НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

ЗАДИХАЙЛО ОЛЕНА АНАТОЛІЇВНА

УДК 342.951:351.85

ОРГАНІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯ КУЛЬТУРОЮ В УКРАЇНІ

(адміністративно-правовий аспект)

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків-2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, заступник декана юридичного факультету, професор кафедри адміністративного та господарського права;

кандидат юридичних наук Лукашев Олександр Анатолійович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри фінансового права.

Провідна установа – Київський національний університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права і процесу, Міністерство внутрішніх справ України, м. Київ.

Захист відбудеться 27 жовтня 2006 р. о 9.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.086.01 у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого за адресою: 61024, м. Харків, вул. Пушкінська, 70.

Автореферат розіслано 26 вересня 2006 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Актуальність теми дослідження зумовлена насамперед тією обставиною, що з проголошенням незалежності України й переходом її економіки до ринкових відносин загострилися питання вирішення соціальних проблем, у тому числі й у сфері культури.

Процеси державотворення в Україні вимагають підвищення якості й ефективності управлінської діяльності в цій галузі, функціональної результативності роботи органів державного управління культурою, формування на підґрунті сучасних наукових досліджень відповідних методів управління з урахуванням специфіки цієї сфери суспільних відносин.

Культура є головним чинником, що визначає духовний розвиток нації, вона є показником її самобутності. Саме через культуру утверджуються її духовні та моральні ідеали, втілюються гуманістичні ідеї, загальновизнані людські цінності, забезпечується збереження і примноження культурних надбань. Як свідчить світовий досвід, розвиток і вдосконалення культури є однією з вирішальних умов суспільного й соціального прогресу.

В умовах сьогодення культурна галузь держави відчула на собі певні проблеми, пов’язані в основному з недостатнім її фінансуванням і неефективним використанням бюджетних ресурсів, з неузгодженістю між офіційною культурною політикою держави й сучасними тенденціями розвитку культури, практичною відсутністю всебічного аналізу й моніторингу культурної діяльності, невідповідністю законодавства в цій сфері європейським нормам і стандартам та ін. При цьому, однією з основних причин такого стану, як уявляється, є недостатньо високий рівень ефективності державного управління культурою.

Для більш повної реалізації потенційних можливостей впливу культури на суспільний прогрес потрібна науково обґрунтована стратегія. Її формуванню й реалізації повинна активно сприяти юридична наука, зокрема, наукові пошуки, пов’язані з удосконаленням управлінських відносин у сфері культури.

Разом із тим слід зазначити, що на нинішній час теоретичним питанням державного управління культурою в Україні приділяється недостатньо уваги. Стисла характеристика організаційно-правових питань управління культурою в Україні надається, по суті, лише в навчальній літературі з адміністративного права, але немає сучасних монографій, присвячених проблемам державного управління культурою в країні. Це є свідченням того, що питання організації управління культурою в державному масштабі ще недостатньо досліджені, хоча зазначена проблема становить собою досить значний теоретичний і практичний інтерес.

Важливість та актуальність проблеми вдосконалення державного управління культурою спонукали авторку звернутися до теоретичного аналізу зазначеної теми.

У дисертації містяться пропозиції по вдосконаленню системи органів управління культурою, внесенню змін до законопроектів і чинних нормативно-правових актів у сфері культури та по їх узгодженню із законодавчими актами, що регулюють інші сторони суспільно-економічного життя.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з комплексною цільовою програмою № 0186.0.070865 “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні”, яка розробляється в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого 22.03.2002 р., протокол № 10.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в комплексному аналізі теоретичних і практичних проблем організації управління культурою в Україні, визначенні шляхів їх вирішення, а також у накресленні основних напрямків удосконалення законодавства у сфері культури.

Виходячи з цього, дисертантка ставить перед собою наступні завдання:

визначення основних пріоритетів державної політики в галузі культури в Україні з урахуванням світових тенденцій її розвитку;–

здійснення аналізу законодавства у сфері культури як важливого засобу реалізації державного управління культурою;

визначення правового положення органів державного управління в галузі культури, специфіки діяльності кожного з них, проведення аналізу їх повноважень;

дослідження основних напрямів удосконалення діяльності системи органів управління культурою;

аналіз повноважень органів місцевого самоврядування в галузі культури;

визначення ролі й місця громадських об’єднань в управлінні культурою;

розкриття змісту адміністративно-правового регулювання діючої мережі закладів та установ культури в Україні;

виявлення особливостей адміністративно-правового регулювання окремих закладів і установ культури в Україні;

формулювання пропозицій по вдосконаленню законодавства у сфері культури.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення управлінської діяльності в галузі культури.

Предметом дослідження є організаційні та правові засади управління культурою в Україні.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям наукового дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. На всіх етапах дослідження використовувалися такі методи наукового пізнання, як діалектичний, системно-структурний, історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, соціологічний, статистичний, прогнозування та ін. За допомогою діалектичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості державного управління у сфері культури. Засоби системно-структурного методу дослідження надали можливість проаналізувати галузь управління культурою як єдину систему, в межах якої існує низка управлінських підсистем, створених для управління різними самостійними сферами культурної діяльності. Історичний метод послужив дослідженню процесів становлення і розвитку системи органів державного управління культурою. Застосування порівняльно-правового методу допомогло дослідити законодавче регулювання окремих напрямів діяльності у царині культури у деяких зарубіжних країнах і запропонувати рекомендації щодо запозичення світового досвіду в процесі удосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері. Формально-логічний і соціологічний методи дослідження послужили окресленню ролі й місця культури у сфері державного управління, її особливостей і призначення.

Теоретичною основою дисертації стали наукові положення, що містяться в роботах таких учених, як В.Б.Авер’янов, В.Г.Афанасьєв, А.Б.Агапов, Г.В. Атаманчук, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяк, К.-Л.К. Валанчюс, О.І. Генісаретський, А.О. Гошко, І.Є. Дискін, В.В. Зуй, І.Г. Ігнатченко, В.М. Кампо, А.С. Кармін, Г.І. Мальцев, А.П. Мельников, Г.І. Муромцев, В.С. Нерсесянц, А.В. Оболонський, І.М. Пахомов, Б.А. Пережняк, В.Д. Рудашевський, П.П. Селіванчик, Ю.М. Столяров, В.І. Шабайлов та ін.

Емпіричну базу дослідження склали: дані статистичних звітів про роботу органів управління культурою; законодавство, що регулює діяльність органів державного управління культурою, органів місцевого самоврядування, закладів та установ культури; опитування (у тому числі за допомогою анкет) практичних працівників галузі культури. У роботі враховувався також особистий досвід роботи дисертантки у цій сфері протягом 11 років.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням організації управління культурою в Україні, здійсненим з урахуванням нових ідей і тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також з визначенням напрямків удосконалення законодавства з цього питання.

На підставі проведеного дослідження в роботі сформульовано низку нових положень, висновків, пропозицій, які, на думку авторки, мають важливе значення для юридичної науки та практики, а саме:

наводиться авторське визначення державної політики у сфері культури як концептуально оформленої системи ідей, принципів, стратегії, організаційно-практичних заходів та дій держави, спрямованих на планомірне регулювання суспільних відносин у сфері культури;

здійснено аналіз вітчизняного законодавства у сфері культури та його класифікацію, показуються пріоритетні напрямки його розвитку;

сформульовано конкретні пропозиції по внесенню змін до законопроектів і чинних нормативно-правових актів у сфері культури та їх узгодженню з законодавчими актами, що регулюють інші сфери суспільно-економічного життя;

зроблено спробу дати авторське бачення вирішення проблеми централізації й децентралізації у сфері державного управління культурою стосовно перерозподілу функцій управління між центральними, регіональними й місцевими органами влади;

визначено основні напрями вдосконалення діючої системи органів управління культурою, аргументовано необхідність оптимізації структури апарату центрального органу виконавчої влади у цій сфері, реформування структури управління в галузі кінематографії, створення системи центральних і підпорядкованих їм місцевих органів охорони культурної спадщини;

дістали подальшого обґрунтування позиції стосовно необхідності розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері культури;

здійснено аналіз управлінських повноважень громадських об’єднань у галузі культури, обґрунтовано необхідність удосконалення законодавчого регулювання діяльності громадських об’єднань як неприбуткових організацій у цій сфері;

сформульовано конкретні пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності окремих закладів та установ культури в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані при розробці нових нормативно-правових актів і вдосконаленні вже існуючих, які стосуються регулювання діяльності у сфері культури. Вони можуть використовуватись у науково-дослідницькій, навчальній, правотворчій, правозастосовчій діяльності, а також послужити підвалинами для подальших наукових досліджень і дискусій з проблем державного управління у досліджуваній царині.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані при читанні курсу “Адміністративне право України”, підготовці методичних і навчальних посібників, курсів лекцій та підручників з навчального курсу “Адміністративне право України”, у системі підвищення кваліфікації працівників закладів культури.

Апробація результатів дисертації. Висновки й положення поданого до захисту наукового дослідження неодноразово обговорювалися на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Результати дослідженої проблеми були оприлюднені на науково-практичних та наукових конференціях (“Нове законодавство України та питання його застосування”. – Харків, 2003. – 26-27 грудня; “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні”. – Харків, 2004. – 25 травня; „Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку” – Харків, 2005. – 21-22 листопада).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження відображені у чотирьох статтях, опублікованих у наукових виданнях, визначених ВАК України фаховими, і трьох тезах доповідей та наукових повідомлень на науково-практичних та наукових конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою й характером дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків (після кожного розділу й наприкінці роботи), списку використаних джерел і додатків. Обсяг дисертації становить 186 сторінок. Список використаних джерел становить 189 найменувань і займає 17 сторінок. Додатки містяться на 5-ти сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання, об’єкт, предмет, характеризуються методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наводяться відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ 1 „Загальна характеристика державного управління культурою в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Основні напрями державної політики у сфері культури” досліджується сучасний стан реалізації культурної політики в Україні, її основні пріоритети.

Зазначається, що нова культурна політика, адекватна сучасним соціально-економічним реаліям, все ще знаходиться у стадії формування, що зумовлюється відсутністю в державі єдиної системи принципів культурної політики, механізмів її реалізації.

Розглянуто співвідношення централізації й децентралізації у сфері державного управління культурою. На підставі узагальнення переваг, притаманних обом моделям управління, а також аналізу зарубіжного досвіду з цих питань зроблено висновок щодо доцільності забезпечення рівноваги між цими двома складниками культурної політики шляхом перерозподілу функцій управління між центральними, регіональними й місцевими органами влади.

Звертається увага на те, що основні напрями державної політики в галузі культури мають визначатися реаліями суспільно-економічного життя країни, а також вирішенням тих завдань, які є першочерговими для їх розв’язання на певному етапі. Дослідження сучасного стану розвитку культури в Україні дозволило віднести до найголовніших завдань: а) забезпечення належного рівня фінансування цієї галузі; б) створення нормативно-правової бази у сфері культури, що відповідає сучасним світовим вимогам; в) забезпечення охорони культурної спадщини; г) підвищення ролі й престижності професії працівника культури.

Наводиться авторське визначення державної політики у сфері культури як концептуально оформленої системи ідей, принципів, стратегії, організаційно-практичних заходів та дій держави, спрямованих на планомірне регулювання суспільних відносин у сфері культури.

В роботі зазначається, що одним із дійових засобів реалізації державної політики в галузі культури виступає встановлення юридичної відповідальності за правопорушення в досліджуваній царині. З урахуванням цього авторкою формулюються склади конкретних адміністративних правопорушень та обґрунтовується доцільність їх введення до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 1.2. „Правові засади організації державного управління культурою в Україні” проаналізовано вітчизняне законодавство, що регламентує суспільні відносини у сфері культури. Нормативно-правові акти, які складають правові підвалини організації і функціонування цієї важливої галузі, на думку дисертантки, можна класифікувати за трьома групами: а) нормативно-правові акти, що регулюють загальні питання функціонування культурної сфери в Україні; б) нормативно-правові акти, які регулюють окремі ділянки розглядуваної сфери (бібліотечну, клубну, музейну справи тощо); в) нормативно-правові акти, які охоплюють регулювання окремих аспектів культурної діяльності, що виникають у процесі здійснення суспільних відносин.

Детально розглянуто низку законодавчих актів, норми яких регламентують діяльність у сфері інформації, видавничої справи, телебачення й радіомовлення, кінематографії, охорони культурної спадщини. Зроблено висновок щодо необхідності реформування законодавчої бази в галузі культури відповідно до сучасних світових стандартів шляхом внесення змін і доповнень у чинне законодавство України, а також розробки і прийняття нових законів, які забезпечили б сприятливі умови для розвитку культури в державі. Наведено пропозиції по внесенню змін до Законів України „Про бібліотеки і бібліотечну справу”, „Про обов’язковий примірник документів”, „Про авторське право і суміжні права” та до інших нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини в досліджуваній царині.

В умовах проведення адміністративної реформи в Україні особливого значення набуває проблема кодифікації законодавства у сфері культури. У роботі аналізується Проект кодексу законів України про культуру, формулюється позиція авторки щодо його основних положень.

Розділ 2 „Організаційно-правові основи управління культурою в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Правове положення та система органів управління культурою” досліджується сучасний стан системи органів управління культурою та їх правове положення.

На підставі аналізу організаційно-правового положення державних органів управління виокремлено органи, що здійснюють загальне керівництво галуззю культури. Зроблено висновок, що в діяльності зазначених органів переважають функції координаційно-регулюючого, спрямовуючого характеру. Ці органи не здійснюють безпосереднього управління об’єктами культури, а забезпечують централізоване керівництво ними, здійснюють координацію діяльності спеціальних органів державного управління культурою, правове регулювання їх діяльності тощо.

У підрозділі визначається, що діюча система органів управління культурою перебуває в стадії становлення. Складний процес перебудови, що триває в системі виконавчої влади у сфері культури, охоплює як центральний так і місцевий рівні і потребує нагального вирішення низки актуальних питань, серед яких: а) раціоналізація структури апарату управління; б) забезпечення оптимального співвідношення централізації й децентралізації в державному управлінні культурою; в) організація взаємодії між центральними органами державної виконавчої влади в галузі культури та в інших сферах суспільного життя; г) чітке й оптимальне розмежування функцій і повноважень органів управління культурою різних рівнів.

Наведено пропозиції щодо подальшого вдосконалення організаційної структури, правового статусу органів управління культурою в Україні, зокрема, дисертантка пропонує: а) оптимізувати структуру апарату центрального органу виконавчої влади у сфері культури шляхом злиття тотожних за функціональною спрямованістю структурних підрозділів; б) здійснити перерозподіл повноважень між Міністерством культури і туризму та його регіональними структурами; в) налагодити систему інформаційного обміну та взаємодії між управлінськими структурами галузі культури та інших сфер суспільно-економічного життя через підписання меморандуму про співробітництво; г) забезпечити чіткий нормативно-правовий розподіл компетенції органів управління культурою різних рівнів та законодавчо визначити межі реалізації їх повноважень.

Аргументовано необхідність реформування структури управління в галузі кінематографії, створення системи центральних і підпорядкованих їм місцевих органів охорони культурної спадщини.

Підрозділ 2.2. „Повноваження органів місцевого самоврядування в галузі культури” присвячено дослідженню правових засад і практики діяльності органів місцевого самоврядування у розглядуваній сфері.

Указується на необхідність більш чіткого нормативно-правового розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що, з точки зору авторки, дозволить уникнути дублювання й підвищить відповідальність органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування за виконання окремих функцій і завдань у галузі культури, покладених на них відповідно до норм чинного законодавства.

На підставі проведеного аналізу повноважень органів місцевого самоврядування у сфері культури встановлено, що серед них немає повноваження по формуванню та здійсненню культурної політики в межах відповідної території, що, на думку дисертантки, певною мірою звужує культурні інтереси окремих регіонів. Пропонується розширити компетенцію органів місцевого самоврядування в галузі культури, визначену у статтях 26 і 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні, шляхом доповнення її повноваженнями по підготовці пропозицій щодо основних напрямів культурної політики на відповідній території та участі у її реалізації. Це надасть можливості зазначеним органам самостійно формувати і здійснювати культурну політику на місцях з урахуванням особливостей культурних традицій кожного регіону.

Реалізація функцій і повноважень органів місцевого самоврядування у сфері культури залежить від низки чинників, серед яких особливе місце займають питання фінансової самодостатності місцевих громад. Виходячи з цього, авторка висловлює думку, що передача на місцевий рівень основної частки відповідальності за культурну інфраструктуру й соціально-культурний розвиток у регіонах, яка відбувається упродовж останніх років, має супроводжуватися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування й удосконаленням механізму розподілу фінансових ресурсів між регіонами.

У підрозділі 2.3. „Роль громадських об’єднань в управлінні культурою” зазначається, що для управління цією важливою ділянкою суспільного життя властиво поєднання державних і громадських засад управління за участю наукових установ, академічних, творчих організацій і спілок та ін.

На підставі аналізу управлінських повноважень громадських об’єднань у сфері культури зроблено висновок, що останні відіграють досить вагому роль у царині управління культурою. Однак законодавче регулювання діяльності громадських об’єднань як неприбуткових організацій потребує значного вдосконалення. З цього приводу аргументується актуальність внесення відповідних змін до норм чинного податкового законодавства щодо встановлення системи податкових пільг і державних гарантій для спонсорів і меценатів, які надають фінансову або майнову підтримку неприбутковим організаціям у сфері культури, а також прийняття спеціального базового закону про неприбуткові організації з чітким понятійним апаратом.

Розділ 3 „Адміністративно-правове регулювання діяльності закладів і установ культури в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. „Адміністративно-правове регулювання бібліотечної справи” досліджується розвиток бібліотечної справи в Україні, рівень її адміністративно-правового регулювання.

Аналіз вітчизняного законодавства у галузі бібліотечної справи засвідчив наявність певних прогалин у сфері правового регулювання окремих напрямків бібліотечної діяльності в Україні, зокрема, в питаннях захисту книжкових пам’ятників й доступності до них, а також підготовки, поширення й використання бібліографічних записів на машинозчитувальних носіях. Зроблено висновок, що на сьогодні існує нагальна потреба у прийнятті на рівні Міністерства культури і туризму України низки підзаконних нормативних актів щодо обліку бібліотечних фондів, виключення застарілих за змістом і ветхих видань з бібліотечних і довідково-інформаційних фондів, що дозволило б вирішувати проблеми використання бібліотечно-інформаційних ресурсів на більш сучасному рівні з урахуванням практичних потреб бібліотек.

Наводиться думка, що недосконалість системи фінансування бібліотечної справи вимагає чіткого законодавчого врегулювання цього питання. З огляду на вітчизняний досвід, а також позитивний досвід країн Європи та США у законодавчому врегулюванні фінансового забезпечення бібліотечної справи пропонується: а) законодавчо встановити нормативи бюджетного фінансування бібліотечної справи в державі; б) в Законі „Про Державний бюджет України” щорічно передбачати окремі кошти на досягнення конкретних цілей у сфері бібліотечної діяльності ( ремонт і будівництво бібліотек, поповнення бібліотечних фондів, матеріально-технічне забезпечення бібліотек тощо).

У підрозділі 3.2. „Адміністративно-правове регулювання клубної та музейної справи” досліджуються найбільш актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання клубної й музейної справи в Україні, накреслюються шляхи їх вирішення.

Спираючись на аналіз сучасного стану нормативно-правової бази клубної справи в Україні, дисертантка робить висновок, що на сьогодні в Україні не існує її законодавчого регулювання на рівні нормативно-правових актів вищої юридичної сили. Аргументується позиція про назрілу необхідність прийняття базового закону „Про клуби і клубну діяльність”, зміст якого має відбивати специфіку діяльності клубу як некомерційної організації, головною метою якої є задоволення духовних потреб громадян. У світлі створення нових форм клубної роботи пропонується в законодавчому порядку затвердити класифікацію клубів залежно від цілей та напрямків їхньої діяльності, що дозволить нормативно відобразити специфіку найважливіших груп клубних об’єднань.

Особлива увага звертається на те, що на даний час в Україні немає такого органу державного управління, який здійснював би організаційно-методичне керівництво у сфері клубної діяльності. В умовах перехідного періоду в розвитку клубної справи, передачі низки об’єктів соціально-культурного призначення у спільну власність територіальних громад внаслідок приватизації державних підприємств, на балансі яких вони перебували, брак єдиного керівного центру загрожує руйнації всієї системи клубних закладів, що існувала протягом багатьох років. Виходячи з цього, авторка обґрунтовує нагальну потребу у створенні відповідного відділу організації клубної роботи при Міністерстві культури і туризму України із закріпленням його повноважень у законі „Про клуби і клубну діяльність”.

Аналіз законодавчої бази у галузі музейної справи дозволив констатувати, що на сьогодні у сфері правового регулювання діяльності музеїв в Україні існують певні прогалини, які відчутно гальмують розвиток музейної справи в державі. Відсутність нормативно-правового регулювання з питань консервації й реставрації музейних фондів, обліку, охорони і зберігання музейних предметів і музейних колекцій потребує невідкладного прийняття відповідних підзаконних нормативних актів на рівні Міністерства культури і туризму України, що дозволить музеям здійснювати облік і збереження музейних цінностей на якісно новому рівні, з урахуванням світових тенденцій розвитку музейної галузі.

У підрозділі 3.3. „Адміністративно-правове регулювання діяльності театральних та архівних установ” розглядаються питання особливостей адміністративно-правового регулювання театральної та архівної справи в Україні.

Насамперед звертається увага на те, що сучасний стан театральної справи в Україні потребує більш дійової підтримки і з боку держави, і з боку законодавця.

Зазначається, що певним позитивним зрушенням у правовому регулюванні театральної справи в Україні стало прийняття Верховною Радою України Закону від 31 травня 2005 р. „Про театри і театральну справу”. Проте аналіз норм і положень зазначеного Закону дозволив дійти висновку про необхідність внесення змін до його статей 18 і 19, що стосуються питань державного управління театральною справою. Пропонується передати функції по координації діяльності державних і комунальних театрів Міністерству культури і туризму України, а методичне керівництво підвідомчими театрами залишити в компетенції інших центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, що, на думку авторки, забезпечить певний баланс між централізацією й децентралізацією у сфері управління театральною справою.

Проведений аналіз нормативно-правових актів у сфері театральної справи дозволив авторці стверджувати, що, незважаючи на прийняття базового закону, залишається певна правова неврегульованість, пов’язана з відсутністю підзаконних актів до нього і як наслідок – неможливістю реалізації багатьох його положень. Прийняття відповідних підзаконних нормативних актів на рівні Міністерства культури і туризму України та інших центральних органів виконавчої влади, на думку дисертантки, значною мірою упорядкує нормативно-правове забезпечення театральної справи в державі.

Зазначається, що одним із найважливіших складників інформаційно-документального забезпечення розвитку держави є архіви, соціальна значимість яких в умовах формування громадянського суспільства відчутно зростає.

Дослідження особливостей правового регулювання діяльності архівних установ дозволило авторці стверджувати про необхідність удосконалення нормативно-правового забезпечення архівної справи у сфері законодавчого врегулювання питань діловодства, нормативно-методичного забезпечення роботи архівних підрозділів підприємств, установ та організацій відомчого підпорядкування. Пропонується встановити правові засади документування, загальні для всіх органів державної влади й організацій будь-якого типу і форми власності, в єдиному законі „Про діловодство”, який визначив би основні напрямки й аспекти державного регулювання роботи з документами у сфері управління, правові основи документування, загальні для всіх органів державного управління й організацій будь-якого типу й форми власності.

Акцентується увага на тому, що якісне збереження архівних фондів є одним із критеріїв забезпечення права громадян на доступ до інформації, проголошеного в Конституції України, від якого залежить рівень соціального й економічного прогресу в державі.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється в комплексному аналізі питань організації управління культурою. У висновках формулюються основні результати дослідження, найбільш значні його положення, пропозиції по вдосконаленню діючої системи органів управління культурою, правового регулювання діяльності в галузі культури, окреслено проблеми, вирішення яких може сприяти підвищенню ефективності управління культурою в Україні.

Головними науковими і практичними результатами роботи є нижченаведені висновки:

державна політика у сфері культури становить собою концептуально оформлену систему ідей, принципів, стратегії, організаційно-практичних заходів та дій держави, спрямованих на планомірне регулювання суспільних відносин у сфері культури;

основні напрями державної політики в галузі культури мають визначатися реаліями суспільно-економічного життя країни, а також вирішенням тих завдань, які є першочерговими для розв’язання на певному етапі, а саме: а) забезпечення належного рівня фінансування цієї галузі; б) створення нормативно-правової бази у сфері культури, що відповідає сучасним світовим вимогам; в) забезпечення охорони культурної спадщини; г) підвищення ролі й престижності професії працівника культури;

важливим засобом реалізації державної політики у галузі культури є юридична відповідальність. З урахуванням цього дисертанткою запропоновано ввести до Кодексу України про адміністративні правопорушення склади адміністративних правопорушень, якими передбачено відповідальність за здійснення будівництва на території історико-культурних заповідників і незаконний відвід земельних ділянок, що належать до земель історико-культурного призначення;

збалансованість реалізації державної політики в царині культури значною мірою залежить від забезпечення рівноваги між централізацією й децентралізацією у сфері державного управління культурою. Тому доцільно здійснити перерозподіл функцій управління між центральними, регіональними й місцевими органами влади з урахуванням необхідності забезпечення максимальної ефективності їх діяльності в галузі культури;

для усунення дублювання окремих функцій і завдань місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері культури необхідно забезпечити більш чітке нормативно-правове розмежування їх повноважень, що дозволить уникнути дублювання й підвищить відповідальність зазначених органів за виконання окремих повноважень у галузі культури, покладених на них відповідно до норм чинного законодавства ;

доцільно розширити компетенцію органів місцевого самоврядування у сфері культури, визначену в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні, шляхом доповнення її повноваженнями по підготовці пропозицій щодо основних напрямів культурної політики на відповідній території та участі в її реалізації. На думку дисертантки, такий підхід надасть можливості названим органам самостійно формувати і здійснювати культурну політику на місцях з урахуванням особливостей культурних традицій кожного регіону;

для усунення прогалин у правовій регламентації суспільних відносин у сфері культури й узгодження відповідних нормативно-правових актів із законодавчими актами, що регулюють інші сторони суспільно-економічного життя доцільно внести зміни до чинних нормативно-правових актів у сфері культури, зокрема, до Законів України „Про бібліотеки і бібліотечну справу”, „Про обов’язковий примірник документів”, „Про авторське право і суміжні права”;

нормативно-правові акти, що становлять правову основу організації і функціонування галузі культури, можна класифікувати на: а) нормативно-правові акти, що регулюють загальні питання функціонування культурної сфери в Україні; б) нормативно-правові акти, які регулюють окремі ділянки розглядуваної сфери (бібліотечну, клубну, музейну справи тощо); в) нормативно-правові акти, які охоплюють регулювання окремих аспектів культурної діяльності, що виникають у процесі здійснення суспільних відносин.

для вдосконалення організаційної структури, правового статусу органів управління культурою в Україні необхідно: а) оптимізувати структуру апарату центрального органу виконавчої влади у сфері культури шляхом злиття тотожних за функціональною спрямованістю структурних підрозділів; б) здійснити перерозподіл повноважень між Міністерством культури і туризму та його регіональними структурами; в) налагодити систему інформаційного обміну та взаємодії між управлінськими структурами галузі культури та інших сфер суспільно-економічного життя шляхом підписання меморандуму про співробітництво; г) забезпечити чіткий розподіл компетенції органів управління культурою різних рівнів і законодавче визначення межі реалізації їх повноважень у досліджуваній сфері;

адміністративно-правове регулювання діяльності окремих закладів і установ культури має певні особливості, зумовлені конкретними цілями їх створення, місцем і роллю цих закладів у загальній системі управління культурою. З урахуванням цього накреслюються підходи до вирішення організаційно-правових питань їх діяльності, формулюються конкретні пропозиції по вдосконаленню законодавства у сфері бібліотечної, клубної, музейної справи, діяльності театральних та архівних установ.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Задихайло О.А. Організація діяльності органів управління культурою в Україні в сучасних умовах // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2003. – Вип. 61. – С. 155?161.

2. Задихайло О.А. Деякі питання організації сучасного управління культурою в Україні // Актуал. пробл. держ. управління: Зб. наук. пр. № 3 (18). – Х.: Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, 2003. – С. 69?74.

3. Задихайло О.А. Компетенція органів місцевого самоврядування в галузі культури // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. / Засновник – Акад. прав. наук України / Голов. ред. Ю.П. Битяк. – Х.: Право. – 2003.– Вип. 6. – С. 162 ?168.

4. Задихайло О.А. Правове регулювання діяльності в галузі культури в Україні // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. – Вип. 76. – С. 140?145.

5. Задихайло О.А. Питання застосування нового законодавства України у сфері управління культури // Нове законодавство України та питання його застосування: Тези доп. та наук. повід. учасників наук. конф. молодих учених та здобувачів, м. Харків, 26-27 груд. 2003 р. / За ред. М.І. Панова. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2004. – С. 54-55.

6. Задихайло О.А. Роль органів місцевого самоврядування у розвитку культури в Україні // Пробл. удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: Матер. міжнар. наук.-практ. конф., м. Харків, 25 трав. 2004 р. / За ред. проф. Ю.П. Битяка. – Х.: Ін-т держ. буд.-ва та місц. самоврядування АПрН України. – С. 266-268.

7. Задихайло О.А. Окремі питання вдосконалення діяльності органів державної влади у сфері культури // Сучасні проблеми юридичної науки: стан і перспективи розвитку: Тези доп. та наук. повід. учасників наук. конф. молодих учених та здобувачів / За ред. М.І. Панова. – Х.: Нац. юрид. акад. України, 2005. – С. 139-141.

АНОТАЦІЇ

Задихайло О.А. Організація управління культурою в Україні (адміністративно-правовий аспект). – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. – Харків, 2006.

Дисертація присвячена дослідженню питань організації управління культурою в Україні. У роботі визначається поняття державної політики у сфері культури, окреслюються основні напрями її реалізації. Сформульовано авторське бачення вирішення проблеми централізації та децентралізації у сфері державного управління культурою. Вивчається система органів управління культурою, їх правове положення, наведено пропозиції щодо вдосконалення організаційної структури зазначених органів. Розглянуто особливості адміністративно-правового регулювання бібліотечної, клубної, музейної справи, діяльності театральних та архівних установ, подані пропозиції по вдосконаленню відповідної нормативної бази.

Ключові слова: управління культурою, державна культурна політика, система органів управління культурою, адміністративно-правове регулювання бібліотечної, клубної, музейної справи, діяльності театральних та архівних установ.

Задыхайло Е.А. Организация управления культурой в Украине (административно-правовой аспект). – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого. – Харьков, 2006.

В диссертации исследуются вопросы организации управления культурой в Украине. Раскрывается содержание понятия государственной политики в сфере культуры, даётся его авторское определение. Рассматриваются основные направления государственной политики в отрасли культуры, при этом акцентируется внимание на том, что они должны определяться современными реалиями общественно-экономической жизни страны, решением первоочередных задач на определённом этапе развития отрасли.

В работе анализируется зарубежный опыт в вопросах централизации и децентрализации в сфере государственного управления культурой, обобщаются преимущества и недостатки, присущие обеим моделям управления, на основании чего сделан вывод о целесообразности обеспечения равновесия между этими двумя составляющими культурной политики посредством перераспределения функций управления между центральными, региональными и местными органами власти.

Изучение действующей системы органов управления культурой позволило прийти к выводу, что на сегодняшний день она находится на стадии становления. Определены основные направления усовершенствования деятельности указанных органов, среди которых: рационализация структуры аппарата управления, организация взаимодействия между центральными органами исполнительной власти в области культуры и в иных сферах общественной жизни, чёткое и оптимальное разграничение функций и полномочий органов управления культурой разных уровней.

Значительное внимание уделено исследованию вопросов компетенции органов местного самоуправления в отрасли культуры. Сформулирован вывод о необходимости более чёткого нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в этой сфере. Обосновывается целесообразность расширения компетенции органов местного самоуправления в отрасли культуры посредством дополнения её полномочиями по формированию основных направлений культурной политики на соответствующей территории и участии в её реализации.

Предлагаются рекомендации относительно адаптации законодательства Украины в сфере культуры к международным требованиям, сформулированы конкретные предложения по внесению изменений в законопроекты и действующие нормативно-правовые акты в сфере культуры и их согласованию с законодательными актами, регулирующими иные сферы общественно-экономической жизни.

Исследуются наиболее актуальные проблемы административно-правового регулирования библиотечного, клубного, музейного дела, деятельности театральных и архивных учреждений и обосновываются предложения по их решению.

Ключевые слова: управление культурой, государственная культурная политика, система органов управления культурой, административно-правовое регулирование библиотечного, клубного, музейного дела, деятельности театральных и архивных учреждений.

Zadykhaylo O.A. The organization of administration of culture in Ukraine (administratively legal aspect). – Manuscript.

Dissertation on taking the academic degree of the Сandidate of law sciences on speciality 12.00.07 – theory of management; administrative law and process; financial law; information law. – National Law academy of Ukraine named after Yaroslav the Wise. – Kharkiv, 2006.

The dissertation is devoted to the issues concerning the organization of administration of culture in Ukraine. The author defines the concept of state policy in the sphere of culture, considers the main directions of its realization. Author’s vision of solving the problems of centralization and decentralization in the sphere of state administration of culture is represented. The system of administration of bodies of culture, their legal status are studied, proposes concerning the improvement of organization structure of above-mentioned bodies are given. Peculiarities of administratively legal regulation of library, club and museum activities, activities of theatre and archive institutions are examined. In the thesis it is also given proposes on improvement of legislation.

Key words: administration of culture, state cultural policy, system of administration of bodies of culture, administratively legal regulation of library, club and museum activities, activities of theatre and archive institutions.

Відповідальний за випуск

кандидат юридичних наук,

доцент В.В. Богуцький

Підписано до друку 20.09.2006

Формат 60?90/16. Папір офсетний. Гарнітура Times New Roman

Друк RISO. Умов. друк. арк. 0,7 Обл.-вид. арк. 0,9

Замовлення № 742/06 Тираж 100 прим.

______________________________________________________________________________

Видавництво ХНАДУ, 61002, м. Харків – МСП, вул. Петровського, 25

______________________________________________________________________________

Свідоцтво державного комітету інформаційної політики, телебачення та радіомовлення

України про внесення суб’єкта видавничої справи до державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів видавничої продукції,

серія ДК № 897 від 17.04.2002 р.