НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ПШОНКА АРТЕМ ВІКТОРОВИЧ

УДК 347.963

ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПРОКУРОРІВ

Спеціальність 12.00.10 – судоустрій; прокуратура та адвокатура

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків – 2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, професор Марочкін Іван Єгорович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри організації судових та право охоронних органів.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Михайленко Олександр Романович, Академія адвокатури України, завідувач кафедри кримінального процесу та криміналістики;

кандидат юридичних наук, доцент Янович Юрій Павлович, Харківський національний університет внутрішніх справ, доцент кафедри кримінального процесу.

Провідна установа – Одеська національна юридична академія, кафедра організації судових та правоохоронних органів, Міністерства освіти і науки України, м. Одеса.

Захист відбудеться 05 жовтня 2006 р. о 14.0 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.03 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України (61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70).

Автореферат розісланий 2 вересня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О. Рум’янцев

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Людина, її права і свободи є найвищою соціальною цінністю, а їх захист представляє собою одне з пріоритетних завдань держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст.3 Конституції України). Таке положення Конституції актуалізує функціонування правового механізму забезпечення основних прав і свобод громадян.

Особливе місце в зазначеному механізмі відводиться системі органів прокуратури. Діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань, окрім іншого, гарантованих Конституцією, законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; інтересів суспільства та держави (ст.4 Закону України “Про прокуратуру”).

Виконання покладених на органи прокуратури завдань можливо лише за умови належного виконання прокурорсько-слідчими працівниками службових обов’язків. Випадки порушення службової дисципліни завдають шкоди авторитету прокуратури, ставлять під сумнів, а іноді й унеможливлюють виконання її соціальної ролі – гаранта законності, захисника законних прав і свобод людини та інтереси держави. У цьому зв’язку підвищення та підтримання авторитету прокуратури як гаранта законності в суспільстві найтіснішим чином пов'язано із забезпеченням дисципліни її посадових осіб.

Одним із засобів забезпечення службової дисципліни прокурорів є застосування (можливість застосування) заходів дисциплінарного впливу. Це не єдиний, але досить ефективний метод боротьби з порушеннями дисципліни.

Разом з тим, незважаючи на велике значення дисциплінарної відповідальності в забезпеченні службової дисципліни, комплексне дослідження її сутності та механізму реалізації з урахуванням специфіки правового становища прокурорсько-слідчих працівників ще не проводилося. Не було сформульовано і понятійний апарат даного правового інституту. Ситуація що склалася призводить до стримування вдосконалення правової бази дисциплінарної відповідальності, матеріальних і процедурних норм, які забезпечують її реалізацію. Наслідком цього є помилки в правозастосовній діяльності при реалізації дисциплінарно-владних повноважень.

Теоретична основа дисертаційного дослідження ґрунтується на працях і висновках учених-представників загальної теорії держави та права, адміністративного і трудового права, кримінально-процесуального права, теорії прокурорської діяльності, а також інших галузей права. Зокрема, йдеться про роботи: С. Алексєєва, С. Братуся, П. Васькова, Л. Ведернікова, В. Венедіктова, Д. Гавриленка, В. Горшеньова, Ю. Денисова, М. Косюти, Д. Липінського, О. Лейста, М. Мичка, Г. Нестерової, О. Ноздрачьова, О. Петеліна, І. Петрухіна, І. Самощенка, В. Смірнова, Ю. Старілова, Л. Сироватської, М. Фарукшина, М. Шиндяпіної та ін.

Безпосередньо до аналізу окремих аспектів проблем дисциплінарної відповідальності прокурорів у своїх роботах в різні часи, зверталися І. Артеменко, Ю. Адушкін, В. Долежан, І. Картузова, І. Марочкін, І. Назаров, С. Подкопаєв, Ю. Полянський, В. Сухонос, О. Толочко та ін. В той же час, спеціальних комплексних досліджень присвячених сутності, механізму реалізації цього виду відповідальності прокурорів та слідчих у вітчизняній юридичній літературі немає.

Дослідження здійснювалося з урахуванням дисциплінарної практики органів прокуратури України за 2003-2005 роки включно.

Таким чином, актуальність дисертаційного дослідження обумовлена: відсутністю теоретичних розробок сутності дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників, підстав та порядку її реалізації; недосконалістю законодавства, яке регулює дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників; необхідністю вдосконалення правозастосовної практики в цій сфері, в тому числі забезпечення її єдності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідницьких робіт кафедри організації судових і правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в рамках державної цільової комплексної програми “Проблеми удосконалення організації і діяльності суду і правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави” (державна реєстрація №0186.0.099031).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науковий аналіз інституту дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників, проблем його реалізації; формування теоретичних положень, практичних висновків, спрямованих на розвиток і вдосконалення даного правового інституту (законодавства, що регулює дисциплінарну відповідальність прокурорсько-слідчих працівників, і практику його застосування).

Відповідно до цього, дисертант зосередив увагу на виконанні таких основних завдань:

-

-

-

-

-

-

Об'єктом дослідження є інститут дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників.

Предмет дослідження – сутність і механізм реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників.

Методи дослідження. Для досягнення наукової об’єктивності результатів дисертантом застосовувався широкий комплекс загальнонаукових і спеціальних методів дослідження. Методологічною основою останнього є універсальні методи діалектики, які використовувалися на всіх етапах для розкриття сутності дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників та особливостей механізму її реалізації.

На окремих етапах дослідження автор застосовував спеціальні методи: логічний – для формулювання в дослідженні понять “стандарти професійної діяльності та поведінки прокурорських працівників”, “службова дисципліна”, “дисциплінарний проступок прокурора та слідчого”, “проступок, що порочить прокурорсько-слідчого працівника”; структурно-функціональний – для визначення значення дисциплінарної відповідальності у забезпеченні службової дисципліни прокурорсько-слідчих працівників. Формально-юридичний метод використаний для аналізу юридичних норм відповідних законів, що закріплюють дисциплінарну відповідальність прокурорів та слідчих, а також правозастосовної діяльності суб’єктів дисциплінарної влади при здійсненні дисциплінарних повноважень; порівняльно-правовий метод застосовувався для співставлення норм права вітчизняного законодавства з правовими нормами інших держав. Метод кількісного і якісного аналізу використаний для встановлення ефективності норм, що регулюють дисциплінарну відповідальність прокурорсько-слідчих працівників.

Наукова новизна одержаних результатів полягає передусім в тому, що дисертація є першим у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням сутності, механізму реалізації та особливостей дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників.

Наукова новизна одержаних результатів знайшла свій прояв у наступних теоретичних положеннях і висновках дисертації, що виносяться на захист.

1. Вперше на монографічному рівні комплексно досліджено природу інституту дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників та сформульовано його понятійний апарат. Зокрема, поняття “службова дисципліна”, “індемнітет прокурора”, “дисциплінарний проступок прокурора”, “проступок, що порочить прокурорського працівника” тощо.

2. З урахуванням міжнародних стандартів у галузі прокурорської діяльності вперше розкрито зміст службової дисципліни прокурорських працівників як відповідність їх діяльності та поведінки професійним правилам (стандартам), що ставляться до них суспільством та державою.

3. Систематизовано правила (стандарти), що складають зміст службової дисципліни прокурорів. Вирізненні та дослідженні такі складові стандартів службової дисципліни прокурорських працівників, як: вимоги до особистісних якостей прокурорських працівників; вимоги до професійної (службової) поведінки та вимоги щодо позаслужбової поведінки.

4. Відповідно до новітніх досліджень інституту дисциплінарної відповідальності запропонована класифікація та характеристика засобів забезпечення службової дисципліни прокурорів, розглянуті особливості дисциплінарної відповідальності прокурорів як одного з таких засобів.

5. По-новому сформульовані та науково обґрунтовані гарантії, які сприяють справедливій реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників. В якості таких гарантій автор пропонує: точне визначення підстав та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, належна правова процедура дисциплінарного провадження (змагальні засади, можливість оскарження рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, особливий порядок формування та склад дисциплінарного органу тощо).

6. Запропоновано шляхи удосконалення процедури притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності та сформульовано пропозиції щодо закріплення стадій дисциплінарного провадження на законодавчому рівні.

7. Обґрунтована пропозиція щодо створення системи дисциплінарних комісій органів прокуратури – колегіальних органів, які повинні займатися вирішенням питань щодо дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників.

8. Науково обґрунтовані та запропоновані шляхи удосконалення нормативного регулювання інституту дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників та практики його застосування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація містить науково обґрунтовані висновки і пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регулює дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників.

Практична значущість дослідження полягає також у тому, що викладені в дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані: –

у сфері науково-дослідницької діяльності – дисертація може стати матеріалом для подальшого дослідження загальних і спеціальних питань дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників;–

у навчальному процесі – розроблені положення і висновки можуть використовуватися під час читання лекційних курсів, проведення практичних занять, в науково-дослідницькій роботі студентів;–

в учбово-методичній діяльності – запропоновані положення і висновки можуть використовуватися для вдосконалення навчальних програм, при підготовці підручників і учбово-методичних посібників–

у правозастосовній сфері – діяльності суб’єктів дисциплінарної влади.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні висновки, сформульовані в дисертації, розглядалися і обговорювалися на засіданнях кафедри організації судових та правоохоронних органів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, доповідалися на науково-практичній конференції “Актуальні проблеми правознавства” (м. Харків, 2006 р.).Деякі висновки, сформульовані в дослідженні, були висловлені й обговорені на міжнародній науково-практичній конференції “Роль захисника у досудовому слідстві при обранні запобіжних заходів, не пов’язаних із взяттям під варту” (м. Харків, 2006 р.).

Крім того, теоретичні положення дослідження використовуються в навчальному процесі Академії прокуратури України (м. Київ).

Публікації. Основні положення дисертації відображено в 4 наукових статтях, опублікованих у фахових періодичних виданнях з юридичних наук, та 2 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, предмета і логіки дослідження дисертаційна робота складається із вступу, двох розділів, що включають п'ять підрозділів і два пункти, висновків, списку використаних джерел, що нараховує 161 найменування і займає 13 сторінок, та додатку. Загальний обсяг дисертації – 183 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовуються вибір і актуальність теми, визначаються зв'язок роботи з науковими програмами, мета і задачі дослідження, методологічна, теоретична і емпірична бази дослідження, розкривається наукова новизна одержаних результатів, сформульовані основні положення, що виносяться на захист, наведені дані щодо їх апробації й опублікування.

Перший розділ “Сутність дисциплінарної відповідальності прокурорів” складається з двох підрозділів та двох пунктів.

У підрозділі 1.1. “Поняття та зміст службової дисципліни прокурорів” проаналізовано погляди науковців щодо теоретичного визначення поняття та змісту службової дисципліни (П.Т. Васьков, Л.М. Ведерніков, О.І. Гавриленко, І.О. Картузова, Г.О. Нестєрова, С.В. Подкопаєв, Ю.М. Старілов, В.В. Цвєтков, Д.О. Щербак та ін.); національне законодавство України та законодавство інших країн (Білорусії, Болгарії, Грузії, Латвії, Литви, Молдови та ін.) міжнародні стандарти в галузі прокурорської діяльності (Керівні принципи щодо ролі держобвинувачів (1990); Норми професійної відповідальності та основні права і обов’язки прокурорів (1999); Рекомендація R (2000) 19 Ради Європи щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства; Європейські інструкції з питань етики та поведінки прокурорів (2005) та ін.), що розкривають сутність і особливості професійної діяльності та поведінки прокурорів.

Автор дійшов висновку, що службова дисципліна прокурорів – це комплексне правове явище, що складається із двох елементів: 1) відповідних правил (стандартів), які із урахуванням особливостей функціональної направленості прокурорської діяльності, визначають та встановлюють модель належної поведінки працівника; 2) фактичне дотримання таких стандартів (правил) прокурором у своїй професійній діяльності та в позаслужбовий час.

Дисертант з огляду на це, та з урахуванням існуючих у юридичній літературі поглядів класифікує зазначені правила (стандарти), що складають зміст службової дисципліни прокурорів, на: а) загальні (особистісні) – стандарти, що визначають та встановлюють належні (необхідні) для прокурорської роботи моральні якості; б) що регулюють службову діяльність і поведінку прокурорів; в) такі, що регулюють позаслужбову діяльність і поведінку прокурорів.

Службова дисципліна прокурорів розглядається у роботі як відповідність їх діяльності та поведінки професійним правилам (стандартам), що ставляться до них суспільством і державою. Специфічність таких правил обумовлена соціальною роллю прокурорів.

У підрозділі 1.2. “Засоби забезпечення службової дисципліни прокурорів” досліджуються засоби забезпечення службової дисципліни прокурорів, а також характеристика і особливості дисциплінарної відповідальності прокурорів в якості одного з таких засобів.

Наголошується, що взагалі засоби забезпечення дисципліни передбачаються Кодексом законів про працю України (ст.140), через створення необхідних організаційних і економічних умов для нормальної роботи, свідомим ставленням до праці, методами переконання, виховання, а також заохоченнями за сумлінну працю. У необхідних випадках, щодо окремих працівників, застосовуються заходи дисциплінарного впливу. Робиться висновок, що зазначені норми КзПП України є загальними і притаманні всім категоріям працівників.

Разом з тим, відносно деяких суб’єктів з особливим статусом (до них належать і прокурори), мають місце відмінності, як в засобах забезпечення дисципліни, так і в санкціях відповідальності як одного із засобів такого забезпечення.

Переконання, на думку автора, не слід розглядати як самостійний метод забезпечення дисципліни прокурорів. Адже “переконати” – означає змусити повірити у щось чи змусити зробити що-небудь, а також схиляти до якогось рішення. Тому важко уявити ситуацію, коли прокурора змушують повірити в необхідність здійснення діяльності відповідно до професійних стандартів, а так само поводитися дисципліновано. Якщо особа в наслідок певних причин вважає не сприйнятливими для себе професійні стандарти або не усвідомлює, не розуміє їх глибокого змісту і значення для прокурорської діяльності, не має твердого погляду (самостійного переконання) на необхідність ними керуватися, вона просто не може займати прокурорські посади.

Не треба говорити і про виховання, як самостійний метод забезпечення прокурорської дисципліни. Виховання є кінцевою метою іншого засобу забезпечення дисципліни, а саме дисциплінарної відповідальності прокурорів. Саме в результаті її реалізації (можливості реалізації) і, як наслідок, перетерплюванні (усвідомлення можливості перетерплюванні) обмежень і позбавлень, порушнику (потенційному порушнику) прищеплюється переконання в необхідності недопущення порушень службової дисципліни.

Наголошується, що про виховання, як метод забезпечення дисципліни мова може йти лише у контексті підготовки майбутніх прокурорів. Успіх такого виховання визначається початковими етапами формування особистості ще до вступу до юридичного вищого навчального закладу, а також в процесі опанування професією прокурора. Важливо передбачити в учбових планах вищих навчальних закладів курси вивчення проблем діяльності і поведінки прокурорів. При цьому процес вивчення філософських, етичних, правових аспектів прокурорської діяльності не повинен зводитися лише до ознайомлення з правилами професійної поведінки. Особлива увага повинна приділятися саме усвідомленню соціальної ролі прокурорів, а відтак і специфіці деяких обмежень за їх посадами. Обґрунтовується необхідність застосування дисциплінарних заходів до прокурорських працівників як одного із засобів підтримання їх службової дисципліни, а відтак і нормальної роботи органів прокуратури.

Аналіз інституту дисциплінарної відповідальності прокурорів міститься в пункті 1.2.1. “Дисциплінарна відповідальність прокурорів як вид дисциплінарної відповідальності”. На підставі аналізу наукових робіт представників загальної теорії держави та права (С.Н. Братуся, В.М. Горшеньова, Д.О. Липінського, О.Е. Лейста, О.І. Петеліна, І.С. Самощенка, М.Х. Фарукшина, Ю.О. Денисова та ін.), адміністративного (Ю.С. Адушкіна, Д.О. Гавриленко, Г.О. Нестерової, Ю.М. Старілова та ін.), трудового права (В.С. Венедиктова, Л.О. Сироватської, В.М. Смирнова та ін.) формулюється висновок про те, що дисциплінарна відповідальність прокурорів є спеціальним видом дисциплінарної відповідальності. Її сутність полягає в перетерпіванні порушником службової дисципліни несприятливих позбавлень морального, матеріального та організаційного характеру. Внаслідок застосування заходів дисциплінарного характеру (або результатом можливості їх застосування) у порушника дисципліни (або потенційного порушника) формується переконання в необхідності недопущення скоєння дисциплінарних проступків в подальшому.

Звертається увага на необхідність виділення гарантій обґрунтованого і справедливого притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності: точне визначення підстави відповідальності, встановлення строків притягнення до відповідальності, належна процедура розгляду справи (особливий порядок формування і склад дисциплінарного органу, змагальність, можливість оскарження рішення).

У пункті 1.2.2. “Особливості дисциплінарної відповідальності прокурорів” звернено увагу, що їх дисциплінарна відповідальність має як усі значущі ознаки юридичної відповідальності в цілому (те чи інше видове поняття несе в собі всі ознаки, притаманні родовому стосовно нього поняттю), так і особливості, властиві тільки їй і відрізняючи її від інших видів юридичної відповідальності. Ці особливості проявляються в специфіці підстав, санкціях, а також порядку реалізації дисциплінарної відповідальності та статусі органів дисциплінарної влади, обумовлених правовим становищем особи, яка притягається до відповідальності.

Підкреслюється, що види дисциплінарної відповідальності обумовлені характером діяльності різних категорій працівників. Саме правовий статус суб'єкта відповідальності визначає її диференціацію з огляду системи підстав і стягнень, повноважень суб'єкта дисциплінарної влади тощо. Тому, для з’ясування її сутнісних особливостей дисциплінарна відповідальність розглядається через правове становище суб'єкта відповідальності.

Автор наголошує, що в сучасних умовах вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників здійснюється, дисциплінарно-владними суб’єктами, фактично одноособово. Що свідчить про класичну модель реалізації дисциплінарної відповідальності. Проте у вирішенні цих питань є і колегіальні засади. Так, Вища рада юстиції має повноваження по розгляду скарг про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів.

В той же час, враховуючи коло питань, які на сьогодні вирішують органи прокуратури в суспільстві та державі, безумовно постає проблема забезпечення певної стабільності в прокурорській системі. Доволі часта зміна керівників органів прокуратури негативно позначається на її діяльності, крім того це призводить до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє їх закріпленню, а іноді має наслідком помилки в вирішенні питання про дисциплінарну відповідальність підлеглих працівників. Достатньо розумним виходом із зазначеної ситуації є колегіальне вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників, а відтак створення колегіальних суб’єктів дисциплінарної влади в системі органів прокуратури – дисциплінарних комісій на рівні областей та Вищої дисциплінарної комісії. За такої ситуації підвищується об’єктивність в прийнятті рішень, зводиться до мінімуму ризик помилок в цій сфері, а так само зменшується “плинність” кадрів, підвищується стабільність системи в загалі.

Звертається увага на два характерні ключових принципи, що визначають сутність дисциплінарних комісій. Перший полягає в тому, що така комісія повинна бути надійним гарантом незалежності прокурорів, огороджуючи їх від необґрунтованих претензій, а другий – в тому, що дисциплінарна комісія – це орган, який маю забезпечувати правовий і моральний порядок у прокурорському співтоваристві.

Дисертантом аналізується досвід в регулюванні даних питань у споріднених професійних корпораціях: адвокатській та суддівській, де вирішенням дисциплінарних питань займаються саме колегіальні органи: кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури та кваліфікаційні комісії у судовій системі.

За таких умов прокурори не будуть перебувати з органами дисциплінарної влади у відносинах функціонального підпорядкування, в той час як для дисциплінарної відповідальності інших суб'єктів у переважній більшості характерне накладення стягнення вищестоящим у порядку підпорядкованості органом (посадовою особою) або суб'єктом (органом), що має право призначати особу на посаду.

Розділ другий “Механізм реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Підстава дисциплінарної відповідальності прокурорів” дисертант звертає увагу на необхідність розмежування фактичної підстави дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників (вчинення дисциплінарного проступку) і професійної помилки. Помилка, на відміну від проступку, детермінована особистою переконаністю службовця в правильності, законності та обґрунтованості прийнятого рішення і не є підставою дисциплінарної відповідальності. У цьому зв'язку йдеться про індемнітет прокурора. Наявність індемнітету означає неможливість притягнення до дисциплінарної відповідальності (в тім як і до юридичної відповідальності інших видів) за правову позицію по справі, яка знаходиться у провадженні, засновану на законі і відображену у відповідних процесуальних документах. Автором сформульовано поняття “дисциплінарний проступок прокурора” як винне, протиправне порушення службових обов'язків, або вчинення проступку що виражається в порушені вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі і у відповідності них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог. Така протиправна діяльність підриває авторитет прокуратури завдає шкоду інтересам держави і суспільства, порочить службовця як працівника прокуратури.

Аналіз дисциплінарної практики в органах прокуратури України слідчить про значний рівень дисциплінарних проступків, які вчиняються прокурорськими працівниками (на протязі трьох років 2003-2005рр. кількість осіб , притягнених до дисциплінарної відповідальності коливається в межах 8,2% до 10,7% від числа працюючих). На підставі вивчення та аналізу чинного законодавства, дисциплінарної практики робиться висновок про необхідність більш чіткого визначення підстави дисциплінарної відповідальності прокурорів. Для окреслення етичних стандартів діяльності і поведінки, конкретизації поняття проступку, що ганьбить прокурора, пропонується надати обов’язкового характеру Кодексу професійної поведінки (етики) прокурора та терміново прискорити роботу у цьому напрямку. Кодекс він повинен бути структурованим таким чином: розумна мета; позитивні цінності, на які слід орієнтуватися; понятійні стандарти того, що “можна” і що “не можна”. Тут важливо додержуватися головного – Кодекс має бути простим для виконання і важким для перекручування його змісту.

Підкреслюється, що не всяке порушення положень Кодексу може служити підставою для застосування дисциплінарних заходів щодо прокурора, який його порушив. Обрання виду дисциплінарного заходу та його доцільність має вирішуватися на підставі тлумачення тексту Кодексу і залежатиме від таких чинників, як серйозність порушення, причина порушення, частота порушень та їх наслідки для інших осіб, авторитету прокуратури.

Наявною є необхідність максимально конкретизувати коло службових обов'язків, порушення яких може потягти за собою притягнення до відповідальності. Зокрема, прокурори зобов'язані дотримуватися:

-

-

-

-

-

У підрозділі 2.2. “Порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів” досліджено процедуру притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, проаналізовано зміст стадій дисциплінарного провадження.

На підставі вивчення національного законодавства про дисциплінарну відповідальність прокурорів, а також і деяких інших країн (Азербайджану, Білорусії, Вірменії, Грузії, Молдови, Таджикистану і ін.); й практики його застосування; аналізу законодавчого регулювання даного питання в споріднених професійних корпораціях – адвокатській і суддівській, сформульовано пропозиції, спрямовані на вдосконалення порядку притягнення прокурорських працівників до дисциплінарної відповідальності.

Зроблено висновок, що недоліки порядку притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності обумовлені, принаймні, двома обставинами:

1) недосконалістю правового регулювання (законодавчого закріплення) інституту дисциплінарної відповідальності прокурорів;

2) у деяких випадках суб'єктивним підходом посадових осіб при здійсненні дисциплінарно-владних повноважень.

Автор звертає увагу, що з усіх видів юридичної відповідальності саме дисциплінарна характеризується найменшим ступенем її правової регламентації. Сутність проблеми не стільки в загальній малочисельності правових приписів, що регулюють процедуру притягнення до даного виду відповідальності, скільки в їх недостатності і суперечливості. Такі ж наявні суперечності і неточності в існуючих нормах, що регулюють механізм дисциплінарної відповідальності прокурорів, у кінцевому результаті можуть привести до негативних для мети забезпечення прокурорської дисципліни наслідків: необґрунтованому притягненню особи до відповідальності або не притягнення дійсного правопорушника. Саме тому належне ведення процесу по дисциплінарній справі (справедливість та неупередженість дисциплінарного провадження, об'єктивність і обґрунтованість висновків та ін.) багато в чому залежить від суб'єкта дисциплінарної влади. Відтак є необхідність створити дисциплінарні комісії (при прокуратурах обласного рівня та Генеральної прокуратурі), як суб’єктів дисциплінарної влади.

Сучасний стан нормативного регулювання, аналіз дисциплінарної практики, що склалася, потребує законодавчої регламентації переліку таких стадій дисциплінарного провадження 1) перевірка даних про дисциплінарний проступок прокурорів (службова перевірка) 2) відкриття дисциплінарного провадження 3) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 4) виконання рішення по справі; 5) оскарження рішення. Крім того, належним чином має бути розкрито зміст кожної із зазначених стадій.

У підрозділі 2.3. “Проблеми реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів” проаналізовано інститут дисциплінарної відповідальності і виявлені наявні прогалини у правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності прокурорів (неврегульованість низки процедурних моментів; відсутність ясності викладу нормативних положень і т. под.), а також в правозастосовній практиці. Таке становище призводить до відсутності єдності дисциплінарної практики.

Ми поділяємо точку зору (В.Д. Вознюк, П.Б. Євграфов), що Дисциплінарний статут прокуратури України є неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. Адже статут, затверджений Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю.

На думку автора норми які регулюють підстави та порядок дисциплінарного провадження відносно прокурорів та слідчих (взагалі інститут дисциплінарної відповідальності), необхідно розміщати в одному нормативному акті – Законі Україні “Про прокуратуру” передбачивши, наприклад, розділ “Дисциплінарна відповідальність”. Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положенням п.14, п.22 ч.1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація і діяльність прокуратури, по-друге – діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

У відповідному розділі (розділах) Закону України “Про прокуратуру” слід закріпити положення, що є принциповими для реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору її справедливості та об’єктивності та відповідає низці міжнародних документів, зокрема Керівним принципам щодо ролі державних обвинувачів (1990 рік) (п. п. 21, 22 “Дисциплінарні стягнення”); Нормам професійної відповідальності та викладення необхідних прав і обов'язків прокурорів (1999 рік) (п.6 f) та g)); Рекомендаціям R (2000) 19 Комітету Міністрів державам членам щодо ролі державної прокуратури в системі кримінального судочинства (2000 рік) (п.5 е)) тощо.

Необхідно також зазначити: а) підставу відповідальності; б) дисциплінарні стягнення (їх види); в) стадії дисциплінарного провадження та розкрити їх зміст; г) суб'єктів, що ініціюють відповідальність; д) порядок проведення службової перевірки та суб'єктів, що її здійснюють; є) вимоги до документа, що закріплює висновки перевірки; ж) порядок розгляду дисциплінарної справи; з) вимоги до рішення по дисциплінарній справі; і) порядок оскарження рішень; й) порядок виконання рішення по дисциплінарній справі.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає в дослідженні сутності дисциплінарної відповідальності прокурорів, підстав та порядку її реалізації, виявленні особливостей механізму реалізації, формулюванні понятійного апарату даного правового інституту. Головними науковими і практичними результатами роботи є наступні висновки.

1. Службова дисципліна прокурорсько-слідчих працівників представляє собою комплексне правове явище та складається із двох елементів: 1) відповідних правил (стандартів), які із урахуванням особливостей функціональної направленості прокурорської діяльності визначають та встановлюють модель належної поведінки працівника; 2) фактичне дотримання таких стандартів (правил) прокурором у своїй професійній діяльності та в позаслужбовий час.

2. За предметом регулювання правила (стандарти), що складають зміст службової дисципліни прокурорів, можна класифікувати на: а) загальні (особистісні) – стандарти, що визначають та встановлюють належні (необхідні) для прокурорської роботи моральні якості; б) що регулюють службову діяльність і поведінку прокурорів; в) такі, що регулюють позаслужбову діяльність і поведінку прокурорів.

3. Одним із засобів забезпечення службової дисципліни прокурорів є застосування (можливість застосування) заходів дисциплінарного впливу. Це не єдиний, але досить ефективний метод боротьби з порушеннями дисципліни.

Дисциплінарна відповідальність прокурорів – це спеціальний вид дисциплінарної відповідальності, яка, в свою чергу, є видом юридичної відповідальності. Її сутність полягає в перетерпіванні порушником службової дисципліни несприятливих позбавлень морального, матеріального та організаційного характеру. Внаслідок застосування заходів дисциплінарного характеру (або можливості їх застосування) у порушника дисципліни (або потенційного порушника) формується переконання в необхідності недопущення скоєння дисциплінарних проступків (порушень службової дисципліни) в подальшому.

4. Гарантіями обґрунтованої реалізації відповідальності мають бути: точне визначення її підстав, встановлення строків притягнення до відповідальності, належна процедура розгляду питання (змагальна основа, можливість оскарження рішення, особливий порядок формування і склад дисциплінарного органу).

5. Статус суб'єкт відповідальності – прокурорського працівника, визначає її диференціацію з огляду на систему підстав і стягнень, повноважень суб'єкта дисциплінарної влади тощо. Тому, для з’ясування сутнісних особливостей дисциплінарної відповідальності вона розглядається через правове становище суб'єкта відповідальності.

6. Враховуючи коло питань, які на сьогодні вирішують органи прокуратури в суспільстві та державі, доцільно створити колегіальні органи дисциплінарної юрисдикції – дисциплінарні комісії. За такий підхід підвищується об’єктивність в прийняти рішень, зводиться до мінімуму ризик помилок в цій сфері, а так само зменшується “плинність” кадрів, підвищується стабільність прокурорської системи в загалі.

Під дисциплінарними комісіями прокуратури слід розуміти колегіальні органи в системі прокуратури, які наділені державно-владними повноваженнями стосовно прокурорських працівників, щодо вирішення питань про їх дисциплінарну відповідальність.

7. Підставою дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників є вчинення дисциплінарної проступку – винного, протиправного порушення службових обов'язків, або вчиненні проступку що виражається в порушені вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі і у відповідності з ними наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог.

8. Ганебними проступками прокурорсько-слідчих працівників (або такими, що порочать їх) слід вважати дії (бездіяльність) які суперечать положенням Кодексу професійної етики прокурора та дають реальну і достатню підставу вважати, що обов’язок прокурорсько-слідчого працівника чесно, неупереджено та незалежно виконувати свої професійні обов’язки порушено, а так само дії, що тягнуть за собою стійку негативну думку про моральне обличчя працівника прокуратури. Для їх конкретизації необхідно прийняти спеціальний акт – Кодекс професійної етики та поведінки прокурора.

9. Слід відмовитися від закріплення терміна “несумлінність”, відображеного в ст.8 Дисциплінарного статуту прокуратури України, що має у своєму змісті етичну категорію “нечесність” і характеризує необережну форму вини прокурорських працівників. Нечесність не можна розглядати як елемент необережності, оскільки нечесним можна бути тільки навмисно.

10. Наявною є необхідність законодавчого закріплення системи стадій дисциплінарного провадження відносно прокурорських працівників. Пропонуємо такі стадії: 1) перевірка даних про дисциплінарний проступок прокурорів (службова перевірка) 2) відкриття дисциплінарного провадження 3) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 4) виконання рішення по справі; 5) оскарження рішення. Крім того, належним чином необхідно розкрити зміст кожної із зазначених стадій.

11. Законодавче регулювання інституту дисциплінарної відповідальності, характеризується наявністю недоліків в правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності прокурорських працівників, зокрема, можна вказати на такі недоліки: відсутність урегульованості низки процедурних моментів (неповнота правового регулювання); недостатня чіткість і ясність у викладі існуючих законодавчих приписів. Це в свою чергу призводить до помилок та зловживань у правозастосуванні.

Хоча в цілому проект Закону України “Про Дисциплінарний статут прокуратури України” містить ряд нововведень та положень, які направлені на вдосконалення існуючого порядку притягнення прокурорських працівників до дисциплінарної відповідальності, разом з тим, мають місце і недоліки, які потрібно усунути. Крім того, норми які регулюють підстави та порядок дисциплінарного провадження відносно прокурорів та слідчих (взагалі інститут дисциплінарної відповідальності) необхідно розмістити в одному нормативному акті – Законі Україні “Про прокуратуру” передбачивши розділ “Дисциплінарна відповідальність”. Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положенням п.14, п.22 ч.1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація і діяльність прокуратури, по-друге – діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

1. Пшонка А.В. Дисциплінарна відповідальність прокурора: деякі проблеми доказування та індивідуалізації \\ Вісник Донецького Університету. – №2 – 2005. – С. 344-348.

2. Пшонка А.В. Деякі питання визначення правового статусу прокурора \\ Держава і право. – 2006. – Вип. 31. – С.54-58.

3. Пшонка А.В. Питання дисциплінарної відповідальності прокурорів \\ Держава і право. – 2006. – Вип. 30. – С.142-147.

4. Пшонка А.В. Деякі особливості правового статусу та дисциплінарної відповідальності прокурора \\ Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Харків: Нац. юрид. акад. України, 2006. – Вип.78. – С. 181-185.

5. Пшонка А.В. Питання цивільно-правової відповідальності прокурорів \\ Актуальні проблеми правознавства: Тези доп. та наук. повідомлень учасників наук. конф. молодих учених та здобувачів (м. Харків, 2006 р.) – Харків: Нац. юрид. акад. України, 2006. – С.230-232.

6. Пшонка А.В. Дисциплінарний проступок прокурора: поняття та стадії індивідуальної відповідальності \\ Роль захисника у досудовому слідстві при обранні запобіжних заходів, не пов’язаних із взяттям під варту: Тези доп. та наук. повідомлень учасників міжнар. наук.-практ. конф. (м.Харків, 2006 р.) – Харків: Америк. Асоціац. Юристів; Інститут вивчення проблем злочин. Акад. прав. наук України; Нац. юрид. акад. України, 2006. – С.165-166.

АНОТАЦІЯ

Пшонка А.В. Дисциплінарна відповідальність прокурорів. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10. – судоустрій; прокуратура та адвокатура. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Харків, 2006.

Дисертацію присвячено дослідженню сутності та механізму реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів.

В роботі проаналізовано підстави даного виду юридичної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, розкрито зміст стадій дисциплінарного провадження.

Звернено увагу на особливості відповідальності, гарантії її обґрунтованого застосування та проблеми законодавчого регулювання. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке закріплює механізм реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів.

Особлива увага звернута на необхідність створення колегіальних органів дисциплінарної юрисдикції в прокурорській системі – дисциплінарних комісій прокуратури.

Ключові слова: прокурори, службова дисципліна прокурорів, дисциплінарна відповідальність прокурорів, підстави дисциплінарної відповідальності прокурорів, дисциплінарне провадження.

АННОТАЦИЯ

Пшонка А.В. Дисциплинарная ответственность прокуроров. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10. – судоустройство; прокуратура и адвокатура. – Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков, 2006.

Диссертация посвящена исследованию сущности и механизма реализации дисциплинарной ответственности прокуроров. В работе выделяются гарантии законного и обоснованного привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности, акцентируется внимание на особенностях этого вида юридической ответственности. Исследуются международные стандарты в сфере организации прокурорской деятельности, в частности Руководящие принципы относительно роли государственных обвинителей (1990 год); Нормы профессиональной ответственности и изложение необходимых прав и обязанностей прокуроров (1999 год); Рекомендация R (2000) 19 Комитета Министров – государствам членам относительно роли государственной прокуратуры в системе уголовного судопроизводства (2000 год) на основании которых делается вывод о содержании служебной дисциплины прокуроров.

Обращается внимание, дисциплинарная ответственность прокуроров – это специальный вид дисциплинарной ответственности, которая, в свою очередь, является видом юридической ответственности. Ее сущность заключается в претерпевании нарушителем служебной дисциплины неблагоприятных лишений морального, материального и организационного характера. Результатом применения мероприятий дисциплинарного характера (или результатом возможности их применения) у нарушителя дисциплины (или потенциального нарушителя) формируется убеждение в необходимости недопущения совершения дисциплинарных проступков (нарушений служебной дисциплины).

В работе подчеркивается, что гарантиями обоснованной реализации данного вида юридической ответственности должны быть: точное определение ее оснований, установление сроков привлечения к ответственности, надлежащая процедура рассмотрения вопроса (состязательная основа, возможность обжалования решения, особый порядок формирования и состав дисциплинарного органа).

Формулируются понятия “дисциплинарный проступок прокурорско-следственного работника”, “служебная дисциплина”, “индемнитет прокурора и следователя”, “проступок, порочащий прокурорско-следственного работника”.

Дисциплинарный проступок прокурорско-следственного работника – это виновное, противоправное нарушение служебных обязанностей, выражаемое в нарушении требований Конституции и законов Украины, а также выданных на их основании и в соответствии с ними приказов и указаний руководства, нарушении ограничений по должности, а равно общепризнанных моральных требований.

Проступками порочащими прокуроров и следователей следует считать действия (бездеятельность) которые противоречат положениям Кодекса профессиональной этики прокурора и дают реальное, достаточное основание считать, что обязанность прокурорско-следственного работника честно, беспристрастно и независимо выполнять свои профессиональные обязанности нарушена, а так же действия, которые тянут за собой устойчивое негативное мнение о моральном облике работника прокуратуры. Для конкретизации данного понятия следует принять специальный акт – Кодекс профессиональной этики прокурора.

С целью обеспечения стабильности в системе органов прокуратуры, повышения независимости прокурорско-следственных работников предлагается создание коллегиальных органов дисциплинарной юрисдикции – дисциплинарных комиссий прокуратуры.

Исследуются проблемы законодательного регулирования института дисциплинарной ответственности прокурорско-следственных работников. Диссертант считает, что негативные обстоятельства обусловлены рядом причин: отсутствием урегулированности ряда процедурных моментов (неполнота правового регулирования); недостаточной четкостью и ясностью в изложении существующих законодательных предписаний.

Обосновывается необходимость законодательного закрепления системы стадий дисциплинарного производства в отношении прокурорско-следственных работников: 1) проверка данных о дисциплинарном проступке прокуроров (служебная проверка); 2) открытие дисциплинарного производства; 3) рассмотрение дисциплинарного дела и принятие решения; 4) исполнение решения по делу; 5) обжалование решения (факультативная стадия). Раскрывается содержание каждой из указанных стадий.

Ключевые слова: прокуроры, служебная дисциплина прокуроров, дисциплинарная ответственность