НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

КРАВЧУК Ірина Вікторівна

УДК 35 : 341.17 : 061.1 ЄС

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРОЦЕСОМ АДАПТАЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА ДО ПРАВА ЄС:

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі європейської інтеграції Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – |

кандидат історичних наук, доцент

НЕМИРЯ Григорій Михайлович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

завідувач кафедри європейської інтеграції.

Офіційні опоненти:

|

доктор наук з державного управління

МАЛИНОВСЬКА Олена Анатоліївна,

Національний інститут проблем міжнародної

безпеки при Раді національної безпеки і оборони України, державний експерт відділу соціально-економічної та демографічної безпеки;

кандидат юридичних наук,

заслужений юрист України

ЧАЛИЙ Олександр Олександрович,

Консорціум “Індустріальна група”,

віце-президент.

Провідна установа – | Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ комплексних проблем державотворення,

м. Київ.

Захист відбудеться 7 березня 2006 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалі-зо--ваної вченої ради Д 26.810.02 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 3 лютого 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Жабенко

Підписано до друку 01.02.2005.

Формат 60 х 84 1/16. Тираж 100 прим. Обл.-вид. арк. 1,52.

Ум.-друк.арк. 1,16. Гарн. Таймс.

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003 р.

Віддруковано з оригінал-макета у видавництві

Національної академії державного управління

при Президентові України.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Інтеграція України до ЄС є одним із пріо-ритетів внутрішньої і зовнішньої політики України. У довгостроковій перспективі Україна прагне стати повноправним членом ЄС, а в коротко- і середньостроковій – суттєво поглибити співробітництво в економічній, політичній та правовій сферах відповідно до Плану дій Україна-ЄС від 21 лютого 2005 р.

Третій копенгагенський критерій членства в ЄС вимагає від країни-кандидата адаптувати свою правову систему до вимог acquis communautaire (правової системи ЄС). Мадридський критерій членства в ЄС передбачає створення адміністративного механізму застосування acquis communautaire. Для цього необхідно вдосконалити механізми державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС.

Тому вивчення досвіду нових держав-членів ЄС Центральної і Східної Європи (ЦСЄ), які досягли відповідності критеріям членства в ЄС, є особливо актуальним для визначення шляхів удосконалення механізмів державного управління процесом адаптації права України до вимог ЄС.

Актуальність дослідження зумовлюється також тим, що адаптація права України до права ЄС сприяє створенню зони вільної торгівлі з ЄС, інтеграції у його внутрішній ринок, забезпеченню сприятливих умов для залучення іноземних інвестицій, виконанню зобов’язань за Угодою про партнерство та співробітництво (УПС) між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами й Плану дій Україна-ЄС. Метою адаптації є не лише зближення з ЄС, а й удосконалення українського законодавства з урахуванням досвіду ЄС; сприяння розвитку економіки за допомогою ефективних правових інструментів; зміцнення стабільності інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, захист прав людини і національних меншин.

Особливу цінність для дисертаційного дослідження становлять роботи Г.В.Ата-ман-чука, В.Д.Бакуменка, В.Є.Воротіна, В.М.Князєва, Ю.В.Ковбасюка, В.І.Луго-вого, О.А.Малиновської, Н.Р.Нижник, В.А.Ребкала, В.В.Тертички, В.В.То-ко--венко, В.В.Юрчишина, які містять теоретико-методологічний інструментарій нау-ки державного управління для вивчення обраної проблеми.

Окремі теоретичні і практичні аспекти питання державного управління адаптацією національного права до права ЄС висвітлено в дослідженнях віт-чиз-няних авторів Н.А.Гнидюк, І.А.Грицяка, Г.В.Друзенка, В.К.Забігайла, О.В.Зер-каль, Ю.М.Капіци, В.І.Муравйова, Р.А.Петрова, С.В.Шевчука та зарубіжних науковців Т.Верхайєна, Г.-Г.Гернфельда, Я.Гонцяжа, М.Гурки, А.Іссона, Г.-Д.Кушеля, Р.Лукаса, К.Маніокаса, Л.Меткафа, П.Моргоса, А.Новак-Фара, Ж.Фурньє.

Важливе значення для дисертації мають роботи вітчизняних і зарубіжних учених Х.Граббе, А.Дімітрової, Г.М.Немирі, К.Ніццо, О.О.Чалого, Ф.Шіммельфе-ніга, П.Шміттера, в яких аналізуються принципи розширення ЄС та критерії членства в ЄС.

Значний науковий інтерес для досліджуваної теми становлять праці зарубіжних учених С.Андерсена, Й.Баха, Т.Боржель, К.Деммке, Б.Колер-Кох, Д.Лемкуля, А.Маршала, Д.Мейєра, А.Моравчика, К.Нілла, Д.Ользена, К.Радаеллі, Т.Ріссе, А.Толлер, Г.Фалкнера, в яких розглядається теорія європеїзації як вплив європейської інтеграції на національні правові системи та системи державного управління, що є важливим компонентом теоретичних засад державного управління адаптацією національного права до права ЄС.

Незважаючи на значущість вищезгаданих наукових розробок, їх автори розкривають лише окремі аспекти досліджуваної проблеми. Поза увагою науковців залишилося питання комплексного аналізу механізмів державного управління адаптацією національного права до права ЄС у державах-кандидатах та Україні, яке досліджено в даній дисертації.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Ди-сер-таційна робота виконана в рамках комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України (НАДУ) “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Системи управління і координації політики європейської інтеграції і порівняльний аналіз” (номер державної реєстрації РК 0103U006824), у якому автор був членом наукової групи на громадських засадах.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-практичне обґрунтування основних напрямів удосконалення механізмів державного управління процесом адаптації права України до права ЄС на основі аналізу досвіду нових країн-членів ЄС.

Для досягнення мети дослідження були поставлені такі завдання:

–

–

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження – процес адаптації національного права до права ЄС.

Предмет дослідження – механізми державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС.

Методи дослідження. У дисертації використано як загальнонаукові методи (аналіз і синтез, індукція і дедукція), так і окремі методологічні принципи системного, структурно-функціонального і порівняльного підходів. Методологія системного підходу дала змогу, зокрема, виділити складові системи державного управління адаптацією, структурно-функціонального – визначити окремі механізми державного управління процесом адаптації та їх взаємозв’язки.

За допомогою методу порівняльного аналізу досліджено окремі механізми державного управління процесом адаптації у країнах ЦСЄ, виявлено спільні риси їх структури та функціонування, виділено моделі та рівні державного управління процесом адаптації. Цей метод дав можливість проаналізувати механізми державного управління процесом адаптації в Україні у контексті досвіду країн ЦСЄ та запропонувати практичні рекомендації щодо їх удосконалення.

Розвиток та основні етапи відносин між ЄС та державами-кандидатами розглянуто з використанням історичного підходу. Застосування формально-логіч-ного методу пізнання дало змогу охарактеризувати правові основи державного управління адаптацією в державах-кандидатах та в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що існуючі механізми державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС у нових країнах-членах можуть стати основою для визначення напрямів удосконалення механізмів державного управління процесом адаптації в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному дослідженні механізмів державного управління адаптацією національного права до права ЄС у державах-кандидатах та Україні. У дисертації

вперше:

–

–

–

–

–

–

удосконалено теоретичні засади державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС, зокрема шляхом уточнення понять “гармонізація”, “адаптація”, “наближення”, аналізу принципів взаємодії національного права з правом ЄС, вимог членства в ЄС;

дістали подальшого розвитку:

–

–

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути застосовані в процесі державного управління адаптацією права України до права ЄС. Висновки та пропозиції дисертанта можуть вико-ристовуватися Урядовим комітетом з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, Державним департаментом з питань адаптації законодавства, міні-стерствами та іншими центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ) для подальшого вдосконалення інституційного механізму державного управління процесом адаптації, планування, координації та моніторингу адаптації, кадро-вого, інформаційного та фінансового забезпечення адаптації з метою швидшого сприйняття Україною acquis communautaire.

Основні результати дисертаційного дослідження використовувалися дисертантом під час проведення лекційних та практичних занять в НАДУ з навчальних дисциплін “Світова та європейська інтеграція”, “Правова та інституційна система ЄС”. Результати дисертації також можуть стати в пригоді під час підготовки навчально-методичних посібників, розробки навчальних планів і програм з права ЄС, європейської інтеграції в НАДУ та в інших вищих навчальних закладах України.

Матеріали дисертаційного дослідження були використані автором для під-го-тов-ки відповідних розділів аналітичного звіту за проектом “Розширений ЄС та Украї-на: нові відносини” (за підтримки міжнародного фонду “Відродження” та Поль-ського фонду імені Стефана Баторія) (довідка від 17 листопада 2005 р. № 196); дистанційного курсу навчальної дисципліни в НАДУ “Розвиток держави: реалі-зація європейського вибору України” за спеціальністю “Управління суспільним роз-витком” (довідка від 7 листопада 2005 р. № 841); доповіді начальника управ-лін-ня міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Волинської обласної державної адміністрації на Другій міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми європейської інтеграції і транскордонного співробіт-ництва” (довідка від 16 листопада 2005 р. № 815/1-07); інформаційно-аналітичних матеріалів до Парла-мент-ських слухань “Стан і перспективи євроінтеграції України та її участі у формуванні Єдиного економічного простору”, які відбулися 22 червня 2005 р., рекомендацій міжнародної науково-практичної конференції “Пріоритетні питання Плану дій Україна-ЄС” (довідка від 30 листопада 2005 р. № 06-16/14-546(229395)).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Висновки, пропозиції і рекомендації, в тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, отримані автором особисто. У публікаціях, підготовлених у співавторстві, дисертантом досліджено державне управління процесом адаптації національного права до права ЄС у країнах ЦСЄ і Україні, здійснено аналіз співвідношення права ЄС із конституціями та судовою практикою держав-членів, охарактеризовано джерела права ЄС [1]; проаналізовано вимоги членства в ЄС, етапи та процедури вступу до нього, інституційні механізми європейської інтеграції у країнах-кандидатах, узагальнено нововведення у правовому устрої ЄС, запроваджені Ніццьким договором [6]; зроблено внесок у виявлення недоліків державного управління процесом адаптації права України до права ЄС, висунуто низку пропозицій щодо вдосконалення інституційного, правового, кадрового, інформаційного та фінансового забезпечення процесу адаптації [7]; розроблено відповідні підпункти, які містять аналіз та рекомендації стосовно адаптації права України до права ЄС, зміцнення верховенства права та судової реформи в Україні аналітичного звіту “More than Neighbours. The Enlarged European Union and Ukraine” [8].

Ідеї і розробки співавторів, з якими було підготовлено публікації, у дисер-тації не застосовувалися. Дисертантом використано окремі спільні пропозиції щодо фінансування адаптації, зазначені в Тематичній доповіді “Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу” Послання Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2002 році”.

Апробація результатів дисертації. Основні результати й висновки дисертації оприлюднені на наукових конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: “Проблеми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (Київ, 2002); “Проблеми та методологія апроксимації” (Київ, 2003); “Перша Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в контексті розширення ЄС” (Київ, 2003); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); “Більше ніж сусіди: Розширений Європейський Союз і Україна” (презентація остаточного звіту) (Варшава, Жешов, Люблін, Київ, Дніпропетровськ, Донецьк, Львів, Ужгород, Івано-Франківськ, 2004); “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Болгарський досвід гармонізації законодавства у сфері внутрішнього ринку” (Київ, 2004); “Україна в міжнародній політиці: підсумки 2004 року, перспективи на 2005 рік” (Київ, 2005); “Чи стали Україна та ЄС ближчими через рік після Помаранчевої революції?” (Київ, 2005); “Пріоритетні питання Плану дій Україна-ЄС” (Київ, 2005).

Публікації. Результати дослідження відображено в 10 публікаціях, серед яких 4 статті у фахових виданнях ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків і додатків. Повний обсяг дисертації становить 244 сторінки, вона містить 10 додатків, розміщених на 26 сторінках, 18 таблиць. Список використаних джерел на 25 сторінках включає 246 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, теоретичне та практичне значення; розкрито зв’язок дослідження із науковими програмами, темами, планами; сформульовано мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу дослідження; проаналізовано ступінь розробки теми в науковій літературі; визначено наукову новизну, методи дослідження, наведено відомості щодо апробації його результатів.

У першому розділі – “Теоретичні засади державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС” проаналізовано наукову вітчизняну та зарубіжну літературу з досліджуваної проблеми, узагальнено науково-теоретичні засади державного управління адаптацією національного права до права ЄС.

На основі аналізу джерельної бази встановлено, що більшість зарубіжних та вітчизняних науковців або розкривали окремі аспекти державного управління процесом адаптації, або розглядали його лише побіжно, як складову частину механізму координації європейської інтеграції у країнах-кандидатах. Також у науковій літературі виявлено недоліки та висловлено пропозиції щодо вдосконалення механізмів державного управління процесом адаптації в Україні. Зокрема, йшлося про реформування існуючих та створення нових органів у цій сфері, запровадження процедур перевірки проектів актів на відповідність праву ЄС, розробку програм з адаптації. Проте залишається низка невирішених проблем, пов’язаних з функціонуванням механізмів державного управління адаптацією права України до права ЄС. Це потребує вироблення пропозицій стосовно вдосконалення планування правотворчого процесу та заходів щодо адаптації, координації та організації робіт з адаптації, пошуку найбільш ефективних форм та механізмів моніторингу адаптації, поліпшення кадрового, інформаційного та фінансового забезпечення.

Теорія європеїзації формує науково-теоретичне підґрунтя для пояснення змін, які відбуваються на національному рівні внаслідок європейської інтеграції. Європеїзація є значно ширшим поняттям, ніж гармонізація чи адаптація націо-нального права до права ЄС, оскільки вона охоплює не лише правову, а й політичну, економічну, соціальну, культурну та інші сфери.

У Договорі про заснування Європейського Співтовариства використову-ються терміни “гармонізація” та “наближення” як синоніми. Науковці ЄС не кон-центрують увагу на поясненні відмінностей між цими термінами. У правових документах, які регулюють процес приєднання країн-кандидатів, використовуються терміни “legal approximation” “legal harmonisation”, тобто “наближення права”, або “гармонізація права”. Ряд науковців (А.Толлер, Г.Фалкнер, К.Нілл та Д.Лемкуль) застосовують термін “адаптація” для позначення механізму європеїзації, коли необхідно впровадити правові норми ЄС у національні правопорядки.

Дисертантом встановлено, що у ЄС відбувається “гармонізація” зако-нодавств держав-членів ЄС, у результаті якої усуваються відмінності між цими законодавствами. Процес приведення національного права держав-кандидатів у відповідність з правом ЄС з метою вступу до ЄС є “гармонізацією” або “адаптацією”. Ці терміни можуть використовуватися як абсолютні синоніми. Але процес приведення у відповідність права України з правом ЄС позначатиметься терміном “адаптація”, оскільки він є найбільш уживаним у нормативно-правових документах та закріплений у назві Державного департаменту з питань адаптації законодавства.

Європеїзація – це вплив європейської політики, норм, ідей, дискусій на національні політики, ідеї, норми, процеси, відносини, інституції. Одним із проявів європеїзації є гармонізація правових систем держав-членів. Право ЄС має специфічні ознаки – прямі дію і застосування, автономність, верховенство над національним правом держав-членів ЄС. Воно стає частиною національного права держав-членів і, таким чином, може застосовуватися судами, створювати права і обов’язки для фізичних і юридичних осіб. Як імплементація права ЄС, так і участь у правотворчому процесі ЄС вимагає створення певних механізмів державного управління, що поступово приводить до сумісності державних адміністрацій держав-членів. Ефективна система державного управління є необхідною передумовою того, щоб держави-члени і держави-кандидати могли користуватися перевагами інтеграції та виконувати зобов’язання перед Співтовариством.

Механізми європеїзації правових систем держав-членів та держав, які праг-нуть стати членами ЄС, суттєво відрізняються. Право ЄС не може мати верхо-венства, прямої дії та прямого застосування у правових системах держав, які ще не стали членами ЄС. Ці країни впроваджують норми і правила ЄС в односторонньому порядку, не беручи участі у спільному правотворчому процесі. Стимулом до адаптації правових систем цих держав виступають вимоги ЄС стосовно переходу до наступних стадій приєднання чи інтеграції, формулювання базових показників та моніторингу процесу впровадження права ЄС. Зокрема, необхідною умовою членства є виконання третього копенгагенського критерію щодо сприйняття acquis та адміністративного критерію приєднання – створення ефективних механізмів державного управління процесом адаптації правових систем до права ЄС.

Вплив європеїзації відбувається на організаційному (створення механізмів державного управління процесом європейської інтеграції та адаптації) та регулятивному (вплив на правові норми) рівнях.

У другому розділі – “Державне управління процесом адаптації націо-нальних правових систем у державах-кандидатах Центральної і Східної Європи” – аналізується державне управління процесом адаптації національного права до права ЄС у державах-кандидатах, яке включає: планування та програмування робіт з адаптації ; організацію та координацію роботи ЦОВВ у сфері адаптації; контроль правотворчого процесу з метою адаптації національного права до права ЄС; моніторинг адаптації; кадрове, інформаційне та фінансове забезпечення.

Дисертантом встановлено, що планування процесу адаптації національного права до права ЄС у державах-кандидатах відбувалося з використанням Національних програм сприйняття acquis communautaire, які мали подібну структуру. Зокрема, в ці програми входили загальна вступна і спеціальна частини, поділена на розділи за сферами. Розділ будь-якої програми обов’язково містив: правові положення (акти) ЄС, які підлягають упровадженню в національну правову систему; коротко- і середньострокові пріоритети та завдання, проекти національних актів чи пропозиції щодо заходів із упровадження актів ЄС; інституцію, відповідальну за виконання завдання; інституційні зміни (реформу-вання існуючих інституцій, створення нових); інформацію про потребу в кадрах, навчання кадрів, якщо це необхідно для виконання завдань з гармонізації, про фінансування розробки та імплементації актів, створення нових інституцій чи підрозділів.

За координацію підготовки та моніторинг виконання Національних програм відповідав спеціально уповноважений орган у сфері адаптації. Завдання з імплементації окремих розділів програм було покладено на галузеві міністерства, які регулярно звітували про їх виконання перед цим уповноваженим органом. У свою чергу, уряд звітував про стан адаптації в парламенті. Європейська Комісія здійснювала моніторинг адаптації за допомогою Регулярних звітів про підготовку держави до приєднання. У низці країн моніторинг був значно спрощений завдяки електронній базі даних.

Щороку до Національних програм вносилися необхідні корективи, які врахо-вували динамічний розвиток acquis communautaire ЄС, виконання держа-вою-кандидатом частини своїх зобов’язань у попередній період, зауваження Європейської Комісії у Регулярному звіті про підготовку держави до приєднання, наявність фінансової допомоги ЄС та бюджетних коштів.

Державне управління процесом адаптації у державах-кандидатах мало такі рівні.

Прийняття політичних стратегічних рішень у сфері європейської інтеграції, зокрема адаптації, узгодження позицій різних міністерств, було покладено на “вищий” міжвідомчий орган на чолі з прем’єр-міністром або віце-прем’єр-міністром, до складу якого входили ключові міністри, від яких залежить практична реалізація співробітництва з ЄС.

Вирішення тактичних і оперативних завдань з гармонізації відбувалося на рівні голів відділів європейської інтеграції міністерств, які входили до складу “нижчого” міжвідомчого органу.

Уся поточна робота щодо виконання завдань гармонізації здійснювалась “професійним органом”, що діяв на постійній основі у складі уряду (див. таблицю).

“Професійні органи” у державах-кандидатах

Країна-кандидат | “Професійний орган” у сфері гармонізації

Польща | Департамент європейського права Секретаріату Комітету європейської інтеграції

Угорщина | Міністерство юстиції

Словаччина | Інститут наближення законодавства Секретаріату уряду

Чехія | Департамент відповідності з правом ЄС Законодавчого управління Секретаріату уряду

Словенія | Урядовий Секретаріат з європейських справ

Естонія | Секретаріат у справах ЄС та Міністерство юстиції Естонії

Латвія | Бюро європейської інтеграції (реорганізоване у Бюро європейських справ)

Литва | Департамент планування інтеграції Європейського комітету і Департамент європейського права у підпорядкуванні уряду

У деяких державах-кандидатах “професійний орган” виконував функції секретаріату міжвідомчого органу. Такий орган координував розробку і моніторинг виконання Національних програм, переклад актів права ЄС; надавав висновки про відповідність проектів праву ЄС; забезпечував навчання експертів у сфері наближення права; здійснював методологічне, інформаційне і аналітичне забезпечення гармонізації. Досить часто “професійний орган” підпорядковувався безпосередньо прем’єр-міністру або віце-прем’єр-міністру, і тоді його рішення ставали обов’язковими для інших міністерств.

Міністерства самостійно відповідали за здійснення гармонізації у своїй галузі. Для виконання цього завдання у складі кожного міністерства були створені спеціальні відділи.

Виділено централізовану та децентралізовану моделі державного управлін-ня процесом адаптації національного права до права ЄС. Централізована модель застосовувалась в тих країнах, у яких професійний орган підпо-рядковувався безпосередньо прем’єр-міністру /Польща, Словаччина, Чехія, Словенія, Латвія, Литва (див. таблицю)/. Жорстко централізована модель є більш ефективною у виробленні єдиної позиції уряду у переговорах з ЄС. Адже інтереси окремих галузей можуть не збігатися із загальною урядовою лінією. Суперечливі погляди і висловлювання представників різних відомств послаблюють позицію країни у переговорах з ЄС. Централізована модель характер-на для країн, які перебувають на стадії приєднання і повинні мобілі-зуватися для швидкої адаптації величезного масиву acquis communautaire.

Децентралізована модель упроваджена в країнах, у яких галузеві міністерства мають більше повноважень і автономії у сфері адаптації національ-ного права до права ЄС. Тут професійним органом виступає Міністерство юстиції /Угорщина, частково Естонія (див. таблицю)/. Децентралізована модель інституційного механізму державного управління адаптацією придатна для країн: а) з високою культурою міжвідомчої координації, коли можливо досягнути консенсусу без імперативного впливу згори; б) у яких адаптація національного права до права ЄС фактично не має на меті членства. У цих країнах перевагу віддають національним потребам та інтересам, якими опікуються галузеві міністерства. Міністерство юстиції у децентралізованій моделі має менше компетенції, ніж структурний підрозділ у секретаріаті уряду, який підпо-рядкований прем’єр-міністру у централізованій моделі.

Імплементація acquis communautaire, участь держави в роботі органів ЄС вимагали великої кількості висококваліфікованих юристів, економістів, дипло-матів та інших спеціалістів, які володіють іноземними мовами та знаннями у сфері права ЄС. З цією метою були розроблені загальнодержавні програми навчання у сфері європейської інтеграції. Відкривались факультети та запро-ваджувались курси підвищення кваліфікації, функціонувала система після-дипломної освіти з європейської інтеграції та європейського права. Державні службовці урядових структур, які відповідали за адаптацію, проходили стажування в органах ЄС. Велика увага приділялась вивченню мов держав-членів ЄС. Кадрові потреби для створення адміністративного механізму імплементації acquis communautaire та забезпечення участі нових членів в органах ЄС були досить точно розраховані у державах-кандидатах, що дало можливість планувати фінансові витрати на навчання, підвищення кваліфікації у сфері європейської інтеграції.

Здійснення перекладів актів права ЄС було покладено на відповідний відділ спеціально уповноваженого органу у сфері адаптації. Відділ зосереджував наявні переклади, проводив термінологічну експертизу перекладених актів ЄС, розробляв єдині правила перекладів, координував перекладацьку діяльність міністерств.

Інформаційні стратегії держав-кандидатів були спрямовані на забезпечення підтримки населенням членства в ЄС і довели свою ефективність: населення всіх держав-кандидатів на референдумах висловилося “за” приєднання. Вони перед-ба-чали поширення інформації про ЄС та активну агітацію з метою формування позитивної громадської думки про членство в ЄС. Успішно використовувались також зовнішні інформаційні стратегії для формування позитивного іміджу держави-кандидата в ЄС та у державах-членах.

Фінансування процесу гармонізації здійснювалося за рахунок як державного бюджету, так і допомоги ЄС. У Національних програмах обов’язково вказувались витрати на розробку законопроектів, створення адміністративного та судового механізмів застосування acquis communautaire, навчання персоналу, здійснення перекладів, технічне та інформаційне забезпечення процесу гармонізації. Фінан-сування заходів адаптації базувалось на принципі “реальних ресурсів”.

Фінансування адаптації у багатьох країнах поступово стало частиною звичайного бюджетного процесу держави. В умовах обмеженості ресурсів окремі статті державних видатків інколи скорочувалися з метою реалізації негайних і важливих пріоритетів інтеграції до ЄС.

Оцінка фінансових потреб у сфері гармонізації проводилась максимально точно. Для цього в деяких країнах міністерством фінансів для центральних органів виконавчої влади було розроблено методологію планування витрат на адаптацію.

У третьому розділі – “Державне управління процесом адаптації права України до права ЄС” – проаналізовано правові засади державного управління адаптацією права України до права ЄС, інституційний механізм державного управління, кадрове, фінансове забезпечення процесу адаптації, виявлено основні проблеми і недоліки державного управління адаптацією права України до права ЄС, запропоновано шляхи їх усунення.

План дій Україна-ЄС, підписаний у рамках політики сусідства 21 лютого 2005 р., лише в загальних рисах визначає завдання, строки і пріоритети співробітництва. Інтеграція у внутрішній ринок ЄС вимагає адаптації значної частини законодавства ЄС, тому необхідно провести спільний із ЄС аналіз законодавства ЄС та України і деталізувати вимоги з адаптації законодавства, зазначені у Плані дій. У результаті цього було б доцільно сформувати списки законодавства ЄС, подібні до списків А – обов’язкового законодавства і В – рекомендаційного законодавства для країн-кандидатів, які Україна повинна буде імплементувати для інтеграції у внутрішній ринок ЄС та створення зони вільної торгівлі. Оцінка успішності виконання Плану дій та стану впровадження Україною цього законодавства ЄС має слугувати підставою для поступового поглиблення відносин, які передбачають, що перехід на наступну стадію інтеграції залежить від виконання завдань попередньої. Ці списки мають стати основою для розробки Загальнодержавної програми адаптації.

У Розпорядженні Кабінету Міністрів України (КМУ) “Про затвердження за-ходів щодо виконання у 2005 році Плану дій Україна – ЄС” від 22 квітня 2005 р. № 117-р вказуються заходи, спрямовані на виконання положень Плану дій, відповідальні державні органи, строки та наводиться інформація про технічну допомогу для реалізації Плану дій. Проте недоліком цього плану є те, що він є одностороннім документом України та не містить розрахунків необхідних кадрових та фінансових ресурсів.

Конкретні заходи з адаптації законодавства (у тому числі інституційні перетворення), прогнозовані строки їх виконання, обсяги видатків (у тому числі видатки на підготовку нормативно-правових актів, навчання, інституційні зміни, проведення порівняльно-правових досліджень, переклад актів законодавства ЄС на українську мову, підготовку глосарію термінів європейського права, забезпечення необхідним обладнанням тощо) визначаються щорічним Планом заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації. Таким чином, цей План заходів фактично включає такі ж елементи, які передбачені структурою Національних програм у державах-кандидатах. Однак це ще не гарантуватиме такої самої високої його ефективності, яку мали Національні програми у державах-кандидатах. Потрібно забезпечити не лише розробку необхідних нормативно-правових актів, а і їх прийняття парламентом та моніторинг виконання вищезгаданих планів ЦОВВ.

Нормативно-правові акти, які розробляються відповідно до планів заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації і спеціально спрямовані на адаптацію, мають становити окрему категорію проектів. У довідці та експертному висновку про відповідність acquis communautaire має бути зазначено, які положення проекту враховують положення права ЄС. Таким чином, під час розгляду у Верховній Раді буде чітко видно, до яких положень проекту не можна вносити зміни, що суперечать праву ЄС.

Моніторинг реалізації Планів заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації має базуватись на регулярних звітах міністерств. На подальших етапах адаптації було б доцільно розробити електронну базу даних виконання програми, як у Словаччині чи Латвії. Така база даних мала б охоплювати всі акти ЄС, які слід впровадити, національні заходи, стадію розробки проекту. Вона б значно спрощувала моніторинг виконання програми, оскільки кожне міністерство може вносити до бази даних інформацію про розробку певних проектів, відстежувати стадії правотворчого процесу.

Державне управління процесом адаптації права України до права ЄС забезпечує досить розгалужений та багаторівневий інституційний механізм. Україна тяжіє швидше до децентралізованої моделі державного управління процесом адаптації, оскільки міжвідомча координація політики європейської інтеграції здійснюється урядовим комітетом на чолі з Міністром закордонних справ, а не Прем’єр-міністром, за здійснення адаптації відповідає Міністерство юстиції, а не певний “професійний орган” у підпорядкуванні Прем’єр-міністра. Скасування посади окремого Віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції свідчить про відмову уряду від централізації координації європейської політики в Секретаріаті Кабінету Міністрів. Децентралізована модель державного управління процесом адаптації в Україні зумовлена відсутністю чіткої перспективи вступу до ЄС. Коли Україна буде визнана країною-кандидатом, то більш ефективною буде централізована модель державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС.

Міністерство юстиції України здійснює функції уповноваженого централь-но-го органу виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до зако-но-давства Європейського Союзу. Подібна практика була поширена в деяких країнах-кандидатах, які також вибрали децентралізовану модель державного управління про-цесом адаптації. Наприклад, в Угорщині та Естонії міністерства юстиції коорди-нували адаптацію національного права до права ЄС, забезпечували під-готовку та моніторинг виконання Національної програми сприйняття acquis communautaire.

В Україні ЦОВВ у межах своєї компетенції виконують завдання у сфері інтеграції України до ЄС. У структурі багатьох ЦОВВ, як і в усіх країнах-кан-ди-датах, функціонують управління, що відповідають за питання європейської інте-грації. У межах цих управлінь необхідно створити спеціальні відділи, які б ко-орди-нували розробку та імплементацію міністерством Плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації, здійснювали галузеву політику адаптації.

Координація адаптації в Україні раніше належала до компетенції трьох колегіальних органів – Міжвідомчої координаційної ради (МКР) з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, Національної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС (далі Національна рада), Державної ради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції (далі Державна рада). МКР, Національна рада та Державна рада дублювали функції одна одної у сфері адаптації і не утворювали цілісного механізму. Практично не було регламентовано порядок взаємодії цих трьох органів, не визначено, як співвідносяться їх повноваження, юридично не встановлено між ними ієрархії.

Державна рада та МКР вже не діють. Але також варто ліквідувати Національну раду, яка існує лише формально, і налагодити функціонування усіх рівнів державного управління процесом адаптації. Прийняття стратегічних та політичних рішень покладено на Координаційну раду з питань адаптації законодавства на чолі з Прем’єр-міністром. “Професійним органом”, який виконує поточну роботу у сфері адаптації, є Державний департамент з питань адаптації законодавства у складі Міністерства юстиції. Таким чином, в Україні відсутній проміжний рівень – прийняття тактичних та оперативних рішень у сфері інтеграції та адаптації. Ці завдання необхідно вирішувати на рівні начальників управлінь європейської інтеграції міністерств, що мають входити до складу “нижчого” міжвідомчого органу, який ще слід створити в Україні.

Крім того, прямі контакти ЦОВВ України з відповідними Генеральними Ди-ректо-ратами Європейської Комісії могли б стати важливим фактором в організації та плануванні роботи в галузі адаптації національного права до права ЄС.

На основі проведеного аналізу дисертантом доведено, що в Україні вже створені правові засади для належного кадрового та інформаційного забезпе-чення. Проте практичні потреби ЦОВВ у висококваліфікованих спеціалістах та доступі до інформаційних ресурсів з питань європейського права задоволь-няються недостатньо. Для вирішення цієї проблеми пропонуються деякі практичні рекомендації. По-перше, шкільні навчальні програми мають бути побудовані так, щоб створити передумови для стимулювання інтересу до питань європейської інтеграції у вищих навчальних закладах. По-друге, слід точно розрахувати чисельність персоналу, необхідного для імплементації acquis communautaire на різних етапах інтеграції.

Також необхідно консолідувати всі офіційні та неофіційні переклади актів права ЄС, зроблені Центром перекладів актів права ЄС, Центром європейського та порівняльного права, органами виконавчої влади України самостійно, провести їх термінологічну експертизу та перевірити чинність цих актів. У кожному міністерстві доцільно призначити осіб, які б відповідали за координацію перекладів, консолідували наявні переклади, підтримували зв’язок з відповідним управлінням Державного департаменту з питань адаптації законодавства, розробляли галузеву термінологію, могли б проводити експертизу перекладу у своїй галузі з професійного погляду.

Для доступу учасників процесу адаптації до інформаційних ресурсів ЄС, і передусім права ЄС, слід забезпечити публікацію ключових джерел права ЄС українською мовою, створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського права, відкрити вільний доступ до неї учасників процесу адаптації. Для створення позитивного іміджу і підтримання євроінтеграційних прагнень України у нинішніх та потенційних державах-членах ЄС має бути розроблена програма зовнішнього інформування.

Належне фінансування є однією з головних передумов успішної реалізації державної політики у сфері європейської інтеграції та адаптації. Якщо у державах-кандидатах досить часто видатки на інші бюджетні статті скорочувались через нагальну потребу в спрямуванні коштів на вирішення пріоритетних завдань інтеграції, то в Україні фінансування процесів інтеграції і адаптації передбачалося не окремим рядком Державного бюджету, а входило до статті “керівництво і управління” відповідних ЦОВВ. Це нерідко спонукало головних розпорядників здійснювати внутрішній перерозподіл коштів не на користь процесу адаптації законодавства. Тому з метою виправлення ситуації слід: проаналізувати стан забезпечення фінансування органами виконавчої влади заходів з інтеграції та адаптації; вдосконалити схему фінансування робіт з адаптації законодавства таким чином, щоб унеможливити внутрішній перерозподіл та фінансування таких робіт за залишковим принципом; урахувати окремим рядком у Державному бюджеті видатки на забезпечення заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Розрахунок фінансових витрат на реалізацію завдань з питань адаптації має бути максимально точним і реалістичним. Перші ніж прийняти будь-який акт, слід передбачити фінансово-економічні наслідки його виконання. У дослідженні розроблено основні принципи методики розрахунку фінансово-економічних наслідків упровадження адаптованих актів. Методика планування витрат на реалізацію Плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації має передбачати витрати на розробку нормативно-правового акту та його впровадження і включати:

на стадії підготовки проекту:

–

–

–

–

–

на стадії впровадження – проведення фінансово-економічної експертизи, яка охоплює дві різні сфери, що суттєво відрізняються за методологією, масштабом, суб’єктами та об’єктами аналізу, а саме:

–

–

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні підтвердилась покладена в його основу гіпотеза, а реалізована мета й завдання в сукупності дали можливість визначити основні напрями вдосконалення механізмів державного управління процесом адаптації права України до права ЄС на основі аналізу досвіду нових країн-членів ЄС. Узагальнення результатів дослідження дає змогу сформулювати висновки і рекомендації, що мають теоретичну і практичну цінність.

1. У науковій літературі з державного управління практично відсутні комплексні дослі-дження механізмів державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС у країнах-кандидатах та Україні. У більшості робіт роз-криваються лише окремі аспекти державного управління процесом адаптації у правовому чи економічному розрізі, або лише побіжно як складова євро-інтеграційного механізму в цілому.

Теорія європеїзації як вплив європейської інтеграції на національні політики, ідеї, норми, процеси, відносини, інституції; принципи взаємодії права ЄС з національним правом; узагальнення науково-теоретичних надбань суміжних дисциплін створюють необхідний науковий інструментарій для дослідження механізмів державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС в ЦСЄ та Україні.

2. Установлено, що державне управління процесом адаптації національного права до права ЄС – це цілеспрямована діяльність держави щодо приведення національної правової системи у відповідність з правом ЄС, яка включає:

–

–

–

–

–

3. Державне управління процесом адаптації здійснюється за допомогою правового, інституційного та ресурсного механізмів. Останній включає кадрове, інформаційне та фінансове забезпечення процесу адаптації. Вищезазначені механізми державного управління є інструментами виконання копенгагенського та мадридського критеріїв вступу до ЄС.

4. Ключовим компонентом правового механізму державного управління процесом адаптації національного права до права ЄС усіх країн-кандидатів були Національні програми сприйняття