ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЧЕБИКІН Дмитро Олексійович

УДК 65.9 (2) 26

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ВЛАСНІСТЮ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівик – | доктор наук з державного управління, доцент САХАНЕНКО Сергій Єгорович,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

ДЄГТЯР Андрій Олегович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної теорії і фінансів;

кандидат економічних наук, доцент

УЛИБІНА Валентина Олексіївна,

Одеський державний економічний університет, доцент кафедри економіки та управління національним господарством.

Захист відбудеться “14” грудня 2007 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий “ 12 ” листопада 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М.Безверхнюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Одним з основних напрямів реформування українського суспільства наприкінці ХХ – початку ХХІ століття стала трансформація відносин власності. Для становлення ринкової економіки було необхідно не тільки створення, переважно на базі державної власності, інституту приватної власності, але й перебудова єдиного масиву державної власності шляхом виділення з її складу комунальної з подальшим формуванням спільної власності територіальних громад на регіональному рівні.

Власність виступає одним з найважливіших елементів регіональної економічної системи. Вона містить широку мережу об’єктів господарського та соціально-побутового призначення, локалізовану в межах регіону, і є основою територіальної відтворювальної системи. Від рівня й ефективності управління власністю значною мірою залежить якість життя населення регіону. Державна власність на регіональному рівні, власність АРК, комунальна власність та її різновид – спільна власність територіальних громад, нарешті, приватна власність у частині соціально значущих об’єктів є інструментами забезпечення стійкого економічного зростання, соціального благополуччя населення території, основою дієздатності публічної влади на регіональному рівні. В умовах здійснення системних реформ виконання власністю на регіональному рівні своїх економічних і соціальних функцій набуває особливого значення. Ця важливість посилюється внаслідок зниження частки податкових надходжень у прибутковій частині бюджетів регіонального рівня, що призводить до поступового збільшення навантаження на власність на регіональному рівні в частині вирішення питань регіонального значення і задоволення потреб місцевого населення.

Актуальність дослідження проблем управління власністю на регіональному рівні обумовлюється також і тим фактом, що процес її формування та реформування ще незавершений. Правові й територіальні особливості власності на регіональному рівні, проблеми управління нею на основі єдиних методичних підходів, що забезпечують досягнення необхідного і достатнього соціально-економічного ефекту і стійкого розвитку регіонів, залишаються нерозв’язаними, вимагають теоретичного вивчення і вдосконалення існуючої практики.

З урахуванням викладеного, актуальність теми дослідження обумовлена:–

роллю і значенням власності на регіональному рівні як невід’ємного елемента економічної системи держави та її регіонів;–

специфічними особливостями власності на регіональному рівні як об’єкта управління;–

ключовою роллю державного управління в забезпеченні ефективного використання і відтворення власності на регіональному рівні;–

особливим значенням власності на регіональному рівні в забезпеченні всіх процесів життєдіяльності місцевих спільнот;–

істотною розмаїтістю конкретних характеристик функціонування власності на регіональному рівні, що виражається в розходженні природних умов, рівня економічного і соціального розвитку, демографічної ситуації – й інших факторів, що діють на території окремих регіонів України.

Актуальність проблеми дослідження власності на регіональному рівні також посилюється розробкою й імплементацією другого етапу політичної і конституційної реформ в Україні, пов’язаних з перерозподілом регулюючих та управлінських впливів на різноманітні об’єкти управління, у тому числі щодо власності, між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інституціями громадянського суспільства.

Суттєвим є також відсутність комплексних науково-методичних розробок, що визначають сутність, зміст і факторні характеристики власності на регіональному рівні як об’єкта управління. Без цього неможливе формування цілісного механізму, в однаковій мірі відповідного загальним принципам і методології управління, який віддзеркалює всі істотні аспекти специфіки власності на регіональному рівні.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалось у межах кількох наукових проектів Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України: „Механізми адаптації системи публічного управління в Україні до європейських стандартів (регіональний рівень)” (номер державної реєстрації 0107U004692); „Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ” (номер державної реєстрації 0107U004695), в яких дисертант брав участь як виконавець. Особистий внесок автора полягає в обґрунтуванні механізму управління власністю на регіональному рівні як чинника підвищення ефективності системи регіонального управління в Україні. Дисертаційна робота відповідає програмі проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 07.04.2003 №492.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методичне обґрунтування принципів, функцій і організаційних форм управління власністю на регіональному рівні, визначення на цій основі методики та технологій управління нею з урахуванням специфічних особливостей конкретного регіону.

Мета зумовила розв’язання таких завдань:–

дослідити теоретико-методологічні підходи до аналізу феномену власності в контексті державного управління, визначити сутнісні характеристики власності на регіональному рівні і здійснити на цій основі її класифікацію;–

розкрити основні функції власності на регіональному рівні та форми її реалізації в економічній системі регіону;–

визначити сутність і зміст організаційного механізму управління власністю на регіональному рівні як цілеспрямованої єдності структурних компонентів, якими виступають органи державного управління;–

проаналізувати форми та зміст державного управління залежно від видів власності на регіональному рівні;–

розкрити змістовні характеристики обліку та оцінки власності як технології державного управління, їхні основні взаємозв’язки й обґрунтувати якісні і кількісні показники ефективності їх функціонування;–

розробити конкретні методики формування компонентів механізму управління власністю на регіональному рівні та пропозиції щодо їх впровадження в практику діяльності органів регіонального управління.

Об’єкт дослідження – система державного управління власністю.

Предмет дослідження – формування і функціонування механізму державного управління та регулювання власністю на регіональному рівні.

Гіпотеза дослідження базується на сукупності теоретичних положень, відповідно до яких власність є матеріальною основою публічної влади регіональних адміністративних та політичних утворень (АРК, області, міста зі спеціальним статусом). Автор виходить із припущення, що власність виступає інтегруючим фактором розвитку державної влади та місцевого самоврядування на регіональному рівні, а відтак їй має відповідати особливий механізм управління, заснований на сполученні інтересів держави та територіальних громад, а зміст управління нею має будуватися на узгодженні інтересів центральних та місцевих органів державної влади, органів спільної компетенції територіальних громад та окремих поселень. Унаслідок цього сутність сучасного етапу розвитку власності на регіональному рівні в Україні має полягати в переході від тотального панування в управлінні нею адміністративних методів до механізмів державного регулювання.

Теоретична, методологічна та емпірична основа дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційної роботи є об’єктивні закономірності функціонування регіональних соціально-економічних і управлінських систем, базові положення теорії управління, загальної теорії організацій, праці відомих вітчизняних і зарубіжних учених із проблем ефективного використання різних видів власності, державної і муніципальної економіки. У роботі використано:–

метод системного підходу для визначення мережі управлінських взаємозв’язків впливу органів державної влади на власність на регіональному рівні;–

метод функціонально-структурного аналізу з метою дослідження складових структури державного управління власністю на регіональному рівні;–

метод моделювання з метою аналізу недоліків існуючої системи державного управління власністю на регіональному рівні та запропонування шляхів їх подолання;–

ситуативний метод, що дав змогу врахувати характерні особливості системи державного управління власністю в умовах конкретного регіону.

Емпіричною основою дослідження стали нормативно-правові акти центральних та місцевих органів державної влади з різних аспектів статусу, формування й управління власністю на регіональному рівні; статистична звітність та ін.

Наукова новизна дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних і розробці методичних положень, сукупність яких забезпечує формування й ефективне функціонування механізму управління власністю на регіональному рівні. У результаті проведеного дослідження отримані нові наукові і практичні результати:

вперше –

розкрито сутність, правовий статус та класифіковано власність як матеріальну основу публічної влади на регіональному рівні, що дозволило обґрунтувати модель державного управління власністю на регіональному рівні як складову механізму формування і реалізації державної регіональної політики; –

дано розгорнуту змістовну характеристику механізму обліку й оцінки власності на регіональному рівні, що дозволило обґрунтувати механізм технологізації управління власністю в системі державного управління на регіональному рівні;–

проведено системний аналіз специфічних особливостей спільної власності територіальних громад, механізму її формування, що дозволило визначити її як фактор сполучення державного та самоврядного управлінського процесу.

удосконалено–

понятійний апарат науки державного управління, зокрема уточнено і подано авторське визначення понять „організаційний механізм управління” стосовно власності на регіональному рівні, обґрунтовано і розкрито його структуру (склад обов’язкових компонентів); запропоновано категорію „публічна власність”, що системно поєднує державну, комунальну власність та власність АРК;–

існуючі теоретико-методологічні підходи до визначення механізму державного управління власністю, завдяки чому виявлено його еволюцію від адміністративних до регулюючих впливів;–

зміст технологій управління власністю на регіональному рівні.

набули подальшого розвитку–

концептуальні та методичні підходи до аналізу ролі кадрового потенціалу в оцінці та управлінні власністю на регіональному рівні;–

практичні методики створення реєстру об’єктів власності на регіональному рівні як способи її державного регулювання.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені методичні положення й алгоритми дозволяють підвищити ефективність управління власністю на регіональному рівні, а системний характер дослідження дозволяє сформувати дієві технології державного управління об’єктами власності залежно від її форми, призначення, розміщення тощо. Упровадження результатів дисертаційного дослідження в практику діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування підтверджено відповідними актами та довідками Одеської обласної ради, Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорена на розширеному засіданні кафедри (протокол № 21 від 07.06.2007). Основні положення дослідження висвітлені в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, проведених на базі НАДУ при Президентові України, Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України, а саме: „Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку” (Одеса, 2005), „Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження” (Одеса, 2006), „Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в України” (Київ, 2007), „Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007), „Стратегія регіонального розвитку” (Одеса, 2007).

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у 8 одноосібних публікаціях, з них 4 – у наукових фахових виданнях України.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 205 сторінок, список використаних джерел містить 221 найменування. У роботі наведено 9 рисунків, 3 таблиці, 34 формули.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науковими темами досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення; наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

Перший розділ – „Теоретико-методологічні засади інституту власності на регіональному рівні та механізмів управління нею” – складається з трьох підрозділів. У розділі подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь дослідженості проблеми та її джерельну базу, обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки дисертанта, розглянуто методологічні підходи, що сприяло вирішенню визначеного наукового завдання, здійснено аналіз специфіки державної та спільної власності територіальних громад.

У розділі в контексті теми дисертації критично осмислюються теоретичні напрацювання вітчизняних та зарубіжних авторів. З’ясовано, що питання управління власністю на регіональному рівні та пов’язаних з ним явищ є доволі дискусійним. З одного боку, такі категорії, як „власність”, „привласнення”, „відчуження” були і залишаються предметом дослідження багатьох поколінь учених – від класиків (К.Маркс, Д.Міль, Д.Рікардо, А.Сміт) до сучасних закордонних і вітчизняних учених (Л.Абалкін, М.Бутко, В.Вакуленко, Р.Капелюшников А.Колганов, Р.Коуз, В.Кравченко, І.Кузьминов, Ю.Осипов, М.Пухтинський, В.Радаєв, О.Сидорович, М.Цаголов, В.Черковець, В.Шкредов та ін.). З іншого боку, дотепер немає єдності думок у розумінні сутності, змісту, форм і суб’єктів і змісту власності на регіональному рівні, критеріїв її класифікації, форм її реалізації і механізмів управління тощо.

Зроблено висновок, що найбільш вагомий внесок у розробку загальної теорії власності зробили представники двох напрямів економічної науки: марксизму й інституціоналізму (насамперед неоінституціоналізму). Хоча підходи представників цих шкіл до аналізу власності істотно відрізняються (дослідники марксистської школи аналізують власність з боку її глибинної, сутнісної природи, тоді як неоінституціоналісти зосередилися на аналізі поверхневих форм прояву власності, розглядаючи її як “жмутик” правомочностей суб’єктів власності). Обидва ці підходи стали надзвичайно плідними з погляду з’ясування природи і напрямів розвитку різних форм власності, у тому числі державної та комунальної.

Дослідження публічної власності на регіональному рівні як вітчизняних, так і зарубіжних учених має в основному прикладний характер, де особлива увага приділяється дослідженню юридичних, політичних і управлінських аспектів. Найбільш відомі в цій галузі праці В.Алексєєва, Є.Бабенкова, Р.Гринюка, С.Давимука, Р.Денчук, М.Домашенко, Г.Задорожного, Р.Клапгама, М.Камишанської, О.Клішової, Л.Мельника, М.Корецецького, В.Огаренка, Л.Музики, А.Муховикова, А.Паскара та В.Польового, Ю.Пацурківського, В.Сизоненко, Н.Колесник, Н.Сментини, В.Устименко, Н.Чеснокової та ін.

Проте в роботі зазначається, що дослідження проблем власності, наявні в сучасній літературі, зовсім мало уваги приділяють такому найважливішому завданню, як аналіз теоретичних основ управління державною та комунальною власністю на регіональному рівні: сутності, природі, суб’єктам і функціям. Великий, але недостатньо вивчений, блок являють собою питання, пов’язані з процесом і формами реалізації спільної власності територіальних громад.

З метою комплексного аналізу механізму державного управління власністю на регіональному рівні проаналізований масив актів органів публічної влади. Найсуттєвіше значення для аналізу власності на регіональному рівні належатиме актам, що прийняті Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, рішенням місцевих державних адміністрацій та органів спільної компетенції територіальних громад. Проте здійснений у розділі аналіз дозволив дійти до висновку, що в результаті їх як спільних, так і розрізнених дій склався різнорідний, а іноді і суперечний конгломерат правових актів, що вимагає свого удосконалення в напрямку гармонізації. З іншого боку, у наявній джерельній базі, у першу чергу законодавчій, існують численні прогалини щодо регулювання власності на регіональному рівні, що вимагає свого вирішення.

У демократичній системі управління різним видам публічної влади відповідає певний вид власності, тому в розділі розглянуто види власності на регіональному рівні. Структура форм прояву власності дозволила подати систему форм власності на регіональному рівні (рис. 1). Множинність форм організації економіки пов’язана з розходженнями в рівні усуспільнення виробництва, неоднозначністю, суперечливістю процесів усуспільнення, що виявляється, з одного боку, у розвитку інституціональної єдності економіки, а з іншого – у створенні нових передумов для відокремлення, локалізації різних рівнів економіко-господарської ієрархії. Це означає, що формується процес ускладнення структури відносин власності, тобто в рамках регіонального соціально-економічного розвитку відбувається наростання різноманіття форм власності.

У зв’язку з відсутністю відповідних фахових досліджень у розділі значна увага приділена змісту й основним напрямам формування спільної власності територіальних громад у системі регіонального управління. Визнання спільної власності територіальних громад як одного з різновидів публічної форми власності дозволило визначити її орієнтацію на спільне присвоєння результатів функціонування об’єктів власності. Виявлено, що особлива природа об’єкта спільної власності територіальних громад як матеріальної основи виробництва суспільних благ припускає, з одного боку, неподільність об’єктів власності, тобто неможливість виділення частки кожної конкретної територіальної громади в межах регіону і відшкодування її в грошовому еквіваленті, а з іншого боку – неприбутковий характер функціонування системи спільної власності територіальних громад, націленої на безпосереднє задоволення соціально-економічних потреб населення регіону, розвиток і вдосконалення об’єктів власності. |

Форма власності

Приватна | Змішана | Публічна (суспільна)

індивідуальна | акціонерна | державна | комунальна | власність АРК

групова | кооперативна

Власність безпосередньо територіальних громад сіл, селищ, міст | Спільна власність територіальних громад

спільна часткова власність | спільна сумісна власність

Рис. 1. Загальна структурна схема форм власності на регіональному рівні

Визначено, що змістовне наповнення спільної власності територіальних громад і процес її розвитку здійснювався і продовжує здійснюватися різними способами. Першим з них є безпосереднє передавання державного майна, а також майна окремих територіальних громад до відання органів спільної компетенції територіальних громад – обласних рад. Процес муніципалізації, тобто нарощування майнового комплексу місцевого самоврядування здійснюється, саме цим шляхом і незавершений дотепер. Формування інституціональної структури регіональної економіки в сьогоднішніх умовах досить активно здійснюється й іншим шляхом – через створення комунальних підприємств і установ, у тому числі на праві спільної власності територіальних громад. Третій спосіб – придбання органами місцевого самоврядування регіонального рівня майна на вартісній основі – сьогодні в Україні майже не застосовується. Дефіцитність місцевих бюджетів, нестача коштів для вирішення нагальних проблем регіонального розвитку не сприяють застосуванню цього способу для поповнення спільної власності територіальних громад. Припущено, що в майбутньому обласні ради будуть здатні купувати підприємства, котрі виробляють блага, зацікавленість у яких спостерігається на даній території.

Другий розділ – „Організаційний механізм державного управління власністю на регіональному рівні” – складається з трьох підрозділів. У розділі здійснено комплексний аналіз системи органів державної влади щодо управління власністю на регіональному рівні, визначено їх функції та роль у системі державного управління, проаналізовано відповідні правові норми, узагальнено конкретний досвід місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади щодо управління власністю.

Встановлено, що головним інститутом державної влади щодо управління власністю на регіональному рівні є місцева державна адміністрація як орган загальної компетенції. Огляд еволюції місцевої державної адміністрації дозволив дійти до висновку, що з часу свого виникнення у 1992 р. вона відігравала значну роль щодо управління об’єктами державної власності на території, а також посилено впливала на спільну власність територіальних громад у межах областей, комунальну власність окремих поселень, здійснювала регулюючий вплив на інститут приватної власності. Фактично це досить часто призводило до ситуації, внаслідок якої органи місцевого самоврядування обласного рівня були практично усунені від процесу управління належним їм майном. Саме це багато в чому є причиною напружених відносин між місцевими державними адміністраціями та обласними радами, що призводить, іноді, до відвертих конфліктів між ними.

Проте, на нашу думку, завдяки повноваженням місцевих державних адміністрацій щодо власності, державі багато в чому вдалось на територіальному рівні розпочати процес приватизації як державної, так і комунальної власності з метою створення ефективного власника, почати формувати принципово новий механізм управління публічною власністю на засадах ефективності та прибутковості, утворити забезпечувальні компоненти управління власністю, зокрема систему контролю. Немаловажно також, що саме через місцеву державну адміністрацію було створено не лише державний механізм управління власністю, але й забезпечено формування великого масиву комунальної власності на регіональному рівні (яка в подальшому набула статусу спільної власності територіальних громад) та перерозподіл комунальної власності між рівнями територіальних одиниць: областями, районами, містами, селищами та селами.

Як засвідчив аналіз, в управлінні місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, що знаходяться у відповідних адміністративно-територіальних одиницях та передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад. У межах АРК до відання районних державних адміністрацій також належить функція управління власністю АРК. Місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об’єкти державної власності, спільної власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.

Не є випадковим, що найголовнішим контрольним повноваженням місцевої державної адміністрації законодавець визначив контроль за збереженням і раціональним використанням державного майна. Встановлено, якщо розглядати Закон України „Про місцеві державні адміністрації” у системному вигляді, то під категорією „державне майно” слід розуміти все майно права публічної власності, тобто, об’єкти права власності українського народу, відповідно до ст. 13 Конституції України – земля та її надра, водні та інші природні ресурси, природні ресурси континентального шельфу та виключної морської економічної зони України; власно кажучи об’єкти права державної власності, що знаходяться в розпорядженні органів державної влади, об’єкти комунальної власності, що знаходяться у власності територіальних громад (у тому числі спільна власність територіальних громад), об’єкти власності АРК, а за умов виконання об’єктами приватної власності соціально значущих функцій – і приватної власності. Таким чином, контрольні повноваження місцевої державної адміністрації розповсюджуються на всі види власності, що представлені на регіональному рівні.

Окрім контрольних повноважень у механізмі управління публічною власністю місцеві державні адміністрацію володіють також рядом виконавчих повноважень щодо об’єктів власності. До головних з них слід віднести:
1) здійснення на відповідній території управління об’єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління, прийняття рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління, а також здійснення делегованих відповідною радою функцій управління майном, що перебуває в спільній власності територіальних громад; 2) здійснення управління майном інших суб’єктів права власності в разі передачі його в установленому порядку; 3) внесення пропозицій власникам майна підприємств, установ і організацій, що має важливе значення для забезпечення державних потреб, стосовно його відчуження у власність держави; 4) внесення пропозицій до проектів програм приватизації державного майна, організація їх виконання; 5) забезпечення реалізації державної політики сприяння розвитку малого бізнесу, надання допомоги підприємцям, які працюють над розробкою та впровадженням інноваційних проектів, виробництвом товарів народного споживання, будівельних матеріалів, наданням побутових, комунальних та інших послуг населенню, підготовкою кадрів. При цьому до повноважень голови місцевої державної адміністрації належить погодження кандидатур керівників державних підприємств на відповідній території.

Встановлено, що характерною рисою розвитку системи публічного управління в Україні є дуалізм державної виконавчої влади на місцевому рівні, який пов’язаний з тим, що в областях поряд з місцевими державними адміністраціями утворюються територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. З огляду на те, що вони є самостійними організаційно-правовими структурами та у зв’язку з функціями, що покладені на них, зазначені структури відіграють значну роль в управлінні відповідними територіями, у тому числі в питаннях управління власністю на регіональному рівні. У розділі розглянуто управлінський вплив на об’єкти власності регіональних відділень Фонду державного майна України, обласних управлінь земельних ресурсів, регіональних органів Державного казначейства України, територіальних управлінь (відділів) з питань банкрутства, територіальних представництв Рахункової палати України, регіональних органів Контрольно-ревізійної служби України, територіальних органів Міністерства юстиції України тощо.

У третьому розділі – „Технологізація механізму державного управління власністю на регіональному рівні” – виділено три підрозділи та проаналізовано ключові, на погляд автора, регулюючі та забезпечувальні механізми державного управління власністю на регіональному рівні, вироблено методичні підходи щодо їх технологізації.

Зазначено, що механізм державного управління, як сукупність різноманітних за своєю спрямованістю методів державного управління, набуває ефективності лише в умовах його технологізації. Під технологіями в розділі розуміємо сукупність методів, процедур та правил, причому методи стають технологією лише в разі втрати своєї унікальності, коли їх застосування відрізняється значною повторюваністю. З огляду на зазначене, в розділі розглянуто облік та оцінка власності на регіональному рівні, включно з оцінкою кадрового потенціалу, як найбільш значущих забезпечувальних механізмів державного управління власністю на регіональному рівні.

На нашу думку, початковим елементом побудови системи державного управління, основою ухвалення управлінських рішень щодо розпорядження власністю є інформація про стан об’єктів власності. Головним джерелом такої інформації є реєстр майна, що знаходиться під управлінським впливом органів державної влади на регіональному рівні. Під реєстром власності в роботі пропонується розуміти інформаційну систему, що включає сукупність побудованих на єдиних методологічних і програмно-технічних принципах баз даних, які містять перелік об’єктів обліку і даних про них.

Незважаючи на поступове формування реєстру державної власності, розпочаток цього процесу в частині комунальної власності, першочерговим завданням регіональних органів державного управління, на погляд автора, є повний облік матеріальних і нематеріальних об’єктів, що належать різним власникам і знаходяться на території регіону, а не лише державної і комунальної. Розв’язати це питання пропонується за допомогою Єдиного реєстру об’єктів власності (ЄРОВ), розташованих у межах АРК, області, міст зі спеціальним статусом. Цей реєстр повинен включати всі об’єкти власності, що знаходяться в регіоні.

Переваги ЄРОВ полягають не тільки в можливості задовольняти потреби ширшого кола користувачів, але і в більшій точності та об’єктивності змісту, що забезпечується за рахунок узгодження і зустрічної перевірки даних різних відомств. Вказані переваги важливі для всіх груп користувачів, і насамперед – для податкових органів. З часом, очевидно, може відпасти (або істотно скоротитися) необхідність паралельного ведення відомчих баз даних, що також спричинить значну економію коштів.

У розділі розглянуто основні проблеми і завдання, що виникають при створенні ЄPOВ. Процес розрахунку величини і структури власності на регіональному рівні на основі ЄРОВ поданий у вигляді послідовних кроків, здійснюваних за певними правилами (рис. 2).

Рис. 2. Процес розрахунку обсягу та структури власності на регіональному рівні

У зв’язку з переходом до ринкових відносин, введенням обов’язкової та періодичної переоцінки основних фондів, на нашу думку, суттєве значення в механізмі державного управління власністю на регіональному рівні мають технології оцінки. Неякісні технології оцінки досить часто призводять до зниження вартості основних фондів підприємств та організацій, що впливає на суми податків, які потрапляють до державного та місцевого бюджетів, і як наслідок, негативно позначається на регіональній економіці.

У роботі основну увагу приділено доходному, затратному та порівняльному методам оцінки майна на регіональному рівні. Аналіз використовуваних методів оцінки власності на регіональному рівні виявив, що вони не можуть бути універсально придатними в усіх ситуаціях. Для кожного випадку повинні застосовуватися відповідні, найбільш адекватні методи оцінки, що враховують вид об’єкта власності, мету проведення оцінки, місцеположення об’єкта, його соціальну, політичну і економічну значущість.

Принциповим, на наш погляд, є те, що методи оцінки власності в умовах загострення ситуації на ринку праці, яка пов’язана з браком кваліфікованих спеціалістів, можуть бути використані лише після оцінки кадрового потенціалу як головної складової вартості підприємства, що окремо проаналізовано в розділі. Необхідність отримати вартісну оцінку кадрового потенціалу є наслідком того незаперечного факту, що люди, з яких, власне, і складається будь-яка господарська організація, є таким же важливим чинником виробництва, як і всі інші економічні ресурси: земля, сировина, засоби виробництва, основний та обіговий капітал, інформація, технологія тощо. На жаль, жертвою економічної кризи в Україні протягом 90-х рр. ХХ ст., насамперед стали кадри, що фактично стримує економічне зростання, яке відбувається протягом останніх років. Невипадково, що повернення до життя ряду високотехнологічних виробництв в Україні стало можливим лише завдяки збереженню кадрів, принаймні критичної маси, навіть шляхом втрати ряду матеріальних активів задля виплати заробітної плати.

У роботі кадровий потенціал описаний за різними показниками і характеристиками серед яких виділяються: чисельність персоналу; професійно-кваліфікаційний склад кадрів; статево-віковий склад; укомплектованість організації персоналом, тобто рівень заміщення посад організації працівниками; особово-кваліфікаційний потенціал; індивідуальні об’єктивні характеристики працівників: стать, вік, стан фізичного і психічного здоров’я тощо. Встановлено, що кадровий потенціал фактично виступає у вигляді гудвіла, що дозволяє забезпечити значного перевищення ринкової ціни підприємства над його балансовою вартістю.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу: механізм державного управління власністю на регіональному ріні має будуватися на узгодженні інтересів центральних та місцевих органів державної влади, органів спільної компетенції територіальних громад та окремих територіальних громад з метою підвищення рівня ефективності використання власності. Узагальнення результатів дослідження дозволяє сформулювати висновки, які мають теоретичне й практичне значення та мають певну новизну.

1. У сучасних умовах істотно зростають роль і значення регіонів, що являють собою соціальну й економічну основу держави. Ринкові перетворення формують цільові орієнтири і передумови повноцінного використання власності на регіональному рівні, які можуть бути ефективно реалізовані тільки за наявності відповідних механізмів, серед яких провідне місце належить удосконалення механізмів державного управління. Проте в Україні сформована така система пріоритетів державної влади й управління, відповідно до якої першорядна і переважна увага приділяється тим елементам системи власності, що є предметом відання і входять до сфери повноважень центральних органів державної влади й управління, а також базовим самоврядним територіям – селам, селищам, містам. Унаслідок цього, державна власність, що знаходиться у сфері управління місцевих органів державної влади, та спільна власність територіальних громад, що здебільшого перебуває у віданні місцевих державних адміністрацій, „випадає” з цілісної системи управління, що, зрештою, впливає на ефективність її використання.

2. Ключовим елементом розвитку власності на регіональному рівні є спільна власність територіальних громад, яка як і інші форми власності, являє собою сукупність відносин між людьми з приводу присвоєння і відчуження засобів виробництва і створюваних з їхньою допомогою матеріальних благ у процесі виробництва, розподілу, обміну і споживання. Сутність спільної власності територіальних громад полягає в тому, що функціонування цього інституту спрямоване на забезпечення життєдіяльності населення окремих територіальних громад, а не на одержання прибутку. Така форма власності має соціальну природу і спрямована на вирішення питань регіонального значення з метою підвищення рівня і якості життя регіонального співтовариства. Необхідність підвищення ефективності використання спільної власності територіальних громад в Україні, як економічної основи публічної влади на регіональному рівні, обумовлена низьким рівнем фіскальної самостійності на регіональному рівні. Розуміння сутності (природи) і змісту спільної власності територіальних громад надзвичайно важливе при визначенні стратегії розвитку регіону.

3. Найбільшою мірою на формування власності на регіональному рівні в Україні та характеристики її сучасного стану вплинули такі явища і процеси:

- поняття „публічна власність” та її різновиди – державна, комунальна, власність АРК – пов’язані з нею економічні та правові категорії не визнавалися і не вивчалися в радянській науковій літературі і були відсутні в законодавстві до початку 90-х років XX століття;

- основним елементом власності на регіональному рівні є спільна власність територіальних громад, джерелом якої є державна власність, тоді як у класичному варіанті вона створювалася, насамперед, у результаті муніципалізації – усуспільнення підприємств, що належать приватному капіталу;

- формування власності на регіональному рівні здійснювалося стихійно, в умовах відсутності єдиної науково обґрунтованої методології виділення комунальної власності з усього масиву державної власності і послідовної програми реалізації цього процесу (відсутність механізму „зняття” з комунальної власності статусу державної; змішання процесів приватизації і муніципалізації; відсутність чітких цілей і критеріїв формування комунальної власності);

- відсутність „повноцінної” нормативно-правової бази, що регулює процес розвитку власності на регіональному рівні: прийняті з метою організації і регулювання процесу формування власності на регіональному рівні нормативно-правові акти не мали під собою ні гідної, адаптованої до особливостей розвитку України, теоретичної бази, ні реальних механізмів практичної реалізації, що зрештою обумовило їхню нежиттєздатність.

4. Проведений у дисертації аналіз таких аспектів власності на регіональному рівні, як організаційний механізм та технології управління власності на регіональному рівні, дозволив виділити наступні характеристики сучасного стану власності на регіональному рівні:

- обсяг і функції майнового комплексу території вказують на об’єктивний характер існування регіональної форми власності;

- структуру власності на регіональному рівні складають переважно збиткові підприємства і неефективні організації, а також об’єкти соціальної інфраструктури, що після приватизації ряду промислових підприємств залишилися у віданні місцевих державних адміністрацій. Це обумовлює ресурсопоглинаючий характер власності на регіональному рівні і перешкоджає виконанню власністю на регіональному рівні своєї сутнісної функції – забезпечення життєдіяльності регіонального співтовариства;

- надто великий масштаб об’єктів власності на регіональному рівні, найчастіше „непідйомний” для регіонів, що негативно позначається на ефективності управління;

- наявність значних елементів відчуження громадян від власності на регіональному рівні. Основною причиною цього є економічна неспроможність переважної більшості органів спільної компетенції територіальних громад і залежність місцевого самоврядування від державної влади, що в сукупності веде до фактичної інтеграції спільної власності територіальних громад та державної власності. Усе це викликає часткову втрату державною власністю своєї державної природи, а спільною власністю територіальних громад своєї недержавної природи, ототожнення кількох видів публічної власності;

- високий ступінь зношеності основних фондів власності на регіональному рівні, що пов’язано зі збитковістю державних та комунальних підприємств на регіональному рівні і відсутністю в регіоні коштів, необхідних для відновлення основних фондів;

- обсяг власності на регіональному рівні, яка закріплена за певним регіоном та ефективність її реалізації не корелюють з рівнем економічного розвитку цієї території і рівнем соціального добробуту місцевого населення, хоча основними функціями власності на регіональному рівні є економічна і соціальна.

5. Управління власністю на регіональному рівні є основним механізмом її реалізації. Формування реальних схем управління власністю на регіональному рівні варто здійснювати, виходячи із сучасних принципів ефективного менеджменту та використовуючи базові положення цивільного і господарського законодавства. Практична реалізація цих завдань здійснюється в межах єдиного двоступеневого процесу управління. Цикл управління власністю на регіональному рівні передбачає два основних етапи: етап встановлення власності на регіональному рівні – ідентифікація, оцінка й облік об’єктів власності на регіональному рівні; етап оперативного управління – планування й організація заходів щодо використання об’єктів власності на регіональному рівні, оцінка ефективності цього використання і розробка заходів щодо підвищення ефективності.

Застосування двоетапного підходу до управління власністю на регіональному рівні дозволяє зробити цей процес більш структурованим, сприяє формуванню чіткішої і прозорішої системи повноважень та відповідальності у сфері прийняття рішень з використання власності на регіональному рівні.

6. Сутність процесу державного управління власністю на регіональному рівні визначається формою власності:

- безпосереднє управління (розпорядження, планування використання, організація використання, контроль за використанням) відносно державної власності;

- регулювання (створення правових, організаційних, інформаційних та інших умов діяльності) і контроль стосовно спільної власності територіальних громад, а також безпосереднє управління у разі делегування відповідних повноважень місцевим державним адміністраціям з боку обласних рад;

- регулювання та контроль стосовно приватної власності у випадках виконання нею соціально значущих функцій.

7. Рекомендовано внести зміни до Цивільного та Господарського кодексів України в частині визначення критеріїв ефективності використання публічного майна; до Закону України „Про місцеві державні адміністрації” в частині перенесення акцентів в її діяльності з безпосередньо управлінських впливів щодо управління власністю до регулюючих та контролюючих. Рекомендовано прийняти Закон України „Про комунальну власність”, „Про майно права спільної власності територіальних громад” з метою визначення відповідної ролі механізму державного управління.

8. Перспективними напрямками подальших досліджень вважаємо функціонально-вартісний аналіз потенціалу розвитку регіональних і субрегіональних утворень, створення комплексу нормативів використання усіх видів об’єктів власності на регіональному рівні, розробку моделей визначення оптимальних пропорцій простого і розширеного відтворення власності на регіональному рівні, а також підготовку рекомендацій з бізнес-планування діяльності підприємств, заснованих на різних формах власності, що розвиваються на регіональному рівні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Чебикін Д.О. Механізми розмежування власності в процесі становлення матеріальної бази місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (26). – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. –– С. 215–223.

2. Чебикін Д.О. Історико-генетичні засади інституту власності // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 4 (24). – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. –– С. 214–218.

3. Чебикін Д.О. Системний аналіз управління спільною власністю територіальних громад // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (30).