ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Чикаренко Ірина Аркадіївна

УДК 352:338.26

Формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста

25.00.04 – місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ДНІПРОПЕТРОВСЬК – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – |

доктор наук з державного управління, професор

Шаров Юрій Павлович,

перший заступник директора Дніпропетровського
регіонального інституту державного управління
Національної академії державного управління
при Президентові України, завідувач кафедри
менеджменту та управління проектами.

Офіційні опоненти: |

доктор наук з державного управління, професор Лебединська Ольга Юріївна,

декан факультету вечірньої форми навчання
Національної академії державного управління
при Президентові України;

кандидат наук з державного управління, доцент Долгальова Олена Вячеславівна,

заступник директора Інституту економіки,
менеджменту і права в будівництві Донбаської
національної академії будівництва і архітектури.

Провідна установа – |

Академія муніципального управління,
кафедра державного управління та місцевого
самоврядування, м. Київ.

Захист відбудеться 5 квітня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, к. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 2 березня 2007 року.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В. М. Дрешпак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В останні роки на шляху входження України до європейського простору публічне управління, зокрема, місцеве самоврядування, вже зазнало значних змін. Новий рівень відповідальності місцевої влади перед територіальними громадами за вибір шляхів подальшого розвитку й результати управління спричиняють пошук ефективних методологічних засобів, які б сприяли реалізації системних вимог до здійснення керованого розвитку, удосконалення управлінських технологій, що забезпечують єдність соціально-орієнтованих цілей і засобів їх досягнення для отримання результату, спрямованого на людину. У нових моделях управління провідне місце відводиться застосуванню програмно-цільових підходів, які дозволяють перевести визначені цілі розвитку до площини конкретних стратегій, програм, проектів.

Про “новий курс” місцевого самоврядування в Україні та запровадження концепцій, підходів і технологій результативного й ефективного муніципального управління йдеться в працях В. Бабаєва, В. Бакуменка, О. Бойко-Бойчука, В. Вакуленка, А. Гошка, В. Дзюндзюка, Г. Дмитрен-
ка, В. Дорофієнка, О. Ігнатенка, В. Кампа, В. Князєва, В.В. Кравченка, В. Куйбіди, О. Лазора, О. Лебединської, М. Лесечка, В. Мамонової, П. Надолішнього, О. Оболенського, В. Пархоменка, М. Пітцика, В. Прошка, М. Пухтинського, І. Розпутенка, В. Рубцова, С. Саханенка, Ю. Сурміна, А. Чемериса, Ю. Шарова та ін. Але, незважаючи на широке коло наукових напрацювань з даної проблематики, існує багато питань, що вимагають подальшої розробки.

Незважаючи на динамічне розповсюдження стратегічного планування для розв’язання місцевих проблем, його потенціал використовується ще далеко не повністю. Це пов’язано, зокрема, з недостатнім рівнем якості операціоналізації стратегічних цілей та невідпрацьованістю управлінських технологій досягнення запланованого стратегічного результату. Світова практика доводить, що для розв’язання зазначених проблем доцільним та ефективним є застосування проектного підходу. Сьогодні його використання у вітчизняній практиці стратегічного планування й управління за окремими винятками є лише декларативним. Це пояснюється наявністю певних перепон на шляху інтеграції стратегічного й проектного підходів. Аналіз ситуації свідчить, що необхідним є створення стимулюючих передумов упровадження проектного підходу, важливим чинником чого має стати застосування програмно-цільового методу формування бюджету. Необхідним є налагодження систем оцінювання громадськістю якості діяльності органів муніципального управління, що сприяло б підвищенню рівня управлінської відповідальності, зокрема за результати реалізації задекларованих стратегічних намірів. Слід звернути увагу на обмежені інституціональні можливості упровадження проектного підходу в рамках традиційних організаційних структур управління. Гострою є проблема недостатньої готовності управлінських кадрів, відсутності стандартів професійної діяльності, які б закріплювали в посадових інструкціях вимоги щодо володіння сучасними управлінськими технологіями, зокрема із стратегічного управління та проектної діяльності. Але однією з ключових причин недостатнього рівня реалізації проектного підходу в умовах стратегічного управління розвитком міста є невідпрацьованість визначальних методологічних питань, серед яких можна виділити технологію впорядкованого переходу від цілей до проектів реалізації стратегічних пріоритетів, оцінювання суспільної корисності муніципальних проектів розвитку, кількісне визначення стратегічного результату, формування планованого портфеля проектів та організацію координованого управління ним для досягнення запланованого результату тощо.

Отже, актуальність дослідження зумовлюється наявністю проблеми, сутність якої зводиться до існуючого протиріччя між необхідністю радикального підвищення якості стратегічного управління розвитком міста, що можливе на засадах проектного підходу, і відсутністю належного методологічного забезпечення зазначеної діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень і розробок, отримані під час виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за участю автора дисертації як відповідального виконавця таких тем: “Науково-методичне забезпечення керованого розвитку муніципального утворення на базі стратегічних підходів до управління” (державний реєстраційний номер 0102U003692, державний обліковий номер U003987) (2002-2003 рр.); “Науково-методичне забезпечення муніципального менеджменту” (державний реєстраційний номер 0104U006878, державний обліковий номер 0206U005899) (2004-2005 рр.); “Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності” (державний реєстраційний номер 0106U006533) (здійснюється протягом 2006-2007 рр.).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове обґрунтування й практична реалізація підходу до формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста.

Для реалізації мети дослідження були визначені такі завдання:

– сформувати вимоги до муніципальної управлінської діяльності в світлі сучасних концепцій публічного управління, здійснити аналіз досягнень і проблем застосування програмно-цільового підходу до управління розвитком українських міст;

– проаналізувати можливості та досвід застосування проектного підходу до публічного управління, визначити проблемні аспекти його інтеграції зі стратегічним підходом до управління розвитком міста, адаптувати методологію проектного підходу до управління муніципальними проектами розвитку та їх портфелем;

– сформувати концепцію побудови цілісної проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста, визначити й опрацювати комплекс методико-технологічних засобів її реалізації;

– розкрити цільову основу проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста та обґрунтувати підхід до декомпозиції генеральної мети розвитку міста до проектів як засобів реалізації стратегічних пріоритетів;

– обґрунтувати й змістовно інтерпретувати функцію стратегічної координації в управлінні портфелем муніципальних проектів розвитку;

– розробити модель оцінювання впливу муніципальних проектів розвитку на отримання вигід територіальною громадою, для чого запропонувати класифікацію вигід;

– визначити підхід до кількісного відображення інтегрованого результату реалізації стратегії розвитку міста й на цій основі формалізувати цільову функцію управління портфелем муніципальних проектів розвитку;

– здійснити апробацію розроблених науково-прикладних підходів і моделей у практиці формування й реалізації стратегій розвитку українських міст.

Об’єктом дослідження даної роботи є процеси стратегічного управління розвитком міста.

Предметом дослідження є науково-теоретичні засади формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста і прикладні моделі забезпечення її результативного та ефективного функціонування.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що проектно-орієнтована побудова системи стратегічного управління розвитком міста забезпечує суттєве підвищення його результативності та ефективності завдяки цілеспрямованому формуванню комплексу проектів як засобу реалізації стратегічних пріоритетів, оцінюванню їх суспільної корисності, кількісному відображенню на цій основі інтегрованого стратегічного результату в термінах вигід громади та формалізації цільової функції управління портфелем проектів, з орієнтацією на яку здійснюється стратегічна координація мікро- та макрорівнів системи, що в сукупності спрямовує процес управління на отримання запланованих вигід громади.

Методи дослідження. У процесі роботи використані загальнонаукові методи дослідження. Основними з них є системний підхід, аналіз та синтез, порівняння й аналогія, класифікація, моделювання, формалізація, експертні оцінювання тощо.

Системний підхід є методологічною основою всієї дисертаційної роботи й використовується для вирішення більшості завдань дослідження. Методи порівняння та аналогії, аналізу й синтезу застосовані окремо або в комплексі під час виявлення проблематики й визначення предмета дослідження, узагальнення досягнень і невирішених питань програмування розвитку міста, оцінювання суспільної корисності проектів публічного сектору, для удосконалення й оновлення понятійно-категоріального апарату предметної області дослідження, адаптації методології проектного підходу до сфери муніципального управління. Методи класифікації застосовані для впорядкування комплексу вигід територіальної громади. Методи моделювання використані під час декомпозиції генеральної мети розвитку міста, розробки структурно-логічної моделі проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста, методико-технологічних моделей оцінювання суспільної корисності муніципальних проектів розвитку, кількісного відображення інтегрованого стратегічного результату. Методи формалізації, зокрема математичної, застосовані для опису зазначених моделей, а також для визначення цільової функції управління портфелем проектів. Методи експертного оцінювання використані в процесі визначення оцінок суспільної корисності муніципальних проектів розвитку.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуального наукового завдання – теоретичного обґрунтування підходу до формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста, що забезпечує визначення комплексу науково-прикладних положень і моделей для практичної реалізації отриманих наукових результатів у практиці розробки та упровадження стратегій розвитку українських міст. До отриманих у дисертації найбільш суттєвих наукових результатів можна віднести таке:

уперше:

– обґрунтовано концептуальну модель проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста, сутність якої полягає в забезпеченні скоординованої взаємодії між мікрорівнем системи (управління окремими проектами) та її макрорівнем (управління портфелем проектів) завдяки здійсненню стратегічного контролінгу в напрямі реалізації цільової функції управління портфелем проектів і досягненню запланованого стратегічного результату, кількісно вираженого в термінах вигід громади;

– з використанням методології вигід-витрат запропоновано підхід до оцінювання суспільної корисності муніципальних проектів розвитку через визначення їх кількісного впливу на отримання вигід територіальною громадою, для чого обґрунтовано класифікацію зазначених вигід, відповідні шкали й методико-технологічну модель формування інтегральної оцінки суспільної корисності проектів;

– запропоновано підхід до кількісного визначення й візуалізації інтегрованого стратегічного результату, на основі якого формується цільова функція і алгоритм управління портфелем проектів, а аналіз зазначеного результату на стадії планування дає можливість оцінити відповідність портфеля проектів встановленим стратегічним пріоритетам;

удосконалено:

– понятійно-категоріальний апарат предметної області дослідження, а саме: сформульовані авторські дефініції понять “проектний підхід до управління”, “проект”, “муніципальний проект розвитку”, останнє з яких відокремлено від споріднених понять;–

підхід до програмно-цільової структуризації стратегічного бачення до муніципальних проектів розвитку через виявлення проблем реалізації стратегічних цілей, альтернатив розв’язання проблем і визначення проблемно-орієнтованих цілей, на основі яких встановлюються цілі муніципальних проектів розвитку;

– організаційно-інформаційне, комунікативне та документаційне забезпечення процесу управління портфелем муніципальних проектів розвитку, для чого розроблено органограму процесу та електронні форми документів;

дістало подальшого розвитку:

– розкриття цільової основи людино-орієнтованого муніципального стратегічного управління, за яку в даній роботі прийнято вигоди територіальної громади, на отримання яких спрямовується реалізація муніципальних проектів розвитку;

– підходи до визначення й декомпозиції генеральної мети розвитку міста, у результаті чого обґрунтовано, що за таку мету доцільно брати не місію міста, а стратегічне бачення його розвитку; розкрито співвідношення зазначених понять;

– змістовна інтерпретація та адаптація до умов муніципального управління поняття “стратегічний контролінг”, який розглядається як функція стратегічної координації управління на мікро- та макрорівнях проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста, що здійснюється на підставі моніторингу соціально-політичної ситуації в місті та врахування його результатів під час прийняття рішень стосовно перерозподілу проектних ресурсів для виконання цільової функції управління портфелем проектів;

– розкриття особливостей функціональних підсистем управління проектами в умовах управління портфелем муніципальних проектів розвитку.

Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в дисертаційній роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик і рекомендацій; розроблені засоби інформаційно-технічного забезпечення реалізації моделей. Зазначені розробки впроваджені в практичну діяльність органів місцевого самоврядування та використовуються в процесах формування й реалізації стратегій розвитку окремих міст. Так, науково-практичні результати, що отримані в процесі написання дисертації, використані: міською радою м. Комсомольська Полтавської обл. (довідка про впровадження від 08.11.2006 р. № /887) і міською радою м. Миргорода Полтавської обл. (довідка про впровадження від 13.12.2006 р. № 530/1-30), а також селищною радою смт. Магдалинівки Дніпропетровської обл. під час розробки проектів місцевого розвитку, один з яких став номінантом Другого Всеукраїнського конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування в Україні (2004 р.).

Науково-практичні результати досліджень використовується в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від 6.12.2006 р. № 03/6-18-879).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею автора. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Внесок автора в опубліковані в співавторстві роботи конкретизовано в списку публікацій.

Апробація результатів досліджень. Результати дослідження оприлюднені на Першому міждисциплінарному міжнародному симпозіумі “Можливості та проблеми: економічний розвиток і стратегічне планування у Східній Європі в контексті глобалізації” (м. Харків, 27-28 травня 2003 р.); науково-практичній конференції “Актуальні проблеми Європейської та Євроатлантичної інтеграції” (м. Дніпропетровськ, 17 травня, 2004 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (м. Київ, 28 травня 2004 р.); науково-практичній конференції на тему: “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (м. Одеса, 19 жовтня 2004 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю на тему: “Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні” (м. Дніпропетровськ, 10 грудня 2004 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми муніципального управління” (м. Київ, 15 грудня 2006 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в 12 наукових працях, з них: 5 статей у фахових виданнях, 4 публікації у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій, у тому числі, за міжнародною участю, 1 брошура, 1 навчальний посібник, 1 методична розробка.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, 4 додатків. Вона викладена на 186 сторінках і містить 161 сторінку основного тексту, 14 рисунків, з них 5 – на окремих сторінках, 8 таблиць, з них 3 – на окремих сторінках. Список використаних джерел (185 найменувань) – на 19 сторінках. Додатки – на 5 сторінках.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв’язок з науковими програмами й темами, зокрема, з напрямами науково-дослідної роботи Національної академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання й гіпотезу дослідження, його предмет і методи, систематизовано наукову новизну й практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо опублікування та апробації цих результатів.

У першому розділі – “Застосування стратегічних підходів до управління розвитком міста: концептуально-методологічний аспект” – досліджуються сучасні концепції публічного управління й визначаються вимоги щодо забезпечення його результативності та якості; розглядаються методологічні проблеми програмування розвитку українських міст; аналізується потенціал застосування методології проектного підходу до реалізації стратегічних пріоритетів розвитку міста; визначаються подальші напрями досліджень обраної проблематики та розроблюється концепція роботи.

На підставі результатів аналізу сучасних світових та вітчизняних тенденцій розвитку публічного управління визначено, що провідним напрямом його реформування є орієнтація систем управління на людину, на демократичні принципи створення нової якості життя громадян відповідно до соціально-економічних європейських стандартів життєдіяльності людини, суспільства й держави. Саме під цим кутом зору формуються та знаходять своє відображення в нових моделях публічного управління концепції належного управління, муніципального менеджменту, результативної та ефективної ринково- та людино-орієнтованої діяльності з надання послуг органами влади громадянам. Набуває все більшого розповсюдження упровадження систем управління якістю та концепція постійного удосконалення діяльності. На цих засадах сформовано вимоги до побудови результат-орієнтованої системи муніципального управління, а саме: орієнтація на людину як споживача муніципальних послуг, якість і стратегічна спрямованість діяльності, її соціально-економічна корисність, ефективність використання ресурсів громади, висока управлінська відповідальність, постійне удосконалення діяльності. Зазначені вимоги мають бути враховані під час побудови результативної та ефективної системи стратегічного управління розвитком міста.

Показано, що для реалізації головного принципу діяльності сучасної вітчизняної влади – йти назустріч людям – необхідна розробка й реалізація продуманої політики, яка, зокрема, передбачає програмування розвитку міст і територій, а саме застосування стратегічних підходів до управління. За останні роки стратегічні підходи досить широко затвердилися в світі на всіх рівнях публічного управління в розвинутих країнах. В українському місцевому самоврядуванні стратегічне планування є ефективним засобом розв’язання системної проблеми досягнення пріоритетних цілей розвитку в умовах жорсткої ресурсної обмеженості, доцільним і корисним підходом до реалізації керованого розвитку громад.

Обґрунтовано, що повноцінна реалізація циклу стратегічного управління може бути ефективно здійснена на засадах проектного підходу. Сформульоване авторське розуміння проектного підходу, сутність якого полягає у визначенні в процесах розвитку певного планованого результату, для досягнення якого створюється підпорядкований єдиній меті дискретно-окреслений у просторі й часі системний комплекс матеріальних і нематеріальних ресурсів, що скеровуються за допомогою спеціального управлінського інструментарію. У дисертації доводиться теза, що проектний підхід є найбільш доцільним з огляду на необхідність вирішення завдання детермінації стратегічних цілей і концентрації зусиль та ресурсів для формування конкретних одиниць фінансування і реалізації стратегічних пріоритетів.

Аналіз існуючої ситуації показав, що сьогодні спостерігається певне декларування щодо застосування проектного підходу в стратегічному плануванні розвитку міст. У результаті проведених досліджень виявлено низку проблем на шляху впровадження проектного підходу до управління розвитком міста та інтеграції його із стратегічним підходом, а саме: відсутність відпрацьованого методологічного забезпечення застосування проектного підходу в умовах муніципального управління, зокрема в процесах стратегічного планування й управління, що стримує запровадження проектно-орієнтованих систем відповідного призначення; недостатня готовність управлінських кадрів та відсутність стимулів їх діяльності, формування яких можливе за умов налагодження системи оцінювання її якості громадськістю, що сприяло б підвищенню рівня управлінської відповідальності; застарілі підходи до створення організаційних структур управління, які обмежують інституційні можливості застосування проектного підходу, зокрема побудову проектно-орієнтованих матричних структур; відсутність відповідних професійних вимог до роботи на посадах службовців органів місцевого самоврядування, невизначеність в посадових інструкціях функцій з реалізації проектного підходу, відсутність інституціоналізованих правил формування тимчасових творчих колективів (проектних команд); відсутність методологічних, організаційних та нормативних передумов застосування програмно-цільового методу формування бюджету, який був би потужним стимулом запровадження проектного підходу до управління; відсутність в існуючих умовах формування бюджету стабільності і надійних джерел фінансування проектної діяльності, що негативно впливає на можливості реалізації довготермінових проектів; відсутність практично придатного підходу до інтегральної оцінки соціально-економічної корисності муніципальних проектів, без чого утруднено визначення кількісних критеріїв вибору проектів, орієнтирів управління й контролю. Отже, повноцінне використання методології формування проектів, оцінювання їх суспільної корисності, управління ними та портфелем проектів є достатньо проблемним завданням удосконалення муніципального управління. З урахуванням зазначеного показано доцільність формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста.

У другому розділі – “Обґрунтування моделі проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста” – визначаються загальна концепція і обґрунтовується структурно-логічна модель побудови проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста (ПОССУРМ), розкриваються її цільові засади, пропонується підхід до програмно-цільового структурування комплексної генеральної мети розвитку міста й системного визначення комплексу проектів з реалізації стратегічних пріоритетів; визначаються підсистеми й рівні управління в ПОССУРМ та основи проектування процесу й результату управління в ній, обґрунтовується необхідність запровадження інтегральної функції стратегічної координації.

Визначено, що результат-орієнтована система муніципального стратегічного управління має базуватися на таких вихідних положеннях: кінцевий результат управління повинен визначатися на засадах людино-орієнтованого підходу; необхідно здійснення системного переходу від цільових настанов до засобів їх досягнення; для цільової орієнтації процесу управління необхідним є кількісний вимір результату стратегії та його складових; операціоналізацію цілей доцільно реалізовувати на проектній основі. Виходячи із зазначеного сформовано концепцію побудови ПОССУРМ, представлену у вигляді відповідної структурно-логічної моделі (рис. 1). Під час проектуванні процесу управління в ній виділено три підсистеми, описано завдання та змістовні аспекти управління в кожній з них.

Перша підсистема має головним призначенням системний перехід від узагальнених цільових орієнтирів стратегії до проектів реалізації стратегічних пріоритетів. Насамперед обґрунтовано, що базою цілепокладання в ПОССУРМ є вигоди територіальної громади, які можна уявити у вигляді задоволених муніципальних потреб. Останні формують коло цільових вимог і є входом системи управління, а комплекс отриманих вигід – її виходом. Розроблено узагальнену класифікацію вигід громади, в якій виділені такі їх категорії: вигоди, що створюють належну фінансово-матеріальну основу задоволення індивідуальних та спільних потреб членів громади; вигоди, отримання яких підвищує рівень життя; вигоди, отримання яких сприяє підвищенню якості життя. Запропонована класифікація створює методологічні засади для здійснення кваліметричного переходу до кількісного оцінювання суспільної корисності проектів.

Розкрито співвідношення понять “місія міста” і “стратегічне бачення розвитку міста”. На відміну від існуючих підходів обґрунтовано, що комплексною генеральною метою, що піддається декомпозиції, доцільно обирати не місію міста, а стратегічне бачення, яке відображає в інтегрованому комплексному вигляді систему цільових настанов щодо розвитку міста в оглядній перспективі. Запропоновано авторський підхід до програмно-цільової структуризації стратегічного бачення. При цьому здійснюється його декомпозиція до проектів через виявлення проблем реалізації стратегічних цілей, альтернатив розв’язання проблем і визначення проблемно-орієнтованих цілей, на основі яких встановлюються цілі проектів. Такий підхід забезпечує логічну цілісність і успадкованість цілей та засобів їх реалізації, що має провідне значення для адекватного відображення планованого стратегічного результату. Проте показано, що логічну

конструкцію дерева доцільно продовжити у зворотний бік, а саме в напряму інтеграції проектів за певними ознаками в програми. Це дозволяє уявити стратегію не тільки у вигляді системи цілей, а і як глобальну програму досягнення стратегічної мети, яка складається з локальних програм, що об’єднують проекти. Це є раціональним з огляду на фактори комунікативного характеру (наочність змісту й очікуваних результатів стратегії, що дуже важливо для комунікацій з громадськістю, зацікавленими сторонами та персоналом) і технологічного характеру (функціонально-операційна, змістовна, інституційна спорідненість проектів у програмах, можливість визначення в структурі управління центрів відповідальності за реалізацію програм, що по відношенню до цілей уявляється дещо ілюзорним). Таким чином будується багатоієрархічна конструкція, що має вигляд замкненого графу, який відображує програмно-цільову структуру генеральної мети розвитку міста.

У другій підсистемі ПОССУРМ здійснюється формування проектів та їх портфелю, а головним проблемним завданням є оцінювання їх суспільної корисності. Значну увагу приділено обґрунтуванню підходу до вирішення актуального для будь-якої стратегії і методологічно складного завдання – кількісного визначення планованого стратегічного результату. Розкрито авторську ідеологію формування, кількісного виміру й відображення планованого результату реалізації стратегії, яка в запропонованій моделі базується на таких основних положеннях: результатами реалізації проектів мають бути певні вигоди громади, які відображаються розробленою у дисертації класифікацією; кожний проект потенційно може впливати на декілька вигід громади, які мають різну значущість для громади; для кількісного виміру впливу проектів на формалізовані класифікацією вигоди громади необхідним є застосування кваліметричного підходу й створення відповідної методико-технологічної моделі оцінювання суспільної корисності проектів; кількісне визначення інтегрованого стратегічного результату в термінах вигід громади потребує розробки спеціального підходу й має створити можливість встановлення формалізованого орієнтиру управління портфелем проектів. Обґрунтовано завдання управління в ПОССУРМ – дотримання планованого стратегічного результату шляхом мінімізації відхилень від нього за рахунок перерозподілу проектних ресурсів у межах портфелю проектів.

У третій підсистемі реалізується процес управління портфелем проектів для отримання запланованого стратегічного результату. Показано, що у цьому процесі логічно виділити два рівні управління: макро- й мікрорівень. На мікрорівні ПОССУРМ здійснюється управління окремими проектами, а на макрорівні – управління портфелем проектів та інтеграція його результатів зі стратегічними цілями з урахуванням впливу факторів зовнішнього оточення системи.

Обґрунтовано, що ураховуючи багатофакторність такого впливу й соціально-політичний характер управління в ПОССУРМ, необхідно виконання спеціальної функції стратегічної координації, зміст якої може бути визначений поняттям “контролінг”. Адаптовано поняття контролінгу до предметної області дисертації, для чого визначені відмінності контролінгу від традиційної функції контролю, який здійснюється на локальному рівні й не надає цілісного уявлення про процес виконання стратегії в цілому. Запропоновано концептуальне уявлення функції стратегічної координації у вигляді графічної моделі, побудованої в тривимірному просторі “час – ресурси – результати”. У контексті дослідження стратегічний контролінг розглядається як інтегральна функція проектно-орієнтованого управління розвитком міста, реалізація якої забезпечує дотримання встановленої стратегічної траєкторії і досягнення запланованого стратегічного результату, та здійснюється шляхом координації діяльності з прийняття рішень щодо перерозподілу проектних ресурсів на підставі синтезу результатів контролю виконання кожного проекту (мікрорівень системи) та моніторингу їх портфелю в цілому (макрорівень системи) з урахуванням змін соціально-політичної та економіко-фінансової ситуації.

У третьому розділі – “Розроблення прикладних моделей застосування проектного підходу для реалізації стратегічних пріоритетів розвитку міста” – визначаються сутність та особливості муніципальних проектів розвитку (МПР); обґрунтовуються підхід до оцінювання суспільної корисності МПР і відповідна модель; пропонується підхід до кількісного визначення й візуалізації інтегрованого стратегічного результату; здійснюється адаптація методології управління портфелем проектів до сфери управління МПР; моделюються цільова функція, алгоритм та описується процес управління портфелем МПР.

Ураховуючи різноманіття позицій щодо визначення поняття “проект”, запропоновано авторську дефініцію проекту як особливого виду плану, сформованого для організації виконання нетипових завдань, і поданого у вигляді упорядкованого комплексу робіт і відповідних ресурсів встановленого обсягу, поєднаних загальною метою щодо створення суспільно-корисного продукту, характеристики якого заздалегідь узгоджені заінтересованими сторонами. З огляду на значну специфіку порівняно з бізнес-проектами дано визначення МПР як таких, що здійснюються під егідою органу управління містом (як генерального замовника) і мають центри відповідальності в його структурних підрозділах, спрямовані на реалізацію стратегічних пріоритетів розвитку міста й затверджені в складі проектної частини стратегії, а результатами їх виконання є заздалегідь оцінені та погоджені із зацікавленими сторонами суто соціальні або соціально-економічні вигоди територіальної громади. На відміну від муніципальних інвестиційних проектів МПР не завжди є інвестиційними: останні передбачають віддачу у вигляді позитивних фінансових потоків від капітальних інвестицій, що не завжди має місце у випадку здійснення МПР.

Для отримання оцінок суспільної корисності МПР, які необхідні для реалізації ідеології моделі ПОССУРМ, запропоновано підхід, що базується на методології вигід-витрат. Ним передбачається кваліметричний перехід від узагальненої класифікації вигід територіальної громади, яка конкретизована до рівня, наближеного до якісних індикаторів, до кількісного виміру впливу МПР на зазначені вигоди на основі обґрунтування відповідних шкал, за якими здійснюється експертне оцінювання. Зазначені шкали ураховують не тільки силу й масштаб впливу МПР, а також ризики реалізації проекту, тобто надійність (вірогідність) отримання планованого результату. Для врахування вимог методології “вигід-витрат” уводиться коефіцієнт масштабу витрат на МПР, який визначається за спеціальною шкалою, де інтервали витрат встановлені з урахуванням емпірично визначеного експоненційного розподілу сум фінансування МПР.

Зазначимо, що дані оцінки, враховуючи їх не точний, а експертний оціночний характер, не є остаточними аргументами вибору МПР, вони надають базові підстави для нього. Це пов’язано з тим, що в муніципальному управлінні всі аспекти обґрунтування рішень мають піддаватися політичній експертизі, що реалізується у контексті даної роботи через функцію стратегічного контролінгу, здійснювану з позицій існуючої і прогнозованої соціально-політичної ситуації в місті.

Оцінки суспільної корисності МПР створюють основу для кількісного визначення інтегрованого стратегічного результату, який можна формалізувати через сукупність отримуваних вигід громади. Для цього визначено функцію багатьох змінних (F), множиною значень якої є функції fn(Vnp), що являють собою сумарні оцінки впливу всіх p-тих МПР з портфелю (p =) на кожну
n-ту вигоду (n =):

F = Ff1(V1p), …, fn(Vnp),…, fN(VNp)= F.

Зазначений результат візуально може бути відображений у вигляді стовпчастої діаграми, висота кожного із стовпчиків якої відповідає сумарній оцінці відповідної вигоди внаслідок реалізації певних МПР з портфелю. Така візуалізація породжує своєрідний профіль стратегічного результату, що дає можливості здійснити аналіз його відповідності визначеним стратегічним пріоритетам і своєчасно внести до портфелю проектів необхідні корективи.

Кількісне визначення інтегрованого стратегічного результату дає можливість збудувати економіко-математичну модель субоптимального управління портфелем проектів, в якій цільова функція за змістом відповідає визначеній вище функції F. Отже, цільове завдання управління портфелем проектів полягає в мінімізації відхилення ситуативного (фактичного) значення даної функції Fс від планованого Fпл (тобто Fс Fпл). Функція F має обмеження за обсягами ресурсів, необхідних для виконання МПР, та термінами їх реалізації.

Запропоновано алгоритм управління портфелем МПР згідно з цільовою функцією, який реалізується за допомогою стратегічного контролінгу. У разі виникнення загрози невиконання значущих проектів або дефіциту ресурсів алгоритмом передбачений покроковий перерозподіл ресурсів від проектів з найнижчими оцінками суспільної корисності й важливості на користь значущих. При цьому мінімізуються втрати вигід громади, які склали запланований стратегічний результат.

Для побудови процесу управління портфелем МПР здійснено адаптацію традиційних функцій управління проектами до зазначеної сфери. Виявлено особливості реалізації функцій управління ресурсами, змістом, закупівлями, інтеграцією, комунікаціями, ризиками, людськими ресурсами, часом, якістю в управлінні МПР. Ці особливості враховані під час формування моделі процесу управління МПР і їх портфелем, що відображає цикл управління в ПОССУРМ у вигляді блок-схем. Розроблено рекомендації та документаційне й організаційно-інформаційне забезпечення реалізації процесу формування МПР та управління портфелем проектів згідно з цільовою функцією і запропонованим алгоритмом, комунікативне забезпечення реалізації функції стратегічного контролінгу.

Висновки

Висновки

У дисертації наведено розв’язання актуального наукового завдання формування проектно-орієнтованої системи стратегічного управління розвитком міста (ПОССУРМ) та здійснено розробку прикладних моделей, що забезпечують практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі основні висновки.

1. На підставі результатів аналізу сучасних світових і вітчизняних тенденцій розвитку публічного управління сформовано вимоги до побудови результат-орієнтованої системи муніципального управління, а саме: орієнтація на людину як споживача муніципальних послуг, якість і стратегічна спрямованість діяльності, її суспільна корисність, ефективність використання ресурсів громади, висока управлінська відповідальність, постійне удосконалення діяльності. Обґрунтовано, що для виконання зазначених вимог необхідна розробка й реалізація продуманої політики, яка має реалізовуватися через програмування розвитку міст і територій шляхом застосування стратегічних підходів до управління.

2. Показано, що подолання багатьох проблем застосування стратегічних підходів до управління розвитком міст і повноцінна реалізація циклу стратегічного управління можуть бути ефективно здійснені на засадах використання проектного підходу, який є доцільним і корисним інструментом операціоналізації стратегічних цілей, концентрації ресурсів і відповідальності для реалізації стратегічних пріоритетів. Виявлено низку проблем на шляху впровадження проектного підходу до управління розвитком міста та інтеграції його із стратегічним підходом, основними з яких є відсутність відпрацьованого методологічного забезпечення, недостатня готовність управлінських кадрів і відсутність відповідних професійних вимог, обмежені інституційні можливості традиційних структур управління, відсутність методологічних, організаційних та нормативних передумов застосування програмно-цільового методу формування бюджету, який був би потужним стимулом запровадження проектного підходу тощо.

3. Розроблена в дисертації концепція ПОССУРМ представлена у вигляді структурно-логічної моделі і передбачає, по-перше, цільову орієнтацію стратегії на досягнення людино-орієнтованого результату, відображеного через вигоди громади; по-друге, логічно витриману програмно-цільову структуризацію стратегічного бачення до конкретних проектів реалізації стратегічних пріоритетів; по-третє, отримання інтегрованої оцінки суспільної корисності проектів і визначення кількісно вимірюваного результату реалізації стратегії; по-четверте, підпорядкованість управління портфелем проектів максимально можливому наближенню до запланованого стратегічного результату через раціональний перерозподіл проектних ресурсів з урахуванням пріоритетності проектів; по-п'яте, визначення мікро- та макрорівня управління в ПОССУРМ та координованість рішень, що на них ухвалюються, завдяки реалізації функції стратегічного контролінгу. Усе зазначене сприяє підвищенню результативності та ефективності управління реалізацією стратегії розвитку міста і надійності отримання очікуваних зацікавленими сторонами стратегічних результатів.

4. У дисертації розроблено авторський підхід до вирішення актуального науково-практичного завдання щодо оцінювання суспільної корисності проектів у сфері публічного управління. В основу підходу покладено категорію вигід територіальної громади й розроблено їх класифікацію. Запропоновано методико-технологічну модель визначення впливу результатів проектів на отримання певних вигід громади, що дозволяє експертне оцінити суспільну корисність проекту в балах за запропонованими шкалами. Такий підхід є науково-обґрунтованим з позицій методології “вигід-витрат” і практично придатним.

5. На основі оцінок суспільної корисності проектів отримано можливість кількісного визначення інтегрованого результату реалізації стратегії та його візуалізації у вигляді стовпчастої діаграми, яка породжує своєрідний профіль стратегічного результату в термінах вигід громади. Аналіз сформованого профілю стратегічного результату дозволяє оцінити відповідність пропонованого портфелю проектів стратегічним пріоритетам, а за необхідністю внести необхідні корективи щодо складу і спрямованості проектів.

6. Кількісне визначення результату реалізації стратегії не тільки пропонує прийнятний варіант вирішення однієї з актуальних проблем розробки стратегій міст, а й дозволяє формалізувати цільову функцію управління портфелем проектів, реалізація якої в умовах визначених обмежень дозволяє максимізувати ступінь наближення до запланованого результату стратегії через перерозподіл проектних ресурсів, для чого в дисертації запропоновано відповідний алгоритм.

7. Управління портфелем проектів в складних умовах реалізації стратегії розвитку міста вимагає врахування численних факторів не тільки ресурсного, а й політико-соціального характеру, які є дуже динамічними для сучасного міста. Тому в роботі запропоновано виокремити спеціальну функцію стратегічного контролінгу, реалізація якої стратегічним комітетом міста (суб’єктом контролінгу) забезпечує координацію дій і рішень на мікро- та макрорівнях ПОССУРМ і здійснення перерозподілу проектних ресурсів з урахуванням соціально-політичної ситуації в місті, можливої зміни пріоритетності результатів проектів, появи додаткових фінансових ресурсів або їх зменшення порівняно з планом тощо. Наявність в ПОССУРМ функції стратегічного контролінгу дозволяє своєчасно корегувати траєкторію досягнення стратегічного результату з огляду на визначені стратегічні цілі та планований профіль стратегічного результату.

8. З метою полегшення практичної реалізації запропонованих в дисертації методико-технологічних моделей і алгоритмів розроблені електронні форми документів та необхідне організаційно-інформаційне забезпечення процесів управління проектами та їх портфелем, описані комунікативні аспекти реалізації функції стратегічного контролінгу для прийняття управлінських рішень стратегічним комітетом міста.

9. Розроблені в дисертації підходи і моделі реалізовані у практиці стратегічної діяльності окремих міст України та можуть бути розповсюджені далі для управління реалізацією стратегій розвитку вітчизняних міст.

Список опублікованих автором праць

за темою дисертації

1. Чикаренко І. А. Деякі концептуальні аспекти проектного підходу до муніципального управління // Актуал. пробл. держ. упр. – Д.: ДРІДУ УАДУ, 2001. – Вип. 3(6). – С. 142 – 146.

2. Чикаренко І. А., Шаров Ю. П. Суспільна корисність муніципальних проектів: оцінка с позицій концепції якості та результативності діяльності // Актуальні пробл. держ. упр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – Вип. 2(12). – С. 187 – 195 (автору належить аналіз потенціалу сучасних концепцій управління на основі якості та результативності з позицій комплексного визначення суспільної корисності муніципальних проектів).

3. Чикаренко І. А., Шаров Ю. П., Вишинська Н. І. Реалізація методологічних аспектів розробки моделей стратегічного планування розвитку міста // Актуал. пробл. держ. упр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – Вип. 4(14). – С. 222 – 233 (автору належить визначення методико-технологічних проблем, що виникали під час розробки стратегії розвитку м. Комсомольська Полтавської обл.).

4. Чикаренко І. А., Шаров Ю. П. Концепція і моделі управління портфелем муніципальних проектів розвитку // Актуал. пробл. держ. упр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 2 (20). – С. 247 – 256 (автору належить ідея розробки та модель проектно-орієнтованої системи стратегічного планування розвитку міста).

5. Чикаренко І. А., Шаров Ю. П. Основи цілепокладання в проектно-орієнтованій системі стратегічного планування муніципального розвитку // Актуал. пробл. держ. упр. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 3 (25). – С. 223 – 228 (автором запропонована узагальнена класифікація вигід громади).

6. Чикаренко І. А. Проектний підхід як один із засобів підвищення ефективності діяльності // Теорія і практика держ. упр. Вип. 9: Державне управління та місцеве самоврядування: Тези IV Міжнар. наук. конгресу, 26 лютого 2004 р. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. – С. 24 – 26.

7. Чикаренко І. А. Роль проектного підходу в управлінні місцевим і регіональним розвитком // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 28 травня 2004 р.: У 2-х т. – К.: НАДУ, 2004. – Т. 2. – С. 177 – 178.

8. Чикаренко І. А. Стратегічний та проектний підходи як елементи сучасної парадигми управління місцевим і регіональним розвитком // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали наук.-практ. конф., 19 жовтня 2004 р. – О.: ОРІДУ НАДУ, 2004. – С. 23-25.

9. Чикаренко І. А. Роль стратегічного контролінгу в реалізації проектно-орієнтованої системи муніципального розвитку / Муніципальний менеджмент: становлення та розвиток в Україні: