НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ОХРІЙ ОЛЕКСАНДР ПАВЛОВИЧ

УДК 351.711.14

КОМПЛЕКСНА СТРАТЕГІЯ ЗЕМЛЕКОРИСТУВАННЯ

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УТВОРЕННЯ

Спеціальність 25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).

Науковий керівник – | чл.-кор. НАНУ, доктор технічних наук, професор ПІЛЮШЕНКО Віталій Лаврентійович,

Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, проректор з наукової роботи, завідувач кафедри маркетингу (м. Донецьк) | Офіційні опоненти – | доктор наук з державного управління, професор ЛЕБЕДИНСЬКА Ольга Юріївна,

Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом;

кандидат економічних наук, доцент

ШАПОРЕНКО Ольга Іванівна,

Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри екологічного менеджменту | Провідна установа - | Гуманітарний університет "Запорізький інститут державного та муніципального управління" (м. Запоріжжя), кафедра державного управління та менеджменту |

Захист дисертації відбудеться "17" березня 2006 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1 поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий 16 лютого 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Лебець В.С. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема управління земельними ресурсами як одним з чинників розширення виробництва та зміцнення фундаменту економіки держави, є найголовнішою у вирішенні задач соціально-економічного розвитку. Земля є основою матеріального добробуту суспільства, базисним розміщенням людей, виробничих сил, джерелом природних ресурсів.

Раціональне використання і охорона земельних ресурсів пов’язані з національним відродженням нашої країни, яке визначається оптимальним поєднанням використання і охорони земельних ресурсів, балансом між вирішенням соціально-економічних проблем і збереженням землі. Це зобов’язує державу до сталого розвитку землекористування на найвищому сучасному рівні, із застосуванням досягнень світової науки і новітніх технологій в галузі землекористування.

Особливу актуальність набувають ці питання в умовах ринкової трансформації, коли законодавчо закріплюються різні форми власності на землю. Протягом багатьох десятків років землекористування в Україні носило економічно неприродний, часом руйнівний характер. Для повнішого висвітлення поставленої проблеми, пізнання закономірностей та особливостей розвитку землекористування доцільно зауважити, що абсолютна державна власність на землю спричинила відмежування від екологічних пріоритетів в землекористуванні. Позиція держави була такою, ніби екологічних проблем не існує. Сьогодні стало очевидним, що методи управління земельними ресурсами, які склалися в умовах панування державної власності на землю і продовжують використовуватися й донині, не відповідають сучасним вимогам ринкової економіки, не задовольняють потреби суб’єктів господарювання на землі.

Ринкова економіка потребує державного управління земельними ресурсами, що забезпечує виконання системи земельного та громадянського законодавства в поєднанні з економічною самостійністю суб'єктів землекористування. В той же час земля як територіально-природний ресурс є основою життєдіяльності населення на території муніципального об'єднання і основою муніципальної економіки. Крім того, земля – це технологічний ресурс у виробництві та товар в соціально-економічних відносинах.

Дослідженню наукових засад державного та муніципального управління землекористуванням присвячено багато наукових праць українських та закордонних вчених. Але проблеми землекористування в місцевих об'єднаннях, особливо в промислових містах, потребують додаткового вивчення, розробки нових підходів до моніторингу розподілу землі, зонуванні території, розробки стратегії управління земельними ресурсами. Виходячи з цього, актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена першочерговими завданнями у сфері державного управління системою землевпорядкування адміністративно-територіальних утворень та необхідністю запровадження інноваційних науково обґрунтованих підходів та методів щодо підвищення ефективності управління на рівні органів місцевого самоврядування в умовах обмеженості ресурсів.

Недостатня розробка цих питань обумовила актуальність теми дисертаційного дослідження, мету та задачі її досягнення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є частиною наукових розробок по створенню і впровадженню інноваційних систем управління в умовах ринкової економіки, виконаних безпосередньо автором і за його участю в рамках держбюджетної теми кафедри маркетингу Донецького державного університету управління "Теоретико-методичні основи розвитку маркетингу в управлінні економікою України" (номер державної реєстрації 0100U003-67). У рамках даної теми автором розроблена логістична схема організації взаємодії відомств щодо створення, ведення та використання земельно-кадастрової інформації.

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є обґрунтування теоретико-методологічних положень та розробка методичних рекомендацій щодо формування комплексної стратегії управління землекористуванням адміністративно-територіального утворення.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність розв'язання таких завдань:–

аналіз стану управління землею в муніципальному утворенні на прикладі промислового міста;–

обґрунтування необхідності використання маркетингових досліджень ринку землі для формування стратегічних програм розвитку муніципальних утворень.–

розробка логістичної стратегії управління земельними ресурсами при формуванні адміністративно-територіальних проектів;–

визначення організаційно-економічного механізму зонування території муніципального утворення;–

формування наукової концепції автоматизованого моніторингу в системі управління земельними ресурсами;–

дослідження особливостей формування земельного кадастру в муніципальних утвореннях;–

розробка підходів до створення стратегії управління земельними ресурсами промислового міста;–

визначення практичних заходів щодо впровадження в систему муніципального управління економічних підходів до управління землекористуванням.

Об'єктом дослідження є організація і функціонування системи землекористування адміністративно-територіального утворення в умовах трансформаційної економіки.

Предметом дослідження є формування системи муніципального управління ринком землі в промисловому місті.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою проведеного дослідження виступають діалектичний метод пізнання, концептуальні положення в області державного управління системою землекористування, загальнонаукові принципи проведення досліджень. Теоретичною основою досліджень послужили наукові праці вітчизняних і закордонних вчених в області державного і регіонального управління земельними ресурсами, стратегії управління, маркетингу і логістики.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі і нормативні документи, що регулюють питання управління системою землевпорядкування, статистичні дані про стан окремих адміністративно-територіальних утворень, що дозволили зробити певні висновки щодо наявності і причин виникнення земельних проблем.

В роботі використаний системно-структурний аналіз (при дослідженні особливостей міжгалузевих і регіональних проблем управління системами землекористування), методи функціонального аналізу (при аналізі структури управління системою землекористування України), метод порівняльного аналізу (у дослідженнях особливостей розвитку адміністративно-територіальних утворень), методи математичної статистики (при проведенні зонування), загальнонаукові методи аналізу й синтезу, індукції та дедукції, аналогії, декомпозиції тощо застосовуються в усіх розділах дисертації.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає в обґрунтуванні необхідності розробки і реалізації комплексної стратегії використання земельних ресурсів як основи формування економічного потенціалу адміністративно-територіального утворення на прикладі промислового міста.

Найбільш важливими науковими результатами дисертаційної роботи є наступні:

вперше:–

обґрунтовано стратегію землекористування як комплексну, інтегровану і тотальну логістичну систему, що охоплює всіх суб'єктів, які повинні кооперуватися між собою;–

запропоновано комплексне маркетингове дослідження ринку землі з метою прогнозування розвитку ринку, сегментації і позиціонування земельних ділянок як продукту;

удосконалено:–

методичні засади щодо формування земельного кадастру як комплексної земельно-реєстраційної системи, що забезпечує інформаційну базу для функціонування ринку землі та формування управлінських рішень;–

методологію формування стратегії управління земельними ресурсами промислового міста;–

напрямки розробки конкретних заходів щодо формування додаткових статей бюджету місцевого управління на основі раціонального використання земельних ресурсів;

дістали подальший розвиток:–

теоретико-методичні засади зонування території муніципального утворення з урахуванням впливу розташування ділянок землі на їх функціональне використання та грошову цінність;–

сутність і основні елементи моніторингу у системі управління земельними ресурсами на засадах комплексного екологічного підходу і оцінки наслідків використання земельних угідь в автоматизованому режимі;–

підходи до вирішення земельних суперечок, як майнових, так і цивільних, і до ролі землевпорядних органів;

підходи до аналізу стану системи контролю й обліку землекористування в місті, що дозволило визначити ступінь раціональності використання земельних ресурсів, провести їх екологічну й економічну оцінку і довело необхідність впровадження в практику державних органів управління економічних методів управління системою землевпорядкування для максимізації економічних результатів від експлуатації земельних ділянок;

ринкові інструменти державного управління земельними ресурсами: економічна оцінка потенціалу земельних ресурсів; платність використання земельних ресурсів; розробка інноваційних підходів до управління системою землевпорядкування; землеохоронне інвестування, що з економічної точки зору буде раціональним у випадку, якщо збільшення витрат праці екологічного змісту не буде перевищувати зростання економії праці, отриманої в результаті поліпшення системи землевпорядкування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені в дисертації теоретичні положення доведені автором до рівня пропозиції методик та положень по управлінню земельними ресурсами в межах промислового міста. Зокрема, результати дослідження та рекомендації дають можливість скласти та реалізувати стратегію землекористування міста та за рахунок цього значно поповнити місцеві бюджети. Робота має позитивні відгуки від Голови підкомітету Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин (довідка від 07 липня 2005 р.), рекомендована Донецькою облдержадміністрацією для впровадження в населених пунктах Донецької області (довідка № 05/170-0235 від 09.02.05) та впровадження в практику роботи міської ради м. Горлівки, що дозволило одержати додаткові надходження до бюджету міста в сумі один млн. грн. (довідка № 2-435 від 01.02.2005 р.).

Окремі результати дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі під час викладання дисциплін "Економіка природокористування", "Регіональний маркетинг" (довідка № /226 від 17 липня 2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки і висновки дисертаційної роботи є результатом самостійно проведених досліджень автора. Ідеї співавторів наукових праць здобувача в роботі використані не були. Внесок автора в колективно опубліковані роботи конкретизований у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати проведених досліджень, висновки і рекомендації, що викладені в дисертаційній роботі, доповідалися і були схвалені на науково-практичних конференціях: Міжнародна науково-практична конференція "Наука й освіта 2003" (20-24 січня 2003 р., м. Дніпропетровськ); Всеукраїнська науково-практична конференція "Ринкова трансформація економіки: стан, проблеми, перспективи" (19-20 лютого 2003 р., м. Харків); ІІ Міжнародна науково-практична конференція "Сучасні проблеми управління" (27-28 листопада, 2003 р., м. Київ); IV Міжнародний науковий конгрес "Державне управління і місцеве самоврядування" (26 лютого 2004 р., м. Харків); Щорічні конференції професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи ДонДУУ( 2002-2004 рр.).

Публікації. По темі дисертаційної роботи опубліковано 6 наукових праць загальним обсягом 3,5 авт. арк., у тому числі особисто автору належить 3,0 авт. арк., серед них 2 в наукових журналах, 4 – в збірниках наукових праць. Всі видання фахові.

Структура роботи. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (173 назви на 17 сторінках) і 5 додатків (на 5 сторінках). Повний обсяг дисертації – 197 сторінок. Кількість рисунків – 16, таблиць – 11.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

Розділ 1. Раціональне управління земельними ресурсами як важлива складова діяльності органів місцевого самоврядування. На основі проведеного аналізу стану системи землевпорядкування України, її адміністративно-територіальних утворень визначено, що втрата державою функцій управління земельними ресурсами і відсутність єдиної земельної політики унеможливлює регулювання земельних відносин за допомогою державних важелів і є головною причиною того, що всупереч очікуванням, земельна реформа не тільки не дала позитивних результатів, але, навпаки, призвела до нової руйнації землекористування, плутанини в земельних відносинах, яка спричинена недосконалістю законодавчих актів. При цьому вже очевидно, що реєстрація земельних ділянок і прав власності на них, визначення вартості землі, встановлення правового режиму землекористування та інші дії, що стосуються землі, є необхідною умовою забезпечення функціонування ринкової економіки, ефективного управління земельними ресурсами. У зв'язку з цим виникає проблема удосконалення організаційних форм державного управління системою землекористування як у цілому по Україні, так і в окремих адміністративно-територіальних утвореннях. Необхідним в нинішніх умовах є подальше здійснення інформаційної підтримки проведення земельної реформи, забезпечення гласності діяльності органів, що здійснюють управлінську діяльність земельними ресурсами та надання кваліфікованих роз’яснень чинного законодавства громадянам, без яких країна не зможе забезпечити стабільність свого суспільства або економічного розвитку, якщо в ній відсутнє розуміння широкою громадськістю ролі землі як джерела економічного добробуту держави.

Аналіз основних причин незадовільного управління земельними ресурсами показав, що для підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами, безумовно, необхідно зміцнити матеріально-технічну базу державних органів з питань земельних ресурсів та забезпечити чітке розмежування повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування в сфері управління земельними ресурсами. Звідси, удосконалення потребують Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закон України "Про місцеві державні адміністрації".

Важливою проблемою є те, що розподіл та перерозподіл землі в різних галузях народного господарства здійснювався переважно без окресленого еколого-економічного та соціального обґрунтування. Саме це призводить до пошуку шляхів вдосконалення земельних відносин в Україні, в основі яких є форма власності на землю, створення багатоукладної економіки, що сприятиме вирішенню проблеми ефективного землекористування.

Сучасний стан земельних ресурсів та організації управління їх охороною і використанням, характеризують проблеми, що вимагають негайного рішення. Так, платність за землекористування відіграє стимулюючу роль у підвищенні рівня використання земель. Це підтверджується тим, що вироблена продукція після сплати земельного податку або орендної плати є власністю господаря, який розпоряджається продуктом з метою розширеного виробництва. Звичайно, що значна частина коштів від реалізації продукції йде на поліпшення природного стану ґрунтів і охорону земель. Наступною важливою проблемою є необхідність раціонального використання земельних ресурсів і цільове використання земель. До числа найбільш важливих проблем варто віднести недосконалість економічного механізму землекористування і реалізації землевпорядних заходів, недостатня ефективність системи управління охороною і використанням земельних ресурсів і інші. Сучасні способи організації раціонального використання земель повинні спрямовуватися не лише на досягнення високих економічних показників, але й на забезпечення охорони і відтворення продуктивності земель, збереження нормального екологічного стану ґрунтів.

Проведений аналіз показав, що земельні ресурси міст України становлять 1,2 млн. га і характеризуються складною структурою (табл. ). Дані про структуру міських земель одразу вказують на необхідність проведення певних реформ. Але багато проблем земельних відносин в містах не можуть бути вирішені лише на міському рівні. Передусім необхідні зміни до законодавства, пов’язані з тим, що в Україні відсутня чітка система реєстрації прав на землю і нерухомість, не має чітких і прозорих правил та гарантій прав власників землі, також не сформовані ринкові основи визначення вартості землі та порядок застави земель під кредити банків, не визначені правові засади обігу земельних ділянок тощо.

Таблиця 1

Структура земельних ресурсів міст України

№ п/п | Призначення / категорія | Частка, % | 1 | Житлова забудова | 12,8 | 1.1 | В тому числі одноповерховий житловий фонд | 6,7 | 2 | Промислова забудова | 9,6 | 3 | Комерційна забудова (об’єкти торгівлі та обслуговування) | 2,4 | 4 | Землі комунальної та державної власності, які не підлягають передачі у власність (користування) громадян та юридичних осіб |

17 | 5 | Інші (землі під водними об’єктами, зеленими насадженнями, землі транспорту, енергетики, оборони, запасу і таке інше) |

45,4 |

Окремої уваги заслуговує питання реформування нормативної бази щодо планування і забудови території, що відстає від потреб практики, оскільки існуюча система державного нормування в містобудуванні значною мірою теж успадкована від минулого. Це призводить до того, що діючі норми у деяких випадках не відповідають умовам ринку, не співвідносяться з вартістю і цінністю землі, а також призводять до значних втрат територіальних ресурсів тощо. Тому ці питання необхідно врегульовувати відповідними законами, державними нормами та місцевими правилами забудови. Важливим напрямком є також створення прозорої інформаційної системи для забезпечення функціонування і регулювання ринку землі.

Таким чином, основні проблеми землекористування багато в чому пов’язані з відсутністю системного підходу до аналізу існуючої ситуації, врахування відносин власників, узгодження інтересів центральних, регіональних та місцевих органів управління і, головне, врахування розмаїття інтересів мешканців адміністративно-територіальних утворень. За цих умов потрібен ефективний організаційно-економічний механізм реалізації основних вимог реформування земельних відносин в адміністративно-територіальних утвореннях на практиці.

В роботі визначено, що важливою складовою реформування земельних відносин адміністративно-територіальних утворень є розвиток ринку землі. Тому важливим завданням державних органів управління є визначення оціночної вартості землі – вірогідної ціни, за яку може бути продана земельна ділянка чи нерухомість (з врахуванням існуючих умов та обмежень) на дату оцінки. Важливим напрямком діяльності місцевих органів управління земельними ресурсами є їх планування. При цьому тільки правильне планування може забезпечити зростання економічного розвитку території. Але дослідження показало, що між генеральним планом і конкретною управлінською діяльністю земельними ресурсами лежить невпорядковане правове поле, що не відповідає новим нормам земельних відносин, які формуються на базі державної, комунальної і приватної власності на землю. Крім того, внаслідок відсутності достовірної земельно-кадастрової і містобудівної документації постійний інвестор позбавлений необхідної йому інформації для обґрунтованого формування своїх намірів щодо найефективніших капіталовкладень в землю, і це є гальмом для економічного розвитку території в цілому.

Приватизація земельних ділянок громадянами та юридичними особами збільшила їх рух у результаті купівлі-продажу, дарування, успадкування. Все це разом з розширенням прав місцевого самоврядування, зменшенням ролі держави у фінансуванні розвитку населених пунктів визначає необхідність зміни методів регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами. Засади забезпечення раціонального землекористування, прийняття рішень щодо використання земельної ділянки, пов’язані з цим процедури її відчуження, передачі у власність, надання у користування, реєстрації, встановлення і зміна меж ділянок повинні бути такими, щоб найбільшою мірою сприяти інвестиціям в землю, примноженню економічної активності. Методи і засоби управління земельними ресурсами в цьому випадку повинні працювати на збільшення цінності й вартості земель незалежно від форм власності на землю. Отже, має бути створений і запроваджений у практику управління земельними ресурсами такий механізм реалізації стратегічних планів розвитку населених пунктів, особливо міст, через повсякденну діяльність органів місцевого самоврядування, органів земельних ресурсів та містобудування, який забезпечував би юридичну однозначність і чіткість процедур щодо використання земельних ділянок одночасно із можливістю вільного вибору найефективнішого землекористування.

Отже, створюючи ефективну економіку, будь-яка країна повинна здійснювати таку стратегію планування і розвитку землекористування, яка спрямована на вдосконалення інфраструктури і оздоровлення навколишнього середовища. Територіально-просторове планування землекористування є тим процесом, в межах якого зміни довкілля можуть бути реалізовані за допомогою встановлених процедур. Разом з тим зміна земельного устрою в Україні потребує адекватної зміни земельних відносин і вимагає нової законодавчої бази їх функціонування. З цього погляду потребує відповідних змін і стратегія територіально-просторового планування землекористування.

Розділ 2. Моделі і методи управління земельними ресурсами. Ситуація, що склалася в системі землекористування великого промислового міста, показує, що проблема раціонального використання і охорони земельних ресурсів є однією з найважливіших. Зростаючі антропогенні навантаження на земельні ресурси визначають необхідність охорони земель України й організацію їхнього раціонального використання як одну з головних стратегічних завдань державної політики. І такий підхід не є безпідставним. Основою для прийняття управлінського рішення щодо ефективного використання земель є інформація, яку отримує суб’єкт управління від об’єкта управління. Тому вимогою часу є відпрацювання технологічних засад моніторингу земель. При цьому в роботі доведено, що об’єктом моніторингу повинен бути увесь земельний фонд країни, незалежно від форм власності на землю. Моніторинг необхідно проводити на всіх без винятку категоріях земель, незалежно від їх правового режиму і характеру використання. Основною проблемою проведення ефективного моніторингу є необхідність визначення органу, який буде координувати цей процес. В дослідженні зазначено, що роботу з моніторингу земель повинні координувати регіональні центри моніторингу земельних ресурсів. Тобто, необхідним є проведення регіонального моніторингу. Але цього замало, необхідно також проводити локальний моніторинг, який повинен розповсюджуватися на території, що прилягають до місцевих джерел забруднення. При організації моніторингу земель необхідно відрізняти саме моніторинг від збору земельно-кадастрових даних.

Дані моніторингу земель дозволяють зробити прогноз змін у землекористуванні, які очікуються від господарської діяльності, та наслідків, що можуть виникнути при цьому, в роботі доведена необхідність впровадження в діяльність системи державного моніторингу алгоритм у оцінки наслідків використання земельних ресурсів (рис. 1). Для забезпечення ефективного земельного моніторингу його ведення повинно здійснюватися через систему постійного спостереження в просторі і часі за визначеними блоками-компонентами, з використанням відповідних параметрів і показників. Потребують особливої уваги при проведенні земельного моніторингу організаційні заходи.

Таким чином, охорона і використання земельних ресурсів являють собою важливі державні завдання, від вирішення яких залежать економічний і соціальний розвиток країни, добробут нинішнього і майбутнього поколінь. Тому з метою ефективного управління земельними ресурсами необхідно проводити всебічний і систематичний облік і оцінку стану земель для їх захисту і збереження. З огляду на це необхідна дієва інформаційна система обліку, інвентаризації і прогнозування стану земель, з виявленням і реєстрацією змін на тлі природних та антропогенних процесів. Це завдання стоїть перед службою моніторингу земель, що дасть можливість не тільки чітко визначити кількісні і якісні характеристики земельних ресурсів, але й у разі необхідності прийняти своєчасні заходи для відновлення фонового стану земель. В роботі запропоновані організаційні заходи, необхідні для ефективного проведення моніторингу та розроблені завдання і принципи моніторингу землі у промислово-міських агломераціях.

В роботі також зазначено, що в умовах ринкової економіки одним із важливих пріоритетів є правове забезпечення управління земельними ресурсами. А надзвичайно важливим чинником, механізмом ефективного управління земельними ресурсами є земельний кадастр. В роботі доведено, що механізм управління землею не може існувати без обліку кожної земельної ділянки, юридичного визначення і підтвердження межі земельних ділянок, розміру, місцеположення, правового режиму, кадастрових номерів, функціонального призначення та інших параметрів. Успішному вирішенню цих проблем повинні сприяти матеріали кадастрового землевпорядкування. Об’єктом управління при цьому є земельні ділянки, що посвідчуються державними актами. Це дозволяє законодавчо управляти процесом взаємовідносин між власниками землі і користувачами та державними органами, включаючи державні органи земельних ресурсів. Ці взаємовідносини виникають в процесі визнання і посвідчення державою факту існування (або припинення існування) земельної ділянки як об’єкту управління.

Рис. 1. Алгоритм оцінки наслідків використання земельних ресурсів

Таким чином, земельно-кадастрова інформація дозволяє забезпечувати зворотний зв’язок в системі "управлінське рішення – інформація – управлінське рішення", а процес управління земельними ресурсами може здійснюватися лише за умови повної інформації про об’єкт управління. Успішне вирішення цієї проблеми може забезпечити лише ведення реєстрації земельних ділянок і прав власності на них як надзвичайно важливого інструменту управління.

Водночас визначено, що радикальних змін, які покладалися на кадастрово-реєстраційні центри від часу їх створення, не відбулось. На це є цілий ряд причин, які вказані та проаналізовані в роботі. Незважаючи на недостатнє фінансове забезпечення земельної реформи, актуальним є вироблення правильного підходу до визначення необхідної кількості кадастрово-реєстраційних центрів. Досвід зарубіжних країн в цьому питанні показує, що однозначного критерію щодо кількості кадастрово-реєстраційних центрів не існує. Стосовно України зазначено, що в будь-якому випадку створення кадастрово-реєстраційних центрів підвищить ефективність системи управління земельними ресурсами. Однак створення тільки центрів недостатньо. Необхідно забезпечити ефективне оперативне управління земельними ресурсами, яке може здійснюватися лише за умови переходу від книжної системи до створення державної автоматизованої системи реєстрації.

Запровадження такої системи дозволить забезпечити зацікавлених осіб відомостями про землю і нерухомість, ініціювати права власників землі і землекористувачів, обґрунтовувати розміри плати за землю, своєчасно приймати адекватні заходи щодо охорони земель, посилити відповідальність власників і користувачів за використання землі та інше. Важливою умовою реєстрації є комплексність інформації, яка забезпечує її адміністративно-територіальну єдність в межах ієрархічної структури України. Це означає, що не можна говорити окремо про критерії обґрунтування і вибір показників реєстрації для будь-якого одного адміністративного рівня не враховуючи критерії іншого рівня. В земельно-реєстраційній системі необхідно керуватися системним підходом, використання якого повинно сприяти підвищенню кінцевого ефекту функціонування реєстраційної системи в цілому. Сучасна ефективна система управління земельними ресурсами повинна базуватись на адекватній земельно-кадастровій інформаційній системі. Значно зростає необхідність у достовірній земельно-обліковій інформації як просторово кількісній основі регулювання правової частини земельних відносин.

Успішне управління містом вимагає аналізу структури економічного простору, виявлення центральних місць (ділянок цього простору). У зв'язку з цим виникає потреба вивчення просторових особливостей міста, що є наріжним каменем у розробці стратегічних програм розвитку міста, залучення інвесторів для великомасштабних проектів і дрібних інвестиційних проектів для жителів міста і в остаточному підсумку визначає надходження в бюджет міста. При розробці стратегічних планів розвитку міст і оцінки вартості землі, як важливого житлового розвитку економіки міста, необхідно чітко розрізняти і враховувати елементи зонування. Тому важливим питанням є визначення впливу розташування ділянок землі в межах міста по зонах і впливу зонування на вартість землі. В роботі розглядаються підходи до зонування та надається їх характеристика, аналізуються види та політика зонування території міста. Наведена методика грошової оцінки земель населених пунктів, що надало можливість обчислити коефіцієнти зонування для міста Горлівки, які можуть застосовувати в своїй роботі відповідні служби. Це забезпечить виконання зонування більш ефективно і точно.

Важливим напрямком державних органів управління земельними ресурсами та системою землекористування є вирішення земельних спорів. На практиці земельні суперечки нерідко тісно перетинаються з майновими, тобто цивільними суперечками. Це визначається тим, що в методі регулювання земельних відносин перетинаються цивільно-правові і земельно-правові елементи. Тому необхідно відрізняти земельні суперечки саме від цивільних, а також від адміністративних суперечок. Визначено найбільш важливі, на погляд автора, ринкові інструменти державного управління земельними ресурсами: економічна оцінка потенціалу земельних ресурсів; платність використання земельних ресурсів; розробка інноваційних підходів до управління системою землекористування.

Розділ 3. Формування ефективної системи управління земельними ресурсами в населених пунктах. Доведена доцільність та необхідність створення системи автоматизованого ведення земельного кадастру. Це забезпечить не тільки функціонування цивілізованого ринку землі, захист прав власників і землекористувачів, але й дозволить здійснювати ефективний контроль за використанням земель та їх охороною, забезпечувати збільшення надходження до бюджету коштів від плати за землю тощо. Розвиток комп’ютерних технологій дозволить органам земельних ресурсів більш ефективно організовувати процес управління земельними ресурсами.

Обґрунтовано, що в системі управління земельними ресурсами населених пунктів важливе місце належить земельно-кадастровій інформації у складі автоматизованої системи ведення земельного кадастру. На рівні України, областей і великих міст доцільно формувати банки земельно-кадастрових даних, а для рівнів адміністративних районів, населених пунктів, конкретних землеволодінь і землекористувань – бази земельно-кадастрових даних. Метою створення банку (бази) земельно-кадастрових даних окремого територіального рівня передбачається інформаційне забезпечення стратегічного планування і управління регіоном, фінансової та інвестиційної політики, раціонального використання земель і землевпорядкування, контролю за використанням і охороною земель, моніторингу земель.

Пропоновані структури організації і функціонування багатоцільової системи земельного кадастру, в тому числі в автоматизованому режимі, дозволять забезпечити умови для раціональної організації роботи всіх ланок управління. Для об’єднання глобально комп’ютеризованої (комплексної, інтегрованої і тотальної) системи землевпорядкування пропонується впровадження поняття логістичної системи, яка межами своєї дії буде охоплювати усіх суб’єктів та об’єктів, що повинні кооперуватися між собою в сфері землевпорядкування.

Систему управління, яку необхідно комп’ютеризувати, названо системою підтримки управління (СПУ). В ділянці СПУ пропонується розрізняти дві функціонально спеціалізовані підсистеми: інформаційну підсистему управління і підсистему автоматизації системи управління (рис. 2).

Рис. 2. Сфери комп’ютеризації і функціональні межі системи землекористування

В роботі доведено, що для формування ефективної стратегії управління та прийняття управлінських рішень в галузі землевпорядкування необхідне комплексне маркетингове дослідження, яке включає блоки: моніторинг соціально-економічного стану адміністративно-територіального утворення, моніторинг земельних ресурсів. Об'єктом маркетингового дослідження мають стати: аналіз ринку землі та тенденції його розвитку, конкурентна ситуація, цінова політика. Запропоновано алгоритм дослідження адміністративно-територіального утворення (АТУ) та аналіз земельних ресурсів.

Для максимального використання і управління земельними ресурсами необхідним є залучення інформаційних технологій і створення бази даних за всіма ресурсами, які передбачають побудову зведених таблиць за необхідними ознаками. Врахування наявних ресурсів можна також вести за допомогою карт ресурсів і земельних кадастрів. Маркетингове дослідження рекомендується проводити за допомогою соціального моніторингу.

Доведено, що аналіз земельних ресурсів АТУ дозволить вирішувати багато проблем стратегічного управління і гарантувати реальність і досяжність цілей. Запропоновано аналіз земельних ресурсів АТУ проводити за таким алгоритмом (рис. 3).

Рис. 3. Алгоритм проведення аналізу земельних ресурсів АТУ

На засадах маркетингового аналізу та SWOT – аналізу запропоновано системний підхід до формування зон економічних районів. Забезпечення раціонального землекористування, прийняття рішень по використанню земельної ділянки, пов’язані з цим процедури відчуження, передачі у власність, передачі в оренду, встановлення і зміну границь між ділянками повинно здійснюватися органами державної влади чи місцевого самоврядування таким чином, щоб примножити економічну активність землі. Методи і способи управління земельними ресурсами повинні бути спрямовані на підвищення цінності і вартості землі незалежно від форм власності на неї.

Запропоновані в роботі логістичні системи в управлінні земельними ресурсами необхідно розглядати з господарсько-організаційної точки зору. При цьому наведена класифікація орієнтується на існуючі економічні структури і поділяється на цілий ряд: логістика землекористування, логістика агроформування, логістика землевпорядкування тощо. Головним при цьому є те, що класифікація логістичних систем із просторової, часової, функціональної і господарсько-організаційної точок зору не порушує важливої умови – логістичні рішення поширюються на весь комплекс елементів системи, а задачі оптимізації окремих функцій (галузей) пов’язані між собою. Тобто необхідне дотримання основної ознаки логістичної системи – системна цілісність. З такої ж точки зору (логістичної) пропонується підходити до організації взаємодії відомств щодо створення, ведення та використання земельно-кадастрової інформації, без чого ефективне управління земельними ресурсами просто неможливе (рис. 4).

Рис. 4. Логістична схема організації взаємодії відомств щодо створення, ведення та використання земельно-кадастрової інформації

В роботі доведено, що логістика земельних ресурсів надасть суб’єктам управління земельними ресурсами наступні переваги: мінімізація затрат; прискорення процесу одержання необхідної, релевантної та своєчасної інформації; підвищення рівня надання логістичних послуг тощо.

Таким чином, застосування маркетингових і логістичних принципів та методів надасть можливість приймати оптимальні рішення в управлінні земельними ресурсами, що дозволить значно підвищити ефективність використання земельних ресурсів.

ВИСНОВКИ

У дисертації на основі проведених досліджень здійснено теоретичне обґрунтування і практичне рішення актуальної соціально-економічної задачі – необхідність удосконалення організаційних форм державного управління системою землекористування адміністративно-територіального утворення.

Основними теоретичними і практичними результатами наукового дослідження є розробка основних напрямків удосконалювання організаційних форм державного управління системою землекористування.

Основні висновки і результати, отримані в ході проведення наукових досліджень, зводяться до наступного:

1. Аналіз стану управління землею в муніципальному утворенні на прикладі промислового міста показав, що управління землекористуванням повинно спрямовуватися не лише на досягнення високих економічних показників, але й на забезпечення охорони і відтворення продуктивних земель. Особливо важливо це для сучасного українського суспільства в умовах високого рівня урбанізації і високого рівня освоєння земель всіх територіально-адміністративних утворень. Управління земельними ресурсами в містах являє собою складний, багатогранний та важливий процес, що має враховувати природні і економічні умови конкретного суб’єкту господарювання.

2. Визначено, що оскільки між генеральними планами розвитку територіальних одиниць і контрольною управлінською діяльністю земельними ресурсами лежить невпорядковане поле, то методи і засоби управління земельними ресурсами повинні працювати на збільшення цінності й вартості землі незалежно від форм власності на землю. Механізм управління землекористуванням повинен передбачати узгодження інтересів приватних, громадських та державних власників, надання земельним відносинам соціально-орієнтованого розвитку, організаційного та правового регулювання використання та охорони землі. Для вирішення цих питань необхідно сформувати відповідні програми розвитку муніципальних утворень, засновані на проведенні маркетингових досліджень.

3. Розроблена логістична стратегія управління земельними ресурсами при формуванні адміністративно-територіальних проектів заснована на організації чіткої взаємодії відомств щодо створення, ведення та використання земельно-кадастрової інформації, що забезпечує ефективне управління земельними ресурсами територіального утворення.

Обґрунтовано, що метою створення банку земельно-кадастрових даних окремого територіального рівня передбачається інформаційне забезпечення стратегічного планування і управління регіоном, фінансової та інвестиційної політики, раціонального використання земель і землекористування, контроль за використанням та охороною земель. Це може бути забезпечено за рахунок застосування логістичного підходу. Роль логістичної інформаційної системи полягає в накопиченні і збереженні замовлень клієнтів, інформації про їхні фінансові, кредитні можливості, а також у перерахуванні вимог і умов, що стосуються можливостей їх забезпечення. Розроблена в роботі логістична схема організації взаємодії відомств щодо створення, ведення та використання земельно-кадастрової інформації надає можливість приймати оптимальні рішення в управлінні земельними ресурсами і значно підвищити ефективність їх використання.

4. Запропонований в роботі спосіб зонування земельних ділянок з урахуванням усіх факторів дозволяє обґрунтувати і практично розраховувати грошову вартість земельних ділянок у межах муніципального утворення (міста). Вихідною є базова вартість 1 кв. м території, далі визначається зональний коефіцієнт для економіко-планувальної зони, розраховується коефіцієнт місця розташування земельної ділянки. Потім з урахуванням коефіцієнта функціонального використання, згідно табличних даних, розраховується грошова вартість 1 кв. м конкретної земельної ділянки. Такий підхід дозволяє одержати обґрунтовану вартість земельних ділянок і дістати значні кошти в бюджет муніципального утворення (міста).

Дослідження показали, що побудова функціональної структури міст за фіксованою схемою "праця – побут – відпочинок" сьогодні представляється неадекватною для сучасного міста. Показано, що однією з найважливіших є система зонування території міста на основі основних критеріїв: функціонального, правового та економічного. Такий підхід дозволяє дати об’єктивну, обґрунтовану грошову оцінку земельної ділянки в залежності від умов, належності комунікації, благоустрою, відстані від адміністративних, культурних центрів, тощо.

5. Сформована концепція автоматизованого моніторингу в системі управління земельними ресурсами, яка полягає в необхідності фіксації стану антропогенного навантаження в динамічному розвитку з наступним прийняттям заходів, адекватних негативному стану. Доведена доцільність поетапного проведення органами Державного комітету України із земельних ресурсів оцінки екологічного стану земель, для чого запропонована відповідна схема та алгоритм оцінки наслідків використання земельних ресурсів, що забезпечить оперативне реагування на кризові ситуації та прийняття рішень щодо їх ліквідації, створення безпечних умов для населення. Для забезпечення ефективного земельного моніторингу, його ведення повинно здійснюватися через систему постійного спостереження в просторі і часі за визначеними блоками-компонентами, з використанням відповідних параметрів і показників.

6. Дослідження процесу формування земельного кадастру в муніципальних утвореннях довело, що сучасне управління земельними ресурсами повинно базуватися на адекватній земельно-кадастровій інформаційній системі як просторово-кількісній основі регулювання правової частини земельних відносин, базою якої служить місцевий кадастр. Важливою при цьому є фіскальна функція земельного кадастру, яка в сучасних умовах проявляється в інформаційному забезпеченні встановлених базових ставок земельних ділянок, що поділяється на нормативну та експертну.

7. Управління земельними ресурсами промислового міста повинно бути засновано на маркетинг-логістичному підході, застосування якого дозволить не тільки розробити ефективну стратегію управління та прийняття управлінських рішень в галузі землекористування, але й провести комплексне маркетингове дослідження, що включає моніторинг соціально-економічного стану адміністративно-територіального утворення та моніторинг земельних ресурсів.

8. На засадах маркетингового аналізу та SWOT – аналізу запропоновано системний підхід до формування зон економічних районів. Забезпечення раціонального землекористування, прийняття рішень по використанню земельної ділянки, пов’язані з цим процедури відчуження, передачі у власність, передачі в оренду, встановлення і зміну границь між ділянками повинно здійснюватися органами державної влади чи місцевого самоврядування таким чином, щоб примножити економічну активність землі. Методи і способи управління земельними ресурсами повинні бути спрямовані на підвищення цінності і вартості землі незалежно від форм власності на неї.

Розроблені рекомендації використані в роботі Донецької облдержадміністрації, вони дозволили обґрунтувати та використати стратегію землекористування м. Горлівка і одержати додаткові надходження до бюджету 1 млн. грн. щорічно.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Охрій О.П. Управління землекористуванням в місті // Збірник наукових праць Донецької державної академії управління "Державне регулювання економіки та соціального розвитку територій та підприємств", т. ІІІ, вип. , серія "Державне управління". – Донецьк, ДонДАУ, 2002. – С. .

2. Пилюшенко В.Л., Охрий А.П. Управление землепользованием как одним из источников экономического благополучия города // Збірник наукових праць Донецької державної академії управління "Державне управління процесами життєдіяльності і галузевого розвитку регіону", т. ІV, вип. , серія "Державне управління". – Донецьк, ДонДАУ, 2003. – С. .

Особистий внесок здобувача: на прикладі великого промислового міста показано методику формування механізму управління й ефективність цієї системи.

3. Охрій О.П. Інформація в процесі управління земельними ресурсами // Збірник наукових праць Донецької державної академії управління "Державне регулювання економічного розвитку", т. ІV, вип. , серія "Державне