НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

РАДА ПО ВИВЧЕННЮ ПРОДУКТИВНИХ СИЛ УКРАЇНИ

Чернюк Ольга Володимирівна

УДК 35.071.5

ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ В УКРАЇНІ

Спеціальність 08.00.05. - розвиток продуктивних сил і

регіональна економіка

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

КИЇВ – 2007

Дисертація є рукопис.

Робота виконана в Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор, член-кор. НАН

України Данилишин Богдан Михайлович,

Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, голова Ради

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Захарченко Володимир Іванович, Вінницький державний педагогічний університет ім.. М. Коцюбинського Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедрою економічної і соціальної географії;

кандидат економічних наук Левковська Людмила Володимирівна, Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, провідний науковий співробітник.

Захист відбудеться “29жовтня 2007р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.01 Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ-32, бульвар Тараса Шевченка, 60

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ-32, бульвар Тараса Шевченка, 60.

Автореферат розісланий „ 18 ” вересня 2007р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор економічних наук, професор Я.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні з початком розбудови державності на принципово нових соціально-економічних засадах активізувались питання вдосконалення існуючої системи адміністративно-територіального устрою. Виникли проблеми розвитку органів місцевого самоврядування; потребує вирішення проблеми невідповідності фінансово-економічної бази територіальних одиниць їх самоврядному розвитку; необхідне посилення інтеграційних процесів, що забезпечують економічну єдність країни. Сучасний стан адміністративно-територіального устрою характеризується певними відмінностями у рівнях соціально-економічного розвитку, у територіальній структурі господарства, причому існує тенденція до поглиблення міжрегіональних диспропорцій.

В основі економічних проблем територій лежить відсутність високоорганізованої системи управління економікою перехідного періоду з чітким визначенням і узгодженням функцій кожного рівня влади. Послаблення державного регулювання основних територіальних пропорцій загальмувало процес здійснення економічних і адміністративних реформ. Відцентрові тенденції об'єктивного і суб'єктивного характеру ще більше ускладнюють регіональні проблеми. Саме тому з'явилась потреба у детальних дослідженнях територіального рівня економіки, розробках моделей ефективного функціонування регіонів на основі раціонального поєднання загальнодержавного і територіального управління та місцевого самоврядування, реформування адміністративних одиниць.

В умовах існування великої кількості різноманітних наукових підходів до вивчення системи адміністративно-територіального устрою країни особливого значення набуває узагальнення існуючих теорій та концепцій. Українські вчені та експерти зробили вагомий внесок в теорію регіонального розвитку, територіального поділу, дослідження закономірностей господарювання, моделювання розвитку економіки територій, суттєво просунули знання про територіальні форми усуспільнення виробництва та розміщення продуктивних сил. Серед робіт такого плану варто вказати на наукові праці вітчизняних вчених, зокрема О.М. Алимова, О.І. Амоші, С.І. Бандура, В.О. Борденюка, П.П. Борщевського, Б.М. Данилишина, М.І. Долішнього, С.І. Дорогунцова, Ф.М. Заставного, В.М. Кампо, В.І. Кравченка, І.І. Лукінова, М.М. Паламарчука, О.М. Паламарчука, В.К. Симоненка, В.А. Поповкіна, Д.М. Стеченка, М.І. Фащевського, Л.Г. Чернюк, М.Г. Чумаченка, О.О. Шевченка. Наукові здобутки вчених мають велике наукове і практичне значення. Проте, проблема вдосконалення існуючої системи адміністративно-територіального устрою в країні потребує подальшого дослідження. Насамперед, це стосується теоретико-методологічних основ економічного розвитку адміністративних одиниць, оптимізації компонентної структури їх господарства на основі формування нової економічної системи та організаційно-економічного механізму управління цим процесом. Потребує також подальшої розробки методологія перспективного розвитку соціально-економічних систем, формування стратегії їх територіальної організації.

Наукова актуальність та практична необхідність розвязання нагальних проблем розвитку економіки регіонів, територіальної організації адміністративних одиниць, обумовили вибір теми дисертаційного дослідження, його мету та завдання.

Головна ідея дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі узагальнення вітчизняних і зарубіжних теоретичних напрацювань та практичного досвіду розробити для системи адміністративно-територіального устрою в Україні теоретико-методологічні засади економічних трансформацій в перехідний період і на цій базі визначити основні напрями соціально-економічного розвитку держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертацію виконано в Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України відповідно плану науково-дослідних робіт відділу методології сталого розвитку екологічної безпеки. Дисертаційне дослідження тісно пов’язане з темами Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України 3.1.5.63 “Схема (Прогноз) розвитку і розміщення продуктивних сил України та її регіонів (областей) на тривалу перспективу” (номер держреєстрації 0100V00657), в межах якої автором обґрунтовані напрями соціально-економічного розвитку регіонів на основі раціоналізації адміністративно-територіальної мережі та 3.1.5.64 “Проблеми сталого розвитку і основні напрями структурних трансформацій в економіці України” (номер держреєстрації 0101V007882), в рамках якої автором надані пропозиції щодо доцільності реформування адміністративно-територіального поділу країни як важливого важеля структурних трансформацій.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в обґрунтуванні методології та теорії і розробці практичних рекомендацій з удоскналення системи адміністративно-територіального устрою України для забезпечення ефективного її соціально-економічного розвитку.

Поставлена мета обумовила необхідність вирішення наступних задач:

- поглибити сутність, поняття та види місцевого самоврядування, оцінити його стан та виявити особливості розвитку;

- визначити та оцінити діючу систему адміністративно-територіального устрою;

- розглянути фінансово-економічні міжрегіональні стосунки, визначити проблеми їх реалізації;

- обґрунтувати необхідність державного регулювання економіки адміністративних одиниць;

- виявити можливості зміцнення міжбюджетних відносин, побудови нової моделі цих відносин в Україні;

- встановити шляхи реформування та перспективи розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

- виявити закономірності формування адміністративних одиниць на території України;

- розробити схему соціально-економічного регіонального розвитку України методами кластерного аналізу;

- обґрунтувати перспективи розвитку адміністративно-територіального устрою в трансформаційний період.

Об'єктом дослідження є система адміністративно-територіального устрою України та удосконалення розвитку економічних відносин в процесі її становлення.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні проблеми вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні.

Методи дослідження. Методологічною базою дисертації є узагальнення досвіду світової та вітчизняної економічної думки, теоретичні аспекти формування територій, адміністративних одиниць, теорії економічного розвитку. У роботі застосовано методи наукового пізнання: діалектичний та формальної логіки – для розгляду теорії державного регулювання економікою регіонів; аналізу та синтезу – при кількісній характеристиці територіального розвитку; системно-структурний та метод порівняння – для вивчення існуючих закономірностей та прогнозування регіонального розвитку.

Інструментом при вивченні поставлених завдань є економіко-статистичні методи: графічний, табличний, кластерний аналіз. Дисертаційна робота виконана з використання електронних таблиць Excel та ПП STATISTICA.

Інформаційною базою роботи є матеріали Держкомстату України, органів законодавчої влади, Державного Казначейства України, аналітичні дослідження, монографічна література, періодичні видання.

Наукова новизна одержаних результатів. Наукова новизна роботи полягає в обгрунтуванні наукових засад формування системи адміністративно-територіального устрою, рекомендацій її регулювання. Найбільш суттєвими науковими результатами дисертаційного дослідження, які відзначаються новизною, є:

- поглиблено теоретико-методологічні підходи до формування системи адміністративно-територіального устрою країни, що на відміну від наявних розкриває економічну сутність поняття “адміністративно-територіальний устрій”, як науково-обгрунтований та законодавчо закріплений поділ держави на територіальні утворення;

- обґрунтовано систему принципів становлення, формування та розвитку адміністративно-територіального устрою, в якій поряд із загальноекономічними виділено групу специфічних, таких як принцип гармонізації інтересів центру та регіонів, субсидіарності, законності та правової безпеки тощо;

- виявлено особливості взаємодії функціональної структури адміністративної одиниці з аналогічними структурами різних ієрархічних рівнів, особливості соціальних і територіально-структурних процесів в межах адміністративної одиниці, які узгоджуються з принципами розміщення продуктивних сил в системі;

- встановлено тенденції зміни нормативно-правового поля, як підґрунтя позитивних зрушень в системі адміністративно-територіального устрою, їх характер і спрямованість;

- на основі аналізу і оцінки організаційної та функціональної структури існуючої системи адміністративно-територіального управління України визначено рівень її оптимальності та відповідності сучасним реаліям перехідного періоду;

- розроблено напрями реформування системи міжбюджетних відносин та формування раціональної системи місцевих бюджетів як основи удосконалення фінансового забезпечення розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

- вперше обгрунтовано модель розподілу фіскальних ресурсів між рівнями державної влади та органів місцевого самоврядування, яка відповідає потребам децентралізації;

- на основі кластерного аналізу здійснено групування областей за ознакою якісно однорідних адміністративно-територіальних зон і ступенем соціально-економічного розвитку, що дозволяє визначити інтенсивність протікання соціально-економічних процесів та розробляти систему управлінських рішень;

- запропоновано пропозиції щодо розробки цільових комплексних регіональних програм в контексті перспективного розвитку адміністративно-територіального устрою країни.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційної роботи можуть бути використані як теоретична база для подальших досліджень і визначення головних напрямків удосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Запропонована методологія може бути використана з метою управління формуванням і прогнозування розвитку системи, при вивченні тенденцій і закономірностей формування в регіональному розрізі. Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані у практичній діяльності органів державного управління, місцевими органами влади, а також у навчальному процесі – у вузах та системі підвищення кваліфікації кадрів із державного управління, економіки, права, соціології.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є одноосібно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до вирішення наукового завдання – розробки економічних, адміністративних, правових, соціальних механізмів щодо вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Результати наукових досліджень по даній темі викладені переважно в одноосібних публікаціях, які належать особисто автору.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційної роботи узагальнені в доповідях, обговорювалися і одержали позитивну оцінку на міжнародних та науково-практичних конференціях: ”Сучасні проблеми управління” (м.Київ, 27-28.11. 2003р.), ”Либермановские чтения” (м.Харків, 10.10.2003р.), ”Європейський вибір України” (м. Дніпропетровськ, 22.03.2003р.), “Географічні проблеми розвитку продуктивних сил” (м. Київ, травень 2007 р.).

Публікації. Основні положення і результати дисертаційного дослідження викладені у 8 опублікованих роботах загальним обсягом 4 друк. арк., у тому числі 6 наукових статтей (3 друк. арк.) у фахових виданнях, що входять до переліку, затверджених ВАК України.

Структура і обсяг роботи. Дисертація включає вступ, три розділи, висновки, список використаних джерел, що містять 174 найменувань. Повний обсяг роботи становить 192 сторінки комп’ютерного тексту, в тому числі 6 таблиць , 8 схем, 5 додатків. Список використаних джерел викладено на 13 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі ”Теоретико-методологічні засади формування системи адміністративно-територіального устрою України” обгрунтувано теоретичні засади адміністративних одиниць в системі управління, напрямки удосконалення теоретичних та методологічних засад формування системи адміністративно-територіального устрою в Україні, визначено економічну сутність територіальних утворень, поглиблено і удосконалено методологію регіонального розвитку в контексті сучасної економічної теорії та формування в Україні ринкових засад господарювання. Поглиблено економічну сутність таких понять як адміністративна одиниця, місцеве самоврядування, територіальний поділ, регіональний розвиток, економіка адміністративної одиниці, розглянуто історичні аспекти формування адміністративно-територіального устрою, поняття та сутність місцевого самоврядування, причини та фактори, що впливають на управління територіями.

Адміністративне управління одна з давніх традицій Української дер-жави. Особливе геополітичне положення України було причиною того, що державотворчі процеси в країні мали не тільки національні витоки, а й зазнали впливу як західної, так і східної політичних культур. Це значною мірою стосується інституту місцевого самоврядування.

Історія адміністративного управління та місцевого самоврядування в Україні має витоки з часів існування у слов'янських народів територіальної сусідської общи-ни, її поява передувала утворенню держави.

Українські міста доби середньовіччя поділялися на великокнязівські, або ті, які підпорядковувалися безпосередньо центральній державній владі, приватні та церковні у слов'янських народів територіальної сусідської общи-ни, їх поява передувала утворенню держави. В цей період сформувалася складна система взаємовідносин між міськими громадами, державою і приватними власниками міст.

Тривалий час місцеве самоврядування на Україні розвивалося в межах державної системи Великого князівства Литовського, оскільки з другої половини XIV століття значна частина українських земель увійшла до його складу. З цим і пов'язані зміни в адміністративно-територіальному поділі України, державному управлінні та системі місцевого самоврядування.

Самобутньою сторінкою ввійшло в історію військово-адмініст-ративне самоврядування і полково-сотенний устрій, які існували на Україні з другої половини XVI і до середини XVIII століття. Поява цього інституту пов'язана із заснуванням Запорізької Січі та реєст-рового козацтва. Полк і сотня були одночасно військовими та адміністративно-територіальними одиницями.

Вирішальну роль у становленні територіального устрою України відіграли політичні, військово-політичні, економічні, демографічні, географічні, історичні та деякі інші фактори. Сформований у радянські часи територіальний устрій був інструментом встановлення партійного контролю над територією України, запровадження адміністративної системи управління, відображав потреби так званого планового розміщення продуктивних сил в інтересах "єдиного народногосподарського комплексу СРСР". Враховуючи численні адміністративні реформи в СРСР, ігнорування в ході цих реформ на-ціональних особливостей; територіальний устрій України зберіг лише окремі історичні риси. В останні роки перебування України у складі СРСР вирішення питань територіального устрою знаходилось у компетенції республіки.

Розглядаючи історичні аспекти здійснення адміністративного управління та місцевого самоврядування в Україні, необхідно зауважити, що процес розвитку місцевого самоврядування в Україні характеризувався, по-перше, наявністю впродовж довгого часу певних князіутворень, історичних самоврядних форм, в яких можна простежити лише деякі паростки сучасного, демократичного врядування. По-друге, для нього було характерне взаємонакладання, взаємопроникнення автохтонних та іноземних традицій, а також значний вплив на розвиток місцевого самоврядування звичаєвого права, присутність декількох моделей самоврядування в українському суспільстві для окремих його верств, залежність розвитку місцевого самоврядування від державної політики, а також, з огляду на досить довгі періоди бездержавності українського народу, вплив іноземної державної політики на засади формування органів самоврядування. Вищенаведені чинники, поряд з іншими, сприяли формуванню досить значної і строкатої спадщини історичних форм розвитку місцевого самоврядування і адміністративно-територіального устрою в Україні.

Сутність адміністративно-територіального поділу країни значною мірою визначається системою її принципів. Нині система цих принципів є недостатньо розробленою і сформованою, не повністю відповідає вимогам нинішньої ситуації. Це істотно ускладнює обґрунтування і ефективну реалізацію державної регіональної економічної політики.

Принципи адміністративно-територіального поділу повинні певною мірою ґрунтуватися на принципах розміщення продуктивних сил та їх територіального функціонування у регіонально-інтегрованій економічній системі, адже йдеться саме про свідомо регульоване розміщення і територіальну організацію виробництва, які мають сприяти вирішенню певних завдань, пов’язаних з регіональною економікою.

На основі поглибленого розгляду особливостей взаємодії функціональної структури адміністративної одиниці з аналогічними структурами різних ієрархічних рівнів, визначено сучасні особливості в адміністративно-територіальному устрої закордонних держав.

Аналіз рівня соціально-економічного розвитку найрозвиненіших країн світу свідчить, що він у значній мірі визначається адміністративно-територіальним устроєм. За аналогією можна припустити, що адміністративно-територіальний устрій України впливає на стан її національного комплексу. Важливо виявити ступінь цього впливу, що вимагає формування уяви про історичні особливості становлення адміністративно-територіального устрою України, а також про його сучасні проблеми.

Другий розділ ”Особливості та сучасний стан розвитку системи адміністративно-територіального устрою в Україні” присвячений виявленню передумов регіональних економічних трансформацій, визначенню результативності цих процесів, розробці організаційно-економічного механізму фінансового розвитку системи адміністративно-територіального устрою, проаналізовані передумови формування нормативно-законодавчої бази в Україні.

Місцеве самоврядування має функції, виконання яких визначено законом або ініційовано на місцевому рівні (власні повноваження). Таким чином, всю сукупність повноважень місцевого самоврядування в Україні можна розділити на два великих сегмента: делеговані і власні. На рисунку 1. представлена спрощена схема виконавчої влади в Україні. Як видно, закріплена Конституцією модель державного управління в Україні передбачає наявність органів влади двох видів на регіональному (обласному і районному) рівні: самоврядування у вигляді рад, прерогативою котрих є прийняття політичних стратегічних рішень, і виконавча влада у вигляді місцевих держадміністрацій, які призначені виконувати прийняті рішення.

Утворюючи матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, комунальна (муніципальна) форма власності, наприклад на нерухоме майно та землю, дозволяє органам місцевого самоврядування мати додаткові джерела доходів. Наявність комунальної форми власності на фінансові ресурси є необхідною передумовою економічної та фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Обирають (Президента, депутатів,

місцевих голів) Президент

Делегують повноваження

Адміністративно підвласні

Рис. 1. Система виконавчої влади в Україні

Субєктами права комунальної власності визнаються адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад. Обєктами права комунальної власності було визначено майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів, кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, обєкти житлово-комунального господарства, майно закладів народної освіти, культури, охорони здоровя, торгівлі, побутового обслуговування, майно підприємств, місцеві енергетичні системи, транспорт, системи звязку та інформації, враховуючи націоналізоване майно, передане відповідним міністерствам, установам, організаціям, а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території.

Сучасна схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну неупорядковану чотириступеневу ієрархічну структуру. Кожна адміністративно-територіальна одиниця наділена державою відповідними повноваженнями у сфері державного управління, а також виконує певні самоврядні функції. Ця схема є нечіткою і суперечливою. Так, одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці: міста районного значення, селищні та сільські ради можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії. Відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та різноманіття адміністративно-територіальних одиниць третього та четвертого рівнів: міста районного значення, селищні, сільські ради, ускладнюють адміністративно-територіальну схему по горизонталі. Особливістю адміністративно-територіального устрою України є політичні регіональні відмінності у принципах його створення, що пов’язане з тим, що ці окремі регіони були протягом недавньої історії включені до адміністративних систем різних країн.

До адміністративних одиниць вищої ланки відносяться Автономна республіка Крим і 24 області, серед областей тільки дві (Волинська і Закарпатська) є такими, у яких назва не співпадає з назвами обласного центру. Стосовно кількості адміністративних одиниць у зазначених регіонах, то тут спостерігаються значні відмінності. Кратність (співвідношення кількості) сягає кілька разів. Так, наприклад, кількість сільських районів у Вінницькій і Харківській областях більша ніж у Чернівецькій та Івано-Франківській областях в 2,1 рази. При цьому на один район Івано-Франківської та Тернопільської областей припадає понад 30 сільських рад, в той час як цей показник по Луганській або Дніпропетровській області складає 11-12. Нерівномірність проявляється також у коефіцієнті співвідношення кількості районів в області до середнього по Україні. Різниця між мінімальними та максимальними складає 2,5 рази (рис. 2). Приблизно ж такі тенденції промислового розвитку відбиває показник кількості селищ міського типу по окремих регіонах України. Більш ніж третина з них (302 з 891) концентруються лише в трьох областях (Донецькій, Луганській та Харківській).

Рис. 2.Територіальний розподіл населених пунктів по адміністративним районам та групування їх за часткою міського населення

При визначені спроможності регіональних центрів до виконання своїх функцій важливим є показник людності. Усі такі центри в Україні за людністю переважають друге за показником місто регіону, причому, в деяких випадках цей показник досить значний, наприклад: Харків і Лозова – у 16 разів; Київ і Біла Церква – у 12 разів; Одеса і Ізмаїл – у 11 разів тощо). Мінімальний показник складає 1,4 рази - Ужгород і Мукачеве. При цьому усі регіональні центри належать до великих міст. З них у п’яти кількість населення перевищує 1 млн. мешканців: Дніпропетровськ, Донецьк, Київ, Одеса, Харків. Ще три центри мають більш ніж 500 тисяч мешканців: Запоріжжя, Львів, Миколаїв. Населення чотирьох найменших за людністю регіональних центрів становить трохи більше 200 тисяч мешканців: Ужгород, Тернопіль, Луцьк, Рівне.

Співвідношення між людністю регіонального центру та людністю другого в регіоні за величиною міста, а також значні співвідношення між такими показниками відносно центрів між собою свідчать про диспропорцію розселення, що певним чином впливає на функціонування адміністративно-

територіальної системи (Рис.3).

Рис. 3. Диференціація регіонів за щільністю населення та його динаміка

Таким чином, формування адміністративно-територіального поділу зумовлене поєднанням зовнішніх і внутрішніх чинників розвитку. Якщо завдання державної влади полягає в проведенні макроекономічної політики, формуванні ринкової інфраструктури й забезпеченні соціального захисту громадян, то регіональна політика базується на економічних програмах соціально ефективних і екологічно допустимих. Необхідний пошук нових форм світогосподарської інтеграції, серед яких важливого значення набувають регіональні програми геоекономіки.

У третьому розділі ”Основні шляхи удосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні” на підставі одержаних результатів, запропонована нова модель міжбюджетних відносин в Україні.

Аналіз практики розподілу фінансових ресурсів між рівнями державної влади та місцевого самоврядування, яка склалася в Україні за останнє десятиліття, засвідчує, що формування оптимальної моделі фіскальної децентралізації в нашій державі неможливе без розвязання комплексу політичних, правових, організаційних та економічних проблем.

Доцільно, щоб право утворення позабюджетних, валютних фондів стало складовою частиною компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування на всіх його рівнях (село, селище, місто, район, область). Представницькі органи повинні затверджувати положення про позабюджетні, валютні та інші фонди, або відповідні статути, встановлювати порядок їх використання. Представницькі органи мають також заслуховувати звіти виконавчих органів місцевого самоврядування про використання позабюджетних і валютних фондів.

Важливу роль у становленні місцевого самоврядування відіграють і новоутворені фінанси муніципальних підприємств, які тепер можуть бути повністю використані на територіальні потреби.

Результатом цих та інших перетворень стала поява нової для України галузі економіки – господарства місцевого самоврядування. Цю галузь, враховуючи існуючі зарубіжні традиції, можна назвати муніципальною економікою. Муніципальна економіка – це відносно відокремлена, децентралізована частина народного господарства України, яка задовольняє різноманітні потреби населення в місцях його проживання.

Формування муніципальної економіки, як засвідчує зарубіжний досвід, тривалий і динамічний процес. В більшості країн він продовжується і нині. Цей процес в Україні повязаний з необхідністю вирішення багатьох нових проблем, які вже сьогодні постали перед центральною владою, керівниками місцевих Рад, місцевих державних адміністрацій, підприємств і організацій, науковою громадськістю.

Ось чому доцільно проводити приватизацію тільки державного майна і займатись цим повинні не органи місцевого самоврядування, а спеціально створені уповноважені державні органи. Це стане завадою і на шляху широкомасштабної корупції, яка може пустити глибоке коріння в результаті децентралізації контролю за ходом приватизації.

Враховуючи зарубіжний досвід, в Україні доцільно законодавчо регламентувати порядок ведення підприємницької діяльності органами місцевого самоврядування. В тому числі слід заборонити перехід до муніципальної власності підприємств, фірм і компаній, що виробляють не місцеві послуги, а товари і працюють на ринок заради отримання прибутку.

Нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З іншого – у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розвязано ряд завдань:

1. Формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління.

2. Формування сучасної системи місцевого самоврядування.

3. Запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг.

4. Організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

5. Створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів.

6. Запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Існуюча організація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має недоліки, які істотно впливають на ефективність управлінської діяльності. У процесі трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування слід спиратися на національний досвід, а також на світову, насамперед європейську практику. При цьому процес перетворень доцільно здійснювати у три етапи з урахуванням:

- конституційних і законодавчих засад організації та функціонування держави;

- унітарної форми державного устрою, яка забезпечує збереження соборності України;

- сучасних тенденцій інтеграційних процесів з огляду на необхідність проведення політики обєднання невеликих територіальних громад, укрупнення самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, утворення агломерацій населених пунктів, економічного районування;

- подолання негативних тенденцій дезінтеграції територіальних громад;

- одночасного функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на регіональному рівні управління;

- обєктивної потреби у децентралізації державного управління, деконцентрації, делегуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних та громадських послуг.

Пропозиції здобувача по вдосконаленню системи адміністративно-територіального устрою такі:

при проведенні класифікації областей України за демографічними, соцільними та економічними характеристиками в 2004 році, у кожен кластер потрапили об’єкти, що мають подібні характеристики за наступними ознаками - економічними:ВВП на одну особу (грн.);індекс продукції промисловості;індекс ВВП в сільському господарстві;прямі іноземні інвестиції на одну особу (грн.); частка регіону на загальні капітальні витрати;частка надходжень у регіоні до місцевого бюджету;інвестиції в основний капітал на одну особу (грн.); соціальними: середньомісячна заробітна плата (грн.);навантаження на одне робоче місце; рівень безробіття; кількість міст; кількість районів; кількість пенсіонерів на 1000 проживаючих в регіоні осіб; кількість осіб, що є носіями ВІЛ; кількість осіб хворих на туберкульоз (на 100000 осіб); травматизм (на 1000 працюючих); кількість інвалідів (на 1000 осіб); заборгованість по заробітній платі (млн. грн.); кількість правопорушень; демографічними: частка міського населення; щільність населення; кількість населення в регіоні (тис. чол.); коефіцієнт народжуваності; коефіцієнт смертності; сальдо міждержавної міграції (на 1000 осіб); сальдо міжрегіональної міграції (на 1000 осіб).

На основі стандартизованих даних було побудовано вертикальну дендрограму класифікації областей України за (рис.3.1)

З дендограми видно, що в Україн існує чотири кластери.

В перший кластер ввійшли 6 областей, в другий – 8 областей, в третій – 2 області, а в 4 кластер – 8областей і Автономна республіка Крим.

Таким чином, в результаті застосування алгоритму кластер-процедури маємо чотири регіональні кластери (Рис.4).

Рис.4. Дендрограма класифікації областей України за демографічними, соціальними та економічними характеристиками

При виявленні кластерів були збережені основні принципи соціально-економічного районування:

1) соціальна орієнтація – соціальна справедливість рівноправного функціонування регіонів, повне використання внутрішніх ресурсів і резервів, підвищення соціально-економічної ефективності територіального розвитку;

2) розміщення продуктивних сил – наближення до джерел сировини, палива, енергії, трудових ресурсів і районів споживання; територіальне поєднання підприємств, їх взаємодія з навколишнім природним середовищем;

3) науково обгрунтоване природокористування – раціональне використання природних ресурсів, їхнє відтворення і охорона природного середовища; збереження екологічної рівноваги, створення сприятливого соціально-екологічного середовища життєдіяльності населення, відновлення цілісності природних комплексів;

4) різноманітність форм господарювання – державна і кооперативно-колективна форма, орендна, акціонерна, приватна форми господарювання; територіальна концентрація, спеціалізація, кооперування, агломерування;

5) відносна сталость територіальних соціально-економічних систем в екстремальних умовах – умови життєзабезпечення з урахуванням можливості відносно автономного соціально-економічного розвитку і раціонального функціонування;

6) провідна роль самоуправління – пошук нових форм територіально-економічної організації, зміцнення територіальної єдності держави;

7) врахування історико-географічних особливостей українських земель, національного й етнічного складу населення;

8) посилення територіальної спеціалізації виробництва і можливостей для комплексного економічного і соціального розвитку територій;

9) формування у макрорайоні територіальної соціально-економічної системи, тобто просторового поєднання населення, економічної та екологічної сфер, в якому на основі їх взаємопов'язаності, збалансованості і взаємодоповнюваності створюються оптимальні умови для життєдіяльності населення.

Автором була розроблена нова схема соціально-економічного розвитку країни при виокремленні якісно однорідних адміністративно-територіальних зон (Рис.5).

Рис.5.Виокремлення якісно однорідних адміністративно-територіальних зон за станом соціально-економічного розвитку

Запропоновані автором нова схема соціально-економічного районування України, методи дослідження, виявлення якісно однорідних адміністративних зон необхідні для реалізації стратегії соціально-економічного розвитку регіонів, зокрема для розробки моделі державної регіональної політики по вдосконаленню системи адміністративно-територіального устрою.

ВИСНОВКИ

В результаті здійсненого дисертантом дослідження створено теоретико-методологічні засади вирішення наукових задач, що виявляються у вдосконаленні методичних засад та інструментарію розвитку системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Це дозволило сформулювати низку висновків теоретичного та науково-практичного характеру, що відображають вирішення завдань дисертаційного дослідження відповідно до поставленої мети. Основні положення дослідження автора такі:

1. Процес розвитку адміністративного управління та місцевого самоврядування характеризувався наявністю впродовж довгого часу певних князіутворень, історичних самоврядних форм, в яких можна простежити лише деякі паростки сучасного, демократичного врядування. Для нього було характерне взаємонакладання, взаємопроникнення автохтонних та іноземних традицій, а також значний вплив на розвиток місцевого самоврядування звичаєвого права, присутність декількох моделей самоврядування в українському суспільстві для окремих його верств, залежність розвитку місцевого самоврядування від державної політики, а також, з огляду на досить довгі періоди бездержавності українського народу, вплив іноземної державної політики на засади формування органів самоврядування.

2. Оцінив особливості системи можна констатувати, що на сьогоднішній день невідповідність між адміністративно-територіальним поділом і соціально-економічними особливостями розвитку території є очевидною. Існуюча схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну неупорядковану чотирирівневу ієрархічну структуру.

3. Аналіз місцевих бюджетів свідчить про наявність бюджетної піраміди із властивою їй повною залежністю бюджетів нижчого рівня від прийнятих наверху рішень. Це сприяє формуванню розтратної системи бюджетних відносин. Бюджетна піраміда не дозволяє проводити єдину політику пріоритетів затрат. Адміністративно-територіальні утворення мають неоднакову податкову базу і фінансовий потенціал.

4. Оцінив процес формування комунальної власності в Україні необхідно зважувати ряд проблем, які не дозволяють ефективно використовувати інститут комунальної власності як економічну та матеріальну основу місцевого самоврядування. До цього часу відсутня комунальна форма власності на такі обєкти як земля, природні ресурси, ліси, водойми, що не дозволяє створити надійні фінансово-економічні основи місцевого самоврядування.

5. З метою удосконалення міжбюджетних відносин в Україні теоретично обгрунтована нова модель розподілу фіскальних ресурсів між рівнями державної влади і місцевого самоврядування, яка відповідає потребам децентралізації і поки що знаходиться на початковій стадії формування. Запропоновано практичний перехід до фіскальної децентралізації в Україні. Він має бути поетапним і досить обережним.

6. Зробивши аналіз протікання процесу муніципалізації в державі запропонована поетапна передача необхідного майна у колективну власність органів самоврядування з виключенням його із державної власності. В Україні слід надати громадам право розробляти і приймати власні хартії самоврядування, де детально регламентуються їх функції та принципи діяльності, регулюються взаємні обовязки жителів населених пунктів і громад.

7. Доведено, що розвиток системи адміністративно-територіального устрою залежить від прямої участі держави в регулюванні регіональним розвитком країни. Теоретично обгрунтована і запропонована нова система державного управління в Україні, яка має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи. Вона охоплює трансформацію низової ланки системи адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто), формування комунальних обєднань територіальних громад. Трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної триланкової структури.

8. Виявлено, що в сучасних умовах місцевим органам влади й управління надається можливість вирішувати проблеми розвитку регіонів на основі власної фінансово-економічної бази, ефективного використання комунальної власності, територіальних ресурсів і надання законодавством повноважень. При цьому суттєво зменшується пряме управління із центру з боку державних структур, але залишається цільове фінансування окремих проектів, пільгові кредити тощо з метою регулювання регіональних пропорцій у розвитку регіонів.

9. За центральними державними структурами мають бути закріплені питання регулювання територіальних народногосподарських пропорцій, рівнів соціально-економічного розвитку регіонів, проведення соціально-демографічної, природно-ресурсної, інвестиційної та містобудівної політики, а також розробка міжрегіональних стандартів, вимог, норм і нормативів.

10. Поділ території України на макрорегіони, які характеризуються соціальною і господарською своєрідністю, відмінностями у внутрішньорегіональних та міжрегіональних зв'язках, дає можливість диференційовано управляти процесами планування і прогнозування розвитку господарства. Регіоналізація сприяє раціональному розвиткові кожного регіону, раціональному розміщенню продуктивних сил території, і, в кінцевому підсумку, прискореному регіональному розвитку всієї країни.

11. Сутність вдосконалення системи адміністративно-територіального розвитку в Україні формується на фоні значної регіональної варіації. Теоретично обгрунтовано та апробовано модель впливу економічних, соціальних та демографічних факторів на розвиток адміністративно-територіальних одиниць. За допомогою кластерного аналізу виділено регіональні відмінності та їх тотожність. Отримані кластери протестовані на якісність та надійність за допомогою дискримінантного аналізу. В результаті застосування алгоритму кластер-процедури маємо чотири регіональні кластери. Активну державну політику щодо розвитку і вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою необхідно здійснювати за допомогою диференційованого стратегічного підходу.

СПИСОК ПУБЛІКАЦІЙ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.Чернюк О.В. Державна та регіональна економічна політика в умовах сталого розвитку // Продуктивні сили і регіональна економіка: Зб.наук.пр.: У 2 ч./ К.: РВПС України НАН України. – 2003.- Ч. І. – С.179-183.

2. Чернюк О.В. Грошово-кредитна політика в Україні // Вчені записки: Науковий журнал: У 2 ч./ Харків: Харківський інститут управління.- 2004. – Т. 2. – С.243-246.

3. Чернюк О.В. Аналіз комунальної власності у контексті реформування адміністративно-територіального устрою в Україні // Науковий журнал: Вісник Сумського державного університету. – Суми: Сумський державний університет.-2004.- №5(64).- С.168-173.

4. Чернюк О.В. Проблеми державного регулювання економіки // Зб.матеріалів ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. ”Сучасні проблеми управління”.- К.: ІВЦ ”Політехніка”, 2003. – С.175-176.

5. Чернюк О.В. Розгляд особливостей комунальної власності як власності адміністративно-територіальних одиниць в Україні // Формування ринкових відносин в Україні: – Зб.наук.пр.- К.: “Наук.-досл. Економ.інст.Мініст.економіки”, 2004. – С.45-49.

6. Чернюк О.В., Бараник З.П. Виділення однорідних регіонів України по функціонуванню методами кластерного аналізу // Формування ринкових відносин в Україні: – Зб.наук.пр.- К.: “Наук.-досл. Економ.інст.Мініст.економіки”, 2005. – С.60-64.

АНОТАЦІЯ

Чернюк О.В. Вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.05 – розвиток продуктивних сил і регіональна економіка. – Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, Київ, 2007.

Дисертацію присвячено вивченню проблем системи адміністративно-територіального управління в Україні, розвитку місцевого самоврядування. Проаналізовані особливості міжбюджетних відносин органів управління. Розглянуто тенденції подальшого розвитку. Розроблена нова модель відносин між державою і органами місцевого самоврядування. Обгрунтовано новий шлях розвитку територій. Запропоновано універсальну класифікацію регіонального поділу в Україні.

Визначено економічні проблеми територій, відцентрові тенденції обєктивного і субєктивного характеру регіонів. Узагальнено міжнародний досвід розвитку адміністративно-територіального устрою, оцінено діючу систему управління територіями в Україні. На підставі одержаних результатів встановлені шляхи реформування адміністративного управління, визначені перспективи розвитку адміністративних одиниць, виявлені закономірності формування адміністративних одиниць на території України. Розроблено методами кластерного аналізу нову схему соціально-економічного розвитку України.

Ключові слова: регіональний розвиток, місцеве самоврядування, адміністративне управління, соціально-економічне районування.

АННОТАЦИЯ

Чернюк О.В. Усовершенствование системы административно-территориального управления в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.05 – развитие продуктивных сил и региональная экономика. – Совет по изучению продуктивных сил Украины НАН Украины, Киев, 2007.

Диссертация посвящена изучению проблем системы административно-территориального управления в Украине, развитию местного самоуправления. Проанализированные особенности межбюджетных отношений органов управления. Рассмотрены тенденции дальнейшего развития. Разработана новая модель отношений между государством и органами местного самоуправления. Обоснованы новые пути развития территорий. Предложена универсальная классификация регионального деления в Украине.

Формирование системы административно-территориального управления в Украине имеет свои особенности, обусловленные историческими, географическими, политическими, культурными, правовыми, экономическими внешними и внутренними факторами.

Всю совокупность полномочий местного самоуправления в стране можно разделить на два больших сегмента: делегированные и собственные. Комунальная форма собственности представляет для административных единиц экономическую основу. Анализ практики распределения финансовых ресурсов между уровнями государственной власти и местным самоуправлением, которая сложилась в Украине, свидетельствует, что формирование оптимальной модели фискальной децентрализации в нашей стране невозможно без разрешения комплекса политических, правовых, организационных и экономических проблем.

Новая система государственного управления должна быть создана путём административной реформы. Целью административной реформы должно быть поэтапное создание такой системы государственного управления, которая обеспечит Украине становление как высокоразвитой, правовой, цивилизованной европейской стране с высоким уровнем жизни, социальной стабильностью, культурой и демократией. Главной её целью должно быть формирование системы государственного управления, которая станет ближе к потребностям людей, а главным приоритетом её деятельности будет служение народу, национальным интересам.

Существующая организация территориального деления и системы местного самоуправления в Украине имеет недостатки, которые влияют на эффективность управленческой деятельности. В процессе трансформации территориального устройства и системы местного самоуправления стоит учитывать национальный опыт, а также мировую, в первую очередь европейскую практику. При этом процесс реформ целесообразно проводить в три этапа, учитывая конституционные и законодательные основы организации и функционирования страны, унитарной формы государственного строя, современные тенденции интеграционных процессов с учётом проведения политики объединения небольших территориальных общин, укрупнения самостоятельных административно-территориальных единиц, экономического районирования.

Обобщение международного и отечественного опыта свидетельствует, что развитие административно-территориального управления в Украине имеет свои