КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА

ЖИБЕР ТЕТЯНА ВАСИЛІВНА

УДК 336.142.4

БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА ЙОГО ОПТИМІЗАЦІЯ В УКРАЇНІ

Спеціальність 08.04.01 – Фінанси, грошовий обіг і кредит

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2006

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано на кафедрі фінансів Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана Міністерства освіти і науки України, м. Київ.

Науковий керівник: кандидат економічних наук, професор

Опарін Валерій Михайлович,

Київський національний економічний університет

імені Вадима Гетьмана,

професор кафедри фінансів

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, доцент

Огонь Цезар Григорович,

Міністерство освіти і науки України,

заступник Міністра освіти і науки України

кандидат економічних наук, доцент

Ляшенко Юрій Іванович,

Національна академія державної

податкової служби України,

професор кафедри державних фінансів

Провідна установа Київський університет імені Тараса Шевченка,

кафедра фінансів, грошового обігу та кредиту,

м. Київ

Захист відбудеться 26 травня 2006 року о 14–00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.006.02 Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1, ауд. 203.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана: 03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1, ауд. 201.

Автореферат розіслано 26 квітня 2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

кандидат економічних наук, професор Поддєрьогін А.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливим інструментом реалізації соціально-економічної політики держави виступає бюджет, форма та зміст якого обумовлені рядом чинників. Економічний розвиток і політичний устрій, обрана воєнна доктрина і модель соціальної політики країни визначають ті показники, які відображені в бюджеті. В свою чергу, бюджет прямо або опосередковано впливає на економіку країни.

Використання бюджету як інструменту регулювання економіки ускладнене впливом на діяльність учасників бюджетних відносин багатьох як об'єктивних, так і суб'єктивних чинників, що визначаються соціально-економічним середовищем в країні та в світі. Одним із завдань бюджетного процесу є забезпечення керованого і передбачуваного впливу на зміст бюджету цих чинників, в результаті якого співвідношення бюджетних доходів і видатків відповідає фінансовій політиці держави. Організація бюджетного процесу потребує вибору раціональних схем взаємодії його учасників, удосконалення методів складання та виконання бюджету і здійснення бюджетного контролю.

Після проголошення незалежності Україна почала розбудову бюджетної системи на засадах, характерних для країн з ринковою економікою. При цьому використовувався досвід інших країн, зокрема Франції, яка надавала фінансову і технічну допомогу у впровадженні казначейської системи касового виконання бюджету. Однак непослідовна фінансова політика України є причиною певної нестабільності державних фінансів. Подальше вдосконалення бюджетного процесу в Україні обумовлене високим рівнем концентрації доходів у центральному бюджеті, що підриває фінансові основи місцевого самоврядування. Суттєво обмежені бюджетні повноваження місцевих органів представницької та виконавчої влади, залишається невирішеною проблема бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання.

Вивченню бюджету, який є основою фінансового забезпечення функцій держави та інструментом її впливу на соціально-економічний розвиток, приділяли увагу у своїх працях Ш. Бланкарт, Б. Болдирєв, Дж. Б'юкенен, А.Вільдавські, Є. Гловінський, Р. Зоді, Дж.М. Кейнс, У. Нордхауз, І. Озеров, П.Самуельсон, Дж. Стігліц та інші. Вагомий внесок до сучасної теорії бюджетного процесу зробили такі вчені як В. Андрущенко, С. Буковинський, О.Василик, П. Вахрін, Г. Волощук, Л. Дробозіна, І. Луніна, Ю. Ляшенко, С.Льовочкін, Ц. Огонь, C. Огороднік, В. Опарін, В. Суторміна, В. Федосов, С.Юрій та інші.

Віддаючи належне напрацюванням вітчизняних та зарубіжних фахівців, здійсненим у галузі теорії та організації бюджетного процесу в Україні, слід зауважити, що до цього часу багато проблем не знайшли свого остаточного вирішення. У першу чергу потребує дослідження мотивація учасників бюджетного процесу та механізми узгодження їх інтересів на усіх його стадіях. Існує необхідність підвищення рівня бюджетного планування та удосконалення організації виконання бюджету. Таким чином, оптимізація бюджетного процесу з метою забезпечення найбільш ефективного акумулювання та використання бюджетних коштів, є актуальною, що і обумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану наукових досліджень Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана і є складовою комплексної науково-дослідної держбюджетної теми „Реструктуризація фінансової системи в умовах перехідної економіки” (номер державної реєстрації 0101I003065). Особистий внесок автора полягає в розробленні пропозицій щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та інших нормативних документів з питань бюджету.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення шляхів удосконалення бюджетного процесу в Україні та розробка науково-практичних рекомендацій щодо підвищення його ефективності.

Досягнення вказаної мети зумовило необхідність вирішення таких завдань:

- поглибити теоретичні засади бюджетного процесу та обґрунтувати шляхи його оптимізації;

- уточнити принципи побудови бюджетної системи України як основи бюджетного устрою;

- визначити складові бюджетного процесу в Україні, що потребують подальшого удосконалення;

- встановити взаємозв’язок і взаємозалежність бюджетної політики та бюджетного процесу в Україні;

- здійснити аналіз використання програмно-цільового методу в бюджетному плануванні та касового методу виконання бюджету;

- розробити рекомендації щодо напрямів реформування бюджетного процесу в Україні та внесення змін до бюджетного законодавства з метою його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є бюджетний процес в Україні, його правове регламентування, зміст та засади реалізації бюджетних повноважень учасниками бюджетного процесу.

Предметом дослідження є фінансові відносини між учасниками бюджетного процесу з приводу складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та формування звіту про його виконання.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано загальні методи наукового пізнання: для аналізу доходів та видатків бюджету – порівняльний аналіз та аналіз ретроспективних даних; при дослідженні сутності бюджетного устрою, бюджетної системи та бюджетного процесу – метод наукової абстракції; в процесі аналізу структури і змісту бюджетного процесу – логічний та історичний методи. Також відносно аналізу бюджетних показників використовувалися динамічні ряди, порівняння, деталізація, систематизація і узагальнення даних, графічні методи дослідження.

Інформаційною базою дослідження є наукові публікації з питань бюджету та бюджетного процесу, закони і нормативні документи, матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, звітність органів Державного казначейства України, матеріали науково-практичних конференцій, періодичних видань та офіційних сайтів органів державної влади у мережі Інтернет.

Наукова новизна отриманих результатів. Узагальнені результати роботи визначають умови оптимізації бюджетного процесу в Україні та містять рекомендації щодо його подальшого вдосконалення і розвитку.

Основні положення, які формують наукову новизну результатів дисертаційного дослідження, полягають у наступному:

вперше

- доведена необхідність використання інтегрованого принципу „єдиних засад функціонування автономних ланок бюджетної системи” замість розділених принципів єдності і самостійності бюджетної системи, затверджених Бюджетним кодексом України, оскільки теоретичні принципи єдності та самостійності бюджетної системи протилежні один одному;

- обґрунтовано доцільність використання методу складання бюджету „з нуля” на рівні бюджетів місцевого самоврядування, що дозволить уточнити реальні потреби у бюджетному фінансуванні;

одержало подальший розвиток

- рекомендації щодо нормативного затвердження урядом та парламентом завдань середньострокової та довгострокової бюджетної політики, які дадуть змогу визначити більш чіткі критерії ефективності бюджетного процесу держави;

- обґрунтування бюджетування результативності для бюджетів органів місцевого самоврядування, яке дозволяє контролювати цільове використання коштів бюджету та очікувані результати, але не створює надмірного документального навантаження на фінансові органи та розпорядників коштів, що властиво програмному бюджетуванню;

удосконалено

- трактування бюджетного процесу, яке розширено на основі системного підходу і включає не тільки його стадії, інші елементи – учасників бюджетного процесу, їх повноваження й інтереси, методи, інструменти та моделі, а й внутрішні та зовнішні чинники впливу на організацію бюджетного процесу і його ефективність;

- перелік напрямів впливу на прийняття бюджетних рішень, а саме: врахування основних напрямів бюджетної політики та програмних документів виконавчої влади; врахування інтересів виборців через представницьку функцію парламенту; врахування інтересів фінансово-промислових груп через урядове і парламентське лобі.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дисертаційного дослідження містять як теоретичне обґрунтування предмету дослідження, так і пропозиції щодо вдосконалення організації бюджетного процесу в Україні. Пропозиції та висновки, які стосуються вдосконалення бюджетного процесу, використовувалися громадською організацією „Асоціація міст України та громад” при підготовці пропозицій та рекомендацій щодо нормативних документів, які надавалися до Комітету з питань бюджету Верховної Ради України (довідка № 3-198 від 20 жовтня 2005 року). Пропозиції, які стосуються вдосконалення бюджетного процесу в частині забезпечення головних розпорядників фінансовими ресурсами відповідно до їх бюджетних призначень під час складання розписів бюджету, а також процесу внесення змін до розписів бюджету упродовж бюджетного року, були використані під час розробки Інструкції про складання і виконання розпису бюджету міста Києва, затвердженої наказом Головного фінансового управління Київської міської державної адміністрації від 18.01.2005 р. № 2 „Про затвердження Інструкції про складання і виконання розпису бюджету міста Києва” (довідка № 048-1-2-08/11468 від 11 листопада 2005 року). Пропозиції щодо організації бюджетного контролю враховувалися при складанні планів роботи Головного контрольно-ревізійного управління України (довідка № 01-14/16 від 25 січня 2006 року).

Результати дисертаційного дослідження впроваджені в навчальний процес Київського національного економічного університету. Окремі положення і висновки дисертаційної роботи використовуються при викладанні дисциплін „Бюджетна система” та „Бюджетний менеджмент” (довідка КНЕУ від 10 жовтня 2005 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, у якій викладений авторський підхід до дослідження бюджету та вказані напрямки вирішення проблемних питань у сфері бюджетування. Рекомендації і пропозиції належать особисто автору і є його науковим здобутком. Внесок здобувача у праці, опублікованій у співавторстві, визначений окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження були оприлюднені та обговорювалися на засіданні кафедри фінансів Київського національного економічного університету, а також під час роботи таких міжнародних науково-практичних конференцій: „Управління розвитком соціально-економічних систем: глобалізація, підприємництво, стале економічне зростання” (жовтень 2002 року, м. Донецьк,); „Теорія і практика перебудови економіки” (25-27 листопада 2002 року, м. Черкаси); „Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” (12 березня 2004 року, м. Тернопіль); „Особливості формування місцевих бюджетів в умовах реформування бюджетної системи України” (9 грудня 2005 року, м. Київ).

Публікації. За темою дисертаційної роботи опубліковано 11 наукових праць загальним обсягом 2,9 друк. арк., з них 5 – у наукових фахових виданнях і 6 – у інших наукових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації складає 202 сторінки друкованого тексту, вона містить 6 таблиць на 5 сторінках, 18 рисунків на 10 сторінках та 6 додатків на 14 сторінках. Список використаних джерел складає 153 найменування на 13 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі наведено обґрунтування актуальності теми дисертації, сформульовано мету та визначено завдання дослідження, його об'єкт і предмет, наукову новизну, практичне значення та охарактеризовано апробацію наукових результатів.

У розділі 1 „Теоретичні засади бюджетного процесу в умовах демократичного суспільства” досліджені зовнішні та внутрішні чинники, які визначають організацію бюджетного процесу, розвиток та впровадження нових технологій його організації.

Роль бюджету сучасної держави не обмежується тільки фінансовим забезпеченням виконання її функцій. Особливої уваги заслуговує вчення Дж.-М. Кейнса, який вперше чітко визначив його роль у реалізації фінансової політики держави. При цьому багатогранність та постійний розвиток бюджету ускладнює його вивчення. Відображення в бюджеті інтересів уряду та парламенту обумовлює необхідність вивчення соціологічних та політичних аспектів взаємодії цих гілок влади у бюджетному процесі.

Номінальне та відносне (до ВВП) збільшення бюджетів розвинених країн у ХХ столітті пов'язане із зростанням ролі держави у контексті виконання нею наступних функцій: управлінської функції (має два полюси прояву – представницький парламентаризм та диктатуру); функції збереження державного суверенітету та конституційного ладу; функції соціального захисту та забезпечення; функції гаранту прав людини; функції забезпечення розвитку суспільства; економічної функції; представницької функції (забезпечення гідного місця у світовому співтоваристві і проведення міжнародної політики); функції захисту природного середовища. Цю закономірність, на яку вперше звернув увагу А. Вагнер, досліджували А. Вільдавські, Б. Болдирєв, І. Озеров, Дж. Стігліц та інші вчені. При цьому відмічається, що уряд і парламент мають виступати взаємно обмежуючими силами у бюджетному процесі.

Організація бюджетного процесу базується на бюджетному устрої країни і встановлених ним принципах побудови бюджетної системи, які фіксуються у бюджетному законодавстві. При цьому головну роль відіграють два ключових принципи, що характеризують взаємопідпорядкованість бюджетів та взаємодію різних суб'єктів бюджетного процесу – єдності і самостійності. Водночас трактування цих принципів різними авторами та в офіційних документах досить різниться. В роботах Ш. Бланкарта та І. Озерова принцип єдності характеризується як заборона формування в державі кількох паралельних державних фондів. На думку В. Опаріна, „єдність” означає складання і затвердження зведеного бюджету країни. Бюджетним кодексом України встановлено вимоги принципу єдності бюджетної системи, до яких входять єдина правова база, єдина грошова система, єдина методологія виконання бюджетів. Крім того, цим Кодексом виділяється принцип самостійності бюджетної системи, який забезпечує відповідальність кожного бюджету лише за власними доходами і видатками. Як показало проведене дослідження, з одного боку, практичне поєднання принципів єдності і самостійності у повному обсязі неможливе, а з іншого – недоцільною є і відмова від їх основних положень. У зв'язку з цим, пропонується формувати бюджетну систему України на основі принципу „єдиних засад функціонування автономних ланок бюджетної системи”, який означає функціонування бюджетів як автономних елементів бюджетної системи на основі єдиних засад, що включають єдину правову базу, єдину грошову систему, єдину методологію роботи з бюджетними показниками тощо.

Раціональна організація бюджетного процесу залежить від чіткого визначення його сутнісного наповнення. Досі складові бюджетного процесу переважно обмежувалися його стадіями (складання, розгляд і затвердження, виконання і складання звіту про виконання бюджету). Разом з тим, бюджетний процес – досить складне явище, яке має розглядатися за його елементами, до яких пропонується віднести стадії, учасників та методи, інструменти і моделі. Крім того, доцільно враховувати внутрішні і зовнішні чинники впливу на прийняття бюджетних рішень.

Аналіз елементів бюджетного процесу та їх загального змісту у різних країнах дозволяє виділити та згрупувати такі ознаки бюджетних процесів демократичних країн з розвиненою ринковою економікою:

- розробка, поряд із складанням плану на наступний бюджетний рік, кількарічного бюджетного прогнозу;

- обов'язкове відображення в бюджеті, окрім доходів та видатків, джерел фінансування дефіциту або напрямів використання профіциту у випадку їх появи;

- розробка та використання методів фінансової безпеки щодо показників бюджету: встановлення граничного розміру державних запозичень, державного боргу, забезпечення всіх запланованих видатків доходами тощо;

- використання сучасних технологій, таких як програмний формат бюджету, складання бюджету „з нуля” та касовий метод виконання бюджету тощо;

- створення державного органу (чи органів), на який покладена організація складання, виконання та формування звіту про виконання бюджету;

- розробка процедур і механізмів узгодження між законодавчою та виконавчою владою проблемних питань (створення узгоджувальних комітетів чи комісій);

- обмін контрольними розрахунками та запитами між органами центральної влади та місцевими органами влади стосовно розподілу бюджетних доходів і видатків;

- розробка методів управління бюджетними призначеннями, що впливають на їх розмір (секвестр і процедура розподілу додаткових надходжень) або змінюють їх спрямування (взаємні розрахунки);

- публікація звіту про виконання бюджету та прийняття парламентом рішення щодо його виконання.

Виходячи з дослідження теоретичних засад бюджетного процесу, сформульовані такі завдання його оптимізації в Україні:

- забезпечення складання бюджету, що забезпечує реалізацію соціально-економічної та фінансової політики держави;

- обмеження дії на бюджет негативних чинників, впливу яких можна уникнути: невиправданих бюджетних рішень, використання недостовірних методів планування бюджетних показників;

- забезпечення налагодженої і прозорої організації бюджетного процесу через: використання новітніх методів бюджетування, спрямованих на підвищення ефективності використання бюджетних коштів; розробку єдиної методики планування доходів та видатків бюджету, що забезпечить більш продуктивний обмін інформацією між учасниками бюджетного процесу;

- уникнення дублювання бюджетних прав учасників бюджетного процесу;

- забезпечення відповідності виконання бюджету запланованим показникам та ефективності не тільки поточного і наступного, а і попереднього бюджетного контролю.

На основі дослідження організації бюджетного процесу в роботі визначені критерії оптимізації бюджетного процесу: максимальна однозначність і прозорість бюджетних показників; достатній обсяг інформації, якою обмінюються органи Міністерства фінансів України та розпорядники коштів; мінімізація часового розриву між складанням проекту бюджету та початком бюджетного року; обмеження кількості читань під час розгляду бюджету з врахуванням інтересів законодавчої влади; строк затвердження центрального бюджету, максимально наближений до початку бюджетного року, але з урахуванням часу на затвердження місцевих бюджетів; мінімізація касових розривів під час виконання бюджету; відсутність дублювання бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу; повнота, достовірність та своєчасність звітності.

Розділ 2 „Бюджетне планування і прогнозування у контексті реалізації фінансової політики України” присвячений дослідженню процесів складання проекту бюджету, його розгляду та затвердження.

Дослідження діяльності учасників бюджетного процесу на стадії складання бюджету дозволяє виділити такі її складові: бюджетне прогнозування та планування; діяльність з приводу формування планових бюджетних показників та узгодження і коригування бюджету. Основними завданнями учасників бюджетного процесу на цій стадії є:

- розробка та реалізація бюджетної політики згідно обраної державної мети;

- забезпечення реальності майбутнього бюджету.

Бюджетні резолюції за 1995–2001 рр. та Основні напрями бюджетної політики за 2002–2005 рр. містили завдання, які неможливо вирішити за допомогою тільки центрального бюджету упродовж одного бюджетного року. Оскільки постановами Кабінету міністрів України, які приймаються з 2003 року, затверджується прогноз показників зведеного бюджету та цілі бюджетної політики на три роки, пропонуємо ініціювати процедуру затвердження напрямів середньострокової бюджетної політики на п’ять років Верховною Радою України (на строк її скликання) для врахування інтересів обох гілок влади на стадії складання бюджету.

Необхідність удосконалення реалізації бюджетної політики в Україні обумовлена її непослідовністю через відсутність чіткої політичної та економічної стратегії України. Визначені у програмах уряду завдання державних фінансів досить часто мали декларативний характер. З метою більш ефективної реалізації завдань стратегічної бюджетної політики пропонуємо затверджувати напрями перспективної бюджетної політики на 5–10 років.

Аналіз прогнозних показників зростання ВВП та доходів Державного бюджету України, що визначались Рахунковою палатою України, Кабінетом міністрів України та Комітетом з питань бюджету Верховної Ради України, показав розбіжність між прогнозами цих учасників бюджетного процесу від 1,5% до 3 %. Розрахунок темпу приросту ВВП та темпу приросту доходів зведеного бюджету України за 2000–2004 роки виявляє відсутність прямої залежності між ними. Відхилення прогнозних показників від фактичного зростання ВВП, в залежності від джерела даних прогнозу, складає від 3 % до 10%. Це дозволяє зробити висновок про відсутність в Україні однозначної методики прогнозування та планування доходів бюджету. Вплив тіньової економіки на макроекономічні показники порушує принцип реальності бюджету і сприяє додатковому протистоянню між гілками влади при затвердженні бюджетних доходів.

Вивчення специфіки формування бюджетних призначень показало, що основну частину роботи над бюджетними показниками здійснюють Міністерство фінансів України, місцеві фінансові управління та відділ і розпорядники коштів у процесі обміну інформацією на кожному рівні бюджетної системи. Вплив на зміст бюджету головних розпорядників коштів посилюється за рахунок розширення їх бюджетних повноважень у визначенні обсягів фінансування, але одночасно збільшується їх відповідальність. Видатки розпорядників коштів місцевих бюджетів України на оплату праці, нарахування на зарплату та комунальні платежі майже повністю вичерпують ліміт їх бюджетних призначень. Інші статті поточних витрат і капіталовкладення фінансуються на низькому рівні через брак бюджетних доходів. Такий підхід до формування бюджетних показників потребує, на думку дисертанта, проведення інвентаризації потреб розпорядників коштів у бюджетних призначеннях. Пропонується визначені бюджетні призначення використати для складання бюджетів місцевого самоврядування „з нуля”, тобто розрахувати статті витрат виходячи з існуючих потреб у фінансуванні, без врахування показників минулих бюджетів. Видатки місцевих бюджетів потребують реформування в першу чергу через недостатнє фінансування капіталовкладень бюджетних установ.

Дослідження бюджетних призначень розпорядників коштів бюджетів місцевого самоврядування виявило використання переважно прямого та нормативного методів для розрахунку показників. Однак не всі статті кошторису забезпечені фінансуванням, мають місце випадки жорсткого лімітування бюджетних призначень розпорядників коштів другого та третього порядку. Впровадження програмного методу складання бюджету в бюджетний процес органів місцевого самоврядування передбачає розробку і узгодження паспортів бюджетних програм та бюджетних запитів, які захищають фінансові вимоги розпорядника коштів та є підставою для попереднього бюджетного контролю. Розробка цих документів для існуючих видатків розпорядників коштів з бюджетів місцевого самоврядування, зважаючи на їх велику чисельність, є причиною невиправданого документального навантаження як на місцеві фінансові органи, так і на головних розпорядників коштів. Існуючий результативний формат місцевих бюджетів забезпечує перевірку цільового використання бюджетних коштів, тому пропонується призупинити впровадження програмного формату бюджету відносно місцевих бюджетів України до того часу, поки не буде проведена реформа системи бюджетних видатків.

Вивчення в дисертації взаємодії учасників бюджетного процесу на стадії складання бюджету дозволило виділити такі рівні узгодження проекту бюджету до його представлення на розгляд законодавчій або представницькій владі:

· між органами Міністерства фінансів України та головними розпорядниками бюджетних коштів – за обсягами видатків;

· між органами Міністерства фінансів України та державними органами справляння доходів – за показниками доходів;

· між органами Міністерства фінансів України та Кабінетом міністрів України або місцевими державними адміністраціями – за відповідністю проектів бюджету вимогам бюджетної політики на наступний рік.

Вивчення реалізації інтересів учасників бюджетного процесу на стадії розгляду проекту бюджету дозволило виділити три основні напрями їх впливу на зміст проекту Закону про Державний бюджет України:

1) позиція Уряду та Президента, обґрунтована Основними напрямами бюджетної політики, програмами Кабінету міністрів України та Посланням Президента України;

2) врахування у бюджеті інтересів виборців за допомогою представницької функції Верховної Ради України;

3) врахування у бюджеті інтересів підприємців через урядове та парламентське лобі.

Третій напрям впливу значною мірою пов’язаний з тіньовою економікою. При цьому є велика вірогідність похибки визначення цього впливу через відсутність документального підтвердження. Досить часто неспівпадання інтересів підприємницького лобі із завданнями фінансової політики держави негативно впливає на зміст проекту Державного бюджету України, що свідчить про необхідність затвердження Верховною Радою завдань середньострокової бюджетної політики на п'ять років.

Аналіз дотримання вимог Бюджетного кодексу України виявив систематичне порушення Верховною Радою України процедури розгляду та затвердження проекту державного бюджету. За період з 1995 по 2005 роки Закон про Державний бюджет України був прийнятий вчасно згідно вимог законодавства лише у 2000 та 2003 роках. Основною причиною цього є велика кількість політичних об'єднань, що приводить до різновекторності інтересів, які прагнуть відображення в державному бюджеті. Їх узгодження потребує більше часу та зусиль, ніж передбачено Бюджетним кодексом України.

Несвоєчасне прийняття закону про Державний бюджет України порушує наступне виконання бюджету, причому не стільки центрального, скільки місцевих бюджетів, із затвердженням яких виникають додаткові проблеми. У роботі пропонується змінити регламентування стадії розгляду та затвердження проекту Державного бюджету України Бюджетним кодексом України. Варто передбачити механізм реалізації відповідальності парламенту за порушення вимог бюджетного законодавства, аж до його розпуску.

У розділі 3 „Виконання бюджету в Україні та звітність про його виконання” досліджуються процеси реформування виконання бюджетів в Україні, що полягали у переході на казначейську систему виконання бюджетів усіх рівнів, а також у впровадженні програмно-цільового методу складання та виконання бюджету.

В процесі ринкової трансформації економіки в Україні відбулося становлення казначейської системи виконання бюджету. На першому етапі переходу від банківської до казначейської системи використовувався змішаний підхід: рахунки бюджету знаходились в уповноважених банках, операції із зарахування доходів та фінансування видатків здійснювалися Державним казначейством України, а загальне управління процесом виконання бюджету було покладене на Міністерство фінансів України. У 2003 році рахунки бюджетів, розпорядників та одержувачів коштів були переведені в органи Державного казначейства України, і таким чином у повному обсязі була запроваджена казначейська система касового виконання бюджету. При цьому постійно змінювались роль та юридичний статус Державного казначейства України. На початковій стадії воно було створено як відокремлений підрозділ Міністерства фінансів України, а з 2000 року отримало статус самостійного фінансового органу. При цьому виникло певне протиріччя між повноваженнями Міністерства фінансів України та Державного казначейства України, у зв’язку з чим з 2005 року воно було підпорядковане Міністерству фінансів України.

Проведений в роботі аналіз засвідчує, що подібне узгодження функцій, повноважень і взаємодії є логічним і обґрунтованим. З позицій забезпечення надійного управління виконанням бюджету доречно підпорядкувати Міністерству фінансів також Державну податкову адміністрацію України та Державну контрольно-ревізійну службу України. Необхідно також здійснити більш чітке розмежування у проведенні контролю за виконанням бюджету між бюджетними аудиторами у складі Державної контрольно-ревізійної служби та Рахункової палати України. Враховуючи необхідність узгодження дій з бюджетного контролю, доцільно створити спеціальний колегіальний орган, метою діяльності якого було б узгодження контрольно-ревізійної діяльності та прийняття рішень за результатами перевірки стосовно затвердження і фінансування окремих бюджетних програм.

Важливу роль у виконанні бюджетів відіграє система фінансового вирівнювання на основі міжбюджетних трансфертів у вигляді дотацій вирівнювання і додаткових дотацій. Ці джерела формування місцевих бюджетів в останні роки мають тенденцію до зростання як у абсолютному розмірі, так і за питомою вагою. Відповідно, питома вага власних доходів, які забезпечують реалізацію власних функцій, постійно зменшується. Все це відбувається в умовах посилення централізації коштів у державному бюджету, про що свідчать дані табл. 1.

Таблиця 1

Питома вага доходів та видатків Державного і місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України, % *

Показник | 2001 рік | 2002 рік | 2003 рік | 2004 рік | 2005 рік (план)

Доходи державного бюджету | 67,7 | 68,2 | 73,6 | 77,3 | 77,6

Видатки Без міжбюджетних трансфертів. державного бюджету | 59,7 | 58,9 | 63,5 | 63,7 | 67,8

Доходи Те саме. місцевих бюджетів | 32,3 | 31,8 | 26,4 | 22,7 | 22,4

Видатки місцевих бюджетів | 40,3 | 41,1 | 36,5 | 36,3 | 32,2

* розраховано автором за даними Міністерства фінансів України – www.minfin.gov.ua.

Таким чином, практично не забезпечується реалізація задекларованого принципу самостійності бюджетів. Необхідно здійснити перерозподіл доходів між окремими бюджетами, суттєво підвищивши питому вагу власних надходжень.

Вивчення діяльності головних розпорядників коштів та органів Міністерства фінансів України в процесі виконання бюджету дозволило запропонувати такі прийоми мінімізації ризиків розбалансування бюджету під час його виконання:

- внесення змін упродовж бюджетного року до документів, які є підставою для отримання бюджетних асигнувань: розписів, кошторисів, планів асигнувань та планів використання бюджетних коштів;

- планування додаткових дотацій або перерахувань бюджетних коштів;

- проведення значної частини розрахунків у останньому кварталі бюджетного року (аналіз виконання зведеного бюджету України по місяцях за період з 1999 року по 2005 рік показав стійку тенденцію до мінімізації видатків бюджету у перший місяць бюджетного року та збільшення доходів і видатків бюджету на 30 % і вище, порівняно з іншими місяцями, у листопаді-грудні).

У процесі проведеного дослідження в роботі були виявлені випадки операцій з бюджетними коштами та бюджетними призначеннями під час виконання бюджету, які мали на меті наблизити планові бюджетні показники до реального виконання (так звані коригування плану). ГФУ Київської міської державної адміністрації планувало внутрібюджетний резервний фонд у міському бюджеті м. Києва на 2004 рік на покриття ймовірних ризиків недонадходжень коштів в зв'язку із зміною ставки податку на доходи фізичних осіб. Використання таких прийомів учасниками бюджетного процесу під час виконання бюджету свідчить про те, що вони не завжди покладаються тільки на планові розрахунки бюджетних показників.

Аналіз формування річного звіту про виконання Державного бюджету України показав, що закриття рахунків у останній день бюджетного року, передбачене Бюджетним кодексом України, ще не означає зупинення операцій з коштами бюджету, які полягають у погашенні заборгованості за платежами до бюджету та завершенням фінансування розпорядників коштів та бюджетних програм. Для більшої прозорості таких операцій з бюджетними коштами пропонується передбачити їх регламентування законодавством.

Досвід прийняття рішень щодо затвердження річних звітів про виконання Державного бюджету України свідчить, що Верховна Рада України часто користується правом вимоги деталізації звіту, його доопрацювання Міністерством фінансів України. Прийняття рішення щодо звіту про виконання бюджету практично не має відчутних наслідків для уряду, відповідального за виконання бюджету в Україні, і використовується для інформативного забезпечення наступних бюджетних циклів.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і обґрунтовано вирішення наукової задачі щодо визначення напрямів оптимізації бюджетного процесу в Україні. Проведене виділення, групування та аналіз чинників, які впливають на бюджетний процес в Україні, дозволили зробити такі висновки:

1. На основі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду визначено ознаки бюджетного процесу у демократичній країні. Крім спільних ознак та однакової послідовності стадій бюджетного процесу в різних країнах, існують особливості його організації відносно схеми взаємодії окремих суб'єктів. Поєднання різних методів та інструментів у бюджетному процесі залежить від бюджетного устрою та бюджетної системи країни. Використання програмно-цільового методу складання бюджету передбачає засоби, притаманні фінансовому управлінню корпорацією: середньострокове прогнозування та планування, розробку результативних показників використання коштів, вибір виконавцем програми оптимального варіанту досягнення її цілей.

2. Визначення бюджетного устрою та його принципів не передбачене бюджетним законодавством України. Трактування принципів бюджетного устрою відрізнялися на Заході та у Радянському Союзі. Вважаємо, що необхідно затвердити у Бюджетному кодексі України принципи бюджетного устрою замість існуючих „принципів бюджетної системи”. При цьому, виходячи із теоретичних підходів до побудови бюджетної системи, пропонується затвердити принцип єдиних засад функціонування автономних ланок бюджетної системи бюджетного устрою України.

3. Складовими бюджетного процесу в Україні, що потребують подальшого удосконалення, є:

- система обміну інформацією між учасниками бюджетного процесу упродовж складання проекту державного бюджету;

- реалізація права законодавчої ініціативи на стадії розгляду та затвердження проекту Державного бюджету України Верховною Радою України;

- розмежування бюджетних повноважень органів влади, фінансових органів та розпорядників коштів упродовж бюджетного процесу, контроль за реалізацією їх бюджетних повноважень.

Умовами оптимізації бюджетного процесу визначеного формату бюджету є дотримання послідовної бюджетної політики, напрацювання передбачуваної і сталої нормативної бази; визначені бюджетні права і повноваження учасників бюджетного процесу.

4. З 2003 року щорічною постановою Кабінету міністрів України затверджується середньостроковий прогноз розвитку держави та показників зведеного бюджету, який містить завдання перспективної бюджетної політики. Пропонуємо розробити та прийняти зміни до Бюджетного кодексу України, які передбачатимуть узгодження з Верховною Радою напрямів середньострокової бюджетної політики та середньострокових бюджетних прогнозів. Необхідно передбачити розробку відповідних періодичних нормативних документів, їх зміст та порядок прийняття і залучати до процесу формування бюджетної політики кваліфікованих спеціалістів та науковців. Необхідно розробити механізм перевірки відповідності прийнятої довгострокової бюджетної політики та системи бюджетних програм Державного бюджету України. Важливо забезпечити відповідність перспективної бюджетної політики державним програмам, які реалізуються через місцеві бюджети.

5. Закон про Державний бюджет України переважно приймається невчасно, унаслідок чого невчасно затверджуються всі рішення про місцеві бюджети, а бюджетні видатки у січні здійснюються у найменших обсягах. Верховною Радою України жодного разу не було дотримано вимог Бюджетного кодексу України на стадії розгляду та затвердження проекту Державного бюджету України. Типовим порушенням є дебати щодо змісту проекту, які мають на меті узгодити інтереси всіх депутатських об'єднань, і тому виходять за рамки строків, визначених законодавством. Доцільно, на нашу думку, скасувати регламентацію Бюджетним кодексом України кількості читань та термінів їх проведення, а дозволити Верховній Раді України окремо визначати регламент розгляду кожного проекту державного бюджету. При цьому необхідно забезпечити суворе дотримання строків прийняття Закону про Державний бюджет України та заборонити введення в дію законів, які впливають на показники бюджету під час розгляду проекту парламентом.

6. Аналіз результатів виконання державного та зведеного бюджетів по місяцях показав, що розподіл бюджетних призначень необхідно удосконалити. Необґрунтовані пріоритети виражаються у невідповідності виділених асигнувань потребам у поточних видатках розпорядників коштів нижчого порядку. Хоча на єдиному рахунку Державного казначейства України може бути залишок, поточні потреби розпорядників у асигнуваннях (зазвичай по загальному фонду бюджету) можуть бути не задоволені належним чином через раніше затверджені у недостатньому обсязі бюджетні призначення. Система бюджетних розписів в Україні нерідко спричиняє значні залишки на єдиному рахунку Державного казначейства України, що свідчить про недосконале планування, в першу чергу, бюджетних доходів.

7. Законом та рішеннями про бюджет не передбачені „вільні” кошти та операції з ними (окрім обсягу оборотної касової готівки) – кошти на рахунках Державного казначейства належать бюджетам в особі органів влади. Єдиний бюджетний рахунок знеособлює бюджетні кошти, тому фактично органи місцевого самоврядування можуть отримати доступ до належних їм коштів тільки у терміни та в обсягах, передбачених бюджетним розписом. Головне управління Державного казначейства України дає дозвіл на надання місцевим бюджетам безпроцентних позик на покриття касових розривів за рахунок бюджетних коштів, для яких у поточний момент часу не передбачені бюджетні призначення. Оскільки місцеві бюджети лише обслуговуються у Державному казначействі України, то використання казначейством сум, які могли бути використані місцевими органами влади, викликає нарікання з боку останніх. Необхідно законодавчо врегулювати використання залишків коштів на єдиному казначейському рахунку, та більш чітко визначити права місцевих органів влади щодо коштів, які надходять на єдиний бюджетний рахунок.

9. Система доходів бюджету України не забезпечує місцеві бюджети власними надходженнями, достатніми для реалізації функцій органів місцевого самоврядування. Отримані результати дослідження показують значну концентрацію коштів у Державному бюджеті України. Фінансове забезпечення місцевого самоврядування здійснюється значною мірою за рахунок трансфертів із Державного бюджету України. Таке посилення централізації коштів не відповідає концепції розвитку місцевого самоврядування.

10. З метою удосконалення процедури бюджетного контролю після впровадження програмно-цільового методу складання та виконання бюджету, варто створити спеціальну комісію, яка на колегіальних засіданнях прийматиме рішення про фінансування бюджетних програм за результатами перевірок контролюючих органів. Бюджетний аудит повинен виявляти недоліки планування видатків бюджетів. Виявлене неефективне планування видатків на бюджетні програми або виправлені „технічні помилки” у розподілі планових бюджетних показників проектів бюджетів повинні передбачати покарання як винних, так і відповідальних посадовців. До бюджетного контролю необхідно залучати незалежних експертів та організації громадського контролю (який варто зміцнити в Україні).

11. Повнота звіту про виконання бюджету залежить від обсягу і форми представленої у ньому інформації. Формування звітності у автоматичному режимі зменшує вплив суб'єктивних факторів на її зміст. Досконала бюджетна класифікація передбачає простоту і прозорість аналізу бюджетних потоків. Пропонується запровадити розробку і затвердження методик розрахунків показників бюджетних програм їх виконавцями у нормативних документах (як додаток до паспортів бюджетних програм). Звіти про виконання бюджетів повинні містити інформацію щодо виконання результативних показників бюджетних програм.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ РОБІТ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

У наукових фахових виданнях:

1. Жибер Т.В. Державне казначейство України: становлення, проблеми, перспективи // Фінанси України – 2001. – № 1. – С. 40-46. – 0,25 д.а.

2. Жибер Т.В. Теоретичні аспекти бюджетного устрою // Фінанси України – 2003. – № 11. – С. 11-15. – 0,2 д.а.

3. Жибер Т.В. Проблеми узгодження та затвердження Державного бюджету України // Формування ринкової економіки: Зб. наук. праць. – К.:КНЕУ, 2004. – Вип.12. – С. 457-464. – 0,3 д.а.

4. Жибер Т.В. Бюджетна термінологія як основа організації бюджетного процесу // Фінанси, облік і аудит: Зб. наук. праць / Відпов. ред. А.М.Мороз. – К.: КНЕУ, 2004. – Вип. 4. – С. 79-85. – 0,25 д.а.

5. Жибер Т.В. Бюджетна політика України на сучасному етапі та її реалізація в бюджетному процесі // Фінанси України – 2005. – № 8. – С. 7-12. – 0,2 д.а.

В інших виданнях:

6. Жибер Т.В. Зарубіжний досвід в управлінні бюджетним процесом // Збірник наукових праць Мліївського інституту садівництва ім. Л.П.Симиренка та Уманської сільськогосподарської академії. – Мліїв-Умань, 2000. – С. 247-250. – 0,15 д.а.

7. Жибер Т.В. Регламентування бюджетного процесу України // Праці Другої міжнародної третьої всеукраїнської наукової конференції студентів та молодих учених „Управління розвитком соціально-економічних систем: глобалізація, підприємництво, стале економічне зростання”. Частина 2. / Ред. кол. Ступін О.Б. (голова), Александров І.О. (заступник голови) та ін. – Донецьк: ДонНУ, 2002. – С. 144-146. – 0,1 д.а.

8. Жибер Т.В. Окремі протиріччя бюджетного