ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

КОНОПЛЬОВ В’ячеслав В’ячеславович

УДК 351.74 (477)

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Харків – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор,

академік АПрН України

Бандурка Олександр Маркович,

Київський міжнародний університет,

проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Гаращук Володимир Миколайович,

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор

Рябченко Олена Петрівна,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

доктор юридичних наук, професор

Берлач Анатолій Іванович,

Університет „Україна”,

завідувач кафедри конституційного,

адміністративного та фінансового права.

Провідна установа: Одеський національний університет

ім. І.І.Мечникова, кафедра адміністративного та господарського права, МОН України (м. Одеса).

Захист відбудеться 27 січня 2007 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 26 грудня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Політичне, економічне і соціальне оновлення суспільства зумовлює потребу приведення правових, організаційних, структурних та інших засад функціонування органів виконавчої влади у відповідність з новими умовами розвитку нашої держави. Органи внутрішніх справ як різновид зазначених органів повинні забезпечити реалізацію наданих їм повноважень, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини, що вимагає якісних змін у всіх напрямках їх діяльності, в тому числі й таких як підготовка та прийняття управлінських рішень.

Підвищення ефективності зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ безпосередньо залежить від наукового забезпечення процесу підготовки та прийняття управлінських рішень. Означена проблематика є особливо актуальною для органів внутрішніх справ, де функції з їх підготовки, прийняття та реалізації на всіх рівнях системи є найбільш відповідальними й складними, оскільки зачіпають права, свободи і законні інтереси широкого кола фізичних та юридичних осіб. Дослідження проблематики управлінських рішень має забезпечуватися синтезом міждисциплінарних наук, методологічною основою якого є комплексний науковий підхід до побудови ефективної процедури підготовки та прийняття управлінських рішень.

Проблеми підготовки та прийняття управлінських рішень досліджувались як фахівцями із загальних проблем адміністративного права та державного управління, так і спеціалістами з управління в органах внутрішніх справ. Ними визначено основні особливості методології прийняття управлінських рішень, обґрунтовано необхідність використання комплексного наукового підходу до дослідження процесу підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень, узагальнено особливості міждисциплінарного та формалізованого підходів до з’ясування сутності цих рішень та вимог, які до них висуваються.

Разом з тим, недивлячись на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам управлінських рішень в органах внутрішніх справ та проблемам, тісно пов’язаним з цим напрямком управлінської діяльності, багато питань у цій сфері залишаються ще неохопленими, єдиної концепції механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ в адміністративно-правовій та управлінській науці досі не вироблено. Сучасний стан процесу підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ характеризується відсутністю високоефективної системи їх наукового, правового та організаційного забезпечення, і як наслідок – проблеми комплексного розвитку та функціонування управлінських рішень в органах внутрішніх справ у нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності окреслені ще неповно.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини та громадянина, переосмислення місця та ролі управлінських рішень як у зовнішньо-адміністративній, так і у внутрішньо-організаційній адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень обумовлюють актуальність дослідження організаційно-правового механізму їх підготовки та прийняття.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.1.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п.4.4 Пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ від 23 березня 2001 р., п.3.7 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, специфіки правового регулювання та практичної реалізації управлінських повноважень органів внутрішніх справ (окремих працівників) виробити концепцію організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ і визначити шляхи його удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– визначити зміст та основні напрямки сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

– з’ясувати сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– здійснити класифікацію управлінських рішень в органах внутрішніх справ;

– узагальнити вимоги, які висуваються до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– охарактеризувати систему правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ;

– розкрити сутність та структуру організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– визначити особливості процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– охарактеризувати систему кадрового, інформаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення підготовки і прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– окреслити місце керівника у процесі підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– з’ясувати сутність та значення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– охарактеризувати засоби забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– визначити критерії оцінювання ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практичної діяльності з підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ і підвищення їх ефективності.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Предмет дослідження становить організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-4), визначено сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 1.1), характеристики правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.5), розкриття сутності організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Системно-структурний метод використано для здійснення класифікації управлінських рішень в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.3), аналізу окремих засобів забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділи 4.1, 4.2, 4.3, 4.4), характеристики процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (підрозділи 2.2, 2.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного забезпечення процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (розділи 1-4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних, зокрема, В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, М.І.Ануфрієва, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, О.М.Бандурки, А.І.Берлача, Ю.П.Битяка, А.Ю.Васіної, А.С.Васильєва, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Д.П.Калаянова, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Я.Ю.Кондратьєва, О.П.Коренєва, М.В.Корнієнка, А.Ф.Мельника, О.В.Негодченка, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, Г.С.Одінцової, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, С.В.Пєткова, В.М.Плішкіна, О.П.Рябченко, В.Ф.Сіренка, Ю.М.Старилова, М.М.Тищенка, В.В.Цвєткова, В.К.Шкарупи та ін. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності органів внутрішніх справ, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ України та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено концепцію організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

– набуло подальшого розвитку з’ясування місця, особливостей та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, які визначено, з одного боку, як владне волевиявлення, засіб виконання поставлених перед зазначеними органами завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, та як засіб організації, забезпечення і координації виконання цих завдань – з іншого;

– вперше управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як вид діяльності, як форму впливу суб’єкта управління на об’єкт, як послідовність певних стадій (підготовка та прийняття управлінських рішень), кожна з яких складається із певних етапів;

– з’ясування особливостей управлінських рішень в органах внутрішніх справ вперше дозволило сформулювати їх оригінальну класифікацію за такими критеріями як юридичні наслідки; об’єкт впливу; напрямки управлінського впливу; цільове призначення; кількість суб’єктів, які приймають управлінські рішення; об’єкти, щодо яких приймаються управлінські рішення органів внутрішніх справ; умови (причини) прийняття; форма зовнішнього вираження; тривалість здійснення (реалізації); ступінь гласності (відкритості);

– сформульовано і обґрунтовано висновок щодо доцільності створення в органах внутрішніх справ алфавітних картотек, так званого „класифікатору управлінських рішень”, головним елементом якого є проблемна ситуація, за наявності якої рекомендується прийняти те чи інше управлінське рішення;

– подальший розвиток одержало визначення вимог, яким повинні відповідати управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, які зведено у дві групи: основні та додаткові;

– в новому аспекті розкрито сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, до елементів якого віднесено мету, принципи, завдання, функції та методи, які є своєрідною основою, вихідними догмами функціонування управлінських рішень в органах внутрішніх справ (їх статикою), на основі яких базується сам процес їх підготовки та прийняття, тобто їх динаміка;

– удосконалено визначення конкретних етапів процедури як підготовки, так і прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– обґрунтовано висновок, що необхідним елементом процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є не виконання (реалізація) управлінського рішення, а організація (забезпечення) його виконання;

– удосконалено характеристику системи організаційного забезпечення процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зокрема: кадрового, інформаційного, матеріально-технічного та фінансового;

– вперше обґрунтовано доцільність запровадження на курсах підвищення кваліфікації працівників органів внутрішніх справ окремого спецкурсу із методики підготовки та прийняття управлінських рішень в типових та нетипових (екстремальних) ситуаціях;

– набуло подальшого розвитку визначення сутності, змісту та значення законності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, найбільш поширених видів та причин порушень вимог законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень;

– контрольно-наглядову діяльність за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ вперше розглянуто як одну із функцій управління; важливу умову ефективної організації процедури підготовки та прийняття управлінських рішень; засіб забезпечення їх законності; один із найважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про стан підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень;

– поліпшено характеристику юридичної відповідальності як одного із основних засобів забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень, яку розглянуто в двох аспектах: як обов’язок відповідати за свої протиправні дії, зазнати певних негативних наслідків за правопорушення (негативна відповідальність); як добровільне та ініціативне виконання обов’язків, самодисципліну, високу правову свідомість (позитивна відповідальність);

– удосконалено визначення критеріїв оцінки ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ як підстав, за якими можна визначити якість цих рішень, тобто їх відповідність встановленим вимогам та очікуваним від них результатам, до них віднесено: результативність; своєчасність; наукову обґрунтованість; відкритість; позитивну громадську думку; дотримання прав особи; професійність; забезпеченість; економічність;

– сформульовано ряд конкретних пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зокрема, щодо внесення змін і доповнень до ряду нормативних актів: Конституції України; законів України „Про міліцію”, „Про звернення громадян”, „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами”, КпАП України, Положення про Міністерство внутрішніх справ України та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

– у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, можуть бути основою для подальшої розробки управлінських проблем;

– у галузі правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів в сфері підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в правотворчу діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 17.08.2006 р.);

– у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим від 28.08.2006 р. та акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Головного управління МВС України в Автономній Республіці Крим від 01.09.2006 р.);

– у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Управління в ОВС”, вони вже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Кримському юридичному інституті ХНУВС. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю (Акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес ХНУВС від 05.09.2006 р.).

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки управління та адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувались. В опублікованій у співавторстві статті „Психологія нелінійного мислення та причини слідчих помилок” дисертантом особисто запропоновано концепцію юридичних помилок при розробці та реалізації слідчих версій; у статті „Управління психологією організації виборів та віктимізація суспільства” здобувач систематизував погляди на масову віктимність, які склалися в науці на сьогодні, запропонував методологію оцінювання якості виборів до законодавчих органів. У процесі одержання нових наукових результатів ідеї або напрацювання інших дослідників, з якими опубліковано праці у співавторстві (В.В. Криводерев, Т.Л. Труханів), не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на восьми міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях та симпозіумах, таких, зокрема, як V Звітна науково-практична конференція професорсько-викладацького та курсантського (студентського) складу Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (Сімферополь, 2003); „Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції та її взаємодія з населенням” (Харків, 2004); ІІ Міжнародна науково-практична конференція „Право і лінгвістика” (Сімферополь, 2004); ювілейна науково-теоретична конференція „Санкт-Петербургский университет МВД России в системе подготовки кадров для органов внутренних дел и внутренних войск, всей правоохранительной системы России” (Санкт-Петербург, 2004); ІV Національна науково-теоретична конференція „Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, 2005); Симпозіум професорсько-викладацького складу ВНЗ МВС України „Адміністративне право і адміністративна діяльність органів внутрішніх справ України” (Сімферополь, 2005); Міжнародна науково-теоретична конференція „Світовий досвід підготовки поліцейських та його впровадження в Україні” (Дніпропетровськ, 2006); Міжнародна науково-практична конференція академії поліції Латвії „Образование полиции в Латвии и Европе” (Рига, 2006); Міжнародна науково-практична конференція „Проблеми систематизації законодавства України про адміністративну відповідальність” (Сімферополь, 2006), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Кримського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії: „Управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: сутність та організаційно-правові питання підготовки і прийняття” (Сімферополь: Вид-во Крим. юрид. ін-ту ХНУВС, 2006), 26 статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів‚ поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 413 сторінок. Список використаних джерел складається із 429 найменувань і займає 38 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальна характеристика управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” присвячено визначенню поняття та основних напрямків сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, з’ясуванню сутності, особливостей та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, характеристиці вимог, які висуваються до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, аналізу системи правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ.

У підрозділі 1.1 „Поняття та основні напрямки сучасної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ” зазначається, що адміністративну діяльність доцільно розглядати у широкому та вузькому розумінні. Так, у першому випадку змістом адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є владні відносини між будь-яким органом (підрозділом, службою, окремим працівником) та фізичною (юридичною) особою незалежно від органу, підрозділу чи служби (кримінальна міліція, міліція громадської безпеки, спеціальна міліція, транспортна тощо) і які регулюються певною групою правових норм залежно від виду конкретних правовідносин (кримінальні, цивільні, фінансові тощо); у вузькому – виконавчо-розпорядчі відносини, однією із сторін яких є орган (підрозділ, служба) чи окремий працівник системи органів внутрішніх справ, які врегульовані лише адміністративно-правовими нормами.

Виділено два види форм адміністративної діяльності органів внутрішніх справ: 1) правові, тобто ті, використання яких тягне за собою певні юридичні наслідки, тобто веде до виникнення, зміни або припинення адміністративних правовідносин між органом (підрозділом) внутрішніх справ, його посадовою особою та іншою стороною – фізичною чи юридичною особою (видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення інших юридично значимих дій); 2) організаційні – використання яких не породжує, не змінює і не припиняє адміністративних правовідносин, тобто безпосередньо не викликає юридичних наслідків (проведення нарад, інструктажів, планування, контроль, добір кадрів тощо).

Аналіз напрямків, форм та методів адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України дозволив визначити ряд її специфічних ознак, які в комплексі виділяють останню з поміж інших видів діяльності органів внутрішніх справ. Перш за все, вона має державно-владний характер. Органи внутрішніх справ виконують свої адміністративні повноваження від імені держави, вони уповноважені здійснювати нагляд та контроль за додержанням встановлених правил поведінки, давати юридичну оцінку діям та вчинкам людей, виявляти правопорушення та реагувати на них відповідно до чинного законодавства. Органи внутрішніх справ можуть також давати в межах своєї компетенції обов’язкові для виконання розпорядження та пред’являти такі ж обов’язкові вимоги, а в необхідних випадках – застосовувати передбачені чинним законодавством заходи примусу. По-друге, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є підзаконною. Вона здійснюється згідно з приписами законів та інших правових актів і будується відповідно до цілей і в межах, визначених законом, а також на основі використання відповідних законних засобів. По-третє, головною метою адміністративної діяльності є виконання чинного законодавства з питань, які входять до компетенції органів внутрішніх справ. Разом з тим для належного здійснення своїх виконавчих функцій органи внутрішніх справ наділені владними повноваженнями, які передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. По-четверте, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється на основі норм адміністративного права. По-п’яте, вона є найбільшою за обсягом, до її реалізації задіяна більшість працівників органів внутрішніх справ. По-шосте, під час здійснення адміністративної діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами, а також між собою (відносини влади та підпорядкування). По-сьоме, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ здійснюється за двома взаємопов’язаними напрямками: внутрішньо-організаційним та зовнішньо-адміністративним. По-восьме, вона може викликати настання юридичних наслідків (використання правових форм, які мають місце як під час внутрішньо-організаційної, так і під час зовнішньо-адміністративної діяльності), а може і не спричиняти (використання організаційних форм адміністративної діяльності). По-дев’яте, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ має творчий характер, оскільки реалізуючи владні повноваження, їх працівники враховують особливості оперативної обстановки, проявляють ініціативу та творчий підхід до вирішення як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних завдань. При виборі способів організації управлінського апарату та засобів адміністративного впливу вони зобов’язані уникати шаблонних дій і приймати найоптимальніші рішення, виходячи з обстановки, яка склалась на даний момент.

У підрозділі 1.2 „Сутність, особливості та значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” зазначається, що сутність управлінського рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у такому: управлінське рішення можна розглядати, по-перше, як вид діяльності, яка пов’язана з підготовкою, прийняттям та реалізацією певних варіантів дій; по-друге, як своєрідну форму впливу управляючого суб’єкта на об’єкт управління; по-третє, як послідовність певних стадій (підготовка, прийняття, реалізація (виконання) управлінського рішення, кожна з яких, у свою чергу, складається з певних етапів).

До особливостей управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ віднесено: їх спрямованість на вирішення як правоохоронних (зовнішньо-адміністративних), так і забезпечуючих (внутрішньо-організаційних) завдань; наявність єдиноначальності, підвищених вимог до службової дисципліни, особливих умов проходження служби; реалізацію за допомогою управлінських рішень атестованими працівниками органів внутрішніх справ як представниками влади своїх владних повноважень; обумовленість необхідності підготовки та прийняття рішень як змінами оперативної обстановки, так і рішеннями вищих органів управління; різноманітність обставин, за яких приймаються управлінські рішення, які можуть бути обмеженими в часі (переслідування злочинця, застосування зброї, спеціальних засобів тощо) або тривалими, наприклад, негативні фактори, що впливають на стан злочинності, – поширення пияцтва, наркоманії, низький рівень життя тощо; циклічний (стадійний) характер управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, оскільки для прийняття ефективного рішення вивчається оперативна обстановка, виробляється рішення за результатами її аналізу, організується виконання рішень, контролюється хід їх виконання, аналітично оцінюються результати реалізації рішень; системність управлінських рішень, яка передбачає розгляд всіх рішень як єдиного комплексу взаємопов’язаних актів, головною метою яких є: захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб від протиправних посягань, ведення боротьби із правопорушеннями, охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, з одного боку, та забезпечення, організація та координація виконання цих завдань – з іншого.

Значення управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначається тим, що від їх наукової обґрунтованості, своєчасності, законності тощо значною мірою залежить ефективність будь-яких напрямків цієї діяльності. Саме в процесі підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень визначається здатність суб’єктів управління активно впливати на перебіг та розвиток відповідних процесів.

У підрозділі 1.3 „Види управлінських рішень в органах внутрішніх справ” наголошується, що вибір тих або інших управлінських рішень в органах внутрішніх справ залежить від багатьох обставин, зокрема: напрямку діяльності органу (підрозділу) чи окремої посадової особи; компетенції органу (підрозділу) чи посадової особи; особливості об’єкта управлінського впливу; мети управлінських дій. Звідси, працівники органів внутрішніх справ повинні орієнтуватись в існуючій системі управлінських рішень, як під час зовнішньо-адміністративної, так і внутрішньо-організаційної діяльності.

Зроблено висновок, що практична значущість класифікації управлінських рішень обумовлена в першу чергу потребою підвищення професійних управлінських знань суб’єктами управління, якими є керівники (начальники) органів внутрішніх справ у внутрішньо-системних адміністративних відносинах – з одного боку, та працівники цих органів як представники влади – з іншого. Працівники органів внутрішніх справ мають знати: існуючі види рішень, межі їх дії (юридичну силу, на кого вони можуть поширюватись тощо); джерела інформаційного забезпечення; які рішення можна приймати за аналогією, на основі вже існуючого досвіду і які з них вимагають спеціальної розробки; які строки дії різних рішень; можливості їх типізації для підвищення оперативності управління в різних ситуаціях тощо.

Управлінські рішення в органах внутрішніх справ класифіковано на такі види: 1) за юридичними наслідками на: правові та неправові; 2) за об’єктом впливу: зовнішні та внутрішні; 3) за напрямками управлінського впливу: загальні та часткові; 4) за цільовим призначенням: стратегічні та ситуаційні (тактичні); 5) залежно від кількості суб’єктів, які приймають управлінські рішення: одноособові, колегіальні та колективі; 6) за змістом рішення: індивідуальні та нормативні; 7) за умовами (причинами) прийняття: ініціативні та директивні; 8) за формою зовнішнього вираження: письмові, усні та конклюдентні; 9) за тривалістю здійснення (реалізації): розраховані на певний період часу, строк дії яких заздалегідь не встановлюється, такі, що припиняють свою дію в міру їх виконання; 10) за критерієм гласності: закриті та відкриті. Сформульовано пропозицію щодо доцільності створення алфавітних картотек, так званого „класифікатора управлінських рішень” для конкретних ситуацій.

У підрозділі 1.4 „Вимоги, які ставляться до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” наголошується, що управлінські рішення акумулюють у собі весь комплекс розумових, організаційних, технічних, тактичних, юридичних та інших операцій, відображають та закріплюють не тільки державну волю, але й результат її засвоєння, відповідність як політичним, правовим та моральним принципам самих органів (посадових осіб), так і тому соціальному середовищу, в якому вони функціонують, до їх змісту і форми ставиться значний перелік вимог, серед яких виділено не тільки загальні, характерні для буд-яких управлінських рішень, а й вимоги, властиві саме управлінським рішенням в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Вимоги, що ставляться до управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зведено у дві групи: 1) основні, до яких віднесено: законність, обґрунтованість, об’єктивність, гласність (відкритість), комплексність, соціальну спрямованість, компетентність, відповідальність; 2) додаткові, серед яких: актуальність, наступність, вмотивованість, визначеність, зрозумілість, цілеспрямованість, кількісна і якісна визначеність, оптимальність, своєчасність, гнучкість, конкретність, несуперечливість, належне інформаційне забезпечення, створення умов для виконання, дотримання юридичної техніки під час оформлення управлінських рішень.

На завершення підрозділу зроблено висновок, що загальним напрямком підвищення ефективності управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є досягнення відповідності їх змісту встановленій формі, щоб у процесі контролю за правильним і своєчасним виконанням прийнятих управлінських рішень досягалася відповідність фактичного стану суспільних відносин тим завдання, які поставленні перед органами внутрішніх справ.

У підрозділі 1.5 „Правове забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ” до завдань останнього віднесено: забезпечення точного розподілу компетенції (прав та обов’язків) між органами (посадовими особами, окремими працівниками) внутрішніх справ; раціоналізацію побудови системи прийняття управлінських рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності; упорядкування розподілу часу, необхідного для підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; кадрове, інформаційне, фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень; визначення критеріїв ефективності управлінських рішень; забезпечення системи контрольно-наглядової діяльності за прийняттям управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

Зазначається, що сутність відомчого правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ полягає: по-перше, у юридичному закріпленні завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок системи органів внутрішніх справ; по-друге, у нормативному визначенні форм, методів та прийомів найбільш ефективної зовнішньо-адміністративної та внутрішньо-організаційної діяльності цих органів; по-третє, у деталізації суспільних відносин, які врегульовані нормативними актами вищої юридичної сили.

Зроблено висновок, що досягти ефективності правового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ можна за умови узгодженості приписів нормативно-правових актів щодо правового закріплення: 1) компетенції суб’єктів управління щодо прийняття управлінських рішень з тих чи інших питань зовнішньо-адміністративної або внутрішньо-організаційної діяльності органів внутрішніх справ; 2) змісту управлінських рішень; 3) порядку їх підготовки та прийняття, юридичної техніки оформлення; 4) системи суб’єктів, які уповноважені здійснювати контрольно-наглядові повноваження за прийняттям та виконанням управлінських рішень.

Розділ 2 „Сутність і структура організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” присвячено з’ясуванню сутності зазначеного механізму, визначенню особливостей підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ та специфіки процесу їх прийняття.

У підрозділі 2.1 „Сутність організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” зазначається, що для розробки організаційно-правового механізму підготовки та прийняття управлінських рішень необхідно спиратися як на існуючі теоретико-правові напрацювання в цій сфері, так і на аналітичні закономірності, статистичні дані та практичний досвід діяльності органів та підрозділів системи внутрішніх справ. Однак, відсутність науково-обґрунтованих досліджень цих проблем не дозволяє спрогнозувати розвиток різних аспектів управлінських відносин в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, зокрема, і таких як механізм підготовки та прийняття управлінських рішень.

Аналіз різних трактувань сутності механізму управління, які містяться в наукових джерелах, дозволив зробити висновок, що його сутність та ознаки переплітаються (ототожнюються) із такою категорією як „процес управління”. Більше того, до з’ясування сутності механізму управління вчені підходять по-різному: одні виділяють компонентно-концептуальні елементи в цьому механізмі, інші – компонентно-ситуаційні, треті – ототожнюють механізм управління з управлінням взагалі, тобто включають в поняття „механізм управління” все управління (статику і динаміку). На думку дисертанта, різниця між механізмом та процесом управління полягає у тому, що якщо перший характеризує основоположні (фундаментальні) засади системи управління, зокрема, його мету, принципи, завдання, функції та методи, тобто управління в статиці, то процес управління характеризує його динаміку, а саме його стадійність.

Зазначається, що організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ складається з таких елементів: мети, принципів, завдань, функцій та методів, які є своєрідною основою (базисом), вихідними догмами функціонування управлінських рішень в органах внутрішніх справ (їх статикою), завдяки яким, а точніше на основі яких базується сам процес їх підготовки та прийняття, тобто їх динаміка.

У підрозділі 2.2 „Особливості підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” процедуру підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ визначено як сукупність етапів (операцій), які здійснюються послідовно, становлять її сутність і слугують основою для наступного прийняття управлінських рішень. Повторюваність та послідовність здійснюваних дій під час підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ (етапів, операцій) полягає у тому, що цей процес становить замкнений цикл. Тобто заключний етап фактично є етапом усвідомлення нової проблеми, адже вирішення проблеми є джерелом нових проблем.

В дисертації звертається увага на те, що, реорганізуючи процедуру підготовки управлінських рішень в органах внутрішніх справ, необхідно стимулювати творчість, ініціативу, пошук нових, нестандартних способів і прийомів вирішення управлінських завдань. При цьому важливо, щоб втілення нових елементів підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ здійснювалось не за рахунок механічного відкидання раніше існуючого, а з урахуванням надбаного досвіду, у тому числі й зарубіжного і досягнень науково-дослідної діяльності. Визначальними мають стати вимоги до посилення обґрунтованості управлінських рішень та відповідності їх демократичним принципам, широкого залучення громадськості до їх розробки. З цією метою необхідними вбачаються зміна традиційної системи підготовки управлінських рішень, які стосуються широкого кола фізичних чи юридичних осіб, тобто, які є нормативними, на предмет залучення до їх підготовки широких мас громадськості та засобів масової інформації.

У підрозділі виділено і проаналізовано етапи процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: 1) визначення проблемних ситуацій; 2) прогнозування; 3) планування; 4) обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень; 5) оформлення управлінського рішення; 6) погодження управлінського рішення; 7) доопрацювання проекту управлінського рішення. Зазначається, що такі необхідні елементи кожного із наведених етапів як збір, аналіз та обробка інформації (інформаційно-аналітична робота) та контрольно-наглядова діяльність окремого виділення у певний етап не потребують, оскільки вони присутні (необхідні) під час всієї процедури підготовки управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ.

У підрозділі 2.3 „Специфіка процесу прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” зазначається, що під час прийняття найпростіших управлінських рішень (наприклад, усних чи конклюдентних, письмових, які є неправими, тощо), виокремити окремі їх елементи (етапи) буває непросто. Однак, при вирішенні відносно складних, а особливо проблемних завдань, коли необхідно висунути управлінські гіпотези і з’ясувати можливі варіанти управлінського рішення, його підготовка добре простежується не тільки в цілому, але й на певних її етапах.

Наголошується, що прийняття управлінських рішень як стадію управлінського процесу досить часто ототожнюють із таким видом діяльності як виконання управлінського рішення, що є прерогативою не суб’єкта управління, тобто органу (посадової особи) який його прийняв, а об’єкта управління – органу (посадової особи, іншого працівника чи громадянина), якому воно адресується, тобто який його повинен виконувати. Звідси, необхідним елементом процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є не виконання (реалізація) управлінського рішення, а організація (забезпечення) його виконання.

Визначено і проаналізовано етапи процедури прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: 1) ухвалення управлінського рішення; 2) підбір і розстановку виконавців; 3) доведення управлінського рішення до виконавців (деталізація рішення); 4) забезпечення виконання управлінського рішення; 5) коригування управлінського рішення; 6) підбиття підсумків.

Звертається увага на необхідність навчання працівників органів внутрішніх справ основам прийняття управлінських рішень, що дозволить усунути багато суб’єктивних факторів, які негативно впливають на їх обґрунтованість, науковість та законність. На підставі узагальнення практики прийняття управлінських рішень в МВС, ГУМВС, УМВС в областях, міських, районних і прирівняних до них органах внутрішніх справ повинні виявлятися типові помилки, пов’язані з прийняттям подібних рішень. На основі їх аналізу мають розроблятися науково-практичні рекомендації, які були б спрямовані на підвищення якісного рівня прийнятих рішень, забезпечення їх правомірності, обґрунтованості, доцільності, оптимальності тощо.

Розділ 3 „Організаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” присвячено характеристиці кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ, особливостей їх інформаційного, матеріально-технічного та фінансового забезпечення, з’ясуванню місця керівника у процесі підготовки та прийняття цих рішень.

У підрозділі 3.1 „Зміст кадрового забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ” останнє визначено як цілісну систему пов’язаних між собою процесів професійної орієнтації,