НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО
Мухатаєв Андрій Олександрович
УДК 342.9
ПРАВОВИЙ СТАТУС ТА ЗАКОНОДАВЧІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СЛУЖБИ
Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право
і процес; фінансове право; інформаційне право
А в т о р е ф е р а т
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Харків – 2006
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.
Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор Гаращук Володимир Миколайович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.
Офіційні опоненти:
–
доктор юридичних наук, доцент Пришва Надія Юріївна, Київський національний університет імені Т. Г. Шевченка, виконуюча обов’язки завідувача кафедри конституційного та адміністративного права;
–
кандидат юридичних наук, доцент Алісов Євгеній Олександрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри фінансового права.
Провідна установа – Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, відділ проблем державного управління та адміністративного права, (м. Київ).
Захист відбудеться 6 червня 2006 року о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).
Автореферат розісланий 4 травня 2006 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Визначений Конституцією статус України як демократичної, соціальної, правової держави передбачає суворе дотримання всіма фізичними та юридичними особами чинного законодавства. Дієвим засобом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, у господарських та фінансових правовідносинах, у суспільстві в цілому є контроль. Контроль виступає важливим чинником удосконалення державного управління в Україні, оновлення якого має здійснюватись шляхом використання відповідних заходів щодо відслідковування процесу реформ, що запроваджується в суспільстві. Самі ж реформи потребують певних фінансових ресурсів, повнота та своєчасність надходження яких до державних фондів значною мірою залежить від ефективності організації та роботи органів фінансового контролю.
Реформування системи фінансового контролю має не лише важливе соціально-економічне значення, а й відіграє першочергову роль у становленні демократичного суспільства. Слід зазначити, що реформа системи державного фінансового контролю практично вже почалася одночасно з процесами економічних перетворень, оздоровлення складових державного устрою. Однак подібне реформування може і не привести до бажаних результатів, до створення цілісної системи фінансового контролю, у зв’язку з тим, що для нього характерна відсутність чіткої стратегії, яка базується на ретельно продуманій концепції.
Таким чином, проблеми вдосконалення і посилення державного фінансового контролю залишаються актуальними і сьогодні у зв’язку з невирішеністю ряду як теоретичних, так і практичних питань.
З метою удосконалення функцій державного фінансового контролю, його подальшого становлення як повномасштабної системи, що охоплює інтереси держави і її громадян у фінансовій сфері, потрібно реально оцінити сучасний стан основних елементів цієї системи і розробити шляхи для її удосконалення.
Україна має досить розгалужену систему фінансового контролю. Але визнати, що вона працює чітко поки що не можна. Назріла проблема реорганізації як державного, так і недержавного фінансового контролю. Її вирішення вимагає комплексного підходу. Необхідно вдосконалювати форми і методи діяльності спеціалізованих контролюючих органів, шукати шляхи підвищення їх ефективності. Більш чіткого юридичного окреслення потребують повноваження контролюючих органів. Свого вирішення чекає і проблема часткового перерозподілу контрольних повноважень органів фінансового контролю, способів їх взаємодії.
Серед органів державного фінансового контролю особливе місце належить органам державної контрольно-ревізійної служби в Україні (ДКРС). Саме на них держава покладає основний тягар щодо організації та здійснення контролю у сфері фінансово-господарських правовідносин.
У той же час діяльність ДКРС залишається поки що недостатньо ефективною. Це зумовлено тим, що форми та методи її роботи визначалися та юридично закріплювалися іще за часів, коли Україна тільки почала розбудовувати ринкову економіку. Зараз вони не повністю відповідають вимогам часу, не сприяють впровадженню нових форм власності і господарювання та інтеграції України до Європейського співтовариства.
Правові норми, що регулюють повноваження ДКРС, значною мірою дублюють норми радянського періоду. Зрозуміло, що вони не сприяють належній роботі ДКРС в умовах розбудови ринкової держави. Сьогодні в повному обсязі не визначені обсяг та зміст контрольних повноважень ДКРС (як складових фінансового контролю), її структурних підрозділів на місцях, не чітко розподілені повноваження між окремими ланками підрозділів ДКРС, їх посадовими особами, багато невирішених питань у сфері контрольних взаємовідносин з іншими контролюючими та правоохоронними органами, органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Часто норми, які закріплюють повноваження ДКРС, мають відсилочний характер. Це не може не приводити до помилок або відвертих правопорушень. Виникає необхідність пошуку принципово нових шляхів організації контрольної діяльності ДКРС, прийняття нормативних актів, які б ефективно регулювали порядок здійснення нею своїх повноважень. Потребує вдосконалення й система форм і методів контрольної діяльності ДКРС, посилення ефективності та результативності їх роботи. Актуальним є питання розробки та прийняття нових нормативно-правових актів, які повинні регулювати діяльність ДКРС та її підрозділів, їх взаємодію та взаємовідносини з іншими державними та недержавними структурами тощо. Все це викликає необхідність проведення наукових досліджень питань організації та діяльності ДКРС.
У концептуальному плані принципове значення для розробки теми дослідження мають праці представників сучасної державно-управлінської та правової думки: В. Авер’янова, С. Алексєєва, Є. Алісова, О. Андрійко, Г. Атаманчука, О. Бандурки, Ю. Битяка, Д. Бахраха, Л. Воронової, В. Гаращука, І. Голосніченка, Л. Коваля, А. Комзюка, М. Кучерявенка, Н. Пришви, Л. Савченко, А. Селіванова, В. Тація, Ю. Тодики, М. Тищенка, Ю. Шемшученка та ін.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Тема цього дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 1 червня 2002 року (протокол № 13). Дисертація виконана згідно з цільовою комплексною програмою “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” № .0.070865.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад правової науки, чинного законодавства та практики його застосування проаналізувати напрямки державної політики щодо реформування органів державного фінансового контролю, розкрити основні положення, що визначають його правову природу на сучасному етапі розвитку країни, визначити головні проблеми правового статусу органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні, надати пропозиції щодо їх розв’язання, окреслити місце ДКРС в сучасній та оновленій системі державного фінансового контролю, надати пропозиції щодо удосконалення повноважень органів ДКРС, форм та методів їх діяльності, способів взаємодії з іншими контролюючими та правоохоронними органами, шляхи удосконалення їх організаційно-правового статусу.
Відповідно до вказаної мети здійснено спробу вирішити такі завдання:
-
з’ясувати сутність і значення контролю взагалі та фінансового контролю зокрема для становлення нових соціально-економічних відносин в Україні;
-
визначити природу та сутність контролю, який здійснюють органи ДКРС, його зміст і структуру;
-
більш чітко окреслити об’єкт та предмет контрольної діяльності органів ДКРС, принципи, форми та методи їх діяльності;
-
дослідити специфіку повноважень, правового статусу та визначити місце органів ДКРС в системі контролюючих органів держави на сучасному етапі соціально-економічного розвитку;
-
виявити проблемні питання в організації контрольної діяльності ДКРС, систематизувати та надати пропозиції щодо їх розв’язання;
-
проаналізувати адміністративно-примусову діяльність органів ДКРС;
-
розробити та запропонувати науково обґрунтовані шляхи вдосконалення контрольних повноважень органів ДКРС сучасного (та на перспективу) етапу державотворення.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері організації та здійснення фінансового контролю органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, організаційні і правові основи контрольної діяльності органів ДКРС, форми й методи його здійснення, правовий статус органів ДКРС, а також наукові погляди й теоретичні розробки загальних питань адміністративного права та фінансового контролю.
Методи дослідження. Методологічним підґрунтям дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що надає можливість досліджувати проблеми в єдності їх змісту і юридичної форми, здійснювати системний аналіз діяльності органів ДКРС. Основним з них виступає загальнонауковий діалектичний метод. З урахуванням специфіки порушеної проблеми використано спеціальні методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного та дедуктивного методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості елементів системи фінансового контролю та шляхів її реформування, роль ДКРС як органу підтримання законності у сфері фінансово-господарських правовідносин, її місце серед правоохоронних і контролюючих органів та ін. Методи класифікації, групування, системно-структурний застосовано для визначення видів адміністративного примусу, організаційних та матеріально-технічних заходів, які використовуються органами ДКРС. За допомогою статистичного методу та методу документального аналізу з’ясовано специфіку діяльності органів ДКРС щодо застосування окремих заходів адміністративного впливу, підстави та процедури їх застосування.
Наукове та теоретичне підґрунтя дисертації склали праці вітчизняних фахівців у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, а також роботи зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають правові засади здійснення органами ДКРС контрольних повноважень. Автор звертався також до законодавства деяких зарубіжних країн, досвід яких щодо правового регулювання фінансового контролю може бути використано в Україні.
Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів ДКРС, політико-правова публіцистика, довідкові видання, архівні та статистичні матеріали.
Наукова новизна роботи. Дисертація є одним з перших у країні комплексних досліджень, здійснених з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки, що присвячена докладному аналізу стану та перспектив розвитку фінансового контролю в Україні, виявляє й розглядає особливості його здійснення органами державної контрольно-ревізійної служби в України, а також вирішує деякі правові проблеми організації та діяльності (як зовнішньої, так і внутрішньої) органів ДКРС на сучасному етапі розвитку українського суспільства. У роботі висловлено авторське бачення шляхів удосконалення роботи підрозділів ДКРС, надані конкретні пропозиції їх законодавчого забезпечення.
Елементи новизни відбилися також у таких положеннях:
1.
Наведено авторське визначення фінансового контролю в Україні та фінансового контролю, який здійснюють органи ДКРС.
2.
Вперше до функцій фінансового контролю органів ДКРС запропоновано віднести функцію правопоновлення, оскільки результатом контролю (при виявленні правопорушення) стають дії по поновленню порушених прав держави, органів місцевого самоврядування або окремої фізичної чи юридичної особи, по приведенню їх до вимог чинного законодавства.
3.
Вперше контрольну діяльності органів ДКРС запропоновано поділяти на два великі блоки – загальний та спеціальний. До загального напрямку віднесено загальні питання використання підконтрольними ДКРС структурами фінансових ресурсів та державного майна, до спеціального — питання, пов’язані з проведенням роздержавлення власності, здійсненням господарської діяльності та ін.
4.
Обґрунтовано положення про необхідність відокремити об’єкт контрольної діяльності органів ДКРС від об’єкта контролю і поділяти його на два види: 1) головний та 2) безпосередній. До головного віднесено всі підконтрольні ДКРС структури (юридичні особи, щодо яких зазначені органи мають законодавчо закріплені контрольні повноваження). Безпосереднім об’єктом контрольної діяльності органів ДКРС пропонується визнати грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, відбивають фактичну наявність цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, обладнання, коштів та ін.).
5.
По-новому розкрита сутність принципів контрольної діяльності органів ДКРС, зокрема, доведено, що цій державній інституції не притаманний такий принципи, як “конфіденційність”, оскільки діяльність ДКРС є публічною. Нечасто контроль провадиться за принципом “раптовості” (за винятком перевірок, які проводяться за зверненнями правоохоронних органів).
6.
Запропоновано авторські визначення форм і методів контрольної діяльності органів ДКРС.
7.
Здійснено поділ організаційних (не контрольних) форм діяльності органів ДКРС на “внутрішню” – поточне керування нижчими підрозділами, організаційна діяльність, здійснення матеріально-технічних операцій, методичне керівництво та контроль за діяльністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів; та “зовнішню” – розробка інструктивних та інших нормативних актів про проведення ревізій і перевірок, узагальнення та поширення досвіду проведення ревізій і перевірок, розробка пропозицій щодо удосконалення контролю, робота зі зверненнями громадян та ін.
8.
Запропоновано власний підхід щодо взаємодії ДКРС з іншими контролюючими та правоохоронними органами за напрямками: 1) здійснення профілактичних заходів, спрямованих на запобігання фінансовим порушенням; 2) виявлення та припинення правопорушень у фінансовій сфері; 3) здійснення заходів щодо відшкодування матеріальних збитків державі; 4) притягнення винних до правової відповідальності.
9.
Запропоновано функцію координації діяльності органів фінансового контролю, надати ГоловКРУ України як центральному органу виконавчої влади, який акумулює основні потоки інформації щодо стану фінансової діяльності у державі.
10.
Визначено елементи планування роботи підрозділів ДКРС – стратегічне та тактичне планування, та наведено пропозиції щодо удосконалення роботи з кадрами ДКРС.
11.
Надано авторську класифікацію заходів адміністративного примусу в діяльності органів ДКРС та обґрунтовано пропозиції щодо розширення повноважень органів ДКРС по застосуванню таких заходів.
12.
Вперше запропоновано введення своєрідного комп’ютерного “паспорту бюджетної установи” – ряду уніфікованих даних про підконтрольні ДКРС установи, окреслені елементи такого паспорту.
13.
Надано ряд інших пропозицій щодо вдосконалення діяльності органів ДКРС, змін і доповнень до чинних законів, підзаконних нормативно-правових актів про повноваження ДКРС.
Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості їх використання:
-
у навчальному процесі — під час викладання курсів адміністративного і фінансового права у вищих та інших навчальних закладах;
-
у правотворчому процесі — при вдосконаленні положень чинного законодавства, що регламентують права й обов’язки суб’єктів правовідносин, які виникають у сфері фінансового контролю;
-
у правозастосовному процесі — для підвищення якості роботи по організації та здійсненню конкретних заходів з фінансового контролю, додержання необхідного з позиції чинного законодавства балансу інтересів його суб’єктів та інтересів суб’єктів, діяльність яких виступає предметом контролю;
-
у науково-дослідній сфері — як підґрунтя для проведення подальших наукових досліджень загальних проблем адміністративного та фінансового права, для розробки й вивчення питань організації фінансового контролю з боку органів ДКРС, інших контролюючих органів, їх взаємодії у цьому напрямку, правової природи контрольних заходів.
Деякі пропозиції дисертанта реалізовані в змінах та доповненнях до таких нормативних актів, як Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, інструкція “Про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні” (затверджена Наказом ГоловКРУ України від 04.10.1999 р. № 88 та від 29.11.2000 р. № 95). Автор є співрозробником інструкції “Про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби за зверненнями правоохоронних органів” (затверджена Наказом ГоловКРУ України від 26.11.1999 р. № 107), проекту Указу Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи” (прийнятий 27.08.2000 р. № 1031/2000), проекту закону “Про фінансовий контроль в Україні”. Результати досліджень знайшли своє відбиття і у відповідних роз’ясненнях чинного законодавства, що надавалися фахівцям органів державної контрольно-ревізійної служби.
Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана й обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Деякі положення та напрацювання дисертації доповідалися автором на науково-практичних конференціях, семінарах, засіданнях кафедри. Окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях, семінарах, опубліковані в друкованих виданнях. Зокрема:
Національна адміністративно-правова наука та законодавство: тенденції розвитку: До Міжнародного дня науки за мир і розвиток. Наукова конференція молодих учених (м. Харків, 25–26 грудня 2002 р.);
Вплив органів державної контрольно-ревізійної служби України на процеси удосконалення управління органів місцевого самоврядування економічним і соціальним розвитком регіону: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 25 травня 2004 р.);
Основні напрямки діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні у забезпеченні законності у фінансовно-господарських правовідносинах: IV Національна науково-теоретична конференція “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, 2005 р.).
Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”, які видані в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого.
Публікації. Основні теоретичні розробки й висновки дисертаційного дослідження знайшли відбиття у п’яти наукових статтях у фахових наукових виданнях і трьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура роботи зумовлена її метою і предметом. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що об’єднують вісім підрозділів, висновків (загального та до кожного з розділів), списку використаних джерел та Додатку.
Загальний обсяг роботи становить 195 сторінок. Список використаних джерел складається із 282 найменувань.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів дисертації, публікації, структура та обсяг роботи.
Розділ 1 “Поняття та зміст контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні” присвячено загальному аналізу контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні. Він закладає концептуальні основи дослідження. Розділ складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 “Сутність і значення контролю та фінансового контролю для становлення нових соціально-економічних відносин в Україні” наголошується, що складовою частиною загальної проблеми оновлення державного управління є проблема розвитку контролю як однієї з його найважливіших функцій. Контроль, який здійснює держава сьогодні, автор розглядає як явище, котрому притаманні різні аспекти, що не зводяться лише до обліку надходжень до державної скарбниці
Дисертант доводить, що державний фінансовий контроль – найважливіша функція державного управління, яка спрямована на виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності. Сенсом державного фінансового контролю є сприяння реалізації фінансово-грошової і бюджетної політики держави, він виступає одним із способів реалізації членами суспільства своїх економічних прав. Безпосереднє ж призначення фінансового контролю, вважає автор, полягає: у відстеженні організації та здійснення фінансової діяльності підприємства, організації чи установи (а в ряді випадків фізичної особи) з метою приведення такої діяльності у відповідність до чинного законодавства (функція підтримання законності); у забезпеченні ефективної господарської та іншої, пов’язаної з фінансами діяльності (стимулююча функція); у захисті основних та обігових коштів, грошових коштів від розкрадання (правоохоронна функція); у своєчасному та повному забезпеченні державних та громадських потреб у фінансових коштах (або завдання своєчасного наповнення державного бюджету та інших централізованих фондів) тощо.
У результаті проведеного дослідження автор дійшов висновків, що фінансовому контролю як організаційній системі притаманна певна структура, що складається з: а) суб’єкта контролю (той, хто контролює); б) об’єкта контролю (ті, кого контролюють) та в) відповідних контрольних дій.
У підрозділі 1.2 “Контроль органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні як спосіб забезпечення законності і дисципліни у фінансово-господарських правовідносинах” дисертант доводить, що законність і дисципліна у сфері фінансово-господарських правовідносин передбачає неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативно-правових актів, що регулюють господарську діяльність, ведення фінансової документації та ін.
Автор вважає, що особливість забезпечення режиму законності у фінансових та господарських правовідносинах з боку органів ДКРС шляхом реалізації своїх контрольних повноважень зумовлена тим, що їх контрольні дії: 1) стосуються специфічної сфери правовідносин; 2) регулюються спеціальною нормативною базою; 3) мають самостійні способи реалізації; 4) мають особливу спрямованість (або предмет); 5) мають спеціальне кадрове забезпечення. Законність у фінансово-господарських правовідносинах автор пропонує розглядати з трьох позицій: а) нормативна база; б) принципи діяльності господарюючих органів; в) постійно триваючий нормотворчий та нормозастосовчий процеси.
Напрямки контрольної діяльності органів ДКРС, спрямовані на забезпечення законності й дисципліни у фінансово-господарських правовідносинах, автор пропонує поділяти на два великі блоки – загальний та спеціальний. До загального напрямку слід віднести загальні питання використання підконтрольними ДКРС структурами фінансових ресурсів та державного майна, до спеціального (скоріше спеціальних, бо таких напрямків багато) – питання, пов’язані з проведенням роздержавлення власності, здійсненням господарської діяльності та ін., тобто такі, які мають певну спеціалізацію.
Органи ДКРС забезпечують законність та дисципліну у фінансово-господарських правовідносинах шляхом здійснення контролю за усуненням недоліків і порушень, виявлених попередніми перевірками, застосовують до юридичних осіб фінансові санкції, притягають винних осіб до адміністративної відповідальності, інформують про виявлені порушення органи державної виконавчої влади, господарського управління та правоохоронні структури.
У підрозділі 1.3 “Предмет та об’єкт контрольної діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні” автор проводить думку, що чітке визначення та розмежування цих категорій фінансового контролю дозволить ефективніше спрямовувати роботу органів ДКРС.
Дисертант доводить, що предметом контрольної діяльності органів ДКРС є будь-які фактичні фінансово-господарські правовідносини суб’єктів таких правовідносин, щодо яких органи ДКРС уповноважені здійснювати контроль, а саме: фінансова діяльність, стан збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірність обліку і звітності на підконтрольних структурах та ін.
Об’єктом фінансового контролю (об’єктом взагалі) дисертант пропонує визнавати того, хто є учасником фінансово-господарських правовідносин, тобто того, хто створює своїми діями юридичні факти. Об’єкт контрольної діяльності органів ДКРС він поділяє на два види: 1) головний та 2) безпосередній. До першого пропонує відносити всі підконтрольні ДКРС структури, до другого – грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, відбивають фактичний стан справ на об’єкті.
Суб’єктами фінансового контролю поруч з органами ДКРС автор визнає відповідні органи фінансового контролю, відомчі і спеціалізовані, на які покладений обов’язок здійснювати контрольні дії щодо об’єкта та предмета контролю у фінансово-господарських правовідносинах.
У підрозділі 1.4 “Принципи, форми та методи діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні” зазначається, що фінансово-господарська діяльність держави охоплює широке коло питань, зовні проявляє себе у різних формах та методах. Вона повинна будуватися на науково виважених, таких, що відповідають вимогам часу принципах. Оскільки діяльність ДКРС є однією з складових форм державного управління, то на неї поширюються й загальні принципи державного управління. До них автор відносить принципи законності, об’єктивної істини, субординації у службових відносинах, планової організації діяльності, науковості та інші.
Безпосередніми принципами контрольної діяльності органів ДКРС на думку дисертанта є: професіоналізм; результативність; об’єктивність; незалежність у прийнятті рішень; взаємодія органів ДКРС між собою та з правоохоронними органами; допомога підконтрольній структурі у виправленні помилок, які встановлені у ході перевірки; відповідальність органів ДКРС перед державою і підконтрольною структурою за об’єктивність контролю. Автор робить висновок, що не всі принципи, притаманні державному фінансовому контролю, відбиваються у діяльності органів ДКРС. Так, органам ДКРС з очевидних причин не притаманні такі принципи, як “конфіденційність”, “раптовість” (за винятком перевірок, які провадяться за зверненнями правоохоронних органів).
Автор пропонує форми контрольної діяльності органів ДКРС відрізняти від поточної діяльності органів ДКРС (підготовка та прийняття нормативних актів, здійснення організаційних та матеріально-технічних операцій, які передують безпосереднім контрольним діям).
Досліджуючи методи діяльності органів ДКРС, автор робить висновок, що специфіка повноважень органів ДКРС як “вузькоспеціалізованої”, суто контролюючої інституції привносить особливості в обрання ними методів роботи. Так, органи ДКРС безпосередньо не застосовують у своїй роботі економічні методи впливу, рідко застосовують вони й методи примусу, прямого адміністрування.
Розділ 2 “Правове положення органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні та шляхи його удосконалення” присвячений аналізу правового положення органів ДКРС серед інших контролюючих органів, проблем організації їх контрольної діяльності, заходів адміністративного примусу з боку органів ДКРС та головним шляхам удосконалення контрольних повноважень ДКРС.
У підрозділі 2.1 “Державна контрольно-ревізійна служба в системі контролюючих органів та юридичні підстави взаємодії державної контрольно-ревізійної служби з іншими контролюючими та правоохоронними органами” автор наголошує, що проблема удосконалення правового статусу органів ДКРС тісно пов’язана з визначенням місця й ролі цієї структури в системі органів фінансового контролю України.
Порівняльний аналіз функцій ДКРС та ряду органів фінансового контролю, правоохоронних органів дозволили дисертанту зробити висновок, що органи ДКРС мають правозахисні та правопоновлюючі, тобто фактично правоохоронні функції, але визнати органи ДКРС правоохоронними у “вузькому” розумінні цього слова навряд чи можна, оскільки вони не застосовують у своїй діяльності відверто силові методи роботи, як це притаманно міліції, податковій міліції або СБУ.
Автор зазначає, що фахова спеціалізація контролюючих органів має й певні вади, основними з яких є неузгодженість контрольних дій, їх дублювання, відсутність цілісної статистичної картини про стан справ на підконтрольних об’єктах, про їх основні (проблемні) ділянки та ін. Саме це й потребує налагодження системи взаємозв’язків між ДКРС та іншими органами державного фінансового контролю.
Для підвищення ефективності взаємодії органів фінансового контролю та правоохоронних органів автор пропонує запровадити систему обміну інформацією, досвідом роботи щодо методики проведення перевірок із споріднених питань, створити постійно діючу базу для обміну такою інформацією, проводити спільні наради, конференції, консультації тощо.
Загальну функцію координації діяльності органів фінансового контролю, на думку автора, може взяти на себе ГоловКРУ України як центральний орган виконавчої влади, який акумулює основні потоки інформації щодо стану фінансової діяльності у державі.
У підрозділі 2.2 “Проблеми організації контрольної діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні” зазначається, що організація контрольної діяльності ДКРС в Україні має важливе значення для вдосконалення повноважень цієї структури. Як і будь-яка управлінська дія вона повинна здійснюватися за певними загальними правилами, передбачати наявність певних орієнтирів.
Організація контрольної діяльності ДКРС в Україні здійснюється на підставі відповідних принципів, які автор пропонує розглядати як вихідні ідеї, настанови щодо уможливлення належної діяльності фахівців конкретного підрозділу ДКРС. Важливе значення для організації ефективної контрольної діяльності ДКРС є виважена кадрова політика. Підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації є її головним елементом. Він, на думку автора, повинен наповнюватися такими елементами організаційного забезпечення, як: оновлення класифікації контрольної діяльності фахівців ДКРС; удосконалення номенклатури посад контролерів; удосконалення стандартів діяльності фахівців ДКРС; розробка моделі посади контролера ДКРС (освіта, трудовий стаж, вік та ін.); формування перспективного кадрового резерву; соціальний захист працівників ДКРС та ін.
Автор робить висновок, що основним напрямком на шляху розв’язання проблем контрольної діяльності органів ДКРС є вірний вибір стратегічних напрямів розвитку ДКРС, запровадження економічних та інших критеріїв визначення ефективності діяльності підрозділів ДКРС та окремих контролерів на підставі порівняння можливих результатів та витрат на їх досягнення.
У підрозділі 2.3 “Заходи адміністративного примусу, які застосовують органи державної контрольно-ревізійної служби в Україні” зазначається, що, застосовуючи примусові засоби, органи ДКРС забезпечують функціонування фінансово-господарської системи в державі, фактично, хоча й дещо опосередковано, охороняють права і свободи громадян, створюють нормальні соціально-економічні умови в країні.
Під адміністративно-правовим регулюванням діяльності ДКРС із застосування заходів адміністративного попередження і припинення автор пропонує розуміти комплекс юридичних дій, за допомогою яких держава визначає права та обов’язки ДКРС в зазначеній сфері, а також порядок їх використання.
Адміністративно-правові заходи, які застосовують органи ДКРС у справі боротьби з порушеннями фінансово-господарського законодавства, пропонується поділяти на два великі блоки: 1) організаційні та 2) правові.
Зазначається, що заходи адміністративного припинення застосовуються органами ДКРС для: 1) припинення порушень; 2) запобігання вчиненню нових правопорушень; 3) створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності; 4) усунення шкідливих наслідків правопорушення; 5) відновлення попереднього, правомірного стану (правопоновлюючі заходи).
Узагальнюючи проведений аналіз заходів адміністративного примусу, які застосовують органи ДКРС, автор робить висновок, що під час розроблення критеріїв класифікації заходів адміністративного примусу слід враховувати всі обставини, пов’язані з правовою регламентацією підстав, умов, порядку і кінцевої мети їх застосування. Пропонується класифікацію заходів адміністративного примусу, що застосовують органи ДКРС, поділяти за такими ознаками: 1) спосіб забезпечення правопорядку; 2) мета застосування; 3) фактичні підстави застосування; 4) правові наслідки застосування; 5) процесуальні особливості здійснення.
У підрозділі 2.4 “Головні шляхи удосконалення контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні” зазначається, що проблеми оптимізації діяльності центральної контролюючої фінансово-господарські відносини структури держави, якою є ДКРС, автор вже частково торкався, але то були питання вдосконалення окремих напрямків, форм та методів їх діяльності (так би мовити тактичні напрямки). У цьому підрозділі окреслюється “стратегічний” напрямок розвитку спеціалізованих фахових повноважень ДКРС.
Стратегічна лінія удосконалення контрольних повноважень органів ДКРС, на думку автора, полягає перш за все у спрямуванні зусилля апарату служби на забезпечення головних завдань національної економіки. Важливим стратегічним напрямком удосконалення контрольних повноважень органів ДКРС повинні стати: оновлений контроль у сфері діяльності акціонерних, змішаних, інших підприємств і установ недержавного сектора; діяльність суб’єктів відомчого контролю; розробка типових програм ревізій і перевірок, розрахованих на використання комп’ютерної техніки; розробка і запровадження своєрідного уніфікованого “паспорту бюджетної установи” з адаптованою комп’ютерною програмою контролю, обов’язкового для підконтрольних структур комп’ютерного стандарту звітності.
Автор обґрунтовує недоречність ліквідації ДКРС та створення замість неї ревізійних комісій органів місцевого самоврядування, а також структурних підрозділів Рахункової палати на регіональному рівні. На думку дисертанта, саме виконавча влада повинна мати сильну систему державного фінансового контролю, оскільки вона забезпечує організацію виконання бюджетів усіх рівнів. Представником такої системи і є органи ДКРС з їх кваліфікованим персоналом, відповідним досвідом роботи, традиціями та ін. Автор пропонує зосередити зусилля на вдосконаленні контрольних повноважень ДКРС, оновленні Концепції розвитку державної контрольно-ревізійної служби в Україні, включенні до неї та подальшому розв’язанні (перш за все правове) проблемних напрямків удосконалення діяльності ДКРС.
ВИСНОВКИ
У дисертації проведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що проявляється у наведені узагальнюючих положень щодо правового статусу та законодавчих повноважень органів ДКРС, пропозиціях стосовно удосконалення чинного законодавства та діяльності ДКРС. Зокрема пропонується:
–
до функцій фінансового контролю віднести функцію правопоновлення;
–
об’єкт контрольної діяльності органів ДКРС відрізняти від об’єкта контролю і поділяти його на два види: 1) головний та 2) безпосередній;
–
предметом контрольної діяльності органів ДКРС визнати будь-які фактичні фінансово-господарські правовідносини між структурами, щодо яких органи ДКРС уповноважені здійснювати контроль, а саме: фінансова діяльність, стан збереження коштів і матеріальних цінностей та ін;
–
визнати, що органи ДКРС здійснюють правозахисні та правопоновлюючі, тобто фактично правоохоронні функції;
–
взаємодію різних контролюючих та правоохоронних органів розвивати за чотирма основними напрямками: 1) вжиття профілактичних заходів, спрямованих на запобігання фінансовим порушенням; 2) виявлення та припинення правопорушень у фінансовій сфері; 3) вжиття заходів щодо відшкодування матеріальних збитків державі; 4) притягнення винних до правової відповідальності;
–
для підвищення ефективності взаємодії органів фінансового контролю та правоохоронних органів запровадити загальну систему обміну інформацією, документами та матеріалами, однакові форми звітності, що забезпечить єдину аналітичну базу для всіх контрольних органів;
–
прийняти закон “Про фінансовий контроль в Україні”, у якому слід вирішити питання щодо визначення системи фінансового контролю, статусу кожного з органів фінансового контролю, їх місце у системі контролюючих органів, співвідношення контрольних функцій, порядок взаємовідносин, процедури контролю, а також коло прав та обов’язків їх працівників;
–
загальну функцію координації діяльності органів фінансового контролю покласти на ГоловКРУ України;
–
головні шляхи удосконалення діяльності органів ДКРС здійснювати за такими напрямками: оновлення класифікації контрольної діяльності фахівців ДКРС; удосконалення номенклатури посад контролерів; удосконалення стандартів діяльності фахівців ДКРС; удосконалення посадових характеристик контролерів; матеріальне забезпечення роботи контролерів; соціальний захист працівників ДКРС та ін.
–
надати органам ДКРС право складати протоколи про адміністративні правопорушення за більш широким переліком справ, а також у разі встановлення ними фактів корупції;
–
відмовитися від здійснення реформи органів державного фінансового контролю в Україні шляхом ліквідації органів ДКРС.
За темою дисертації опубліковані такі роботи:
1.
Мухатаєв А.О. Сутність фінансового контролю в Україні // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2001. – Вип. 46. – С. 122-126.
2.
Мухатаєв А.О. Контроль органів державної контрольно-ревізійної служби як спосіб забезпечення законності й дисципліни в господарських та управлінських правовідносинах // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2002. – Вип. 56. – С. 99–105.
3.
Мухатаєв А.О. Принципи, форми й методи діяльності державної контрольно-ревізійної служби України // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2003. – Вип. 59. – С. 73–78.
4.
Мухатаєв А.О. Контрольно-ревізійна служба України як орган державного управління: шляхи вдосконалення повноважень // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2004. – Вип. 69. – С. 105–110.
5.
Мухатаєв А.О. Предмет та об’єкт контролю органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. – Х.: Національна юридична академія України, 2005. – Вип. 75. – С. 107–121.
6.
Мухатаєв А.О. Національна адміністративно-правова наука та законодавство: тенденції розвитку // Проблеми розвитку юридичної науки у новому столітті (До Міжнародного дня науки за мир і розвиток): Тези наукових доповідей та повідомлень учасників наукової конференції молодих учених (м. Х.арків, 25–26 грудня 2002 р.). – Х.: Національна юридична академія України, 2003. – С. 42–43;
7.
Мухатаєв А.О. Вплив органів державної контрольно-ревізійної служби України на процеси удосконалення управління органів місцевого самоврядування економічним і соціальним розвитком регіону: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України. – Х., 2004 р. – С. 250–252;
8.
Мухатаєв А.О. Основні напрямки діяльності органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні у забезпеченні законності у фінансовно-господарських правовідносинах: IV Національна науково-теоретична конференція “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування”. Спеціальний випуск у двох частинах. – Сімферополь, 2005 р. – Ч. 2. – С. 110–114.
АНОТАЦІЇ
Мухатаєв А.О. Правовий статус та законодавчі засади контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Харків, 2005.
Дисертацію присвячено аналізу правового статусу та проблем законодавчих засад контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні (ДКРС). У роботі досліджуються сутність та значення контролю взагалі і фінансового контролю зокрема для становлення нових соціально-економічних відносин в Україні, контрольна діяльність органів ДКРС як спосіб забезпечення законності і дисципліни у фінансово-господарських правовідносинах, предмет та об’єкт контрольної діяльності органів ДКРС, принципи, форми та методи їх діяльності.
Досліджується також правове положення та місце органів ДКРС в системі контролюючих органів України, юридичні підстави взаємодії ДКРС з іншими контролюючими та правоохоронними органами, проблеми організації контрольної діяльності органів ДКРС та заходи адміністративного примусу, які вони застосовують у своїй роботі, окреслюються головні шляхи удосконалення контрольних повноважень органів державної контрольно-ревізійної служби в Україні.
Ключові слова: державне управління, контроль, контрольні повноваження, контрольно-ревізійна служба, законність, об’єкт контролю, правовий статус, заходи адміністративного примусу.
Мухатаев А.А. Правовой статус и законодательные основы контрольных полномочий органов государственной контрольно-ревизионной службы в Украине. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков, 2005.
Диссертация посвящена анализу правового статуса и проблем законодательных основ контрольных полномочий органов государственной контрольно-ревизионной службы в Украине (ГКРС).
Автор подчеркивает, что проблема усовершенствования правового статуса и законодательных основ контрольных полномочий органов ГКРС на современном этапе развития государства является довольно актуальной. На органы ГКРС возложен широкий круг задач по обеспечению законности и дисциплины в сфере финансово-хозяйственных правоотношений. От усовершенствования их деятельности в значительной степени зависит укрепление законности и правопорядка в стране в целом.
В настоящее время деятельность ГКРС недостаточно эффективна. Это обусловлено тем, что формы и методы ее работы определялись и юридически закреплялись еще во времена, когда Украина только начинала формировать рыночную экономику. Сейчас они не полностью отвечают требованиям времени, не способствуют внедрению новых форм собственности и хозяйствования, интеграции Украины в Европейское сообщество.
Не четко очерчены полномочия низовых подразделений ГКРС, их должностных лиц, остается много нерешенных вопросов в сфере контрольных взаимоотношений с другими контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной исполнительной власти и местного самоуправления. Часто нормы, которые закрепляют полномочия ГКРС, имеют отсылочный характер, что не может не приводить к ошибкам или откровенным злоупотреблениям. Возникла необходимость поиска принципиально новых путей организации контрольной деятельности ГКРС, принятия нормативных актов, которые бы эффективно регулировали порядок осуществления службой своих полномочий. Требует усовершенствование и система форм и методов контрольной деятельности ГКРС. Актуальной остается проблема разработки и принятия новых нормативно-правовых актов, регулирующих полномочия ГКРС.
В
