КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ШИНКАРУК ЯРОСЛАВ ІВАНОВИЧ

УДК 340.13+94(477)“1918/1921”

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНІСТЬ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ

ДОБИ ДИРЕКТОРІЇ

(листопад 1918 – 1921 рр.)

12.00.01 – теорія та історія держави і права;

історія політичних і правових учень

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ – 2006

Дисертацією

є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник

доктор історичних наук, професор, Заслужений працівник

народної освіти України

Кузьминець Олександр Васильович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри історії держави та права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Тимощук Олександр Валентинович,

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського, професор кафедри історико-правових дисциплін, декан юридичного факультету

кандидат юридичних наук, доцент Чехович Валерій Анатолійович,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри теорії та історії держави і права

Провідна установа

Львівський національний університет імені Івана Франка,

кафедра історії та теорії держави і права

Захист відбудеться “11” травня 2006 р. о 14 годині на засіданні

спеціалізованої вченої ради К 26.009.01 в Київському національному університеті внутрішніх справ (03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1)

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ (03035, м. Київ, пл. Солом’янська, 1)

Автореферат розісланий “8” квітня 2006 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О.Б. Горова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Суспільно-історична теорія і практика свідчать, що кожна держава, особливо на зламних етапах, якими є соціальна революція, зміна суспільного ладу, здобуття суверенітету, з метою охорони державного ладу, забезпечення внутрішньої безпеки, захисту законних інтересів держави і громадян значної уваги приділяє розбудові органів охорони правопорядку та виробленню нормативно-правової бази, що визначає організаційно-правові засади їх функціонування. Про це свідчить і досвід становлення сучасної незалежної України, вищий орган законодавчої влади якої, проголосивши у липні 1990 р. Декларацію про державний суверенітет України, ще до прийняття у серпні 1991 р. Акта проголошення незалежності України та невдовзі після його прийняття ухвалив низку законів з питань охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, які стали правовими засадами організації та діяльності органів внутрішніх справ нашої суверенної держави, а МВС України прийняло низку підзаконних нормативних актів, що визначають організаційно-правові засади організації та діяльності органів внутрішніх справ України, їх окремих служб та підрозділів у нових суспільно-політичних умовах.

Подібні проблеми розбудови власних органів внутрішніх справ та розробки правоохоронного законодавства поставали й перед українськими національними урядами періоду Української революції 19171921 рр., у тому числі перед Директорією УНР після її приходу до влади в грудні 1918 р.

З урахуванням подібності обставин, за яких в Україні йшов процес становлення законодавства, що регулювало відносини в галузі правоохоронної діяльності у 19181921 рр., та відбувається реформування сучасного українського правоохоронного законодавства, історія розбудови в Україні таких правоохоронних органів, як органи внутрішніх справ та їх вищого керівного органу – МВС, і становлення організаційно-правових засад їх діяльності має неабиякий теоретичний і практичний інтерес, оскільки є підстави провести певні паралелі між тодішніми і сучасними умовами й цілями розбудови органів внутрішніх справ і правового регулювання їх організації й діяльності та виявити загальні закономірності й відмінності цих процесів. Вивчення й аналіз організаційно-правових засад, на яких будувалися організація та діяльність органів внутрішніх справ в Україні доби визвольних змагань, дозволить виявити допущені окремими політиками помилки і свідомі перекоси у галузі правового забезпечення діяльності цих органів, з одного боку, показати шляхи розвитку і надбання тогочасної нормотворчої діяльності, спрямованої на створення та вдосконалення нормативно-правової бази, покликаної регулювати правоохоронні відносини й визначати порядок організації та діяльності центрального апарату системи органів внутрішніх справ, з другого.

Створення нормативно-правової бази організації та діяльності органів державної виконавчої влади, зокрема Міністерства внутрішніх справ, є одним з пріоритетних завдань держави. Не стала винятком у цьому питанні й УНР доби Директорії, перед якою після повалення Гетьманату П. Скоропадського постало невідкладне завдання розбудови власних правоохоронних органів.

Дане питання є актуальним і для сучасності. При розробці та вдосконаленні організаційно-правових засад діяльності МВС суверенної України широко використовується міжнародний досвід. Наприклад, досвід таких країн, як Німеччина, Польща, Російська Федерація, Угорщина тощо. Але, на нашу думку, в процесі вдосконалення організаційно-правових засад діяльності МВС України, особливо в умовах розпочатого реформування відомства, необхідно обов’язково звертатися й до історичного досвіду нашої країни, з тим щоб на основі ретельного аналізу виявити допущені тогочасною владою помилки, а також встановити можливість врахування у сучасній практиці тих позитивних надбань, які були напрацьовані у минулі роки, і зокрема – досвіду правового забезпечення організації та діяльності МВС УНР доби Директорії. Вищевикладені положення і визначають актуальність даної праці.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дане дослідження виконане відповідно до планової тематики науково-дослідної роботи кафедри історії держави та права Національної академії внутрішніх справ України та відповідає завданням Цільової комплексної програми Національної Академії Наук України № .0.070872 “Актуальні проблеми історії Українського національного державотворення”.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на підставі ґрунтовного аналізу архівних матеріалів і нормативно-правових документів досліджуваного періоду вперше у вітчизняній історико-правовій науці дати об’єктивне висвітлення історико-правових аспектів та визначити організаційно-правові засади функціонування МВС УНР доби Директорії, показати його провідне місце і роль як складової системи правоохоронних органів тодішньої держави та політико-правові наслідки його діяльності, заповнивши, таким чином, існуючу прогалину в історії держави та права України з метою успадкування історичного досвіду та можливості його використання у реформуванні сучасної системи органів внутрішніх справ України. Спираючись на отримані результати, передбачається напрацювати певні пропозиції, спрямовані на подальше підвищення ролі й місця МВС України у забезпеченні правопорядку та боротьбі зі злочинністю.

Для реалізації цієї мети були визначені такі основні наукові завдання: – 

дати наукову характеристику політико-правових підходів української національної держави до проблеми розбудови системи правоохоронних органів УНР доби Директорії і з’ясувати організаційно-правові засади їх діяльності з охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю за умов суспільно-політичної ситуації в Україні в 1918–1921 рр.; – 

проаналізувати нормативно-правові та організаційно-структурні основи функціонування МВС УНР у зазначений період; – 

дослідити нормотворчу діяльність МВС УНР;  

здійснити ґрунтовне дослідження нормативно-правової бази, структури, функцій і завдань МВС УНР та створених ним і підпорядкованих йому органів охорони правопорядку; – 

розкрити причини, через які Уряд і МВС УНР не змогли реалізувати певні нормотворчі напрацювання у житті держави; – 

з’ясувати причини залучення військових сил до охорони порядку на території, підвладній Директорії УНР; –

висвітлити порядок і принципи залучення до правоохоронної діяльності громадських формувань з числа сільського населення; – 

дати історико-правову оцінку функціонування МВС УНР та створених ним і підпорядкованих йому органів охорони правопорядку; – 

напрацювати рекомендації щодо нормативно-правового та організаційно-структурного забезпечення діяльності ОВС України на сучасному етапі.

Об’єктом дисертаційного дослідження є діяльність вищих органів державної влади УНР та МВС УНР у сфері створення та нормативно-правового забезпечення функціонування системи правоохоронних органів, вироблення організаційно-правових засад їх діяльності.

Предметом дослідження є нормативно-правова база функціонування МВС УНР доби Директорії та його правоохоронна діяльність, а також діяльність по створенню народної міліції та інших формувань, що входили до складу МВС, їх участь в організації захисту надбань Української революції від протиправних посягань, основні напрями розвитку і вдосконалення правових норм, якими регулювалися їх організація та діяльність.

Методи дослідження. При роботі над дисертаційним дослідженням автором застосовано філософський (діалектичний), інші загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання державно-правових процесів і явищ. Так, із загальнонаукових застосовувались методи конкретно-історичний, порівняльно-історичний, функціонального аналізу, системно-структурний, із спеціально-наукових – історико-правовий, порівняльно-правовий, формально-юридичний та інші загальнонаукові й спеціальні методи.

Метод загальної філософської діалектики, згідно з яким всі явища (предмети) вивчаються в єдності та суперечності їх протилежностей, дозволив розкрити основні напрями становлення і розвитку нормативно-правової бази діяльності МВС, яке йшло у напрямку від заперечення його існування у вигляді, що дістався від Української Держави, на початковому етапі державного будівництва в УНР через декілька трансформацій до остаточного сформування його як вищого керівного апарату системи органів внутрішніх справ УНР.

За допомогою конкретно-історичного методу досліджувалися політико-правові підходи уряду Директорії УНР до розв’язання проблем організації охорони правопорядку, боротьби зі злочинністю та створення системи органів охорони правопорядку і вироблення організаційно-правових засад їх діяльності в умовах конкретної суспільно-політичної ситуації, що склалась в Україні в 1918–1921 рр.

Порівняльно-історичний метод дозволив простежити характерні тенденції становлення та розвитку органів охорони правопорядку УНР та МВС УНР у зіставленні з генезисом аналогічних державних органів і апаратів українських національних держав – попередниць Директорії.

Метод функціонального аналізу дав змогу з’ясувати функціональну відповідність органів внутрішніх справ та МВС УНР виконанню поставлених перед ними завдань.

За допомогою системно-структурного методу досліджувалося місце МВС у системі державних органів, а його підрозділи й підпорядковані йому органи, зокрема їх організаційно-структурна будова, розглядалися в якості системи більш низького порядку.

Застосування історико-правового, порівняльно-правового, формально-юридичного методів дозволило розглянути генезис нормативно-правового забезпечення організації та діяльності МВС УНР, через порівняння нормативно-правових актів, що приймалися у попередні та досліджуваний періоди, виявити їх спільні та відмінні риси і встановити закономірності розвитку і характерні риси законодавства, що регулювало організацію та діяльність МВС та утворених ним і підпорядкованих йому органів, з’ясувати історичну послідовність та доцільність реорганізації системи органів внутрішніх справ УНР, встановити роль формальної визначеності правових норм у забезпеченні функціонування системи органів внутрішніх справ та їх діяльності з охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю у досліджуваний період.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дослідником вперше в українській історико-правовій літературі зроблено спробу, використовуючи архівні документи і матеріали, публікації в офіційній пресі, комплексно проаналізувати нормотворчу та організаційну діяльність української держави доби Директорії, що стосується проблеми створення, реорганізації та розвитку системи органів внутрішніх справ, і перш за все МВС УНР, місця і ролі цієї складової державного механізму в особливих історичних умовах та нормативно-правового забезпечення їх діяльності.

Діяльність Директорії у галузі державотворення висвітлена у значній кількості історико-правових наукових досліджень. Менш дослідженими є питання правового забезпечення організації та діяльності МВС і підпорядкованих йому органів охорони правопорядку в складних суспільно-політичних умовах Української революції. Питання розробки і удосконалення організаційно-правових засад діяльності МВС УНР доби Директорії висвітлюються у цих працях лише побіжно, особливо це стосується періоду 1920–1921 рр. До сьогодні дослідження структури та діяльності МВС УНР доби Директорії стосувалися переважно періоду з грудня 1918 по грудень 1919 р. Період же діяльності МВС УНР у 1920–1921 рр. фактично залишився поза увагою дослідників. Що ж стосується вироблення проектів нормативних актів з удосконалення структурної організації МВС у даний період, то цей аспект взагалі практично не досліджено. Ще й досі у жодній науковій праці не розглядалось питання про вироблення проекту Статуту МВС УНР у 1920–1921 рр. Саме тому основною джерельної базою при дослідженні цього питання є архівні документи, які переважно зберігаються у фондах Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, окремі з яких взагалі ще ніколи не публікувались або є маловідомі широкому юридичному загалу.

Викладені положення і визначають наукову новизну даного дослідження.

Конкретизовано наукова новизна основних положень дисертації полягає в тому, що в ній: – 

вперше комплексно розглядаються політико-правові підходи держави до проблеми розбудови системи органів охорони правопорядку УНР доби Директорії і розробки організаційно-правових засад їх діяльності в умовах суспільно-політичної ситуації в Україні в 1918–1921 рр.; – 

дано науковий аналіз нормативно-правових актів та ряду архівних матеріалів за темою дослідження, раніше не відомих або маловідомих історико-правовій науці;  

здійснено критичний аналіз законодавчих і відомчих нормативних актів, які регламентували організацію і діяльність МВС УНР та створених ним і підпорядкованих йому органів охорони правопорядку;  

законодавчі та підзаконні акти, якими регламентувалися питання розбудови в Україні в досліджуваний період народної міліції та інших органів охорони правопорядку, розглянуто як цілісну систему;

доведено, що ефективність організації та діяльності органів внутрішніх справ перебуває у прямій залежності від того, чи відповідає стан законодавства суспільним відносинам у сфері охорони правопорядку; – 

вперше проаналізовано нормотворчу діяльність МВС УНР як керівного органу системи органів внутрішніх справ;  

виявлено закономірну залежність структурно-функціональних реорганізацій в системі органів охорони правопорядку від об’єктивних внутріполітичних умов та воєнно-політичної ситуації в Україні доби Директорії;  

зроблено спробу дати об’єктивну історико-правову оцінку діяльності МВС в Україні в досліджуваний період; – 

показано, що вищі державні органи влади УНР доби Директорії приділяли достатню увагу виробленню законодавства, що регламентувало організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ, але, в силу воєнної та політичної обстановки, забезпечити їх практичне застосування у повному обсязі не завжди було можливо; – 

вперше обґрунтовано висновок про те, що керівництво УНР мало намір перейменувати народну міліцію в поліцію.

Практичне значення одержаних результатів. Положення, висновки та пропозиції, викладені у дисертаційному дослідженні, становлять певний внесок у розвиток історії держави та права України та історії органів внутрішніх справ. Результати дослідження можуть бути використані: – 

у законотворчій роботі – при підготовці змін і доповнень до законодавчих та інших нормативно-правових актів у зв’язку з реформуванням відомства та його складових частин, започаткованого керівництвом МВС України; – 

у науково-дослідних цілях – для подальшої розробки історико-теоре-тичних проблем історії держави та права України, діяльності вищих органів виконавчої влади, зокрема МВС; – 

у навчальному процесі юридичних закладів освіти, насамперед вищих навчальних закладів МВС України, – при вивченні навчального курсу “Історія держави та права України” та спеціальних курсів “Історія правоохоронних органів України”, “Історія міліції України”, а також при підготовці відповідних курсів лекцій та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри історії держави та права Національної академії внутрішніх справ України, на міжнародній науково-практичній конференції “Безсмертя подвигу” (Київ, 22 квітня 2005 р.), ХVІІІ міжнародній науково-практичній конференції “Роль науки, релігії та суспільства у формуванні моральної особистості” (Донецьк, 25 листопада 2005 р.). Окремі аспекти роботи використовувалися викладачами НАВСУ при викладанні курсу “Історія міліції України”.

Публікації. Основні теоретичні положення та наукові висновки дисертаційного дослідження викладені у п’яти публікаціях у наукових фахових виданнях, з них одна – у співавторстві, де особистий внесок автора складає 0,25 авт. арк. (присвячений нормотворчій діяльності МВС доби Директорії).

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, які охоплюють 10 підрозділів, висновків та списку використаних джерел (255 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 211 сторінок, з них 190 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовуються актуальність і новизна теми дисертаційного дослідження, зазначається його зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і задачі, об’єкт і предмет дослідження, його методологічні, науково-теоретичні та нормативні основи, формулюються основні положення та висновки, що виносяться на захист, показано теоретичне і практичне значення отриманих результатів дослідження, містяться відомості про їх апробацію, наведено дані про публікації у фахових наукових виданнях.

Розділ 1 “Історіографія і джерельна база дослідження” складається з двох підрозділів і містить наукову характеристику історіографічної та джерельної бази за темою дисертаційного дослідження.

У підрозділі 1.1 “Характеристика наукової літератури за темою дисертації” аналізується наукова література, присвячена періоду визвольних змагань українського народу за державну незалежність за доби Директорії УНР, видана як за часів існування колишнього Радянського Союзу, так і в незалежній Україні, а також мемуарна література та документальні збірники.

Запропоновано поділ історіографічного масиву за темою дисертаційної роботи на загальноісторичний та історико-правовий блоки.

До загальноісторичного блоку віднесено літературу, яка характеризує тогочасну суспільно-політичну ситуацію в Україні, ставлення народних мас до Директорії та проголошених нею соціальних реформ, суспільні рухи та розстановку політичних сил, перебіг воєнних подій на теренах України тощо, тобто всі ті суспільно-політичні обставини, за яких змушені були діяти Директорія, уряд УНР та державні органи, у тому числі й МВС, докладаючи зусиль до реалізації проголошених політичних та соціальних реформ, забезпечення законності й правопорядку, залагодження внутріполітичної обстановки та зовнішньополітичних відносин, військового будівництва, організації опору антиукраїнським силам як всередині держави, так і тим, що діяли ззовні, намагаючись зліквідувати українську національну незалежну державу.

Цей блок умовно поділено на підблоки залежно від методологічних та політичних підходів авторів публікацій до аналізу й оцінки подій досліджуваного періоду. До першого підблоку віднесено праці радянських істориків, які розглядали події, що відбувалися на території України у 1917–1920 рр., у контексті подій громадянської війни в Росії. Другий підблок охоплює твори тих авторів – представників української діаспори, які розглядали події в Україні у 1917–1920 рр. як Українську революцію або як національні визвольні змагання (М. Голубець, Т. Гунчак, І. Нагаєвський, Н. Полонська-Васи-ленко, М. Стахів, О. Субтельний та ін.). Тісно примикають до цього блоку написані свідками та учасниками тих подій мемуарні монографічні твори, які розглядаються як третій підблок загальноісторичного блоку (В. Винниченко, Д. Дорошенко, І. Мазепа, О. Мицюк, О. Удовиченко, П. Христюк, М. Шаповал). Четвертий підблок складають праці, підготовлені авторами за роки незалежності України з нових методологічних позицій, з нової історико-політичної точки зору (нового бачення). Це наукові та навчальні твори, серед яких підручники, наукові монографії, дисертації, публікації у наукових журналах та збірниках (В. Верига, А. Грищенко, В. Горак, Р. Іванченко, В. Кремень, В. Лозовий, П. Панченко, М. Пасічник, Л. Радченко, О. Реєнт, В. Смолій, В. Солдатенко, В. Стрілець, Д. Табачник, О. Тимощук, С. Тимченко, В. Ткаченко, Ф. Турченко, М. Яцюк та ін.).

До історико-правового блоку історіографічного масиву віднесено наукову літературу, яка висвітлює правову політику, процеси українського державотворення в УНР доби Директорії, розбудови органів виконавчої влади, зокрема правоохоронних органів, законотворчу діяльність, політико-правові підходи держави до розв’язання проблем забезпечення законності, охорони правопорядку, боротьби зі злочинністю тощо. Це класичні підручники, навчальні посібники, наукові монографії, статті у фахових виданнях історико-правового плану, що утворили інформаційний простір нашого дослідження в руслі останніх досягнень історико-правової науки.

Перший підблок історико-правового блоку складають праці, підготовлені авторами за роки незалежності України на основі нових методологічних підходів, з позицій нового бачення історико-правових процесів, що відбувалися в Україні у досліджуваний період. Це, зокрема, колективні праці з історії держави і права України за ред. А. Рогожина В. Тація і В. Гончаренка, А. Чайковського, книги авторів В. Кульчицького, М. Настюка і Б. Тищика, О. Кузьминця, В. Калиновського, П. Захарченка, П. Музиченка. Поряд з цими фундаментальними працями, де питанням державотворення і стану права в Україні доби визвольних змагань відведено небагато місця, останніми роками вийшла низка видань, присвячених науковому аналізу держави і права України саме в означений період, до числа яких належать книги Л. Копиленка і М. Копиленка, Ю. Павленка і Ю. Храмова, Б. Тищика, О. Вівчаренка, Н.Левковича, В. Бевза, Д. Веденєєва та ін. Сюди слід додати публікації В. Яблонського “Директорія УНР: творення конституційно-правових засад української державності”, Л. Лозинської “Державотворча діяльність В.К. Винниченка”. Питанням української державності та законотворення в досліджуваний період присвячено також дисертаційні дослідження Ж. Дзейко, А. Іванової, В. Капелюшного, О. Тимощука, В. Яблонського.

Як другий підблок історико-правового блоку розглянуто мемуарні твори учасників подій Української революції, які відобразили у своїх працях державотворчі процеси в Україні досліджуваного періоду (В. Винниченко, І. Мазепа, П. Христюк, М. Шаповал).

Стосовно теми нашого дослідження виокремлено нечисельний третій підблок – спеціальної літератури, присвяченої проблемі організації та правових засад діяльності органів внутрішніх справ та їх керівного органу – Міністерства внутрішніх справ УНР. Це посібник “Історія органів внутрішніх справ” (Кіровоградська філія Національного університету внутрішніх справ), в якому коротко охарактеризовано організацію та діяльність органів внутрішніх справ УНР. Компетенцію міліції як органу дізнання коротко викладено у науковому виданні “Дізнання та досудове слідство: історія і сучасність” (Національна академія внутрішніх справ України). Діяльності органів дізнання та досудового слідства в УНР доби Директорії торкнувся С. Губар у дисертації “Становлення і розвиток органів дізнання та досудового слідства в Україні (1917 – 60-ті роки ХХ століття)”.

Науковий аналіз діяльності спеціальних підрозділів МВС УНР дав В. Сідак у монографії “Національні спецслужби в період Української революції 1917–1921 рр.”. У ній розкрито цілі і завдання Політичного департаменту МВС (на який покладалося виявлення і припинення антидержавної діяльності політичних противників УНР), а також Кошу охорони республіканського ладу (на який покладалися виявлення і розслідування злочинів, що не входили до компетенції міліції або якщо остання не могла виконати завдання власними силами).

Дослідженнями правоохоронної системи України, що прямо стосуються теми дисертації, є публікації науковців Національної академії внутрішніх справ України доктора юридичних наук, професора П. Михайленка та кандидата юридичних наук В. Довбні “Українська народна міліція доби Директорії”, “Міністерство внутрішніх справ Української Народної Республіки доби Директорії” (остання – у співавторстві з автором даної дисертації). Такий аспект діяльності МВС як нормотворчість розглянув В. Довбня у статті “Проблеми успадкування і запозичення положень основних нормативно-правових актів, якими регламентувалась організація та діяльність міліції при змінах влади за доби Української революції 1917–1920 рр.”.

Безпосередньо теми організаційно-правових засад діяльності МВС УНР доби Директорії торкнувся О. Олійник у дисертаційному дослідженні “Народний комісаріат внутрішніх справ України (1917–1941 рр.)”, проте питання викладено лише на п’яти сторінках, що не дало змоги достатньо його розкрити.

Аналіз спеціального підблоку історіографічного масиву дав підстави для висновку, що у наукових публікаціях не приділено достатньої уваги комплексному дослідженню нормативно-правових підстав побудови системи органів внутрішніх справ на території України в досліджуваний період, не здійснювалося і спеціальних юридичних досліджень, присвячених особливостям організації та діяльності МВС УНР доби Директорії, його компетенції, організаційно-правових засад діяльності. Наукові праці, що загалом охоплювали б предмет нашого дослідження, відсутні. Науковці торкалися лише окремих аспектів правоохоронної діяльності в УНР доби Директорії, і це дозволяє стверджувати, що дане питання не знайшло комплексної наукової розробки.

У підрозділі 1.2 “Джерельна база дослідження” характеризується джерельна база, що стосується теми дисертаційної роботи, в якій виокремлено чотири умовних блоки, що концентрують у собі відповідні категорії документів і матеріалів, використаних у даному історико-правовому науковому дослідженні: матеріали архівів; документи, опубліковані у збірниках; матеріали періодичної преси; мемуарна література. Найвагомішими з джерельного масиву є документи нормативно-правового характеру, які розкривають організаційно-правові засади діяльності МВС УНР доби Директорії. Такі документи можна віднайти в усіх чотирьох блоках джерельної бази. Першим блоком джерел є архівні матеріали, що містяться у фондах Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України). Найбільшу цінність для дослідника становить фонд 1092 “1918–1920 рр. Міністерство Внутрішніх Справ УНР”, а також фонд 1429 “Накази, постанови, закони РМ”. Особливий інтерес викликають особові справи міністрів внутрішніх справ та їх заступників Г.П. Чижевського, І.П. Мазепи, О.Х. Саліковського, М.О. Литвицького, П.О. Христюка та справи з наказами МВС Директорії, проектами, законів, статутів, постанов, директив та ін. У фонді 1429 увагу привертають справи з наказами та постановами Директорії та Головного отамана військ УНР, законами Ради Народних Міністрів (1919–1920 рр.), звітами про діяльність МВС УНР (1920–1921 рр.) та ін. Найвагоміше значення щодо забезпечення наукової новизни роботи має віднайдений в архіві та вперше використаний у науковому обігу проект Статуту МВС УНР (1921 р.), постанова про утворення корпусу жандармерії та інші архівні документи.

Другим блоком джерел є документальні видання – збірники документів і матеріалів, у тому числі нормативно-правових актів, різних років видання: як випущені за радянських часів, так і сучасні. Вони містять матеріали і документи, що характеризують суспільно-політичні процеси та процеси державотворення в Україні за доби Директорії, законодавчі та інші нормативно-правові акти, якими регламентувалися правовідносини у правоохоронній сфері. Із числа сучасних документальних видань, що висвітлюють процеси державотворення та суспільно-політичну обстановку в Україні за доби Директорії, можна навести збірник “Конституційні акти України. 1917–1920. Невідомі конституції України”. Особливе місце серед документальних публікацій посідає тритомна праця “Історія міліції у документах і матеріалах” (П.П. Михайленко, Я.Ю. Кондратьєв та ін.), перший том якої містить досить значний обсяг документів і матеріалів, що стосуються питань забезпечення законності, охорони правопорядку та регламентації діяльності народної міліції й інших органів охорони порядку УНР доби Директорії. Проте до нього не включено значну кількість документів, що характеризують організаційно-правові засади діяльності МВС УНР, які зосереджені у фондах ЦДАВО України і які були віднайдені та опрацьовані автором у процесі дослідження.

Третій блок джерельної бази дослідження охоплює документи і матеріали, що містяться у періодичних виданнях, які виходили в Україні у досліджуваний період. Здебільшого це публікації в суспільно-політичних та спеціалізованих виданнях, зокрема в журналі “Вістник Народнього МВС УНР”. Мемуарні видання складають останній, четвертий, блок інформаційних джерел. У їх числі твори безпосередніх учасників тих подій – В.К.Винниченка, І.П. Мазепи, О.К. Мицюка, П.О Христюка, М.Ю. Шаповала.

Зазначений комплекс джерел, серед яких особливе місце посідають архівні документи, що вперше вводяться у науковий обіг, дозволив в основному виконати дослідницькі завдання.

Розділ 2 “Проблема забезпечення охорони правопорядку та розбудови системи органів внутрішніх справ за суспільно-політичних умов в Україні доби Директорії Української Народної Республіки” присвячено розглядові суспільно-політичних подій в Україні 1918–1920 рр., пов’язаних із становленням Директорії та її уряду, розробкою законодавства у галузі правоохоронної діяльності та нормативно-правової бази з організації та діяльності органів внутрішніх справ та їх центрального органу – МВС.

У підрозділі 2.1 “Політико-правові підходи держави до проблеми організації охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю за умов суспільно-політичної ситуації в Україні у 1918–1921 роках” у ракурсі конкретно-історичних умов, що склалися в суспільно-політичному житті в Україні у період із середини 1918 року по 1920 рік включно розглянуто політику держави у питаннях охорони законності та правопорядку і нормативно-правового регулювання правоохоронної діяльності. Такий період обрано виходячи з того, що доба Директорії бере свій початок ще до того часу, як остання була утворена (листопад 1918 року) і офіційно прийшла до влади (грудень 1918 року), тобто охоплює період підготовки протигетьманського повстання і тривала до остаточного виходу Директорії та її владних інститутів з території України 14 листопада 1920 р. Проте сюди віднесено також час перебування Директорії за межами України (1921 рік), коли вона, сподіваючись на своє повернення і відновлення української національної держави в Україні, продовжувала політичну і законотворчу діяльність в умовах еміграції, зокрема у цей період тривала робота з підготовки законопроектів, які стосувалися охорони правопорядку і розбудови правоохоронних органів, що не можна обійти увагою, розробляючи тему даного дослідження.

Вивчення показало, що політико-правові підходи держави до проблем охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю не знайшли прямого відображення ні в політико-правових, ні в конституційних актах доби Директорії. Тому їх з’ясування стало можливим шляхом вивчення спеціальних законів та підзаконних нормативно-правових актів з організації та діяльності правоохоронних органів, що визначали їх програмні завдання. Серед них виділено такі: охорона республіканського ладу, внутрішнього порядку і спокою; забезпечення вольностей і прав народу; забезпечення населенню політичних і громадянських прав; забезпечення законності й ладу в Україні; боротьба із саботажем, несумлінним або нечесним виконанням службовими особами органів державного апарату доручених обов’язків; охорона громадського порядку, доброго ладу і спокою на місцях; захист народного добра від злочинних посягань; боротьба із самовільними реквізиціями; боротьба з агітацією проти нової влади на Україні; боротьба з діяльністю, яка загрожує республіканському ладу і внутрішньому порядку в УНР; боротьба з бандитизмом, розбоєм, самогоноварінням та іншими загальнокримінальними злочинами.

У підрозділі 2.2 “Політико-правові підходи держави до створення системи правоохоронних органів в УНР і визначення організаційно-правових засад їх діяльності в 1918–1921 роках” характеризуються політико-правові підходи держави до проблеми розбудови органів охорони правопорядку, а саме органів внутрішніх справ, та організації і діяльності їх керівного органу – Міністерства внутрішніх справ. Вони теж не знайшли свого відображення ні в політико-правових документах, ні в конституційних законах. Вивчення спеціальних законів та підзаконних нормативно-правових актів показало, що такими підходами були: а) першочергова заміна гетьманського правоохоронного апарату, в тому числі органів внутрішніх справ, новими структурами, і перш за все заміна центрального апарату системи органів внутрішніх справ – Міністерства внутрішніх справ. Останнє було замінено на Відділ внутрішніх справ при Директорії, який пізніше, після утворення 14 грудня 1918 р. Ради Комісарів, одержав назву Комісаріат внутрішніх справ, а з 26 грудня його було перейменовано на Міністерство внутрішніх справ у складі новоствореної Ради Народних Міністрів УНР; б) реорганізація місцевих органів внутрішніх справ, які існували в гетьманській державі у формі державної варти. Законом від 4 січня 1919 р. інститут державної варти було скасовано і відновлено народну міліцію, яка перебувала у підпорядкуванні місцевих органів влади (губерніальних, міських, повітових); в) посилення правоохоронної структури держави шляхом створення нового карального апарату. Законом від 28 лютого 1919 р. Рада Народних Міністрів УНР утворила Кош охорони республіканського ладу, який діяв поряд з народною міліцією і перебував у безпосередньому підпорядкуванні МВС; г) залучення до охорони порядку на місцях громадських правоохоронних органів, а саме народної самоохорони, створення якої передбачалося виданим Радою Народних Міністрів наказом від 11 червня 1919 р., а згодом – інституту сільських десятських; ґ) забезпечення органів охорони правопорядку нормативно-правовою базою щодо організаційно-правових засад їх діяльності; д) очищення міліції від осіб, які скомпрометували себе зв’язками з гетьманською охоронною службою та помічені в інших зв’язках і вчинках, які підривали авторитет народної міліції; е) формування особового складу органів охорони правопорядку особами, які не підлягають призову на військову службу.

Розділ 3 “Нормативно-правове регулювання організації та діяльність Міністерства внутрішніх справ Української Народної Республіки доби Директорії у 1918–1921 роках” присвячено характеристиці організаційно-правових засад діяльності системи органів охорони правопорядку, які існували в Україні за доби Директорії, нормативно-правової бази, на підставі якої вони формувалися і діяли, особливостей комплектування їхнього особового складу, основних форм і методів службової діяльності правоохоронців.

У підрозділі 3.1 “Правові підстави організації, реорганізації та діяльності МВС УНР на початковому етапі доби Директорії (грудень 1918 – січень 1919 року)” розглянуто малодосліджені аспекти, пов’язані зі створенням МВС, розробленням організаційно-правових засад його діяльності на початковому етапі доби Директорії. Правовою підставою організації та діяльності МВС слід розглядати наказ Директорії № 411 від 10 грудня 1918 р. про заснування при ній Відділу внутрішніх справ, яким завідувач Відділом наділявся правами міністра внутрішніх справ. Організаційна структура МВС залишалась майже незмінною до завершення правління Директорії УНР. Важливим напрямом організаційної роботи МВС у цей період була заміна гетьманської державної варти на народну міліцію за Законом від 4 січня 1919 р.

У підрозділі 3.2 “Організація та діяльність МВС УНР у період з лютого по грудень 1919 року” показано, що МВС протягом лютого–грудня 1919 р. свою основну діяльність, через фактично безперервне ведення бойових дій на території України, зосереджувало переважно на нагляді за роботою органів місцевого самоврядування, охороні громадського порядку, заходах по призову до лав Армії УНР і мобілізації населення, нормотворчій діяльності та вирішенні поточних справ. На місцях тривав процес створення народної міліції. У цей період МВС не зазнало значних структурних змін. Новим підрозділом стало лише прес-бюро, завданням якого були передача до преси відомостей про діяльність міністерства (у формі бюлетенів) та освідомлення міністра внутрішніх справ із змістом публікацій про діяльність МВС у столичній та місцевій пресі України. МВС Директорії, на відміну від МВС Центральної Ради та Української держави, заснувало свій власний періодичний друкований орган – “Вістник Народнього Міністерства Внутрішніх Справ Української Народньої Республіки”.

З метою охорони внутрішнього порядку Законом УНР від 28 лютого 1919 р. у складі МВС було утворено новий правоохоронний орган – Кіш охорони республіканського ладу, який становив собою збройне формування типу військово-польової жандармерії, підпорядковане міністру внутрішніх справ.

Не маючи можливості забезпечити достатню чисельність міліції для захисту населення, МВС ініціювало залучення до охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю громадське формування – народну самоохорону. Проте спроби його створення не були підтримані населенням. Новою формою організації охорони правопорядку в сільських місцевостях, де не вистачало народної міліції, став запроваджений циркуляром МВС “Про тимчасову організацію влади на місцях” від 10 вересня 1919 р. інститут сільських десятських, що було підтримано населенням. Протягом 1919 р. МВС у складних умовах роботи, викликаних постійними переїздами у зв’язку з перебігом бойових дій, приділяло неослабну увагу нормотворчій діяльності.

Підрозділ 3.3 “Організація та діяльність МВС УНР у 1920–1921 роках” присвячено розгляду функціонування МВС у складний період, коли через втрату майже всієї території, підконтрольної Директорії, ведення фронтових бойових дій було припинено, а Армія УНР перейшла на методи партизанської боротьби, вирушаючи у “Зимові походи” на Україну. З остаточним залишенням території України у листопаді 1920 р. і протягом 1921 р. МВС УНР втратило можливість вести роботу із створення та організації діяльності правоохоронних органів в Україні. У 1920 р. діяльність МВС поширювалась на окремі незначні частини відвойованої під час походів Армії УНР території, на яких воно ще могло створювати правоохоронні органи та організовувати їх діяльність. На цих територіях МВС проводило мобілізаційні заходи, вело облік евакуйованих працівників міліції, розміщуючи їх, забезпечуючи харчуванням та грошовим утриманням, залучаючи до несення охоронної служби, ведучи з ними службову підготовку тощо. У 1920–1921 рр. МВС виконало великий обсяг нормотворчої роботи. Тільки за період з червня по вересень 1920 року працівниками МВС було підготовлено 16 законопроектів та розпочато роботу ще над 10 нормативно-правовими актами.

Розділ 4 “Діяльність Міністерства внутрішніх справ УНР із нормативно-правового забезпечення організації та функціонування правоохоронних органів у 1918–1921 роках” містить правову характеристику найважливіших нормативно-правових актів, розробником яких виступало МВС УНР.

Підрозділ 4.1 “Загальна характеристика нормотворчої діяльності МВС УНР у 1918–1921 роках” присвячено виключно розгляду питань, пов’язаних з участю МВС УНР у нормотворчому процесі, та правовій характеристиці найважливіших нормативно-правових актів, розробником яких воно виступало у 1918–1921 рр. Законопроекти, підготовлені МВС на початковому етапі роботи (грудень 1918 р. – початок лютого 1919 р.) та в умовах воєнно-політичної ситуації до кінця 1919 року умовно можна поділити на дві категорії: перша – ті, якими скасовувались або замінювалися закони, що були прийняті за доби Гетьманату; друга – нові законодавчі та інші нормативні акти. Законопроектну роботу в МВС здійснювала Законодавча Комісія. Головним напрямом цієї роботи була підготовка актів з упорядкування структури МВС, регламентації організації та діяльності народної міліції, Кошу охорони республіканського ладу, громадських формувань з охорони порядку. У 1920 році МВС створило чотири комісії з питань: а) загальної адміністрації; б) охорони безпеки; в) місцевого самоврядування; г) військової повинності. Розроблювані протягом 1920–1921 рр. законопроекти регламентували питання діяльності вищих органів державної влади і управління, місцевих державних органів, органів місцевого самоврядування, МВС та його органів; матеріально-технічного забезпечення цих органів та забезпечення особового складу; мобілізаційної роботи і соціального забезпечення військовослужбовців та їх сімей; реєстрації населення; оподаткування населення.

У 1920 р. МВС розробило проект Статуту Корпуса державної поліції, маючи намір перейменувати народну міліцію на поліцію. Проте натомість 28 вересня 1921 р. голова Директорії С. Петлюра затвердив Закон “Про Корпус жандармерії”, яким ухвалювався Статут Корпусу жандармерії. Згідно з цим Законом народна міліція ліквідовувались, а замість неї мав формуватися Кор-пус жандармерії як організований на військовий взірець виконавчий орган державної влади для охорони безпеки та громадського порядку, що входив до системи МВС.

У підрозділі 4.2 “Правова характеристика нормативно-правових актів МВС УНР доби Директорії з регламентації діяльності органів міліції та громадських органів охорони порядку” дано аналіз підготовлених МВС Закону “Про тимчасові штати народної міліції”, “Короткої інструкції для міліціонера”, “Інструкції для чинів Народної міліції Української Народної Республіки”, а також циркуляру “Про тимчасову організацію влади на місцях”, яким запроваджувався інститут сільських десятських (1919 р.). Розглянуто розроблені МВС у 1920 р. “Інструкцію по сільському управлінню” та “Коротку інструкцію для сільських десятських”, в яких визначалися порядок організації в селах органів громадського управління та їх устрій, компетенція, права і обов’язки десятських у галузі громадської безпеки тощо.

Підрозділ 4.3 “Правова характеристика основних положень проекту Статуту МВС УНР доби