ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

МОСКАЛЕНКО ВАЛЕНТИНА МИКОЛАЇВНА

УДК 336.225 (477)

ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКА СТРУКТУРА

ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ

Спеціальність 08.02.03 – організація управління, планування і регулювання

економікою

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Інституті законодавства Верховної Ради України, м.Київ

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор,

заслужений діяч наки і техніки України

Ковальчук Трохим Тихонович,

Інститут законодавства Верховної Ради України,

Перший заступник директора

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук Бесєдін Василь Федорович, Науково-дослідний економічний інститут Міністерства економіки України, завідувач відділу, м. Київ

кандидат економічних наук, доцент Ганах Наталія Іванівна, Національна академія державної податкової служби України, доцент кафедри аудиту й економічного аналізу, м.Ірпінь

Провідна установа – Інститут економіки та прогнозування НАН України, м.Київ

Захист відбудеться 30 червня 2006 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.867.02 Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053 м.Київ, Несторівський пров., 4

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: м.Київ, Несторівський пров., 4

Автореферат розісланий 25 березня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Розинка

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України – один з найважливіших важелів державного регулювання економіки, основний фактор впливу на підприємницьку активність.

Удосконалення системи оподаткування та разом з нею організаційно-управлінської структури податкової служби як на центральному рівні, так і регіональному є однією з найважливіших проблем держави. Україна потребує врегулювання таких важливих соціально-економічних питань як активізація виробництва, вирішення питань щодо фінансування соціального захисту населення, утримання соціально-культурної сфери, формування інвестицій країни. Зазначені питання не можуть бути розв’язані поза податковою сферою.

Протягом останніх років проблеми, пов’язані з податковою системою в Україні, висвітлюються в працях М.Я.Азарова, В.Ф.Бесєдіна, О.Д.Василика, В.І. Василькевича, В.М. Геєця, Н.І.Ганах, В.С.Гаркуши, О.М. Десяток, М.І. Ігнатишиної, Т.Т.Ковальчука, А.І. Крисоватого, І.І. Луніної, М.П.Недюхи, В.М. Опаріна, Г.О. П’ятаченка, А.М.Соколовської, О.В. Сторожука, Ю.В.Тимошенко, В.М. Федосова, Д.Г. Черніка та ін. Зазначеною проблематикою опікуються також ряд закордонних авторів (М. Гілліс, Р. Лих, Мак Леєр, С. Сюррей та ін.).

Однак більшість робіт, присвячених загальним питанням податкового механізму, не висвітлює проблеми реформування організаційно-управлінської структури державної податкової служби.

Недостатньо фундаментальних розробок щодо досліджуваної проблеми, зокрема системного висвітлення особливостей переходу економіки України до ринкових відносин. Слабо досліджені аспекти управління державною податковою службою та механізмом оподаткування в ланцюгу “вхід-вихід”. Попри безсумнівну продуктивність системної методології практичні аспекти її застосування щодо реформування організаційно-управлінської структури ДПС опрацьовані поки що недостатньо.

Проголошений курс демократичних реформ, перехід від командно-адміністративної до державно-ринкової системи управління, процеси розвитку та модернізації українського суспільства обумовлюють сутність й значущість реформування державної податкової служби України як важливої ланки податкової системи країни.

Податкова система сучасної України формувалася в складних умовах. Спад виробництва загострив проблему мобілізації доходів до держбюджету; хаотично здійснена приватизація залишила державу без важливих джерел фінансових нагромаджень, призвела до зростання зовнішнього боргу, примусила уряд змістити акценти наповнення бюджету до використання фіскальних важелів.

При очевидному наближенні національної податкової системи до західних зразків, розрив між розумінням завдань, цілей і принципів оподаткування не зменшується, а в окремих випадках продовжує наростати. Якщо на Заході податки стимулюють підприємницьку активність, посилють купівельну спроможність населення, сприяють накопиченню, то в нашій країні ці прописні істини часто порушуються. Є підстави стверджувати, що в Україні існуюча податкова система ігнорує низку фундаментальних принципів оподаткування, що не може не позначатися на діяльності податкових органів. Первісні протиріччя виникали через неадекватність запозичених у розвинених країнах різних форм податків рівню адміністрування, який могли забезпечити податкові структури, що знаходилися на початковому етапі свого становлення. Заплутаність, складність і нестабільність податкового законодавства призводили до подальших ускладнень у роботі відомства. Це знаходило своє відображення, зокрема, в неоднозначності тлумачення норм податкового законодавства, однобічному вирішенні спірних питань на користь податкових органів, розширенні повноважень податкових органів щодо частоти перевірок, що в сукупності призводило до далеких від оптимальних відносин між державою та платниками податків.

Динаміка розвитку ринкової економіки вимагає врахування нових пріоритетів щодо реалізації принципів оподаткування. Складається об’єктивна потреба утвердження цивілізованих норм щодо осмислення як базових теоретичних положень і принципів податкової політики, механізмів функціонування окремих видів податків, так і конкретних форм роботи податкових органів.

Реформування податкової системи та податкової служби має багато спільних рис. В обох випадках існує потреба радикальної перебудови, існуючого раніше стану, що ускладнюється відсутністю необхідного вітчизняного досвіду, матеріальних і людських ресурсів. Ці реформи є взаємопов”занними та взаємообумовленими, працюють одна на іншу. Тому, ґрунтуючись на базових теоретико-методологічних основах реформування податкової системи та в руслі соціально-економічних реалій українського сьогодення, важливо знати, на яких напрямах реформування податкової служби необхідно зосередити зусилля з тим, щоб найбільш ефективно використати ресурси задля процесу соціальних змін, реформування податкової служби, її організаційно-управлінської структури.

Отже, нагальність проблематики, необхідність комплексного вирішення зазначених вище проблем зумовили вибір теми дослідження і кола задач, наукової розвідки автора.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана згідно з тематикою науково-дослідних робіт Інституту законодавства Верховної Ради України „Економічні пріоритети в законотворчій діяльності Верховної Ради України” (номер державної реєстрації: 0104 U 006963).

Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційної роботи є розробка теоретичних та методичних підходів щодо реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України, визначення та впровадження першочергових заходів, спрямованих на створення ефективно функціонуючої податкової системи в нових умовах господарювання.

Для досягнення поставленої мети в роботі передбачалося вирішити такі завдання:

– розглянути теоретичні аспекти реорганізації організаційно-управлінських структур податкових органів;

– розглянути чинники податкової системи і тенденції реформування організаційно-управлінської структури податкової служби;

– проаналізувати сучасний стан податкової політики в Україні в контексті адекватних форм та методів управління за умов переходу до ринкової економіки;

– визначити основні тенденції структурної реорганізації і консолідації організаційно-управлінських структур податкової служби;

– розробити універсальну стратегію реформування організаційно-управлінської структури податкових органів та визначити на її основі стратегічні цілі, а також функціональні зв’язки складових податкової реформи;

– виявити фактори, що впливають на посилення довіри до податкової служби України та її складових, зокрема сплати податків та інших обов’язкових платежів до бюджету, механізмів їхнього нарахування і стягнення;

– системно дослідити й проілюструвати на прикладах зарубіжних країн проблеми податкового адміністрування як процесу управління податковою системою;

– запропонувати рекомендації щодо застосування податків в залежності від стану економіки, особливостей податкової політики, соціально-політичної ситуації в країні тощо.

Об’єктом дослідження є організаційно-управлінська структура податкової служби України.

Предметом дослідження є процес реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України.

Методи дослідження. Дисертація вконана з урахуванням можливостей марксистської і структурно-функціональної парадигми, використані також у процесі дослідження такі методи: абстрактно-логічний (теоретичні узагальнення і формування висновків), економіко-статистичний (аналіз сучасного стану, перспектив розвитку механізмів реформування організаційно-управлінської структури податкової служби), розрахунково-конструктивний та експериментальний (розробка проектної стратегії реструктуризації управлінських технологій податкової служби на центральному та регіональному рівнях).

Оскільки застосування кількісного аналізу в управлінні пов'язане з практичними труднощами, для дослідження деяких питань (задоволення роботою і спеціальністю, оцінка якості виконання управлінських функцій, згуртованість колективу тощо) використовуються спеціальні методи аналізу якісних ознак, зокрема коефіцієнти зв'язку, співзалежності (Ф) і взаємної спряженості Пірсона (рангова кореляція) тощо.

Джерелами інформації для обґрунтування концептуальних положень, забезпечення вірогідності висновків і пропозицій є Закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові документи, статистичні дані Держкомстату України та його регіональних органів, матеріали ДПА України.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в розробці системи реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України, яка створює можливість активізувати впровадження ефективної податкової системи. Наукова новизна характеризується такими положеннями:

Вперше:

– запропоновані системний підхід та алгоритм здійснення реформування організаційно-управлінської структури податкових органів, її структурних елементів: ієрархії, субординації та координації, системної взаємодії;

– обгрунтовані етапи реформування організаційно-управлінської структури податкових органів та оптимізації функцій, процедур і внутрішньої взаємодії управлінської вертикалі, що складається з трьох рівнів: Державна податкова адміністрація України (центральний апарат) – стратегічний рівень; регіональні державні податкові адміністрації – тактичний рівень; районні державні податкові інспекції – виконавчий (локальний) рівень.

Удосконалено:

– розмежування за функціональними ознаками управлінських відносин і обов’язків, пов’язаних із вирішенням питань реформування організаційно-управлінської структури податкової служби;

– організаційно-управлінську структуру ДПС на основі методів системного аналізу з використанням можливостей інформаційних систем.

Знайшли подальший розвиток:

– послідовність розробки та реалізації ефективного менеджменту податкової системи в Україні;

– фактори, що забезпечують формування ефективної організаційно-управлінської структури податкової служби;

– процес управління, що поділяється на три рівні: центральний, регіональний та районний.

Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає в тому, що теоретичні положення, викладені в дисертаційній роботі, доведені до рівня конкретних практичних пропозицій та рекомендацій. Вони можуть бути використані при вирішенні питань реформування податкової служби України, що дозволяє значно підвищити рівень теоретичної розробки дослідження, забезпечити здійснення єдиного науково-методичного підходу до системної зміни організаційно-управлінської структури на центральному і регіональному рівнях. Розроблений у дисертаційній роботі комплексний підхід до реформування організаційно-управлінської структури податкової служби може бути використаний при розробці програм соціально-економічного розвитку територій.

Результати дослідженя знайшли практичну реалізацію і впроваджені Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерством фінансів України, Українською асоціацією управління проектами „УкрНЕТ”.

Наукові результати дисертаційної роботи розглянуті ДПС України і отримали позитивну оцінку щодо впровадження в дію.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до розробки теоретичних, методичних і практичних положень щодо реформування організаційно-управлінської структури державної податкової служби України. Опубліковані наукові праці, висновки і пропозиції, які сформульовані автором особисто, відображають його внесок в реформування організаційно-управлінської структури податкової служби. В статтях, опублікованих автором, запропоновані системні підходи до реформування організаційно-управлінської структури адміністрування податків, вдосконалення податкової системи в цілому.

Апробація результатів дослідження. Дисертація обговорювалися на засіданнях відділу комплексних проблем державотворення Інституту законодавства Верховної Ради України. Основні положення та результати дослідження доповідалися на науково-практичних конференціях: „Розвиток податкових відносин та модернізація державної подвткової млужби України” (Ірпінь, Національна академія ДПС України, 2002 р.); „Розвиток методології і методики податкового аудиту” (Ірпінь, Національна академія ДПС України, 2004 р.), знайшли відображення в наукових публікаціях автора.

Обсяг і структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи cкладає 271 сторінок, з яких: 27 таблиць, які займають 29 сторінок, 11 рисунків, список використаних джерел складається з 162 найменувань, викладених на 17 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У Вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, його зв’язок з науковими програмами, планами, темами; визначено об’єкт і предмет, мету та основні завдання дослідження; охарактеризовано використані методи, наукову новизну та практичне значення роботи; подано відомості про апробацію результатів дослідження, його структуру та обсяг, публікації автора.

У першому розділі дисертаційної роботи “Теоретичні засади реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України” (далі — ДПС України) розкрита сутність діяльності органу виконавчої влади, його функції та значення.

Зазначається, що роль і завдання ДПС України визначені низкою основоположних документів, таких як Закон України "Про Державну податкову службу в Україні", "Україна: поступ у XXI століття (Стратегія економічного та соціа-льного розвитку на 2000 — 2004 роки)". та концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002— 2011 роки “Європейський вибір” (Послання Президента України до Верховної Ради України)". Згід-но із зазначеними документами ДПС України має справляти значний позити-вний вплив на процеси, які відбуваються в державі.

Обсяг необхідних змін для побудови ефективної сучасної по-даткової служби є досить значним і перекриває весь спектр операційних, організаційно-управлінських та громадсько-політичних заходів. З огляду на це, внесок ДПС України в економічний розвиток держави полягає в забезпеченні невідворотності виконання податкових зобов'язань платниками податків при збереженні раціонального рівня видатків на утримання ДПС України.

Автором визначені основні напрямки досягнення мети, які реалізуються шляхом:

- забезпечення умов для добровільного виконання вимог податкового за-конодавства платниками податків, повного та своєчасно-го збору законодавчо встановлених в Україні податків і зборів (обов'язкових платежів);

- формування довіри суспільства засобами забезпечення прозорості, компетентності, передбачуваності та неупередженості діяльності ДПС України;

- створення високопрофесійної інформаційної податкової служби України шляхом розробки та впровадження програми повної комп'ютеризації ДПС, автоматизації всіх процесів адміністрування податків.

Дослідження реорганізації організаційно-управлінської структури податкової служби України та податкового механізму як взаємозалежних елементів розглядається з позиції системного підходу.

Податковий механізм як система, зазначається в дисертації, складається з певних модулів, які взаємопов'язані й знаходяться в діалектичній єдності. Це - механізм управління, система управління у статиці і динаміці. Перший включає принципи, завдання, цілі, функції, технологію та методи управління. Механізм управління як система поділяється на підсистеми: організаційну, економічну, соціально-психологічну, правового забезпечення. Кожна з них має, крім загальних, свої специфічні принципи, завдання, цілі і методи регулювання (саморегулювання). Система управління в статиці включає організаційні структури, структури управління, управлінські кадри, техніку управління. Два основних блоки менеджменту зв'язує процес управління, який приводить систему в рух, підтримуючи її в стані впорядкованості та забезпечуючи динамічний розвиток. Процес управління являє собою цілеспрямовану діяльність суб'єктів власності, влади і функціональної відповідальності, яка з використанням методів реалізації функцій управління забезпечує вирішення завдань і досягнення цілей організаційно-управлінської системи.

Процес управління тісно пов'язаний з функціями організаційно -управлінської податкової системи, що поділяються на основні і часткові. Перші випливають з тієї ролі, яку повинна виконувати ДПС. Скажімо, сутність економічної функції полягає в стабільному збільшенні надходжень до бюджету (при цьому функція має загальносистемний характер і зорієнтована на досягнення системної якості).

Організація як система виконує і внутрішньосистемні функції, що пов'язані із стадіями розвитку ДПС: упорядкованості; підтримання системи в стані впорядкованості; динамічного розвитку; адаптації.

Багатосторонньою є група адміністративних функцій, яка включає орга-

нізацію системи і процесів управління - управління інноваціями, трудовими ресурсами, матеріально-технічним постачанням , фінансовими ресурсами, інвестиціями, соціальним розвитком колективу, допоміжними процесами тощо.

Остаточні рішення про централізацію функцій ґрунтуються на врахуванні таких критеріїв: політики організаційної-управлінської системи, єдиного рішення, кумуляції, дефіциту, обліку, терміновості, основної ланки, динамічного розвит-ку систем.

Для прийняття рішень про децентралізацію функцій можуть бути застосовані такі критерії: зворотнього зв'язку, мотивації, економічності, швидкості дій, значущості, верхньої межі, комплексності, компетентності тощо.

Крім наведених критеріїв, при розподілі функцій, прав і відповідальності враховуються тип структури управління; а також форми з'єднання робочої сили із засобами виробництва; рівень компетентності управлінського працівника, служби, організаційної системи; рівень раціональності розподілу й інтеграції функцій; місце спеціаліста в системі управління.

Таким чином, оптимальний розподіл функцій можливий лише за умови врахування критеріїв, сукупності об'єктивних і суб'єктивних факторів. Це утворює механізм реорганізації організаційно-управлінських структур податкових органів, що мо-же ефективно функціонувати лише за умов збалансованості основних його елементів як організаційної, так і управлінської систем. Дані системи тісно взаємопов'язані і взаємозалежні. Одна щодо іншої виступає як функція і фактор. Насамперед, повинна бути збалансована й адаптована організаційна система. В умовах ринкової економіки особливо важливо забезпечити адаптацію ДПС до зовнішнього середовища з урахуванням його динамічних змін, що можливо за таких умов:

- високого рівня потенціалу організаційної-управлінської системи;

- наявності відповідного рівня компетентності ДПС та її мобільності;

- підготовленості управлінського персоналу до здійснення адаптованих функцій та проведення збалансованих змін у самій організаційно-управлінській системі. Це досягається, наголошується в дисертаційному дослідженні, коли рівень компетентності організації випереджатиме за темпами розвитку матеріалізацію наукових ідей, а також забезпечуватиметься системою балансів у менеджменті. Збалансованість системи у цілому та її підсистем дозволяє ДПС при правильному і раціональному використанні внутрішньогосподарського потенціалу, а також зовнішніх факторів забезпечити досить високий рівень функціонування організаційно-управлінських структур адміністрування податків на центральному, регіональному та районному рівнях.

В дисертації обгрунтовується, що за допомогою різноманітних методів управління досягається організуючий вплив системи чи окремого взятого керівника на об'єкт управління, визначаються умови економічного кругообігу фондів, час виробництва і обігу ви-робничих фондів.

Методи управління автор класифікує за різноманітними критеріями: а) за змістом впливу: методи, що відповідають вимогам економічних, соціально-психологічних, організаційно-психологічних, організаційно-технічних, демографічних та інших законів; б) за спрямованістю: методи матеріального, соціального, морального і організаційно-адміністративного впливу; в) за органі-заційними формами: методи одноособового, колегіального і колективного впливу

Особливої уваги при визначенні необхідності реорганізації організаційно-управлінських структур податкових органів та податкового механізму в цілому заслуговують економічні методи управління.

Підсумовуючи викладене, автор робить висновок, згідно з яким можна виділити два основних методи формування розвитку економіки на основі реформування організаційно-управлінської структури ДПС:

- вилучення значної частини коштів через оподаткування у суб’єктів підприємницької діяльності та перерозподіл їх через систему державних органів;

- вилучення незначної частки коштів (для забезпечення діяльності органів бюджетної сфери та соціальних гарантій незахищеним верствам населення). В результаті господарюючий суб’єкт зможе реінвестувати в економіку більше коштів, що сприятиме прискореному обороту капіталу, збільшенню заробітної плати, пожвавленню платоспроможного попиту, збільшенню надходжень до бюджету.

У другому розділі роботи “Основні чинники та тенденції реорганізації організаційно-управлінської інфраструктури ДПС України” зазначається, що податкова політика є невід'ємною складовою загальної економічної політики держави. Оскільки її реалізація пов'язується насамперед з наповненням дохідної частини Державного бюджету, її вважають складовою бюджетно-податкової політики держави.

Подання декларації про отримані доходи є конституційним обов'язком громадянина, закріпленим ст. 67 Конституції України

Створення ефективної податкової системи є пріоритетним напрямком розвитку української державності, предметом особливої уваги Президента України, Уряду України, Верховної Ради України, а також ділових, підприємницьких кіл України.

Податкова служба України створена 1 липня 1990 року Постановою Ради Міністрів України в складі Міністерства фінансів. Вона ввібрала в себе функції інспекції державних доходів, які діяли в складі фінансових органів.

Прийнятий Закон України від 4 грудня 1990 року "Про державну податкову службу в Україні" визначив статус, функції та правові основи діяльності цієї служби в Україні і вона здобула свій подальший розвиток.

Першопочатково в основу побудови ДПС було закладено структуру жорсткої вертикальної централізації з прив'язкою до адміністративно - територіального устрою держави. Принцип побудови вимушено виявився змішаним (галузевий та по видам податків).

22 серпня 1996 року Президентом України видано Указ №760/96 "Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій" та Указ від 30 жовтня № 1013/96 "Питання державних податкових адміністрацій", яким передбачалося:

- забезпечення своєчасних надходжень до бюджету коштів, необхідних для фінансування державних видатків;

- податкова служба діяла переважно як фіскально-конфіскаційний орган, спрямовуючи свої зусилля на легальний бізнес;

- податкова служба використовувалась як інструмент для вирішення складних соціально-економічних проблем.

У лютому 1998 року Верховна Рада України схвалила нову редакцію Закону України "Про державну податкову службу в Україні" та Закон України "Про внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв'язку з утворенням податкової міліції". Після прийняття зазначених Законів державна податкова служба в Україні стала легітимною.

Таким чином, була створена якісно нова державна податкова служба, до складу якої увійшли:

- державна податкова адміністрація України;

- державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі;

- державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах.

На сьогодні державна податкова служба України є централізованою системою, побудованою за принципом багаторівневої ієрархічної організації: державного, регіонального (область, автономна республіка), міського та районного рівнів управління.

Поточний етап реформування податкової служби, в першу чергу, базується на вдосконаленні технологій та процедур окремих найбільш важливих ділянок роботи податкових органів, забезпеченні ефективного та раціонального використання кадрового ресурсу.

Такий підхід до системного реформування податкової служби, який є логічним наслідком попередніх зусиль керівництва ДПА України, забезпечив ДПА України лідерські позиції в проведенні адміністративної реформи порвняно з іншими органами виконавчої влади України.

Автором запропоновані пропозиції щодо удосконалення організаційно-управлінської структури центрального апарату і регіональних податкових органів.

Так, у складі податкової адміністрації України ліквідовано дванадцять

структурних підрозділів і на їх базі створено п’ять нових, а саме: головне управління оподаткування юридичних осіб; головне управління методології; головне управління інспектування та відомчого контролю; головне управління інформатизації та обліку; головне управління громадських зв 'язків та масово роз'яснювальної роботи.

Відповідна реорганізація була проведена і на регіональному рівні.

Структурна перебудова податкових органів спрямована на вирішення низки важливих проблем, зокрема, при проведенні структурної реорганізації ДПА України значну увагу було приділено питанню щодо вдосконалення рівня методологічної роботи.

Створення потужного підрозділу з методологічної роботи має - забезпечити методологічну цілісність і узгодженість інструктивних документів, пов'язаних з порядком нарахування і сплатою податків і зборів, процедурою їх адміністрування, а також розробкою необхідних нормативно-правових актів з питань оподаткування (проектів законів, Указів Президента, Постанов КМУ тощо).

З метою усунення дублювання функцій між структурними підрозділами, поліпшення координації роботи регіональних органів та виконання встановлених завдань було прийняте рішення на базі трьох Головних управлінь (оподаткування прибутку та відрахувань до цільових фондів; податку на додану вартість; місцевих, ресурсних, рентних і неподаткових платежів) створити єдине Головне управління оподаткування юридичних осіб.

Функції, які пропонуються до виконання у новій структурі ДПС України, наведені в таблиці 1.

Таблиця 1

Проект функціональних обов’язків для організаційно-управлінської структури ДПС України

Функція | ЦА | ДПА у регіонах | Дпі | ЦОД

1 | 2 | 3 | 4 | 5

Основні функції

1.Розробка методології справляння податків | +

2.Реєстрація та облік платників податків

3.Приймання та обробка податкової звітності | +

4.Облік платежів та контроль за своєчасністю сплати | +

5.Податковий аудит (кабінетний та

документальний) | +

6.Погашення податкового боргу | + | + | +

7.Розгляд апеляцій платників податків

8.Судові та арбітражні процедури | +

9.Кримінальні розслідування справ | + | + | +

10.Масово-роз'яснювальна робота та послуги платникам податків

11.Аналіз стану податкового законодавства та нормативно-правових актів | +

12.Автоматизація інформаційної діяльності та створення єдиної інформаційної системи ДПС України

Допоміжні функції

15. Управління персоналом | + | + | +

16. Матеріально-технічне забезпечення | + | + | + | +

17.Фінансове забезпечення | + | + | + | +

18.Внутрішньовідомчий контроль та контроль за використанням коштів на утримання органів ДПС

19.Адміністративно-господарська діяльність | +

20.Боротьба з корупцією та безпека в органах ДПС | + | +

21.Правове забезпечення діяльності ДПС | + | +

22.Інформаційні системи | + | + | + | +

23.Загальне діловодство | + | + | + | +

24.Режимно-секретна робота та захист податкової інформації | + | +

25.Ведення єдиного інтегрованого банку даних

26.Забезпечення функціонування технічних засобів, системного, програмного забезпечення та адміністрування телекомунікаційних мереж | + | +

27.Здійснення заходів по забезпеченню безпеки діяльності працівників органів ДПС | + | +

28.Інформаційна взаємодія із зовнішніми організаціями. | +

Одним із недоліків організації роботи державної податкової служби України полягає в тому, що вона не є функціональною. Сутність проблем, що стосується управління персоналом, полягає, зокрема, в побудові податкової служби за адміністративно - територіальним принципом і за видами податків. Це призводить до дублювання функцій підрозділами, збільшення кількості персоналу та витрат на їх утримання, погіршення керованості організацією, ускладнення надання послуг платникам податків.

Запропоновані автором системні підходи реалізовуються відповідно до щорічних заходів та довгострокових програм розвитку, які розробляються на виконання положень, затверджених організаційно-розпорядчими документами ДПА України. У процесі розробки заходів положення Концепції можуть набувати розвитку шляхом доповнення та деталізації із збереженням загальної ідеології документа.

Для якісного та кількісного оцінювання змін у суспільстві запропонована система показників, яка складається з індикаторів та аналітичних показників.

У дисертації наголошується, що індикатори узагальнено характеризують ступінь досягнення цілей ДПС та основні зміни, пов'язані з впровадженням нової організаційно-управлінської структури, тоді як аналітичні показники дають більш детальну характеристику змін, що відбуваються в ДПС, її взаємодії з платниками податків та суспільством в цілому.

Індикатори використовуються для встановлення напрямку змін; аналітичні показники - для обчислення значень індикаторів, визначення факторів, що впливають на їх зміну та встановлення ступеня впливу на зміни значень індикаторів, тощо. За результатами опитування платників визначається рівень простоти податкового законодавства та можливість досягнення його однозначного тлумачення завдяки роз'ясненням та консультаціям податкових органів (діапазон значень оцінок - від 0 до 1).

Значення індикатора обчислюється за формулою:

І2=(К1*простота+К2*тлумачення)/(К1+К2); (1)

для 2006 року береться К1=1 та К2=4.

Прогресивним вважається наближення значення індикатора до одиниці.

Шкала оцінок можливості виявлення ухилень має три діапазони; висока, середня, низька.

Значення оцінки О визначається за формулою

О=Пв+0,5*Пс+0,2*Пн, де (2)

Пв - питома вага платників, що визначили можливість виявлення ухилень від сплати податків як високу;

Пс - як середню;

Пн - як низьку.

Значення індикатора обчислюється як добуток значень оцінок виявлених ухилень та визнаних донарахувань.

Прогресивним вважається наближення значення індикатора до одиниці.

У третьому розділі роботи “Шляхи формування стратегії розвитку організаційно-управлінських структур податкових органів” аналізується процес змін на основі реформування податкової системи України, що здійснюється відповідно до Постанови Верховної Ради України від 13 грудня 1995 року № 466/95-ВР "Про Основні положення податкової політики і податкову реформу в Україні", Указу Президента України від 31 липня 1996 року №621 "Про заходи з реформування податкової політики" та передбачає вдосконалення законодавчо-нормативної правової бази, реорганізацію податкової служби з метою підвищення ефективності її роботи.

У дисертації наголошується, що створення ефективної системи оподаткування - не тільки практична, а й серйозна наукова проблема. Адже податкова система включає в себе сукупність встановлених в країні податків, зборів і обов'язкових платежів, складні механізми їх нарахування та сплати до бюджету, правові взаємовідносини між державою та платниками податків тощо. У той же час це не механічна сукупність, а внутрішньо організована, функціонально узгоджена, взаємодоповнююча, цілеспрямована система, яка базується на науково обгрунтованих, апробованих принципах податкової політики.

Організаційно-управлінські проблеми ДПС України полягають, зокрема, у невідповідності організаційної структури вимогам завдань, що постали перед ДПС, значній регіональній присутності органів ДПС, недостатності засобів для здійснення досконалого виконавчого управління, управління людськими ресурсами, інформаційної взаємодії з іншими міністерствами та відомствами, наявності проявів корупції тощо.

Це призводить до дублювання зусиль органів державної влади, породжує перевитрату ресурсів на утримання ДПС, підвищену плинність кадрів, низьку моральну та матеріальну зацікавленість.

Виходячи з цього автором запропонована така схема організаційно-управлінської структури ДПС (рис. 1).

Рис. 1. Проект схеми організаційної – управлінської структури
ДПС України

Реформування організаційно-управлінської структури податкової служби базується на основі впровадження проекту, що має назву „Програма

модернізації державної податкової служби України" (далі Проект), який розрахований на 10 років (період впровадження розподілено на 2 фази, тривалістю по 5 років кожна), фінансування планується проводити за рахунок коштів Уряду України та позики Міжнародного банку реконструкції та розвитку (далі - МБРР).

Першим етапом реформування, зазначається в дисертації, є прогнозування потреби в загальному обсязі інвестиційних ресурсів. Розрахунок цієї потреби ґрунтується на встановлених раніше співвідношеннях різних форм інвестування в прогнозному періоді. Для кожного з періодів потреба в інвестиційних ресурсах для здійснення фінансових інвестицій визначається за формулою

ПІФ = ПІР х ЧІФ/ ЧІР, де (3)

ПІФ - потреба в інвестиційних ресурсах для здійснення фінансових інвестицій,

ПІР - потреба в інвестиційних ресурсах для здійснення реальних інвестицій,

ЧІФ - частка фінансових інвестицій у прогнозному періоді,

ЧІР - частка реальних інвестицій у прогнозному періоді.

Загальна потреба в інвестиційних ресурсах для здійснення фінансових інвестицій визначається шляхом складання потреби в них у першому (початковому) періоді та розмірів прирощення цих ресурсів у кожному наступному періоді.

Другий етап розробки стратегії полягає, на думку автора, у визначенні можливих джерел формування інвестиційних ресурсів.

Для оцінки впровадження Проекту планується досягти визначених прогнозних значень індикаторів досягнень процесу (I), які впливатимуть на темп зростання податкових надходжень до бюджету за рахунок проекту (Кt). Прогноз побудовано на залежності від індикатора I2, який стосується виконання законодавства платниками податків і може бути розглянутий як такий, що акумулює й відображає ефект від запровадженого Проекту.

За основу прогнозу було взято припущення, згідно з яким збільшення на 5% індикатора І2 трансформується у 0,25%-ий темп зростання податкових надходжень до бюджету України.

Таким чином:

Кt = 0,05 * I2 (4)

Тоді формулу для отримання показника рентабельності Проекту на рік X можна записати так:

(5)

Формула ілюструє отриману залежність між макроекономічними показниками (рентабельністю) та індикаторами досягнення прогресу впровадження Проекту.

Автором розглянуті три сценарії розвитку Проекту (оптимістичний, песимістичний і реалістичний), які відрізняються показниками збільшення обсягів бюджетних надходжень. Термін окупності Проекту, за оцінками автора, складає 4 роки від початку фінансування для оптимістичного, 12 років - для песимістичного і 6 років -- для реалістичного сценарію (таблиця 2).

Основні припущення, які використані при розрахунках:*

Дисконтна ставка - 10%;*

Курс гривні до долара США (відповідно до прогнозних даних Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та згідно з лінійною екстраполяцією статистичних залежностей попередніх років);*

Показник номінального ВВП (відповідно до прогнозних даних Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та лінійної екстраполяції статистичних залежностей попередніх років): оптимістичний варіант прогнозу;*

Щорічний темп збільшення надходжень до бюджету - фіксований;*

Щорічний темп зростання реального ВВП - фіксований;

Таблиця 2

Розрахунок поточної вартості різних сценаріїв розвитку Проекту

Назва
сценарію | Відсоткова ставка МБРР, % | Ставка комісійних за зобов'язання, % | Темп зростання реального ВВП, % | Значення індикатора | Теми збільшення надходжень до державного б,бюджегу, % | Час настання дії ефекту від Проекту, рік | Період окупності Проекту та рік, в якому Проект повністю окупається | Рентабельність Проекту, % | Чиста теперішня вартість Проекту, млн. гри.

Для всього Проекту

Оптимістичний | 2,5 | 0,25 | 5,0 | 80 | 1,25 | 2010 | 4/2007 | 875 | 4 248,6

Песимістичний | 5,0 | 0,75 | 3,0 | 70 | 0,75 | 2012 | 12/2015 | 282 | 1 119,7

Реалістичний | 2,5 | 0,25 | 4,0 | 75 | 1,0 | 2008 | 6/2009 | 622 | 2 860,4

Для фази 1

Оптимістичний | 2,5 | 0,25 | 5,0 | 70 | 0,75 | 2005 | 4/2007 | 549 | 3 987,2

Песимістичний | 5,0 | 0,75 | 3,0 | 60 | 0,25 | 2007 | 21/2024 | 111 | 1 224,8

Реалістичний | 2,5 | 0,25 | 4,0 | 65 | 0,5 | 2006 | 7/2010 | 305 | 2 795,3*

Ефект від Проекту зберігається й після завершення здійснення заходів, які передбачені Проектом, тобто після 2013 року;*

Рентабельність Проекту розраховується на 20-й рік після завершення фінансування;*

Розрахунок показників для трьох сценаріїв окремо для фази 1 передбачає, що буде реалізована тільки перша фаза Проекту.*

Рівень інфляції - не враховується, оскільки до бюджету Проекту включені непередбачувані витрати, в тому числі й інфляційні.

Розрахунки свідчать про зростання другого ключового показника (індикатора І2) досягнення прогресу впровадження Проекту, який стосується виконання вимог податкового законодавства платниками податків. В результаті впровадження Проекту планується досягти його значення 65,0% наприкінці першої фази і 75,0% на завершення другої фази Проекту при теперішньому його значенні 56,1%.

Згідно з існуючими тенденціями зростання реального ВВП (4%) для проведення аналізу були прийняті прогнозні значення зростання реального ВВП в межах 3%, 4% і 5% для песимістичного, реалістичного і оптимістичного сценаріїв відповідно.

Джерелом економічного ефекту Проекту вважається збільшення надходжень податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та державних цільових фондів. Таке збільшення надходжень досягається завдяки покращанню стану розрахунків платників податків з бюджетом. Показник такого покращання безпосередньо пов'язаний з індикаторами досягнень прогресу впровадження Проекту. Ці додаткові надходження і складають ефект від Проекту.

Важливими для суспільства, наголошується в дисертаційному дослідженні, є внутрішні соціально-економічні наслідки впровадження Проекту, а саме: зміна кількості робочих місць в органах ДПС; організаційно-управлінська перебудова (реформування) органів ДПС; забезпечення інформаційно-технологічної підтримки процесу податкового адміністрування за рахунок впровадження єдиної інформаційно-програмної та телекомунікаційної системи податкових органів з відповідним підвищенням автоматизації та продуктивності праці; зміна умов праці працівників податкових органів; розвиток науково-технічного потенціалу; розробка та впровадження нових податкових інформаційних технологій.

Таким чином, окрім безпосереднього впливу на забезпечення дохідної частини бюджету, реформування організаційно-управлінської структури ДПС України має додаткові комплексні та мультиплікативні соціальні результати.

У висновках узагальнені результати дослідження, теоретико-методологічні підходи та шляхи подальшого реформування організаційно-управлінської структури податкової служби України. Зазначене може бути репрезентоване такою послідовністю:

1.Теоретичий підхід до реорганізації організаційно-управлінської структури податкових органів передбачає, по-перше, структурно-функціональний аналіз зазначеної структури, по-друге, встановлення її системної якості й, по-третє, формування адекватної правової бази.

2.Методологічною основою управління ДПС можна вважати, зокрема, такі групи методів: економічні методи; адміністративні (організаційно-розпорядницькі) та соціально-психологічні.

3.Дослідження проблеми податкового адміністрування як процесу управління податковою системою в межах економічної реформи, як процесу впровадження і керування податковою системою з боку відповідних органів податкової служби, а також організації цих органів, їхніх повноважень і статусу засвідчило, що Україна успішно будує власну податкову систему, враховуючи при цьому досвід інших країн.

4. Організаційна структура ДПС формувалась ситуативно, без врахування функціональної єдності окремих підрозділів як на місцях, так і в Центрі, що призвело в подальшому до надмірної ускладненості (структури, механізмів управління), надлишкової кількості підрозділів тощо.

5. П'ятирівневість ДПС виявилась надмірною, що призводить, як з’ясувалося, до подовження ланцюга управління, зменшення ефективності керованості, позначається на процесі прийняття виважених управлінських рішень, своєчасності їх виконання.

6. У структурі ДПС відсутня функція стандартизації, нормування та нормоконтролю, що є неприпустимим для будь-якої корпоративної системи. Наслідками цього є:—

неузгодженість технологічних засобів (форматів даних, розмірів таблиць даних, протоколів обміну інформацією тощо);—

неузгодженість інструкцій, положень, посадових інструкцій, технологічних інструкцій тощо, що, в свою чергу, призводить до дублювання функцій, неточності та неясності нормативних документів, різноманітного їх трактування посадовими особами;—

відсутність чітко визначених і нормативно закріплених нормативів трудомісткості видів робіт, що призводить до неможливості чіткого визначення та закріплення функцій працівників та підрозділів, нормативної кількості працівників і, відповідно, побудови раціонально організованої структури.—

неможливість визначення чітких критеріїв оцінки якості праці службовців, що призводить до незбалансованого завантаження працівників роботою, неможливості раціонального планування їхньої діяльності, матеріального і морального стимулювання, кар'єрного зростання тощо.

7.Стратегічним планом розвитку ДПС України передбачається впровадження нової організаційно-управлінської структури на всіх рівнях податкової служби .

Основні положення та висновки дисертації викладено в публікаціях:

1. Москаленко В.М. Управління процесом структурної реорганізації в межах реалізації Проекту "Модернізація державної податкової служби України" // Вісник податкової служби України. – 2005. – №5. – С.28-30.

2. Адміністрування податку на додану вартість. Навчальний посібник / М.Я. Азаров, Ф.О. Ярошенко, В.М. Москаленко та ін. – Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України, 2004. – 170 с. (Автору належить другий розділ навчального посібника).

3. Інформаційні технології в адмініструванні податку на додану вартість. Навчальний посібник/ М.Я. Азаров, Ф.О. Ярошенко, В.М. Москаленко та ін. – Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України, 2004. –203 с. (Автору належить третій розділ навчального посібника).

4. Збірник нормативно-правових та методичних матеріалів з податку на додану вартість для практичного використання; Спеціалізований посібник. І частина / В.М. Москаленко, І.Г.Кириченко та ін. – Ірпінь: Національна академія державної податкової служби України, 2004. – 630 с. (Автору належить вступ і перша частина посібника).

5. Захист прав платників податків / С.І. Лекарь, О.П. Снігерьов, М.П. Недюха та ін. За ред. О.М. Бандурки, В.М. Москаленко. – К.: „МП Леся", 2003. – 476 с.

6. Москаленко В.М. Функціональна структура податкових органів: пошук відповідних податкових технологій і процедур // Матеріали наук.-практ. конф. „Розвиток податкових відносин та модернізація державної податкової служби України". – Ірпінь: Академія держ. подат. служби України, 2002. – С.5-8.

7.