ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

На правах рукопису

МАТІОС АНАТОЛІЙ ВАСИЛЬОВИЧ

УДК 35.086

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПОСАДОВИХ ОСІБ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

Дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Науковий керівник

Орлюк Олена Павлівна

доктор юридичних наук

Київ – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент

Демський Едуард Францович,

професор кафедри адміністративного та

фінансового права Відкритого міжнародного

університету розвитку людини “Україна” (м. Київ)

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

Шкарупа Віктор Костянтинович,

начальник кафедри адміністративного права

та кримінального права Національної академії

державної податкової служби України (м. Ірпінь)

кандидат юридичних наук,

Лошицький Михайло Васильович,

доцент кафедра адміністративної діяльності

Київського національного університету

внутрішніх справ (м. Київ).

Провідна установа – Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, кафедра адміністративного права (м. Чернівці)

Захист дисертації відбудеться 5 травня 2006 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано 4 квітня 2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Україна від перших років незалежності прагне рухатися шляхом побудови правової держави та створення якісно нового суспільства, в якому мають забезпечуватися пріоритети загальнолюдських цінностей. Вона з кожним роком наполегливіше претендує на визнання її іншими державами світу цивілізованою країною, яка прямує у своєму розвитку шляхами забезпечення неухильного дотримання прав людини і верховенства права.

Особливе місце у здійсненні реформи адміністративного права належить формуванню принципово нових механізмів, які дозволять реалізувати конституційні гарантії прав і свобод громадян. Незважаючи на часті зміни, чинне законодавство не завжди спроможне виконувати охоронну функцію. Недостатнє використання засобів адміністративної відповідальності в сфері державного управління призвело в ній останнім часом до зростання кількості адміністративних проступків.

Сфера державного управління, покликанням якої є забезпечення всебічного здійснення захисту прав і свобод громадян, потребує найсуворішого і прискіпливішого ставлення до правопорушень в цій сфері. А особливої уваги потребує адміністративно-правове регулювання статусу посадової особи в сфері державного управління. Адже керівники всіх рівнів та інші державні службовці, завдяки особливостям свого соціального статусу та наданим державою повноваженням мають можливість впливати на значну кількість людей. В разі ж протиправного використання посадовими особами наданих повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг маємо порушення прав і свобод інших громадян.

Дослідження та розбудова реального механізму протидії проявам адміністративних правопорушень у сфері державного управління, з огляду на зміни до Конституції України та посилення в державі ролі виконавчої гілки влади, є наріжним каменем реформування системи державного управління в Україні та особливо актуальним питанням юридичної науки сьогодення. Міжнародне співтовариство визначає такі правопорушення загрозою національній безпеці та суспільному ладу держави. Тому надзвичайно важливим є запровадження Європейських принципів відповідальності посадових осіб у сфері державного управління. Однак це потребує системного наукового підходу до застосування комплексу практичних заходів правового механізму оновленого на демократичних засадах управління суспільством, визначення політичних, правових, методологічних та концептуальних засад протидії адміністративним правопорушенням у цій сфері.

Слід зазначити, що ця проблема ще не стала предметом розгорнутих наукових досліджень, особливо вимог до посадової особи в сфері державного управління як спеціального суб’єкта адміністративної відповідальності, коли сьогоднішні стандарти відносно ролі, місця та характеру діяльності державного службовця вийшли далеко за межі тих уявлень, які склалися впродовж десятиліть в умовах жорсткого адміністрування та централізації за радянських часів.

Отже, актуальною науково-теоретичною та практичною проблемою видається визначення засад організаційно-правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління. Дослідження цієї проблеми значно полегшується тим, що у науковій літературі з адміністративного права вже розглянуті загальні теоретичні та практичні питання адміністративної відповідальності та правового статусу державного службовця і посадової особи. Проте, здійснені В.Я. Малиновським, М.І.Мельником, А.І. Редькою, М.І. Хавронюком та іншими авторами дослідження щодо адміністративної відповідальності посадових осіб в сфері державного управління, у більшій частині мають, як правило, так звану корупційну спрямованість. Разом з тим, комплексне дослідження присвячене аналізу правових та організаційних заходів адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління поки що відсутнє.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження обрана автором з урахуванням високого рівня її актуальності та недостатньої наукової дослідженості. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України. Зокрема, тема дисертаційного дослідження є складовою частиною програми “Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний № U008723) та програми “Правові механізми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (державний реєстраційний № 0104 U000745).

Напрям дисертаційного дослідження відповідає вимогам Указів Президента України “Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян”, “Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією”, Концепції адміністративної реформи в Україні, а також Програмі діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від  лютого р. № 115.

Мета і завдання дослідження. Метою даної роботи є комплексне системне дослідження адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління, обґрунтування правових і організаційних засад удосконалення адміністративної відповідальності в сфері державного управління.

Відповідно до поставленої мети в роботі зосереджується увага на вирішенні наступних завдань:

· з’ясувати змістовну сутність адміністративної відповідальності у сфері державного управління, її історичний розвиток та законодавче регулювання;

· визначити основні засади адміністративної відповідальності у сфері державного управління;

· дослідити правовий статус посадової особи у сфері державного управління;

· дослідити особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності в сфері державного управління;

· визначити проблеми кваліфікації адміністративних правопорушень у сфері державного управління;

· визначити концептуальні основи удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління.

Об’єктом дослідження виступає реальний стан суспільних відносин, які виникають при притягненні до адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління.

Предмет дослідження складають заходи адміністративної відповідальності, адміністративно-правовий статус посадової особи в сфері державного управління, адміністративне правопорушення (делікт) в сфері державного управління, вітчизняна та закордонна нормативна база, що визначають засади адміністративної відповідальності в сфері державного управління.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі використано сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, яка є предметом дослідження. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначені загальні засади адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління в Україні. Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності уповноважених органів у сфері державного управління. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило узагальнити практику, проаналізувати емпіричну інформацію, яка стосується теми дисертаційного дослідження. Історико-правовий метод застосовувався для вивчення становлення та подальшого розвитку адміністративної відповідальності. За допомогою формально-юридичного методу було досліджено зміст правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства у даній сфері, сформульовано пропозиції по їх удосконаленню.

Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, Закони України та інші нормативні акти, що стосуються адміністративної діяльності органів виконавчої влади та правового статусу посадових осіб у сфері державного управління.

Сформульовані в дисертаційному дослідженні теоретичні висновки і рекомендації ґрунтуються на працях українських і зарубіжних вчених за напрямом адміністративної відповідальності. Зокрема, науковим розробкам щодо зазначеної проблематики присвячені роботи таких фахівців, як В.Б. Авер’янов, В.С. Анджиєвський, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Бітяк, В.В. Богуцький, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Е.Ф. Демський, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, Д.П. Калаянов, А.П. Клюшніченко, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюк, О.П. Коренєв, М.В. Лошицький, В.Я. Малиновський, М.І. Мельник, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенка, В.М. Плішкін, Л.Л. Попов, В.П. Пєтков, Л.М. Розін, А.О. Селіванов, О. Старцев, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, О.М. Якуба, Н.В. Янюк, О.Н. Ярмиш.

Обсяг опрацьованої літератури, нормативних актів, вивчених і узагальнених практичних матеріалів дозволяє стверджувати про вірогідність і наукову обґрунтованість результатів виконаного дослідження.

Безпосередня робота дисертанта в органах прокуратури України та Інституті законодавства Верховної Ради України дозволила вивчити сутність і особливості нормативного забезпечення державного управління та виявлення правопорушень у зазначеній сфері.

Глобальність та різноплановість досліджуваної проблеми зумовили необхідність збору інформації від громадян, працівників судів та органів виконавчої влади. Це дозволило забезпечити у дослідженні участь в якості опитаних “експертів” 150 посадових осіб органів державного управління, 90 суддів, 100 прокурорсько-слідчих працівників та 290 громадян з Чернівецької, Херсонської, Запорізької, Харківської областей, АР Крим та м. Києва.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній літературі комплексним дослідженням правових засад адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління на сучасному етапі.

Одержані результати дослідження характеризується такими концептуальними висновками та положеннями, що виносяться на захист:

вперше:

сформульована принципово нова позиція щодо кваліфікації адміністративних правопорушень в сфері державного управління, де особливості правового статусу посадових осіб в сфері державного управління є визначальними рисами як спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності;

обґрунтовано пропозицію щодо об’єднання правопорушень в сфері державного управління в окрему главу КУпАП з метою удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в сфері державного управління;

вдосконалено:

правотворчу та правозастосовчу діяльність у галузі застосування заходів адміністративного примусу стосовно посадових осіб у сфері державного управління, а саме обґрунтовано пропозицію щодо законодавчого закріплення розширеної системи заходів адміністративної відповідальності, які можуть застосовуватись до посадових осіб в сфері державного управління;

розроблено новітні критерії вимог до посадових осіб в сфері державного управління з метою вдосконалення адміністративно-правових засад відповідальності державних службовців за порушення прав і свобод людини і громадянина, а також відновлення порушених прав;

по-новому:

ґрунтуючись на науковому аналізі існуючих у вітчизняному правовому полі концепцій адміністративної відповідальності та норм законодавчих актів, визначена сутність адміністративної відповідальності в сфері державного управління, яка полягає у відповідальності органів державного управління перед громадянином у контексті повного і всебічного захисту прав громадян посадовими особами в сфері державного управління;

обґрунтовується корелятивний зв’язок забезпечення ефективності державного управління із суспільною правосвідомістю, рівнем правової культури суспільства та адміністративною відповідальністю посадових осіб.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження дозволило сформулювати та висвітлити теоретико-методологічні та концептуальні основи удосконалення законодавства щодо адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління і можуть бути використані:

-

-

-

-

-

Особистий внесок здобувача полягає в обґрунтуванні концептуальних і прикладних проблем адміністративної відповідальності посадових осіб, а також у межах наукового дослідження автором підготовлено розділ “Відповідальність державних службовців” до проекту нової редакції Закону України “Про державну службу”.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювались і були схвалені на засіданні відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Окремі положення дисертації знайшли відображення в доповідях та виступах здобувача на наукових і науково-практичних конференціях. А саме, на міжнародній науково-практичній конференції “Современное законотворчество: теория и практика”, яка відбулася у грудні 2005 року в Московському державному університеті, а також на міжнародній науковій конференції “Законодавчі проблеми регіонального розвитку”, яка відбулася в червні 2005 року в м. Феодосії.

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли відображення в чотирьох наукових публікаціях, три з яких опубліковані у фахових виданнях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладання матеріалу. Вона містить вступ, три розділи, які поділяються на вісім підрозділів, висновки, список використаних джерел (198 найменувань) та додаток. Обсяг роботи становить – 165 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв‘язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об‘єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

У першому розділі “Концептуальні засади адміністративної відповідальності у сфері державного управління”, який складається з двох підрозділів, на основі системного аналізу та за допомогою історико-правового методу розкривається зміст поняття “адміністративна відповідальність”, досліджується генезис цього правового феномену, а також визначаються цілі та законодавчі основи адміністративної відповідальності в сфері державного управління.

Підрозділ 1.1. “Генезис та поняття адміністративної відповідальності” присвячено з’ясуванню сутності адміністративної відповідальності крізь призму історичного розвитку цього поняття.

Дисертант зазначає, що адміністративна відповідальність становить собою особливий різновид юридичної відповідальності. Традиційно правову відповідальність пов`язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Заходи юридичної відповідальності, які застосовують до правопорушника і які він зобов`язаний виконати, призводять останнього до обтяжливих майнових, моральних чи інших позбавлень. Таким чином правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.

В ході дослідження автор доходить висновку, що законодавче та науково-теоретичне оформлення адміністративної відповідальності, як самостійного виду в нашій країні здійснилося протягом XX століття. Вже на його початку на території Російської імперії відбувалися події, які свідчили про реальне застосування адміністративної відповідальності. Проте, протягом радянського періоду феномен адміністративної відповідальності знову зазнав всіх етапів від занепаду до піднесення.

На даному етапі дослідження автор стверджує, що однією із проблем адміністративної відповідальності сучасності є проблема визначення її поняття та ознак, які відокремлюють цей вид юридичної відповідальності від інших. Від її вирішення залежить як теоретична конструкція цього виду юридичної відповідальності, так і законотворча практика. Важливою є розробка і запровадження саме законодавчого визначення адміністративної відповідальності.

У підрозділі 1.2. “Законодавчі основи адміністративної відповідальності у сфері державного управління” визначається якого результату прагне досягти правозастосовна практика в сфері державного управління при застосуванні засобів адміністративної відповідальності до посадових осіб на основі чинного законодавства.

Дисертант на основі аналізу чинних нормативних актів визначає мету адміністративної відповідальності взагалі і в сфері державного управління зокрема. Визначення мети адміністративної відповідальності здійснюється через цілі. Серед цілей адміністративного впливу автор визначає такі, як подальше підвищення ефективності адміністративної відповідальності, належне використання виховних, запобіжних і профілактичних можливостей закладених в змісті адміністративних стягнень. Якщо виходити з поняття і цілей адміністративного стягнення то їх можна характеризувати як:

-

-

- профілактичний захід (попереджувальна ціль - запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами).

Автор звертає увагу на те, що в чинному законодавстві не розкриваються цілі адміністративного стягнення як міри відповідальності, тому доцільно в Кодексі про адміністративні правопорушення чітко визначити, що адміністративне стягнення не є карою, оскільки це елемент, притаманний кримінальним посяганням.

В цілому, ефективність застосування засобів адміністративної відповідальності вимірюється рівнем фактичної реалізації цілей адміністративного впливу.

Мета, яку переслідують ті чи інші адміністративні заходи, ступінь її досягнення обумовлюють їх значення та ефективність застосування. Аналіз законодавства і практики застосування адміністративно-правових заходів дає можливість виділити кілька видів цілей. По-перше, це запобігання правопорушенням. По-друге, це правоохоронна ціль. І, по-третє, це виховна ціль.

Другий розділ “Суб’єкти адміністративної відповідальності у сфері державного управління” складається з трьох підрозділів і присвячений з’ясуванню сутності державного управління та елементів адміністративно-правового статусу посадової особи в сфері державного управління крізь призму вимог, які ставляться до цих осіб.

Підрозділ 2.1. “Державне управління як об’єкт адміністративно-правового захисту” присвячений з’ясуванню сутності державного управління та його співвідношенню з адміністративним правом з метою визначення його як об’єкта адміністративно-правової охорони.

В процесі дослідження в даному підрозділі автор розглядає результати довготривалих “дослідів” в галузі розбудови держави та державного управління. Це дозволило, з одного боку, віддати дань поваги величезній праці державних діячів, істориків та вчених-адміністративістів, що по крупицях збирали, узагальнювали і систематизували дорогоцінний досвід управління державою, а з іншого – окинути поглядом той історичний науковий фундамент, який складає основи сучасної адміністративної науки.

Дисертант зазначає, що проблемам державного управління як в цілому, так і в окремих сферах в літературі (причому, не тільки юридичній) приділялося і приділяється досить багато уваги, що свідчить про його багатогранність і необмеженість для дослідження. Щоправда у вітчизняних та зарубіжних публікаціях ще не склалося сталого і загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші – форм, яких воно набирає і в яких функціонує. В наш час увагу науковців все частіше привертає проблема визначення поняття державного управління та розуміння його сутності і призначення в умовах реформування суспільства та держави. Причому, досить часто висловлюються діаметрально протилежні точки зору: від визнання необхідності і навіть посилення значення державного управління до тверджень про те, що сам термін має зникнути із юридичного лексикону. До того ж, існують значні розбіжності в розумінні державного управління представниками різних галузей науки, зокрема, різний зміст в цей термін вкладають юристи (насамперед адміністративісти), філософи, економісти, політологи, соціологи та інші науковці. Використовуються також різні терміни для позначення державного втручання в суспільні процеси – “державне управління”, “державне регулювання”, “адміністрування” тощо. Протягом останніх років дуже активно аналізується поняття державного управління в адміністративно-правовій науці з метою уточнення предмета адміністративного права.

В результаті здійсненого аналізу визначень державного управління автор доходить висновку, що у вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. На думку автора, таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

Дисертант стверджує, що державне управління повинно визначатися як виконавча й розпорядча діяльність держави. В зв’язку з цим автор проводить порівняльно-правовий аналіз понять “державне управління”, “державне регулювання” та “виконавча влада”. Це дозволило чітко окреслити сферу державного управління та визначити державне управління як об’єкт адміністративно-правового захисту.

У підрозділі 2.2. “Посадові особи у сфері державного управління, їх класифікація” з’ясовується зміст посадової особи шляхом аналізу правових норм, які визначають її правовий статус.

В роботі дисертант зазначає, що проблема визначення змісту посадової особи та її правового статусу є одним з актуальних завдань вітчизняної юридичної науки. Значний внесок у дослідженні поняття зроблено представниками науки адміністративного права. Здійснюючи дослідження суспільних відносин, які виникають в сфері державного управління, зокрема, щодо організаційно-правових засад державного управління, вчені-адміністративісти звертали свою увагу на суб’єктів цих відносин, тобто наголошували на особливостях цих суб’єктів. На думку дисертанта, сукупність особливих рис і визначають правовий статус окремої групи суб’єктів суспільних відносин в сфері державного управління, тобто посадових осіб. Визначення статусу посадової особи здійснюється автором шляхом аналізу низки нормативних документів, які визначають права та обов’язки посадових осіб в сфері державного управління.

Автор звертає проводить дослідження історичного розвитку виникнення та становлення у зарубіжній та вітчизняній літературі поняття посадової особи. Досліджуючи поняття посадової особи автор звертається не лише до чинних нормативних актів, а й до історичних джерел. Такий напрямок дослідження дозволив здійснити аналіз генезису посадової особи в розрізі становлення правової системи України.

В ході дослідження автор стверджує що недопущення концентрації влади у руках однієї особи і запобігання проявам зловживання цією владою має важливе значення при розподілі управлінських функцій між посадовими особами державних органів.

Визначаючи правовий статус посадової особи в сфері державного управління шляхом комплексного аналізу прав і обов’язків цих осіб, дисертант доходить висновку, що лише врахування функціонально-правового змісту посади надає можливість виділити посадову особу як окрему категорію державних службовців.

Таким чином автор за допомогою структурно-функціонального методу дослідження визначає необхідність нормативного закріплення терміну “посадова особа” з метою усунення розбіжностей в тлумаченні сутності цього терміну та співвідношення понять “посадова особа” і “службова особа”.

На основі дослідження сутності посадової особи, дисертант пропонує альтернативну класифікацію посадових осіб з метою удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в сфері державного управління.

Підрозділ 2.3. “Морально-етичні вимоги до посадових осіб в сфері державного управління” є своєрідним логічним продовженням попереднього підрозділу і присвячений визначенню вимог, які висуваються до посадових осіб в сфері державного управління з урахуванням сучасних тенденцій державотворення.

В результаті проведеного дослідження автор стверджує, що державна служба в органах державного управління прямо пов’язана з мораллю, моральним обличчям працівника цих органів. До працівника як при вступі на державну службу, так і при виконанні посадових повноважень повинні ставить наступні етичні вимоги:

неухильно дотримуватись верховенства права, всіляко сприяти реальній дієвості Конституції та законів України;

дотримуватись етичних норм та принципів поведінки державного службовця;

ставити державні інтереси вище індивідуальних, приватних інтересів;

не лобіювати інтереси політичних партій і блоків та об’єднань громадян;

не уникати виконання функціональних обов’язків за своєю посадою, використовувати найбільш ефективні та раціональні способи їх виконання;

не використовувати конфіденційну з метою отримання особистої вигоди та на шкоду громадянам;

не займатися комерційною діяльністю з метою отримання прибутку;

протидіяти корупції у сфері державного управління, запобігати зловживанням службовим станом, корисливій або іншій особистій зацікавленості;

уважно ставитись до проблем громадян при виконанні покладених обов’язків, демонструвати ввічливе, коректне звернення, безпристрасність, принциповість, прагнення глибоко розібратись у сутності питання, вміння вислухати і зрозуміти іншу позицію;

сприяти утвердженню позитивного іміджу державного службовця, вести себе з гідністю у критичних ситуаціях;

демонструвати глибоку обізнаність та об’єктивність в процесі прийняття управлінських рішень, не боятись висловлювати публічно особисту думку щодо правової та економічної ситуації в державі.

Таким чином, можна стверджувати, що в процесі становлення державної служби одним з першочергових завдань є високий професіоналізм посадових осіб органів державного управління, їх об’єктивна та принципова поведінка при виконанні функціональних обов’язків, пріоритетність забезпечення прав і свобод громадян. Даний процес ускладнюється тим, що найбільш проблемні питання етики норм і правил поведінки державних службовців не достатньо врегульовані законодавчо та підзаконними нормативно-правовими актами.

Третій розділ “Особливості адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення у сфері державного управління” складається з трьох підрозділів і присвячений особливостям притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління.

У підрозділі 3.1. “Поняття, ознаки та склад адміністративних правопорушень у сфері державного управління” визначається специфіка адміністративних правопорушень в сфері державного управління.

В даному підрозділі автор зазначає, що підставою для застосування стягнення, порушення справи про адміністративні правопорушення є наявність у протиправних діях, вчинених особою, юридичного складу делікту. Аналіз наявних публікацій свідчить, що різноманітні аспекти складу адміністративного делікту й адміністративної юрисдикції є предметом дослідження багатьох авторів. Проте відсутній всебічний науковий розгляд природи складу адміністративного делікту та його значення у юрисдикційній діяльності органів державного управління. Тому автором проводиться детальний аналіз складу адміністративного правопорушення як підстави притягнення до адміністративної відповідальності.

В результаті дослідження автор доходить висновку, що поняття “адміністративний проступок” (делікт) є актуальним і має суттєве значення як у теоретичному, так і практичному аспектах. Важливість даного напрямку дослідження полягає у тому, що від тлумачення поняття адміністративного делікту залежить вирішення таких специфічних питань адміністративного права, як підстави адміністративної відповідальності, кваліфікація адміністративних деліктів, застосування адміністративних стягнень за їх вчинення.

Таким чином, за допомогою складу адміністративного делікту, який конструюється на основі чотирьох взаємопов’язаних елементів, відображаються суттєві ознаки реальних явищ протиправних дій. Їх перелік є необхідною і достатньою підставою для кваліфікації діяння як адміністративного делікту взагалі так і в сфері державного управління зокрема. Реальна протиправна дія лише тоді вважається адміністративним правопорушенням, коли вона матиме всі його ознаки; відсутність однієї з ознак свідчить про відсутність юридичного складу делікту в цілому.

Тому відсутність складу правопорушення в сфері державного управління означає, що адміністративна відповідальність не може наступити ні за яких умов та підстав. Необхідно, щоб дії або бездіяльність, які визначаються як протиправні, були передбачені в конкретних складах адміністративних деліктів, у правових нормах, без яких він бути не може.

Підрозділ 3.2. “Проблеми кваліфікація адміністративних правопорушень у сфері державного управління” присвячений дослідженню особливостей визначення складу адміністративних правопорушень саме в сфері державного управління.

Автор зазначає, що кваліфікація адміністративних деліктів є важливим етапом застосування відповідних норм адміністративного права. Практичне значення кваліфікації правопорушень полягає у забезпечені принципів законності, об’єктивної істини, відповідності стягнення вчинку. Її здійснення потребує від правозастосовувача спеціальної фахової підготовки, відповідного життєвого досвіду, знань і вмінь щодо заходів і методів застосування норм права.

На підставі проведеного дослідження дисертант стверджує, що кваліфікація адміністративних деліктів це встановлення і процесуальне закріплення точної відповідності ознак вчинених особою протиправних дій або бездіяльності до ознак складу делікту, передбаченого адміністративним законодавством. Тому вбачається, що кваліфікація як процес включає в себе наступні елементи:

1) всебічне, повне і об’єктивне встановлення всіх фактичних обставин справи: з’ясовується, чи мала місце протиправна дія, у вчиненні якої звинувачується винна особа; встановлюється наявність у діях порушника складу делікту і відповідність його адміністративно правовій нормі, яка передбачає відповідальність за вчинені протиправні дії; з’ясовуються мотиви вчинення протиправних дій та винність особи, а також обставини, що впливають на характер і ступінь адміністративної відповідальності; вивчаються дані, що характеризують особистість порушника, характер і розмір заподіяної шкоди;

2) точне і достовірне визначення юридичного значення всіх фактичних обставин вчинених протиправних дій і особистості порушника;

3) правильний вибір адміністративно-правової норми та з’ясування її змісту і значення.

Отже, ефективність визначення наявності або відсутності складу адміністративного делікту в діях особи впливає на реалізацію норми права, що передбачає відповідальність за вчинені протиправні дії.

Ґрунтуючись на дослідженні проведеному в даному підрозділі, автор пропонує об’єднати правопорушення в сфері державного управління в окрему групу (главу кодексу), де критерієм групування виступатиме не лише об’єкт посягання, а й суб’єкт даного виду правопорушень.

У підрозділі 3.3. “Особливості застосування адміністративних стягнень за правопорушення у сфері державного управління” аналізується система заходів адміністративної відповідальності в цілому та визначаються заходи відповідальності за правопорушення в сфері державного управління.

Особливість заходів адміністративного стягнення полягає в тому, що вони носять яскраво виражений "санкційний характер", чим відрізняються від інших видів примусових заходів.

Автор виходить з того, що адміністративне стягнення завжди спирається на санкцію, тобто адміністративна санкція – структурна частина правової норми, яка закріплює можливість застосування державного примусу, в тому числі накладення на порушника адміністративного стягнення, і встановлює його вид та межі. В свою чергу, стягнення – реакція компетентного органу у відповідь на скоєний проступок шляхом застосування (реалізації) адміністративної санкції в конкретних охоронних правовідносинах. Це підсумовуючий акт всього процесу притягнення до відповідальності.

Разом з тим, адміністративні стягнення утворюють струнку систему, обумовлену спільністю природи, підстав і цілей їхнього застосування, можливістю їхньої взаємозамінності. Проте, в ході дослідження дисертант доходить висновку, що в сфері державного управління є сенс розширити систему адміністративних стягнень, тобто визначити і законодавчо закріпити засоби адміністративної відповідальності, які можуть застосовуватись лише до посадових осіб за правопорушення в сфері державного управління.

На підтвердження даного висновку автор наводить той аргумент, що не зважаючи на виняткову розмаїтість суспільних відносин, регульованих нормами адміністративного права, адміністративна відповідальність настає лише за умови порушення незначної частини адміністративно-правових норм – за порушення громадянами своїх обов'язків у сфері виконавчої і розпорядницької діяльності держави. Що ж до іншої, переважаючої маси норм адміністративного права, то порушення встановлених ними правил тягне за собою дисциплінарну відповідальність А враховуючи, що заходи адміністративного стягнення відіграють важливу роль у попередженні правопорушень, необхідно розширити вплив адміністративно-правових санкцій в сфері державного управління.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, які спрямовані на удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності в сфері державного управління.

Результати дослідження можна викласти у наступних концептуальних висновках:

Існує нагальна потреба законодавчого визначення адміністративної відповідальності, яке б відображало сутність цього правового явища, містило в собі необхідні і достатні класифікаційні ознаки, що позитивно впливатиме на додержання прав особи, рівень законності при реалізації певних приписів.

На основі проведеного дослідження пропонується визначити адміністративну відповідальність в сфері державного управління як відповідальність органів державного управління перед громадянами, тобто – це відповідальність перед суспільством, яка наділена певними специфічними ознаками. Пропонується визначити адміністративну відповідальність в широкому і вузькому розумінні:

-

-

Система норм, які регулюють відносини адміністративної відповідальності незважаючи на часті зміни, що вносяться до Кодексу України про адміністративні правопорушення, не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави. Використання системного підходу дає можливість зберегти та розвинути принцип цілісності у вивченні адміністративної відповідальності, як особливого виду юридичної відповідальності, яка в свою чергу є особливим видом соціальної відповідальності, що створюють єдину систему. Такий підхід дає змогу розглядати адміністративну відповідальність по-перше, як певну частину цієї системи, а також зв'язки, відносини, що виникають між ними, по-друге, аналізувати внутрішню структуру та елементи адміністративної відповідальності.

Попередження правопорушень в сфері державного управління має суттєве значення для забезпечення прав і свобод громадян та зміцнення громадського порядку, а стабільний громадський порядок, в свою чергу, забезпечує ефективне державне управління.

Аргументується положення про те, що державне управління пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська.

Визначається, що зростання соціальної важливості культурно-етичного моменту в діяльності державних службовців сучасної України обумовлений багатьма причинами політичного, економічного і соціального характеру. Кардинальна зміна соціально-політичної системи, економічних відносин, пошук нових суспільно-державних ідеалів створюють безліч нестандартних ситуацій, які не регулюються правовими нормами стосовно їх відсутності чи застарілості. Від рівня моральності державних службовців багато у чому залежить не лише авторитет влади, ефективність реалізації стратегічних цілей, конкретних рішень на всіх рівнях управління, але й соціальне почуття суспільства.

Етичні правила державного службовця співвідносяться з відповідною політичною і правовою системою. Вони не повинні суперечити нормам права, представленим у Конституції, Законах України та інших нормативно-правових актах.

Змістом спілкування посадових осіб органів державного управління можуть бути найрізноманітніші аспекти: економічні, податкові, правові, політичні, моральні, етичні, естетичні, службові, позаслужбові, статеві, вікові тощо. Державні службовці повинні поводитись відповідним чином, тобто спілкування в межах даних відносин повинно відповідати певним вимогам, певному рівню культури.

Адмiнiстративнi правопорушення (проступки) не являють собою суспiльної небезпеки: це суспiльно шкiдливi, антигромадськi явища. Тому й вiдрiзняються злочини вiд адмiнiстративних правопорушень тим, що злочини – дiяння суспiльно небезпечні, а адмiнiстративнi правопорушення – дiяння лише шкодочиннi.

В чинному адміністративному законодавстві визначено відповідальність службових осіб в той час як потрібно посадових осіб, тому що смислова помилка тягне за собою помилку юридичну. Законодавчі терміни потребують якнайбільшої прозорості та точності.

Удосконалені особливості спецiальних ознак суб’єктів адміністративної відповідальності в сфері державного управління: 1) властивi чітко визначеним категоріям громадян; 2) визначають їх правовий статус; 3) не обмежені в просторі; 4) характеризуються в часі як такі, що виникають після прийняття iндивiдуальних актiв управлiння або iнших юридично значущих дiй повноважних органів та зникають після їх скасування (тобто динамічніші за загальні); 5) у статтях особливої частини КУпАП визначаються як кваліфікуючі ознаки; 6) закрiплюються законодавцем з метою диференцiацiї вiдповiдальностi рiзних категорiй осiб.

Система адміністративних стягнень закріплена чинним законодавством не досконала і потребує доповнення ще одним видом адміністративного стягнення – звільнення з посади та заборона займати посади державного службовця. Тобто ст.24 КУпАП необхідно доповнити словами такого змісту: “звільнення посадової особи; заборона займати посади державного службовця” і визначити такі стягнення за певні правопорушення в сфері державного управління.

На основі проведеного дослідження пропонується класифікувати правопорушення в сфері державного управління в окрему главу, куди включити і корупційні діяння, а за основу формування цієї глави визначити суб’єкт правопорушення – посадову особу, адже вчинення правопорушення посадовою особою вже є посяганням на державне управління, що зумовлюється морально-етичними вимогами до посадовця. Даний крок призведе до удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в сфері державного управління.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Матіос А.В. Зміст та сутність адміністративної відповідальності // Право України. – 2006. – №1 – с.33-37

2. Матіос А.В. Попередження правопорушень в сфері державного управлінні // Юридична Україна. – 2006. – № 2. – с.34-38

3. Матіос А.В. Державне управління в умовах адміністративно-правової реформи // Юридична Україна. – 2005. – № 4 – с.30-33

4. Матиос А.В. Система правонарушений, посягающих на государственное управление (В сб.: “Современное законотворчество: теория и практика”. Материалы Международной научно-практической конференции. Изд-во МГУ,-2006.- с. 178-180.).

АНОТАЦІЯ

Матіос А.В. Адміністративна відповідальність посадових осіб у сфері державного управління. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2006.

Дисертацію присвячено системному дослідженню адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління та обґрунтуванню правових і організаційних засад удосконалення адміністративної відповідальності у зазначеній сфері.

У роботі досліджується історичний розвиток феномену адміністративної відповідальності та її поняття, визначаються законодавчі основи адміністративної відповідальності у сфері державного управління, досліджується державне управління як об’єкт адміністративно-правової охорони, здійснюється аналіз статусу посадової особи як суб’єкта адміністративної відповідальності в сфері державного управління, визначаються особливості адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення у сфері державного управління.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, посадова особа, державний службовець, державне управління, адміністративне правопорушення в сфері державного управління, суб’єкт адміністративної відповідальності.

АННОТАЦИЯ

Матиос А.В. Административная ответственность должностных лиц в сфере государственного управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Институт законодательства Верховной Рады Украины, Киев, 2006.

Диссертация посвящена системному исследованию административной ответственности должностных лиц в сфере государственного управления и обоснованию правовых и организационных основ усовершенствования административной ответственности в указанной сфере.

В работе исследуется историческое развитие феномена административной ответственности и ее понятие, на основе чего даётся собственное определение административной ответственности в сфере государственного управления. В ходе исследования определяются законодательные основы административной ответственности в сфере государственного управления и указываются цели административной ответственности в сфере государственного управления. Также в работе исследуется государственное управление как объект административно-правовой охраны, осуществляется анализ статуса должностного лица как субъекта административной ответственности в сфере государственного управления и на основании проведённого анализа выделяются морально-этические требования к должностным лицам в сфере государственного управления. В диссертации исследуются особенности административной ответственности должностных лиц за правонарушения в сфере государственного управления. В частности, анализируется состав административных правонарушений в сфере государственного управления, определяются проблемы классификации данных правонарушений, а также исследуются особенности применения административных взысканий за правонарушения в сфере государственного управления.

В работе особое внимание уделено научному решению следующих задач: во-первых, выяснена содержательная сущность административной ответственности в сфере государственного управления, ее законодательное регулирование и нормативно-правовая эволюция; во-вторых, исследован и определен правовой статус должностного лица в сфере государственного управления; в-третьих, исследованы особенности административно-юрисдикционной деятельности в сфере государственного управления; в-четвертых, проанализированы и определены проблемы квалификации административных правонарушений в сфере государственного управления; в-пятых, проанализированы и определены концептуальные основы усовершенствования правового регулирования административной