НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ПІЛЬКЕВИЧ ВІТАЛІЙ ЛЮДВІКОВИЧ

УДК 342.9.07

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІННЯ

ДЕРЖАВНИМ МАЙНОМ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ–2006

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор

КУБКО Євген Борисович,

головний науковий співробітник відділу теорії

держави і права Інституту держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

КАЛЮЖНИЙ Ростислав Андрійович,

начальник кафедри теорії держави і права

Київського національного університету внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент

ОМЕЛЬЧЕНКО Андрій Володимирович,

доцент кафедри цивільного та трудового права

Київського національного економічного університету ім. В. Гетьмана

Провідна установа – Національна юридична академія України

ім. Ярослава Мудрого,

кафедра адміністративного права, м. Харків.

Захист відбудеться “27” жовтня 2006 року о 15-00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, .

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту.

Автореферат розісланий “ 14 ” вересня 2006 року

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Стрижнем реформ, які відбувалися в Україні впродовж 90-х років, була трансформація відносин власності, в результаті якої практично ліквідована монополія державної власності, запроваджена рівність усіх форм власності, що передбачено Конституцією України. Однак це зовсім не означає „приниження” ролі державної власності, на основі якої функціонує весь державний механізм (апарат держави, державні підприємства та заклади, Збройні сили України тощо), та здійснюються основні завдання і функції держави. Крім того, значна роль державної власності відображається також у тому, що на її основі відбувається реалізація державної політики, в тому числі в галузі захисту конституційних прав людини і громадянина.

Серед численних проблем, які постають у процесі вдосконалення відносин державної власності, центральною є проблема організаційно-правового забезпечення управління державним майном. Адже, в сучасних умовах, як засвідчує практика, значним джерелом доходів, які надходять до Державного бюджету України за результатами управління державним майном, є здебільшого приватизація державного майна.

З часу проголошення незалежності України, відбулися кардинальні зміни в організаційно-правовому забезпеченні управління державним майном. Сюди треба віднести насамперед зміни в правовому регулюванні відносин державної власності, а також у системі управління державним майном, що, звичайно, потребує відповідного наукового осмислення.

Треба відзначити, що питання державної власності, яка характеризувалась як загальнонародне надбання, були в центрі уваги багатьох вчених колишніх республік СРСР та країн СНД. Зокрема, питання державної власності в різних аспектах розглядались у працях Г.О. Аксеньонка, А.В. Венедиктова, Д.М. Генкіна, О.В. Карасса, Ю.М. Козлова, С.М. Корнєєва, Ю.К. Толстого, О.М. Трубінера, В.О. Юсупова та ін. Не применшуючи здобутків радянської школи у цій сфері, треба відзначити, що за результатами цих досліджень були сформульовані позиції, які хоч і не втратили науково-пізнавального значення, проте були сформульовані в умовах, коли існувала монополія державної власності, єдиним суб’єктом якої визнавалася колишня радянська держава в особі Союзу РСР. Що ж стосується колишніх союзних республік, то вони не визнавались самостійними суб’єктами державної власності, а, отже, й суб’єктами управління державним майном.

Ось чому з проголошенням незалежності України проблеми державного управління, в тому числі й у сфері управління державним майном стали одним із ключових напрямків наукових досліджень у вітчизняній юридичний науці. Відправною точкою в цьому процесі стало прийняття нової Конституції (1996 р.), яка на конституційному рівні визначила державу суб’єктом державної власності та закріпила рівність усіх форм власності перед законом.

У сучасних умовах вихідні науково-теоретичні засади державного управління (в тому числі у сфері управління державним майном) сформульовані насамперед у працях сучасних вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі теорії держави і права, науки конституційного та адміністративного права, а також теорії державного управління, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, Л.В. Коваля, В.О. Козбоненка, Ю.М. Козлова, І.Б. Коліушка, А.М. Колодія, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Є.Б. Кубка, В.П. Нагребельного, Н.Р. Нижник, В.Ф. Погорілка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала та багатьох інших.

Крім того, проблеми державної власності, включаючи питання управління державним майном досліджувалися в різних аспектах у працях О.В. Дзери, В.В. Костицького, Н.С. Кузнецової, Л.Ю. Мельника, С.І. Пересунька, О.А. Підопригори, І.В. Спасібо-Фатєєвої, В.І. Семчика, Д.М. Притики, Я.М. Шевченко, Ю.С. Червоного та інших вчених. Вагомий внесок у вивчення проблеми правового режиму та управління державної власності здійснили російські вчені С.С. Алексєєв, Е.Х. Браєва, В.Г. Голубцов, В.О. Дозорцев, І.В. Єршова, В.І. Кошкін, Є.О. Суханов, Е. В. Талапіна та ін.

Проте питання організаційно-правового забезпечення управління державним майном в адміністративно-правовому аспекті в умовах незалежної держави, яка будує ринкову економіку, поки що залишаються малодослідженими. Адже в більшості робіт, присвячених питанням державної власності, ці проблеми розглядались здебільшого в цивільно-правовому аспекті або не розглядались взагалі. У сукупності зазначені обставини зумовили актуальність теми дисертаційного дослідження. З огляду на вищезазначене, постановка зазначеної проблеми у розрізі теорії управління та науки адміністративного права є значною мірою інноваційною.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України у межах тем: „Проблеми удосконалення державного управління на етапі адмінреформи в Україні” (номер державної реєстрації 0101U001011); „Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є виявлення на основі відповідного аналізу чинного законодавства України загальних закономірностей організаційно-правового забезпечення управління державним майном, а також розробка відповідних пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення державного управління у цій сфері.

Мета дослідження зумовила постановку і розв’язання таких завдань:

-

-

-

-

-

-

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення управління державним майном органами виконавчої влади.

Предметом дослідження є система нормативно-правових актів, що визначають організаційно-правові засади управлінської діяльності у сфері управління державним майном, систему органів виконавчої влади, які здійснюють управління державним майном, форми і методи їх управлінської діяльності у цій сфері.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становить сукупність загальних і спеціальних методів наукового пізнання соціальних явищ і процесів, в тому числі державно-правових. З урахуванням специфіки теми, мети і завдань дослідження було використано наступні методи:

порівняльно-правовий застосовувався для аналізу зарубіжного досвіду використання та управління державного майна. Використання цього методу дало змогу дисертанту провести порівняльний аналіз правового регулювання, використання та управління державним майном в зарубіжних країнах і в Україні.

формально-логічний метод використовувався в процесі аналізу нормативно-правової бази управління державним майном надав можливості здійснити її класифікацію.

системний аналіз надав можливість здійснити комплексне дослідження управлінських взаємовідносин, їх суперечностей, розвитку та змін у системі органів виконавчої влади як в цілому так і її складових.

структурно-функціональний застосовувався при дослідженні системи виконавчої влади, які здійснюють управління державним майном, через аналіз повноважень органів, як засобу здійснення їх функцій та завдань.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексним науковим дослідженням, яке присвячене теоретичним та практичним проблемам організаційно-правового забезпечення управління державним майном.

В межах здійсненого дисертаційного дослідження одержано результати, які містять наукову новизну:

поглиблені теоретичні уявлення щодо природи та сутності держави, визначені її головні риси як суб’єкта права державної власності та суб’єкта управління державним майном. Особливий характер держави як власника вбачається в тому, що держава як суб’єкт політичної влади сама визначає правовий режим свого майна, цілі, завдання, форми та методи управління цим майном. Державній власності, на відміну від інших форм власності, властивий публічний характер, в результаті чого держава здійснює правомочності власника та управління державним майном переважно у специфічних формах, які не властиві для цивільно-правових відносин;

запропоновано нові підходи щодо визначення поняття та основного функціонального призначення державного майна, яке в умовах соціальної, правової, демократичної держави має відіграти ключову роль в реалізації системи функцій держави та досягнення її стратегічних цілей, що визначені насамперед у ст. 3 Конституції України, у зв’язку з чим спростовується теза щодо недоцільності існування в перспективі інституту державної власності;

обґрунтовано висновок, що управлінню державним майном властиві ознаки однієї з основний функцій держави, оскільки остання здійснюється через розгалужену систему всіх органів держави з метою реалізації тих завдань, які постають перед сучасною державою;

розкрито поняття та зміст управління державним майном шляхом визначення основних цілей і завдань відповідного управління, системи функцій (прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, контроль тощо) та основних методів, що використовуються в процесі управління державним майном;

обґрунтовано, що в системі нормативно-правових актів України, які опосередковують процеси управління державним майном з боку органів виконавчої влади, ключова роль має належати законодавчому регулюванню, у зв’язку з чим доводиться необхідність прийняття базового закону України про управління державним майном та інших законів у цій сфері;

обґрунтовано, що органи управління державним майном можливо розглядати як цілісну систему органів виконавчої влади, головними системоутворюючими факторами якої є єдність цілей і завдань управління державним майном та система адміністративно-територіального устрою України;

обґрунтовано, що система управління державним майном, як і в інших сферах(галузях) суспільного життя, включає три рівні: рівень вищого органу виконавчої влади – Кабінет Міністрів України; рівень центральних органів виконавчої влади; рівень місцевих органів виконавчої влади. Наголошуючи на провідній ролі Кабінету Міністрів України у системі управління державним майном, в роботі відзначено, що, на відміну від багатьох інших сфер управлінської діяльності (освіти, культури, охорони здоров’я тощо), ця система включає підсистему органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, яку очолює Фонд державного майна України;

розкрита роль відповідних підсистем органів виконавчої влади у здійсненні функцій управління державним майном, сформульоване концептуальні основи правового статусу Фонду державного майна України як органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який має бути визначений в спеціальному законі;

з урахуванням здобутків науки адміністративного права виділена та комплексно проаналізована система основних форм і методів управління державним майном та визначені їх особливості.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані в процесі удосконалення правового регулювання у сфері управління державним майном. Крім того, результати дослідження можуть бути використані в науково-дослідній роботі, а також у навчальному процесі при викладанні курсу адміністративного права та відповідного спеціального курсу, присвяченого питанням управління державним майном. Результати дослідження використовувалися у навчальному процесі, зокрема при підготовці курсу лекцій з питань управління державним майном, які проводились у Будинку економічних та науково-технічних знань товариства „Знання” України, Міжнародному центрі приватизації, інвестицій та менеджменту, Інституті підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України, Вінницькій обласній організації товариства „Знання”, Інституті законодавчих передбачень і правової експертизи.

Апробація результатів дослідження. Висновки і положення дисертації обговорювались на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дослідження були представлені на міжнародних та вітчизняних науково-практичних конференціях і круглих столах, у тому числі “Проблеми гармонізації законодавства України та країн Європи у сфері підприємницької діяльності” (м. Київ, 13 травня 2002 р.); „Гарантії права власності” (м. Київ, 17 лютого 2005 р.; тези опубліковані); „Проблеми управління державними корпоративними правами” (м. Київ, 15 березня 2006 р.; тези опубліковані). По темі дисертаційного дослідження опубліковано дев’ять статей, з них п’ять опубліковано в наукових фахових виданнях.

Структура дисертації визначається метою та завданнями дослідження і складається з вступу, трьох розділів, що включають дев’ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел.

Загальний обсяг роботи становить 220 сторінок, в тому числі список використаних джерел – 29 сторінок (289 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт і предмет, методологічна основа дослідження, наукова новизна, теоретичне та практичне значення результатів дослідження, подається інформація про ступінь її апробації та публікацій результатів дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Загальна характеристика управління державним майном” присвячений з’ясуванню природи та сутності держави як суб’єкта права державної власності та управління державним майном, поняття та змісту управління державним майном, а також конституційно-правової основи управління державним майном.

У підрозділі .1 „Держава як суб’єкт права власності і суб’єкт управління державним майном” визначено, що для характеристики управління державним майном визначальне значення має поняття держави як суб’єкта права державної власності і як суб’єкта державного управління, в тому числі й у сфері управління державним майном. При цьому дисертант виходить з того, що основне соціально-політичне призначення держави полягає у здійсненні нею системи відповідних функцій, для здійснення яких вона повинна мати у власності відповідне майно. У зв’язку з цим спростовується точка зору окремих авторів, що нібито у перспективі треба відмовитися від такого феномена як державна власність.

За результатами аналізу законодавства України, яке регулює відносини власності, в роботі відзначається, що в державній власності може бути будь-яке майно, що поняття „об’єкти державної власності” і „державне майно” є по суті синонімічними. Крім того, в роботі наголошується на відмінностях держава як суб’єкта права державної власності від інших суб’єктів права власності. Це відображається насамперед у тому, що вона поєднує в собі властивості суб'єкта політичної влади і суб’єкта права власності, зміст суб'єктивного права якого має ряд істотних особливостей. Сюди відноситься насамперед те, що держава як суб'єкт політичної влади сама визначає на законодавчому рівні, яким змістом будуть наповнені її правомочності як власника. У такий спосіб держава визначає параметри державного управління у сфері управління державним майном. Крім того, державній власності властивий публічний характер. На відміну від інших суб’єктів права власності, держава зобов’язана володіти, користуватися і розпоряджатися майном в інтересах суспільства, а тому свобода держави-власника не може бути безмежною.

В роботі також відзначено, що держава здійснює управління своєю власністю у специфічних формах, які не властиві для цивільно-правових відносин власності. Поєднуючи в собі ознаки суб’єкта політичної влади і суб’єкта права державної власності, держава виступає не тільки суб’єктом права власності, а й суб’єктом управління державним майном, яке опосередковується здебільшого нормами адміністративного права.

У підрозділі 1.2 „Поняття та зміст управління державним майном” аналізуються поняття та зміст управління державним майном та його співвідношення з повноваженнями держави як суб’єкта права державної власності. З цього питання сформувалося принаймні дві позиції. Якщо одні автори зміст права управління державним майном визначають у межах традиційних повноважень володіння, користування та розпорядження майном, які у сукупності складають зміст права власності, то інші – вважають, що відносини власності не можна ототожнювати з відносинами щодо управління даною власністю.

Аналізуючи точки зору на цю проблему, дисертант в цілому поділяє позицію тих авторів, які вважають, що зміст управління державним майном слід визначати у межах традиційних повноважень власника. Водночас дисертант, враховуючи здобутки теорії державного управління та науки адміністративного права, вважає, що зміст управління державним майном може бути розкритий через цілі та завдання, функції та методи управління у цій сфері. Так, основні, стратегічні цілі державного управління (в тому числі державним майном) визначені насамперед у ст. та 3 Конституції України, згідно з яким Україна є соціальною державою, де людина визнається найвищою соціальною цінністю, а їх її права і свободи визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Що ж стосується конкретних цілей управління державним майном, то до них дисертант, зокрема, відносить збільшення доходів державного бюджету, забезпечення передумов для економічного зростання, оптимізація кількості об’єктів, які можуть знаходитися у державній власності, підвищення конкурентноздатності державних підприємств, створення матеріальної основи для надання державних соціальних послуг тощо.

З метою з’ясування змісту управління об’єктами державної власності в роботі визначається на концептуальному рівні комплекс функцій державного управління, які здійснюються в процесі управління державним майном. До таких функцій, в яких опосередковуються процеси управління державним майном, дисертант відносить насамперед такі функції як прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, контроль тощо.

На думку дисертанта, одним із ключових елементів змісту управління державним майном є методи державного управління, які використовуються і в процесі управління державним майном. Конкретний зміст відповідних функцій та методів управління у сфері управління державним майном опосередковується у тих повноваженнях (правах і обов’язках), якими наділені відповідні органи державного управління у цій сфері відповідними нормативно-правовими актами.

У підрозділі 1.3 „Конституційно-правові основи управління державним майном” констатується, що одним із ключових елементів механізму державного управління, в тому числі у сфері управління державним майном є право. У загальному вигляді воно представляє систему загальнообов’язкових встановлених державою норм (правил поведінки), дотримання яких забезпечується у разі необхідності державним примусом. Своєрідним стрижнем правової системи є насамперед Конституція України як основний закон держави, нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили, що регулює основоположні суспільні відносини, які складаються у зв’язку з організацією та здійсненням державного управління в широкому смислі. У такому контексті в роботі аналізуються норми Конституції, які містять своєрідну першооснову для законодавчого регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері управління державним майном.

На думку дисертанта, роль конституційних норм полягає у встановленні основ правового режиму майна державної власності, принципів управління таким майном з боку відповідних органів держави, гарантій використання майна для задоволення державних і суспільних потреб та його охорони, а також у встановленні основ розмежування компетенції органів державної влади у сфері управління цим майном.

Своєрідний рівень законодавчого регулювання суспільних відносин, що складаються у сфері управління, уособлюють Цивільний кодекс України, Господарський Кодекс України та інші кодифікаційні законодавчі акти, які визначають основи цивільної правосуб'єктності держави та її органів, правовий режим майна державної власності тощо. Крім кодексів, до системи нормативно-правових актів, які відіграють провідну роль у системі правового регулювання управління державним майном, відносяться також звичайні закони, які можуть бути статутними або галузевими. До перших відносяться закони, які визначають правовий статус органів виконавчої влади, що здійснюють відповідні повноваження у сфері управління державним майном (наприклад, Закон „Про місцеві державні адміністрації”), а до других – закони, які регулюють питання управління і розпорядження державним майном як у цілому, так і в окремих галузях народного господарства (Закон “Про власність”)

Відповідну роль у регулюванні суспільних відносин, що виникають з приводу управління державним майном, відіграють також підзаконні нормативно-правові акти, які також утворюють цілісну підсистему систему. Серед них на першому місці – нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України, які видаються на основі Конституції та законів України. В роботі аналізуються також відповідні рішення Конституційного Суду України, які справляють відповідний вплив на правозастосування органів виконавчої влади у сфері управлінні державним майном.

Другий розділ “Система органів управління державним майном” присвячений аналізу системи органів, виконавчої влади (органів державного управління), які здійснюють управління державним майном.

У підрозділі 2.1 „Загальна характеристика системи органів державного управління в Україні” констатується, що сучасна Українська держава здійснює управління державним майном через розгалужену систему всіх органів державної влади, яка будується відповідно до конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. У такому контексті в роботі до системи органів державного управління в широкому розумінні відносяться:

1) Верховна Рада України, до повноважень якої віднесено законодавче регулювання суспільних відносин, а також здійснення парламентського контролю та інших функцій практично у всіх сферах суспільного життя, в тому числі у сфері управління державним майном;

2) Президент України, який хоч і проголошений главою держави, проте здійснює відповідні управлінські функції у всіх сферах суспільного життя, в тому числі у сфері управління державним майном;

3) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України та інші центральні і місцеві органи виконавчої влади), які здійснюють безпосереднє управління об’єктами права державної власності;

4) органи судової влади (Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції), які впливають на сферу правотворчості та правозастосування у сфері управління державним майном;

5) інші органи, які здійснюють відповідні функції щодо управління державним майном (наприклад, органи прокуратури). Сказане обґрунтовується тим, що кожен орган держави з метою реалізації її функцій і завдань наділяється нею відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, якими він розпоряджається в межах своїх повноважень.

Водночас дисертант констатує, що в адміністративно-правовому аспекті ключова роль у механізмі управління державним майном належить насамперед органам виконавчої влади, які утворюють відносно відокремлену підсистему органів, якій властивий системний характер. З урахуванням здобутків науки адміністративного права до системи органів виконавчої влади, яка будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою, дисертант відносить такі основні ланки: Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади; центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади. Саме у такому значенні аналізується в цій роботі поняття „система органів державного управління” стосовно управління державним майном.

У підрозділі 2.2 „Кабінет Міністрів України як суб’єкт управління державним майном” констатується, що серед органів виконавчої влади чи не найважливіша роль в управлінні державним майном (як і в інших сферах державного управління) належить насамперед Кабінету Міністрів України, Така роль цього органу, на думку дисертанта, визначається його статусом як вищого органа в системі органів виконавчої влади. При цьому визначальним є те, що за характером та обсягом компетенції він є органом загальної компетенції, діяльність якого має характер міжгалузевого керівництва, тобто поширюється на всі сфери суспільного життя, в тому числі і на сферу управління державним майном.

Така конституційна природа Кабінету Міністрів України зумовлює природу його повноважень щодо проведення єдиної державної політики у сфері управління державним майном шляхом реалізації комплексу управлінських функцій. У зв’язку з цим в роботі обґрунтовується теза про те, що провідна роль Кабінету Міністрів України у сфері управління державним майном найповніше відображається у реалізації таких функцій як прогнозування, планування, організація, регулювання, облік та контроль. У зв’язку з чим у роботі аналізуються основні прояви реалізації урядом цих функцій. Зокрема, як прояв реалізації функцій прогнозування і планування у сфері управління державним майном у роботі кваліфікується насамперед розробка Державної програми приватизації, в якій визначаються цілі, пріоритети та умови приватизації.

До організаційно-установчих повноважень Кабінету Міністрів України, в яких опосередковується функція організації у сфері управління державним майном, відносяться заснування державних підприємств та установ, створення органів управління державним майном, віднесення державних підприємств, установ та організацій до сфери управління відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади тощо.

Проявом реалізації з боку Кабінету Міністрів України функції регулювання, суть якої полягає у регулюванні управлінських відносин, є затвердження методик розрахунку і порядку використання плати за оренду державного майна, оцінки вартості майна під час приватизації. Серед них дисертант виділяє також постанови, в яких визначається правовий статус органів, уповноважених здійснювати управління державним майном.

До ключових функцій управління державним майном, яка співвідноситься з повноваженнями Кабінету Міністрів України як суб’єкта здійснення права державної власності і суб’єкта управління державним майном, дисертант відносить також функції обліку та контролю за використанням державного майна. Ці функції пронизують всі стадії і функції управлінського процесу державним майном. За результатами здійснення відповідного контролю Кабінет Міністрів України може видавати спеціальні постанови.

За змістом цього підрозділу, зокрема, визначено, що вся система цих функцій здійснюється здебільшого в адміністративно-правових формах, які характеризують Кабінет Міністрів України як суб’єкт права державної власності і як суб’єкт управління державним майном. Іншими словами, поза управлінням ніякі правомочності Кабінету Міністрів України як суб’єкта здійснення права державної власності існувати не можуть. Сказане стосується й цивільно-правових відносин, для виникнення більшості яких потрібен акт цього органу виконавчої влади. Проте повноцінне виконання цих функцій багато в чому стримується відсутністю Закону України „Про Кабінет Міністрів України”, як цього вимагає ст. Конституції України. В цьому Законі мають бути визначені функції і орієнтовні повноваження уряду у сфері управління державним майном.

У підрозділі 2.3 „Центральні органи виконавчої влади у системі органів управління державним майном” визначено, що своєрідний рівень управління державним майном утворюють центральні органи виконавчої влади. На відміну від Кабінету Міністрів України, який в принципі також є центральним органом виконавчої влади, це органи спеціальної (галузевої або міжгалузевої) компетенції, які здійснюють управління у вузько визначених сферах суспільного життя, включаючи сферу управління державним майном. Відповідно до Указу Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1572 до цієї системи входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

В руслі даного підходу в роботі аналізуються ключові повноваження у сфері управління державним майном міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, які за змістом законодавства України здійснюють щодо державного майна організаційні, регулятивні, розпорядницькі, координаційні, контрольні та інші функції державного управління. Такий характер повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері управління державним майном випливає і зі змісту багатьох галузевих законів України, а також відповідних положень про центральні органи виконавчої влади, згідно з якими вони здійснюють відповідно до законодавства України функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери їх управління. При цьому в механізмі управління державним майном кожен центральний орган виконує специфічну роль.

Серед цих органів ключова роль належить Фонду державного майна України, який у сучасних умовах згідно зі схемою організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, яка затверджена відповідним Указом Президента України від 15 грудня 1999 р., визначається як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Такий характер цього органу випливає, по-перше, з того факту, що необхідність існування Фонду державного майна України в механізмі управління державним майном прямо передбачена в Конституції України. По-друге, його спеціальний статус визначається особливим порядком призначення Голови Фонду державного майна України. По третє, правовий статус Фонду державного майна має бути визначений у спеціальному законі.

У зв’язку з цим треба відзначити, що прийняття закону про Фонд державного майна багато в чому стримується через різне розуміння місця цього органу в механізмі управління державним майном. За змістом дослідження цього органу дисертант дійшов висновку, що основне функціональне призначення Фонду державного майна України полягає у впровадженні єдиної державної політики не тільки у сфері приватизації державного майна, а й сфері управління держаним майном, яка не пов’язана з процесом приватизації. У зв’язку з цим повноваження Фонду у сфері управління державним майном умовно поділяються на дві групи: повноваження, які опосередковують процеси приватизації державного майна (що об’єктивно також є проявом управління державним майном), і повноваження, які спрямовані на забезпечення ефективного використання державного майна іншими суб’єктами, уповноваженими здійснювати управління державним майном, в тому числі державними підприємствами та установами, за якими це майно закріплене на праві господарського відання чи оперативного управління.

У такому сенсі Фонд державного майна України визначається як центральний функціональний орган виконавчої влади, який координує та спрямовує діяльність всіх інших органів управління державним майном. А тому його статус не може визначатися підзаконними актами : постановами Верховної Ради України чи указами Президента України. При цьому Фонд державного майна повинен бути відносно незалежним в організаційно-правовому відношенні органом, який має цілеспрямовано та ефективно реалізовувати поставлені перед ним завдання, що, однак не повинно зводитись до зведення його статусу до звичайного органу виконавчої влади. Такий статус Фонду має бути визначений у Законі України „Про Фонд державного майна”.

У підрозділі 2.4 „Місцеві органи виконавчої влади як суб’єкти управління державним майном” характеризується такий ключовий компонент системи управління державним майном як місцеві органи державного управління. Їх створення обґрунтовується абсолютною неможливістю зосередження всіх функцій і повноважень по управлінню державними майном на рівні центральних органів влади. На думку дисертанта, цей рівень управління уособлюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві державні адміністрації, а також територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади на місцях, які наділені також відповідними повноваженнями у сфері управління державним майном. у зв’язку цим в роботі аналізуються ключові повноваження у сфері управління державним майном зазначених вище органів.

В роботі доводиться, що система управління державним майном на місцях включає підсистему місцевих органів державного управління загальної компетенції та підсистему органів державного управління майном спеціальної компетенції, яку уособлюють територіальні органи відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, включаючи насамперед управління майном району чи області відповідної місцевої державної адміністрації та регіональне представництво Фонду державного майна України.

В роботі проводиться ідея, що в процесі подальшого вдосконалення системи управління державним майном на місцях треба відмовитись від практики створення паралельних структур управління державним майном. Тут мають функціонувати єдині органи управління державним майном, повноваження яких до того ж повинні визначатися виключно на законодавчому, а не на підзаконному рівні. У цьому відношенні потребує відповідного доопрацювання законопроект “Про управління об’єктами державної власності”, який хоч і був прийнятий Верховною Радою України 11 вересня 2003 р., однак не набув чинності через вето Президента України. Адже в ньому повноваження місцевих органів виконавчої влади щодо управління державним майном фактично залишилися невизначеними або визначаються в єдиному контексті з іншими так званими органами, уповноваженими управляти об’єктами державної власності, що породжуватиме безліч проблем в процесі застосування положень цього закону у разі його прийняття. Крім того, необхідно привести підзаконні нормативно-правові акти у відповідність до норм Конституції та законів України.

Третій розділ “Форми та методи управління державним майном” присвячений аналізу з урахуванням здобутків науки адміністративного права форм і методів управління державним майном.

У підрозділі 3.1 „Форми управління державним майном: поняття та види” визначено, що поняття форми державного управління, яка є способом вираження змісту управління, є однією із ключових категорій, яка має безпосереднє відношення для з’ясування природи управління державним майном. Необхідність розгляду питання про форми управління державним майном зумовлена тим, що це питання в спеціальній літературі залишається поки що невизначеним. У зв’язку з цим до переліку форм управління державним майном іноді відносяться завдання, функції та методи управління державним майном, які складають зміст управління.

Розглядаючи форми державного управління як відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади, дисертант констатує, що відповідні форми управлінської діяльності притаманні й органам, які здійснюють управління державним майном. В цих формах відображається зміст їх діяльності по здійсненню насамперед функції управління державними майном. При цьому останні уповноважуються на вчинення практично таких самих дій і на таких самих засадах, що характерні для інших органів виконавчої влади. Саме тому формам управлінської діяльності органів виконавчої влади у сфері управління державним майном, притаманні здебільшого такі ж самі риси, що й формам діяльності в інших сферах управління.

Органам виконавчої влади, що здійснюють управління державним майном, притаманні правові і не правові форми діяльності. До перших відноситься насамперед видання ними правових актів (які можуть бути як нормативного, так і ненормативного характеру), укладення адміністративно-правових договорів, а також вчинення інших юридично значимих дій. При цьому провідною формою управління державним майном (як, зрештою, й в інших сферах) є видання правових актів управління. Ці форми діяльності органічно пов’язуються з такими правовими формами здійснення функцій держави як правотворча, правозастосовна та правоохоронна, які притаманні для всіх органів державної влади.

За юридичними властивостями правові акти органів, що здійснюють управління державним майном, поділяються на нормативно-правові акти та індивідуальні акти (акти застосування права). Зокрема, у формі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України визначаються правовий статус органів, уповноважених здійснювати управління державним майном, порядок корпоратизації підприємств, порядок інвентаризації майна державних підприємств, що приватизуються, а також майна державних підприємств та організацій, яке передається в оренду, порядок реєстрації об'єктів державної власності, які використовуються у сфері господарської діяльності тощо.

Індивідуальні ж правові акти є підставою виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин з приводу управління державним майном. Такі акти органів виконавчої влади опосередковують різноманітні дії і з питань управління державним майном. При цьому вони можуть бути як позитивного, так і негативного (юрисдикційного) характеру.

Поширеною формою управління державним майном є адміністративний договір. Ця форма опосередковує відносини з приводу з приводу виконання функцій з управління пакетом акцій, що належить державі, поточного управління (керівництва) державним підприємством на умовах контракту. Поряд із названими діями, до цієї форми можна також віднести укладання цивільно-правових договорів оренди державного майна, купівлі-продажу цілісних майнових комплексів, будівель (споруд, приміщень), в яких можуть визначатися додаткові умови використання відповідного державного майна.

Органи управління державним майном використовують також і не правові форми управлінської діяльності, до яких відносяться різноманітні організаційні дії та матеріально-технічні операції.

В роботі до організаційних форм, які опосередковують процеси управління державним майном, відносяться такі організаційні заходи як інспектування (перевірки, ревізії) інструктування (підготовка і розсилання інформаційних та інструктивних листів, циркулярів, роз'яснень змісту законодавчих актів), проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування вивчення громадської думки з метою коригування управлінської діяльності у сфері управління державним майном.

Матеріально-технічні дії розглядаються в роботі як такі, що мають допоміжне значення для забезпечення управління держаним майном з боку органів виконавчої влади. Ці дії, хоч і здійснюються на правовій основі, проте, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, мають допоміжний (технічний, господарський) характер.

Характерним прикладом матеріально-технічних операцій є діловодство та документування управлінської діяльності. Їх основним завданням є забезпечення управлінських структур своєчасним і якісним діловодним обслуговуванням, фіксуванням на паперових або магнітних носіях усіх заходів та правових дій, які здійснюються відповідними органами у сфері управління, державним майном

У роботі за результатами аналізу форм управлінської діяльності констатується, що в процесі управління держаним майном використовується весь арсенал форм державного управління, які властиві органам виконавчої влади. При цьому основною формою управління державним майном, а отже, здійснення повноважень держави-власника щодо володіння, використання та розпорядження державним майном є правові акти. Це заперечує тезу про віднесеність інституту права державної власності виключно до цивільного права.

У підрозділі 3.2 „Методи управління державним майном” звертається увага на те, що важливими елементами змісту будь-якого управління, в тому числі й управління державним майном, є методи управління.

За результатами аналізу різних поглядів на поняття та класифікацію методів державного управління, дисертант констатує, що в сучасних умовах найбільш поширеною є класифікація методів управління за характером впливу суб’єктів (органів) управління на керовані об’єкти управління. За цим критерієм методи державного управління поділяються на методи переконання і примусу та методи прямого і непрямого (опосередкованого впливу).

Виходячи з того, що зазначені види методів державного управління є універсальними, тобто такими, які пронизують усі сфери державного управління, дисертант вважає, що в процесі управління об’єктами державної власності використовується така ж сама система методів державного управління, які притаманні всім сферам державно-управлінської діяльності. Сюди відносяться методи переконання і примусу, прямого (адміністративного) і непрямого (економічного) впливу. Так, за допомогою методів переконання, до яких дисертант відносить проведення різноманітних виховних (включаючи правове виховання), роз’яснювальних, рекомендаційних, заохочувальних та інших заходів як морального, так матеріального характеру, стимулюється належна поведінка учасників управлінських відносин у сфері управління державним майном, забезпечується його ефективне використання. Досить поширеною формою роз’яснювальних заходів, які опосередковують методи переконання, є рекомендаційні, інформаційні (інструктивні) листи Фонду державного майна України.

В частині, що стосується роз’яснювальної роботи органів управління державним майном серед населення, то сюди дисертант відносить роз’яснення цілей, завдань, пріоритетів та