НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ДЕРКАЧ Андрій Леонідович

УДК 351.9

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ КОНТРОЛЮ У ГАЛУЗІ ЯДЕРНОЇ ТА РАДІАЦІЙНОЇ БЕЗПЕКИ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове

право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КИЇВ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор,

академік НАН України

ШЕМШУЧЕНКО Юрій Сергійович

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН

України, директор Інституту

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Балюк Галина Іванівна,

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

професор кафедри трудового, земельного

і екологічного права юридичного факультету;

кандидат юридичних наук, доцент

Лук’янець Дмитро Миколайович,

Українська академія банківської справи,

завідувач кафедри кримінально-правових

дисциплін

Захист відбудеться “26“ ----жовтня 2007 р. о 17.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ,

вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці інституту .

Автореферат розіслано “ 25“ вересня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Україна належить до числа країн, що мають розвинуту ядерну енергетику. Вона забезпечує виробництво майже половини електроенергії України. Ядерно-енергетичний комплекс країни охоплює генеруючі ядерні потужності, значний сировинний, машинобудівний, науково-технічний потенціал і розвинуту дослідно-промислову та технологічну базу.

У зв’язку з існуванням великої кількості ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання, посилюється ризик виникнення небезпечних для довкілля та людини ядерних інцидентів та виникає потреба у створенні адекватних цьому ризику механізмів контролю за прийняттям рішень щодо розміщення, проектування, будівництва ядерних установок та об’єктів, використанням джерел іонізуючого випромінювання, поводженням із радіоактивними матеріалами. З урахуванням цих обставин формується ядерне законодавство України. На жаль, це законодавство щодо контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки є не достатньо якісним і ефективним. Це, в свою чергу, негативно відбивається на дисципліні виконання заходів із ядерної та радіаційної безпеки та свідчить про необхідність подальшого удосконалення правового регулювання контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки.

З другого боку, організаційно-правові аспекти контролю у даній сфері не були досі предметом комплексних досліджень у вітчизняній юридичній літературі. Виняток тут складають праці Г.І. Балюк. Зазначені факти зумовлюють потребу переосмислення теоретичних засад контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки крізь призму сучасності, наповнення їх новим змістом, зважаючи на їх соціальну значущість та враховуючи особливості розвитку України.

У дослідженні використовувався методологічний потенціал праць як вітчизняних, так і зарубіжних учених-юристів.

Загальнотеоретичні проблеми права, управління й контролю аналізувалися у роботах: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, В.М. Горшеньова, Ю.А. Дєнісова, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарєва, О.Е. Лейста, П.М. Рабіновича, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, Р.О. Халфіна, М.В. Цвіка, І.Б. Шахова, В.С. Шестака та інших.

Питання охорони довкілля, деякі аспекти екологічної, ядерної та радіаційної безпеки висвітлені у наукових працях: В.І. Андрейцева, Н.В. Барбашової, А.Г. Бобкової, С.О. Боголюбова, М.М. Брінчука, С.Б. Гавриша, А.П. Гетьмана, О.К. Голіченкова, О.Л. Дубовик, Н.В. Єремеєва, М.І. Єрофеєва, Е.Н. Жевлакова, А.І. Іойриша, І.І. Каракаша, О.С. Колбасова, В.В. Костицького, С.М. Кравченко, Н.Д. Красіліч, М.В. Краснова, Ю.М. Крупки, Н.Р. Малишевої, В.Л. Мунтян, В.К. Попова, Б.Г. Розовського, Н.І. Тітової, Ю.С. Шемшученка, А.С. Шестерюка, М.В. Шульги.

Зазначене свідчить про актуальність обраної теми дисертаційного дослідження та необхідність подальшого опрацювання теоретичних засад щодо форм здійснення контролю у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів науково-дослідної роботи Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0206U007773) та “Проблеми вдосконалення природо-ресурсного законодавства України” (номер державної реєстрації 0106U012121).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз організаційно-правових аспектів контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки, а також розроблення науково обґрунтованих рекомендацій і пропозицій щодо формування та розвитку нормативно-правової бази й упорядкування практики здійснення контрольної діяльності у даній сфері.

Для досягнення поставленої мети вирішувались наступні завдання:

проаналізувати характерні ознаки контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки та відповідний понятійно-термінологічний апарат;

охарактеризувати основні принципи організації та здійснення контролю за забезпеченням безпеки при здійсненні діяльності, пов’язаної з використанням ядерної енергії;

здійснити аналіз і провести оцінку розвитку правового регулювання контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, а також визначити на цій основі перспективи і шляхи подальшого вдосконалення відповідного законодавства;

виявити особливості системи органів контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, сформулювати і обґрунтувати наукові положення та пропозиції щодо упорядкування організаційно-правових засад контролю за забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки в Україні;

охарактеризувати систему та виявити особливості правових форм здійснення контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, обґрунтувати пропозиції щодо їх удосконалення;

проаналізувати стан правового забезпечення застосування заходів реагування контролюючих органів на порушення законодавства про ядерну і радіаційну безпеку.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у процесі організації та здійснення контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки.

Предметом дослідження є правові засади контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, правозастосовча практика відповідних контролюючих органів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження виступає сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових та спеціально-наукових методів пізнання.

Серед зазначених методів, базовим був діалектичний метод пізнання. Формально-логічний метод дав змогу проаналізувати та поглибити понятійно-термінологічний апарат, розкрити зміст та особливості застосування окремих правових норм.

Порівняльно-правовий метод дозволив зіставити різнорідні масиви правових норм, що регулюють відносини в даній сфері, звернутися до зарубіжного досвіду організації контрою у галузі ядерної та радіаційної безпеки.

За допомогою методу історичного аналізу проаналізовано становлення організаційних та правових засад контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки.

Застосування структурно-функціонального, системного методів мало місце у процесі аналізу розвитку відповідного законодавства, формування системи органів, що здійснюють контроль у даній галузі.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дана робота є першим самостійним комплексним дослідженням, яке присвячене теоретичним та практичним проблемам контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки. Дисертація спрямована на підвищення ефективності організаційно-правових засобів контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, усунення колізій і прогалин у правовому регулюванні даної сфери суспільних відносин.

Наукова новизна основних положень дисертації та особистий внесок автора в дослідження проблеми полягають у таких висновках, положеннях і рекомендаціях:

- сформульовано поняття контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки як врегульованої нормами права діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, громадськості, спрямованої на забезпечення додержання норм законодавства з питань ядерної та радіаційної безпеки, запобігання та виявлення порушень правових вимог щодо забезпечення безпеки довкілля, людини від впливу будь-яких речовин, пристроїв та споруд, що містять чи можуть уміщувати ядерні матеріали або джерела іонізуючого випромінювання, наслідків радіаційної аварії, вжиття заходів впливу на порушників вимог ядерної та радіаційної безпеки;

- уточнено поняття “ядерна безпека”, як стан захищеності довкілля та людини у процесі використання ядерних установок, поводження з радіоактивними матеріалами, який не допускає заподіяння ядерної шкоди та “радіаційна безпека”, яка розглядається як стан захищеності людини й довкілля від можливого негативного радіаційного впливу будь-яких речовин, пристроїв та споруд, що містять чи можуть уміщувати ядерні матеріали або джерела іонізуючого випромінювання, а також іонізуючого випромінювання природного походження й наслідків радіаційної аварії, а також обґрунтовано необхідність приведення у відповідність до приписів міжнародно-правових актів з питань ядерної та радіаційної безпеки понять “ядерна установка”, “ядерний матеріал”, “ядерна шкода”;

- розроблено класифікацію принципів контролю в галузі ядерної та радіаційної безпеки на основі їх поділу на організаційні, які забезпечують вихідні засади побудови системи органів контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки та функціональні, які визначають якісний стан контролю у цій сфері;

- обґрунтовано необхідність реорганізації Держкоматомрегулювання та утворення Національної комісії з ядерного регулювання, як державного органу зі спеціальним статусом, що має забезпечувати його незалежність у прийнятті рішень;

- вироблено пропозиції спрямовані на удосконалення законодавства з питань контролю в галузі ядерної та радіаційної безпеки, зокрема шляхом прийняття Закону України “Про основні принципи контролю за ядерною та радіаційною безпекою в Україні”, упорядкування на законодавчому рівні повноважень щодо здійснення контролю за радіаційною безпекою, органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, прийняття Положення про службу радіаційної безпеки на підприємствах, установах, організаціях тощо;

- аргументовано висновок про необхідність внесення змін до Закону України “Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об‘єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення” щодо необхідності при прийнятті рішення про розміщення ядерних установок проведення загальнодержавних референдумів, а не дорадчих опитувань (місцевих референдумів);

- аргументовано пропозиції щодо удосконалення законодавчого забезпечення підготовки Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища та Доповіді про стан ядерної та радіаційної безпеки в Україні;

- обґрунтуванно пропозиції щодо: виокремлення в Кодексі України про адміністративні правопорушення окремої глави “Адміністративні правопорушення у сфері ядерної та радіаційної безпеки”, а у Кримінальному кодексі України – розділу “Злочини проти ядерної та радіаційної безпеки”; чіткого розмежування у законодавстві про адміністративні правопорушення повноважень органів охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічних органів, органів державного ядерного регулювання з питань застосування адміністративної відповідальності; прийняття спеціального Закону України “Про обмеження, зупинення, припинення діяльності підприємств, установ, організацій за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища”.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

для подальшого науково-теоретичного дослідження окремих аспектів контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки;

у законотворчій діяльності при внесенні змін до чинних нормативних актів з питань ядерного законодавства та опрацюванні нових законів, що мають усунути прогалини у регулюванні відповідних суспільних відносин у сфері ядерної та радіаційної безпеки;

в процесі підготовки підручників та при викладанні курсу “Екологічне право” і спецкурсу “Ядерне та радіаційне право”.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Окремі підсумки дослідження були оприлюднені на міжнародному семінарі “Регулювання зняття з експлуатації АЕС” (м.Київ, 29.10.2002 р.); міжнародній конференції “Управління ресурсом АЕС” (м.Київ, 11-12.11.2002 р.); міжнародній конференції “Екологічні аспекти ядерних технологій” (м.Київ, 23-24.11.2004 р.); міжнародній конференції “Ядерна енергетика України – шляхи розвитку та міжнародне співробітництво” (м.Київ, 17-18.10.2005 р.); міжнародній науково-практичній конференції “Фізична ядерна безпека” (м.Київ, 23-25.11.2005 р., тези опубліковано), міжнародній конференції “Нормативно-правове забезпечення функціонування ядерно-енергетичного комплексу України” (м.Київ, 15.11.2006 р.); міжнародному енергетичному інвестиційному форумі (м.Київ, 03.04.2007 р.).

Основні результати, теоретичні положення та практичні рекомендації дисертаційного дослідження були використані:

- при розробці проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (щодо термінів “Ядерне паливо” та “Експлуатуюча організація (оператор)”) (реєстраційний номер 3647 від 18.06.2003 р.) (прийнято в першому читанні 13.12.2005 р.);

- при підготовці проекту Закону України “Про внесення змін до деяких Законів України (щодо прийняття рішень про будівництво ядерно небезпечних об’єктів) (прийнятий Верховною Радою України 02.06.2005 р. № 2637-15);

- при розробці Закону України “Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення” (прийнятий Верховною Радою України 08.09.2005 р. № 2861-ІV);

- при підготовці проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про Державний фонд поводження з радіоактивними відходами” (знаходиться на розгляді у Верховній Раді України) (реєстраційний номер 9150 від 21.02.2006 р.);

- при підготовці проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про поводження з радіоактивними відходами” (знаходиться на розгляді у Верховній Раді України) (реєстраційний номер 3661 від 08.06.2007 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження відображено у п’яти публікаціях автора (з них три наукові статті у фахових виданнях). Науково-публіцистичні публікації автора з питань правового забезпечення розвитку ядерної енергетики розміщені на сайті: derkach.com.ua

Структура дисертаційної роботи. Дисертація складається з: вступу, двох розділів, висновків і списку використаних джерел (172 найменування). Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок, обсяг використаних джерел – 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність, зв'язок з науковими програмами, планами та темами, визначено об‘єкт, предмет, мету та завдання дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Правова характеристика контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки” присвячено аналізу основних понять, що застосовуються у законодавстві з питань контролю у даній галузі, виділені характерні ознаки цього виду контролю, розглянуті його основні принципи та досліджені тенденції розвитку правового забезпечення контролю за дотриманням вимог безпеки у процесі використання ядерної енергії та наслідками його впливу на довкілля, здоров‘я людини.

У підрозділі 1.1. “Поняття і правовий зміст контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки” особлива увага приділена аналізу понять “ядерна безпека” й “радіаційна безпека”, їх співвідношенню. У нормативно-правових актах при визначенні поняття “ядерна безпека” акцент робиться тільки на технічних аспектах безпеки та зв‘язок її лише з використанням ядерних матеріалів, що не дозволяє відбити усіх ключових моментів її змісту. З метою уникнення цього недоліку у відповідному визначенні, слід врахувати, що у законодавстві вимоги безпеки встановлюються щодо усіх видів діяльності, пов‘язаних із використанням ядерної енергії, які мають попередити заподіяння ядерної шкоди. Відсутність загрози виникнення є ключовим фактором визначення ядерної безпеки. З огляду на зазначене, дається авторське визначення даного поняття.

З поняттям “ядерна безпека” безпосередньо пов‘язано поняття “радіаційна безпека”. Якщо перше, насамперед, розглядається з точки зору того, де можуть виникнути ядерні загрози, і де вони мають усуватися, то у другому робиться акцент на факторах, наслідках радіаційного впливу на людину, довкілля. У чинних нормативно-правових актах та теоретичних дослідженнях з даної проблеми містяться різні варіанти визначення “радіаційна безпека”, які мають одну спільну рису – зосереджують увагу на умовах досягнення радіаційної безпеки (це складає зміст поняття радіаційний захист), а не на її змісті, який має асоціюватися, якщо враховувати загальнонаукові підходи до визначення безпеки, з певним станом захищеності від радіаційних впливів. Зазначене дало підстави запропонувати автором наступне визначення “радіаційної безпеки” – це стан захищеності людини й довкілля від можливого негативного радіаційного впливу будь-яких речовин, пристроїв та споруд, що містять чи можуть уміщувати ядерні матеріали або джерела іонізуючого випромінювання, а також іонізуючого випромінювання природного походження й наслідків радіаційної аварії.

Аналіз сфери застосування контролю за забезпеченням ядерної та радіаційної безпеки дозволив зробити висновок про те, що підконтрольними є практично усі відносини, що виникають у зв‘язку з проектуванням, розміщенням, експлуатацією ядерних установок, використанням ядерних матеріалів. Реально ж контроль здійснюється з привиду певних об‘єктів, які запропоновано поділити на: природні (уранові руди, рудники, кар‘єри тощо) та технічні (ядерне обладнання, технології, транспортні засоби, що призначені для перевезення ядерних матеріалів тощо); соціальні (людина, групи осіб, населення, які потребують захисту від впливу іонізуючого випромінювання) й екологічні (навколишнє природне середовище та окремі природні об‘єкти, що можуть знаходитися під радіаційним впливом); ядерні установки й об‘єкти та ядерні матеріали (уран-233; уран, збагачений ізотопами 235 і 233, плутоній - 239; ядерне паливо, радіоактивні продукти і відходи, тощо); діяльність, пов‘язану з використанням ядерної енергії (проектування джерел іонізуючого випромінювання та ядерних установок, їх будівництво й експлуатація, тощо ) й заходи, програми, плани з забезпечення ядерної та радіаційної безпеки (державні програми використання ядерної енергії, державна програма поводження з радіоактивними відходами, тощо). При характеристиці об‘єктів контролю зроблено наголос на тому, що для контролюючих органів вони важливі не самі по собі, а тому, що мають певні властивості, параметри, які можуть характеризуватися кількісно, якісно, а отже можуть підлягати оцінці, перевірці з точки зору їх відповідності вимогам, критеріям, встановленим законодавством.

Аналіз об‘єктів контролю зроблено із врахуванням певного суб‘єкту контролю, уповноваженого здійснювати відповідну діяльність. Зв‘язок суб‘єкта контролю з підконтрольним об‘єктом встановлюється шляхом визначення цієї взаємодії на законодавчому рівні за допомогою певних правових конструкцій (закріплення форм, процедури контролю тощо). На підставі аналізу характерних рис контролю у даній галузі було сформульовано авторське визначення контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки.

У підрозділі 1.2. “Основні принципи контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки” визначено принципи здійснення контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки та запропоновано їх поділ на організаційні та функціональні.

Організаційні принципи визначають вихідні засади побудови системи органів контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки та включають такі принципи, як: системність; розмежування контрольних і господарських функцій при організації державного управління та регулювання у даній сфері; розмежування функцій контролю у сфері державного управління використання ядерної енергії й нагляду (контролю), що здійснюється у межах державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки; незалежності органів державного регулювання та ядерної безпеки, у тому числі з питань нагляду (контролю), від державних органів, установ і посадових осіб, діяльність яких пов‘язана з використанням ядерної енергії, а також від місцевих органів влади й самоврядування, громадських об‘єднань; поєднання державного й громадського контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки. Функціональні принципи визначають якісний характер контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки. Це принципи законності, об‘єктивності, постійності, дієвості, гласності, які узгоджуються між собою та доповнюють один одного.

Проведений аналіз свідчить про необхідність забезпечення системності у правовому регулюванні контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, посилення ролі закону у визначенні його правових засад, обґрунтування принципів контролю у даній сфері. Зроблено висновок про необхідність удосконалення механізмів реалізації принципу поєднання державного та громадського контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки, зокрема, шляхом посилення ролі громадської думки у прийнятті рішень із питання розміщення на відповідних територіях ядерних установок і об‘єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення.

У даному підрозділі також доводиться, що невпорядкованість фінансово-правових аспектів забезпечення ядерної безпеки не дозволяє здійснювати в України ефективний контроль за обґрунтованістю та достатністю фінансування заходів, спрямованих на забезпечення безпеки ядерних установок, запобігання їх негативному впливу на довкілля.

У підрозділі 1.3. “Розвиток законодавства України з питань контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки” увага була приділена розвитку законодавства про контроль в галузі ядерної та радіаційної безпеки. Зокрема, проаналізовано стан законодавства на момент отримання Україною незалежності й наступні тенденції у розвитку правового регулювання контрою у галузі ядерної та радіаційної безпеки. На основі проведеного аналізу формування національних норм, правил і стандартів із ядерної та радіаційної безпеки було обґрунтовано доцільність запровадження спеціальної програми з розробки зазначених норм, правил, стандартів.

Дослідження розвитку відповідного законодавства дозволило зробити висновок про певну розбалансованість між двома групами приписів, присвячених: установленню правових вимог щодо забезпечення ядерної та радіаційної безпеки у процесі здійснення тих чи інших видів діяльності, пов‘язаних із використанням ядерної енергії (тобто йдеться про групу норм, що по суті визначає склад, параметри об‘єктів контролю у даній сфері); регламентації механізму контролю за додержанням правових вимог, передбачених першою групою правових приписів. Якщо перша група достатньо ретельно та всебічно охарактеризована у законах із питань ядерної та радіаційної безпеки, то друга обмежується фрагментарним визначенням положень із питань контролю та не отримала системного викладення в різних нормативно-правових актах.

У роботі обґрунтовується висновок про доцільність розробки та прийняття законодавчого акту про основні принципи контролю за ядерною та радіаційною безпекою в Україні. Такий закон має забезпечити оформлення існуючого масиву правових норм із відповідних питань у самостійний правовий інститут контролю за ядерною та радіаційною безпекою.

При розгляді міжнародно-правових аспектів контролю у даній галузі було зроблено висновок про необхідність узгодження національного законодавства з ядерної та радіаційної безпеки з відповідними приписами міжнародно-правових актів у питаннях забезпечення адекватності у визначенні об‘єктів контролю (ядерних установок, ядерного матеріалу).

У висновках до цього розділу узагальнені теоретичні положення та практичні пропозиції, а саме: запропоновано визначення понять “ядерна безпека” та “радіаційна безпека”, “спеціальний розщеплювальний матеріал” та “ядерне паливо”, а також обгрунтовано авторське визначення контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки та його особливості, з метою посилення громадського контролю за розміщенням ядерних установок запропоновано запровадити загальнодержавний референдум з приводу будівництва нових енергоблоків АЕС та ядерно-небезпечних об’єктів; обґрунтовано доцільність запровадження спеціальної програми з розробки національних норм, правил і стандартів та розробки й прийняття закону про основні принципи контролю за ядерною та радіаційною безпекою в Україні; сформульовані пропозиції щодо узгодження визначення об‘єктів контролю (ядерні установки, ядерний матеріал), які містяться у національному законодавстві, з тими що використовуються у міжнародно-правових актах.

Другий розділ “Організаційно-правові механізми здійснення контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки” присвячений аналізу особливостей організації контролю у даній галузі, правових форм його здійснення, заходів реагування контролюючих органів на порушення вимог безпеки ядерного законодавства.

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика системи органів, що здійснюють контроль у галузі ядерної та радіаційної безпеки” аналізується система органів, які здійснюють контроль у галузі ядерної та радіаційної безпеки, з урахуванням їх належності до певного виду контролю – державного, самоврядного, виробничого, громадського, а також з урахуванням обсягу, змісту їх контрольних повноважень. Проаналізовані повноваження у даній сфері Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, судових органів, прокуратури, центральних органів виконавчої влади, на які покладені функції управління у галузі використання ядерної енергії та державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, органів місцевого самоврядування, відомчих служб радіаційного контролю, а також громадськості.

Оскільки у здійсненні систематичного контролю за дотриманням вимог ядерного законодавства ключова роль належить центральним органам виконавчої влади із повноваженнями щодо управління в галузі використання ядерної енергії та державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, то автором дисертаційного дослідження проаналізовано трансформаційні процеси, що мали місце у процесі їх утворення, реорганізації, ліквідації з початку 90-х років до останнього часу. Зазначені реформування сприяли утворенню поліцентричної системи управління та контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки. Як показує практика, вона не забезпечує належним чином координацію між органами, які її складають, концентрації їх зусиль на вирішенні завдань протирадіаційного захисту населення, підвищенні безпеки у процесі експлуатації ядерних установок та об‘єктів, поводженні з ядерними матеріалами. У роботі із врахуванням вітчизняного та світового досвіду автором обґрунтовано доцільність утворення на базі Держатомрегулювання України Національної комісії з ядерного регулювання, як державного органу зі спеціальним статусом, який має забезпечувати його незалежність у прийнятті рішень, чого сьогодні не вистачає, що, в свою чергу не відповідає ролі, яку регулятор має відігравати у суспільстві.

У дисертації звертається увага на необхідність удосконалення правових засад служби радіаційної безпеки підприємств, установ, організацій. Її діяльність регламентується лише підзаконними актами, які або застаріли, або містять лише окремі загальні положенні й не забезпечують всебічне регулювання відповідного питання. З метою виправлення положення автором пропонується у Законі “Про використання ядерної енергії та радіаційної безпеки” визначити основні положення щодо формування відомчої служби радіаційної безпеки. Більш детально це питання має бути регламентовано у Положенні про службу радіаційної безпеки на підприємствах, установах, організаціях, яке, на думку автора, має затвердити Кабінет Міністрів України.

Проведений у цьому підрозділі аналіз свідчить про невпорядкованість нормативного впорядкування повноважень у даній сфері органів місцевого самоврядування (зокрема, на рівні закону не розмежовані повноваження цих органів й місцевих органів виконавчої влади). Тому автором запропоновано у Законі України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” присвятити окрему статтю визначенню компетенції органів місцевого самоврядування у даній сфері. Подібний підхід слід застосувати щодо повноважень інших органів, що здійснюють контроль на місцевому рівні.

Враховуючи значимість питань протирадіаційного захисту населення, доцільно було б повноваження органів місцевого самоврядування з питань контролю за радіаційною безпекою безпосередньо передбачити й у Законі України “Про місцеве самоврядування України”, з розмежуванням компетенції виконкомів сільських, селищних, міських рад та повноважень сільських, селищних, міських, районних та обласних рад, щодо питань, які вирішуються виключно на їх пленарних засіданнях.

У підрозділі 2.2. “Правові форми здійснення контрою у галузі ядерної та радіаційної безпеки” аналізуються правові форми контролю у даній сфері. З урахуванням змісту, характеру, наслідків застосуванням тих чи інших дій з контролю, автором виділено наступні форми реалізації контролю: одержання інформації з питань ядерної та радіаційної безпеки; перевірка дотримання законодавства про використання ядерної енергії, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки; ліцензування діяльності у сфері використання ядерної енергії; моніторинг радіаційного стану; оцінка відповідності техніко-економічних обґрунтувань і проектів будівництва, реконструкції, зняття з експлуатації ядерних установок; аналіз матеріалів та документації з питань безпеки у даній галузі вимогам законодавства про ядерну та радіаційну безпеку. Проведене дослідження дало можливість зробити висновок щодо удосконалення нормативного регулювання зазначених форм контролю та необхідності подальших теоретичних досліджень з цього питання.

Значна кількість норм, що регулюють питання з моніторингу радіаційного стану свідчить про незавершеність розвитку його правового регулювання, необхідність прийняття відповідного нормативно-правового акту з даного питання, в якому мають бути визначені принципи здійснення цього моніторингу, його учасники, порядок їх взаємодії тощо.

Потребує наукового обґрунтування та удосконалення регламентація експертизи ядерної та радіаційної безпеки. Даному процесу має сприяти прийняття спеціального закону про експертизу ядерної та радіаційної безпеки, а також включення нормативних приписів щодо зазначеної експертизи до статті 5 Закону України “Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об‘єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення”.

Існує необхідність посилення рівня правового врегулювання аудиту у сфері ядерної та радіаційної безпеки (його застосування забезпечується лише відомчим нормативно-правовим регулюванням) шляхом включення положень про нього до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”.

З метою підвищення рівня підготовки Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища, Доповіді про стан ядерної та радіаційної безпеки в Україні, встановлення єдиних правових засад у їх підготовці варто було б на законодавчому рівні встановити механізм їх підготовки, за яким вони розробляються уповноваженим органом, подаються до Кабінету Міністрів України, а останній вносить їх на розгляд Верховної Ради України. З метою ж адаптації законодавства України до положень Конвенції про ядерну безпеку з питань підготовки Національної доповіді про її (Конвенції) виконання, у Законі України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” слід було б передбачити положення, присвячені цьому питанню.

У підрозділі 2.3. “Заходи реагування контролюючих органів на порушення законодавства про ядерну та радіаційну безпеку” розглядаються запобіжні, каральні, компенсаційні (відшкодування шкоди) заходи, що застосовуються до порушників вимог безпеки, передбачених ядерним законодавством. Звертається увага на необхідність: а) включення до окремих законів (“Про видобування і переробку уранових руд”, “Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань”, “Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”) розділів, що визначають переліки складів ядерних правопорушень; б) забезпечення кореспондуючого зв‘язку між правопорушеннями, визначеними у актах ядерного законодавства та відповідними адміністративними правопорушеннями й злочинами, визначеними у Кодексі України про адміністративні правопорушення та у Кримінальному кодексі України; в) забезпечення у Кодексі про адміністративні правопорушення чіткого розмежування повноважень органів охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічних органів, органів державного ядерного регулювання з питань застосування адміністративної відповідальності; г) включення до складу адміністративних санкцій за ядерні правопорушення такого стягнення як попередження.

Автором обґрунтовується потреба у систематизації ядерних правопорушень шляхом виділення в Кодексі України про адміністративні правопорушення окремої глави “Адміністративні правопорушення у сфері ядерної та радіаційної безпеки (ядерні правопорушення)”, а в Кримінальному кодексі України - розділу “Злочини проти ядерної та радіаційної безпеки (ядерні злочини)”.

Дисертантом робиться висновок про необхідність заміни застарілого Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об‘єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженого постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року № 2751-ХІІ, спеціальним законом з відповідного питання .

У висновках до цього розділу сформульовані основні пропозиції щодо удосконалення організаційних засад контрольної діяльності у галузі ядерної та радіаційної безпеки, правових форм здійснення цієї діяльності та застосування заходів реагування на порушення ядерного законодавства. Ці пропозиції передбачають: утворення Національної комісії з ядерного регулювання; прийняття Положення про службу радіаційної безпеки на підприємствах, установах, організаціях, яке має затверджуватися Кабінетом Міністрів України; врегулювання на рівні закону питань застосування аудиту у сфері ядерної та радіаційної безпеки; удосконалення законодавчого забезпечення розробки Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища та Доповіді про стан ядерної та радіаційної безпеки в Україні; упорядкування у ядерному законодавстві визначення складів правопорушень з питань ядерної та радіаційної безпеки, а у законодавстві про адміністративні правопорушення повноважень відповідних органів щодо застосування адміністративних санкцій; виділення у Кодексі України про адміністративні правопорушення та у Кримінальному кодексі України окремих розділів, присвячених правопорушенням (злочинам) у сфері ядерної та радіаційної безпеки, а також прийняття спеціального закону про обмеження, зупинення, припинення діяльності підприємств, установ, організацій у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля.

У висновках сформульовані найбільш суттєві результати і положення дисертаційного дослідження, що стосуються удосконалення правового регулювання контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки та практики застосування відповідного законодавства.

Сформульовано авторське визначення поняття контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки, що дало можливість визначити особливості контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, як одного із видів діяльності спеціальних суб’єктів, серед яких розрізняються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадськість. Метою даного виду діяльності є забезпечення додержання норм законодавства з питань ядерної та радіаційної безпеки, запобігання та виявлення порушень правових вимог щодо забезпечення безпеки людини та довкілля.

Зроблено рекомендації щодо уточнення термінології – “ядерна безпека”, “радіаційна безпека”, “ядерна установка”, “ядерний матеріал” тощо. Дисертант пропонує своє визначення ядерної безпеки як стану захищеності довкілля та людини у процесі використання ядерних установок, поводження з радіоактивними матеріалами, який не допускає заподіяння ядерної шкоди. Радіаційну безпеку, дисертант розглядає, як стан захищеності людини і довкілля від можливого негативного радіаційного впливу будь-яких речовин, пристроїв та споруд, що містять чи можуть уміщувати ядерні матеріали або джерела іонізуючого випромінювання, а також іонізуючого випромінювання природного походження й наслідків радіаційної аварії. Автор аргументує необхідність приведення понять “ядерна установка”, “ядерний матеріал”, “ядерна шкода”, що використовуються у національному законодавстві, до приписів міжнародно-правових актів з питань ядерної та радіаційної безпеки, зокрема формулювань “Об’єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим ядерним паливом та про безпеку поводження з радіоактивними матеріалами” та “Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу”.

Автором проаналізовано еволюцію національного законодавства з питань контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки, проведено його систематизацію, зроблено висновок про його певну розбалансованість. Зокрема автор вважає, що чинне законодавство не забезпечує повною мірою ретельне (комплексне, всебічне, системне) регулювання питань контролю ядерної та радіаційної безпеки, що посилює роль підзаконного регулювання. Це, на думку автора, створює значні можливості для невиконання вимог законодавства стосовно забезпечення ядерної та радіаційної безпеки.

Обґрунтовано доцільність розробки і прийняття спеціального Закону України “Про основні принципи контролю за ядерною та радіаційною безпекою в Україні”, який повинен забезпечити оформлення існуючого масиву правових норм з відповідних питань у самостійний правовий інститут контролю за ядерною та радіаційною безпекою. Серед цих принципів контролю автор виділяє: організаційні, які забезпечують вихідні засади побудови системи органів контролю у сфері ядерної та радіаційної безпеки та функціональні, що визначають якісний стан контролю у цій сфері.

Доведено доцільність утворення на базі Державного комітету ядерного регулювання України Національної комісії з ядерного регулювання як органу зі спеціальним статусом, має забезпечувати його незалежність у прийнятті рішень. Його незалежність розглядається як основоположний принцип державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки і є запорукою здійснення неупередженого, передбачуваного і деполітизованого регулювання та контролю відповідно до законодавчо встановлених норм та найкращої світової політики. До основних завдань Національної комісії має бути віднесено: забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; забезпечення незалежності державного регулювання безпеки використання ядерної енергії; формування культури безпеки у сфері використання ядерної енергії та фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, об’єктів для поводження з радіоактивними відходами, інших джерел іонізуючого випромінювання; координація діяльності центральних органів виконавчої влади, які відповідно до законодавства беруть участь у певних питаннях щодо державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки та контролю за додержанням ядерного законодавства; забезпечення виконання зобов’язань України за міжнародними договорами в межах встановленої компетенції.

Сформульовано висновок про необхідність удосконалення правових засад функціонування служб радіаційної безпеки на підприємствах, установах та організаціях, зокрема, шляхом прийняття спеціального Положення про ці служби.

Обґрунтовано необхідність прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акту про єдині засади організації та здійснення моніторингу радіаційного стану, як особливої форми контролю. Це, на думку автора, дасть можливість визначити загальну мету та принципи його здійснення різними учасниками, порядок їх взаємодії, процес руху моніторингової інформації по каналах управлінських зв’язків, вимоги щодо реагування на отриману інформацію тощо.

Обґрунтовано пропозицію щодо доцільності прийняття Закону України “Про ядерну та радіаційну експертизу” без якого неможливе повноцінне забезпечення ядерної та радіаційної безпеки.

Зроблено висновок про необхідність забезпечення кореспондуючого зв‘язку між правопорушеннями, визначеними в актах ядерного законодавства та відповідними адміністративними правопорушеннями й злочинами, визначеними в КпАП України та в КК України. Для цього в КпАП України запропоновано передбачити окрему главу “Адміністративні правопорушення у сфері ядерної та радіаційної безпеки (ядерні правопорушення)”, а в КК України - розділ “Злочини проти ядерної та радіаційної безпеки (ядерні злочини)”.

Запропоновано шляхи розмежування у законодавстві повноважень органів охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічних органів, органів державного ядерного регулювання з відповідних питань застосування адміністративної відповідальності.

Обґрунтовано доцільність заміни застарілого Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об‘єктів у разі порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища спеціальним Законом.

Список опублікованих праць за темою дисертації:

1. Деркач А.Л. Контроль у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки: призначення, основні риси, поняття // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 31. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. – С. 356-362.

2. Деркач А.Л. Питання систематизації законодавства про контроль у галузі ядерної та радіаційної безпеки // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Випуск № 32. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. – С. 376 – 382.

3. Деркач А.Л. Питання удосконалення державного контролю у галузі ядерної та радіаційної безпеки // Право України. – 2006. - № 11. – С. 82-86.

4. Деркач А.Л. Некоторые аспекты усовершенствования законодательства в вопросах контроля в сфере ядерной и радиационной безопасности // Физическая ядерная безопасность. Первый международный форум. Сборник докладов. – К.: 2005. – С. 24-25.

5. Деркач А.Л. Ядерна безпека як об‘єкт контролю (до питання законодавчого визначення) // Ядерні та радіаційні технології. Науково-виробничий журнал. Том 6 (№1-2). – К.: 2006. – С. 54-56.

Деркач А.Л. Організаційно-правові аспекти контролю у галузі забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. –