НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Давиденко Леонід Миколайович

УДК 342.95 : 342.7

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН

ПРИ ЗДІЙСНЕННІ МИТНИХ ПРОЦЕДУР

(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ)

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового

ступеня кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі адміністративного та митного права Академії митної служби

України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

ШКАРУПА Віктор Костянтинович,

Національний університет державної податкової служби

України, завідувач кафедри адміністративного та фінансового

права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

ДЬОМІН Юрій Михайлович,

Прокуратура м. Києва, заступник прокурора;

кандидат юридичних наук, доцент

ПРИЙМАЧЕНКО Дмитро Володимирович,

Академія митної служби України,

начальник кафедри адміністративного та митного права

Захист відбудеться 05 жовтня 2007 року о 12.00 на засіданні спеціалізованої вченої

ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України

за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національного університету

державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м.Ірпінь, вул. К.Маркса, 31

Автореферат розісланий 04 вересня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В.Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як демократичної, соціально-орієнтованої правової держави неможливе без вирішення проблем забезпечення прав і свобод громадян. Конституційні положення, що визначають головним обов’язком держави “утвердження та забезпечення прав і свобод людини”, а також проголошують прицип, згідно з яким саме права і свободи та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, поставили перед органами виконавчої влади, зокрема і перед митними органами, завдання запровадження та регламентації дійсно демократичних взаємовідносин з громадянами, удосконалення організаційно-правових засад діяльності митної служби.

Однак при здійсненні митної справи нерідко ігнорується спрямованість діяльності митних органів на створення умов для реалізації прав і свобод у процесі виконання митних процедур. Абсолютизована лише одна функціональна сторона митного права – управлінська, до якої додається ще фіскальна і каральна (відповідальність за порушення митних правил). Прийняття нового Митного кодексу неповною мірою вирішило коло питань, пов’язаних із охороною та захистом прав громадян, що обумовлює нагальну потребу теоретичного осмислення організаційно-правових засад діяльності митних органів. В умовах зміни стереотипів щодо суспільного призначення публічних галузей права особлива увага повинна приділятися розробці та впровадженню в нормотворчу і правозастосовну діяльність ефективних правових гарантій, спрямованих на забезпечення прав та свобод громадян, установлення цивілізованого паритету між інтересами особи і держави, виключення можливості для посадових осіб зловживати своїми владними повноваженнями при здійсненні митних процедур.

Стан наукової розробки проблеми, незважаючи на важливість її ролі для митної діяльності та перспектив інтеграції нашої держави до Європейського Союзу, перебуває на надзвичайно низькому рівні. До цього часу дослідження категорії забезпечення прав громадян у митних правовідносинах здійснювалися фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики; не досліджувалися напрями підвищення ефективності такого важливого інституту митного права, як адміністративне (позасудове) оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів; започатковані лише перші поодинокі спроби визначити сутність адміністративних (управлінських) послуг у діяльності митних органів, їхнього стану та перспектив розвитку. Таким чином, дослідження питань забезпечення прав і свобод громадян обумовлені реальними потребами теорії і практики застосування митного законодавства, необхідністю визначення нових концептуальних підходів щодо розвитку і вдосконалення організаційно-правових засад митної діяльності, що і зумовило обрання теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалася в межах планів наукових досліджень Державної митної служби України, Програми науково-дослідних праць юридичного факультету Академії митної служби України, затвердженої Державною митною службою України 17 липня 1999 року № 17/1135, у межах науково-дослідної роботи кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України „Адміністративно-правові проблеми організації і діяльності митних органів в умовах побудови правової держави” (номер державної реєстрації 0104U003696).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад митної справи, чинного митного законодавства, правозастосовної діяльності митних органів та зарубіжного досвіду дослідити місце і роль забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур та виробити науково-обгрунтовані пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових основ митної діяльності і створення умов для реалізації, охорони і захисту прав та свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.

Поставлена мета зумовила потребу у вирішенні таких основних завдань:

- уточнити сутність та зміст правового статусу громадян у митних правовідносинах;

- проаналізувати правову природу і специфіку суб’єктивних прав громадян у процесі здійснення митних процедур;

- визначити сутність митних процедур через призму властивих їм принципів та виконати системний аналіз правового регулювання процедур;

- дослідити сутність механізму організаційно-правового забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур;

- обгрунтувати доцільність упровадження в митне законодавство і правозастосовну діяльність міжнародних стандартів забезпечення прав та свобод громадян;

- запропонувати шляхи подолання наявних у митній справі організаційно-структурних та суб’єктивних перешкод здійсненню прав і свобод громадян, виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових основ діяльності митних органів у сфері забезпечення цих прав і свобод;

- обґрунтувати необхідність упровадження у митну діяльність стандартів якості надання адміністративних послуг громадянам в умовах зміни стереотипів щодо суспільного призначення митного права;

- довести необхідність удосконалення інституту адміністративного (позасудового) оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів;

- розкрити значення юридичної відповідальності посадовців митних органів, які порушують права і свободи громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України, та її ролі в механізмі забезпечення прав і свобод при здійсненні митних процедур.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що формуються у процесі здійснення митних процедур у сфері забезпечення прав і свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади, сукупність правових норм, що регулюють здійснення митних процедур, та практика їхнього застосування митними органами з метою забезпечення прав і свобод громадян.

Методологічною основою дослідження є загальновизнані наукові критерії об’єктивності і дослідницькі методи, а також спеціальні юридичні методи тлумачення правових норм. Діалектичний, історичний та статистичний методи сприяли дослідженню діяльності митних органів щодо здійснення митних процедур; вивчення процесів становлення і розвитку митного законодавства України, стану забезпечення прав громадян у митних відносинах (підрозділи 1.1,1.2,1.3), формально-логічний та соціологічний – для визначення змісту і окреслення ролі та значення механізму забезпечення прав і свобод при здійсненні митних процедур (п.п. 1.2,1.3,2.1,2.2,3.1). Метод системного аналізу і порівняльно-правовий метод дали змогу визначити напрями вдосконалення правових засад, правозастосовної діяльності митних органів, проаналізувати правові норми та наукову літературу зарубіжних країн, стан адаптації митного законодавства до норм та стандартів Європейського Союзу (п.п. 1.2,1.3,2.1,3.1,3.2); методи граматичного розгляду і тлумачення правових норм сприяли виявленню прогалин у митному законодавстві, виробленню пропозицій щодо його вдосконалення (1.2, 1.3, 2.3, 3.1), а логіко-семантичний і метод сходження від абстрактного до конкретного – поглибленню понятійного апарату митного права, з’ясуванню сутності загальних та особливих рис елементів механізму забезпечення прав і свобод громадян (п.п. 1.2,1.3,2.1,2.3,3.1).

Науково-теоретичну основу дослідження становлять праці відомих вчених- юристів С.С.Алексеєва, О.Ф.Андрійко, А.М.Бандурки, Д.Н.Бахраха, Ю.П.Битяка, В.В.Гаращука, І.П.Голосніченка, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, І.Б.Коліушко, Є.Б.Кубко, В.В.Лазарєва, П.М.Рабіновича, М.Ф.Селіванова, Ю.Ф.Тодики, В.В.Цвєткова, Ю.С. Шемшученка, М.І. Щетініна, а також роботи науковців, які безпосередньо звернені до проблем діяльност митних органів: Б.Н.Габричіадзе, О.П.Гребельника, Є.В.Додіна, Ю.М.Дьоміна, С.В. Ківалова, Т.О.Коломоєць, Б.М.Кормича, О.П.Корольова, А.В.Мазура, І.А.Максимова, В.Я.Настюка, Д.В.Приймаченка, К.К.Сандровського, В.В.Сергієнка, С.А.Степанюка, С.С.Терещенка, Р.Б.Шишки, В.К.Шкарупи, В.І.Щербини, а також інших провідних вчених.

Нормативну та емпіричну базу дослідження становлять положення Конституції України, Митного кодексу України, законів та інших нормативно-правових актів, виданих Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Державною митною службою України; узагальнення правозастосовної практики митних органів, відомчі аналітичні матеріали, статистичні дані, публікації в періодичних виданнях та особистий досвід автора як посадової особи митного органу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним дослідженням організаційно-правових аспектів діяльності митних органів щодо забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур. У запропонованому автором організаційно-правовому механізмі забезпечення прав і свобод обгрунтовується кілька нових концептуальних у теоретичному плані і важливих для правозастосовної діяльності понять, положень і висновків, а саме:

уперше:

- сформульовано поняття забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур як специфічної діяльності митних органів і їхніх посадових осіб щодо створення умов для реалізації, охорони та захисту цих прав і свобод;

- доведено, що для ефективного забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур необхідне створення механізму забезпечення, який, на думку автора, повинен складатися з дієвих засобів: 1) реалізації прав і свобод; 2) охорони прав і свобод; 3) захисту прав і свобод;

- здійснена системна характеристика чинників, які перешкоджають ефективній діяльності митних органів зі здійснення митних процедур, і вироблені пропозиції щодо вдосконалення організаційної діяльності митних органів;

набули подальшого розвитку:

- характеристика і класифікація прав та свобод людини в митних правовідносинах, визначена їх сутність та значення, місце і роль у структурі суспільних відносин:

- система принципів діяльності митних органів при здійсненні митних процедур, які віддзеркалюють зміну пріоритетів у діяльності митних органів;

- засади застосування посадовими особами адміністративного примусу в тісному зв’язку з проблематикою забезпечення прав і свобод громадян;

додатково обгрунтовано:

- роль митних процедур у впровадженні нормативної моделі поведінки учасників митних правовідносин при переміщенні громадянами товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон;

- доцільність упровадження в діяльність митних органів щодо забезпечення прав і свобод громадян міжнародних стандартів та необхідність прискорення адаптації митного законодавства до законодавства Європейського Союзу;

- необхідність суттєвого удосконалення законодавчих норм, які регулюють адміністративне (позасудове) оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів, та запропоновано включити в Митний кодекс відповідний розділ;

- потребу удосконалення інституту юридичної відповідальності посадовців митних органів як важливої гарантії забезпечення прав і свобод громадян при переміщенні ними товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон;

удосконалено понятійний апарат з проблематики забезпечення прав та свобод громадян, запропоноване авторське визначення наступних понять: „забезпечення прав і свобод громадян у митних відносинах”, „митна процедура”, „адміністративні послуги громадянам у митній справі”, „адміністративна скарга на рішення, дії та бездіяльність посадових осіб митних органів”;

розроблено та запропоновано низку пропозицій щодо внесення змін до митного законодавства? зокрема до Митного кодексу, які гарантують правове забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян при переміщенні товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про можливості вирішення проблем, пов’язаних із забезпеченням прав, свобод і законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур, а його положення можуть бути застосовані:

- у науково- дослідній сфері – положення, висновки та рекомендації певною мірою поглиблюють наукові засади митної справи і можуть бути використані для подальшого розв’язання проблем забезпечення прав та свобод громадян, надання їм адміністративних послуг;

- у правотворчій сфері – сформульовані в дисертації положення знайшли своє відображення у пропозиціях щодо внесення змін до Митного кодексу України, інших нормативних актів та можуть бути використані при опрацюванні нового нормативно-правового акту з питань позасудового оскарження громадянами рішень, дій та бездіяльності посадових осіб, що буде сприяти вдосконаленню правового регулювання діяльності митних органів;

- у сфері правозастосовної діяльності – використання одержаних результатів дасть можливість удосконалити діяльність посадовців митних органів при здійсненні митних процедур, яка пов’язана із забезпеченням прав і свобод громадян;

- у навчальному процесі – результати дослідження можуть використовуватися при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративний процес”, „Митне право”, „Основи митного законодавства”, „Організація митного контролю і оформлення” та в системі професійного навчання посадових осіб митних органів.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, викладених у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії науки митного права та практики застосування митного законодавства; всі сформульовані в ньому положення та висновки обгрунтовані на базі особистих теоретичних та практичних досліджень автора.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертації були обговорені та схвалені на засіданні кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України і спільному засіданні кафедр адміністративного права і адміністративної діяльності та фінансового права Національного університету ДПС України. Теоретичні здобутки роботи використано автором у процесі викладання навчальних курсів “Митне право”, „Основи митного законодавства”, „Адміністративне право” та при розробці методичних рекомендацій для системи професійного навчання і вдосконалення роботи зі скаргами громадян у Черкаської митниці (акт впровадження від 22 лютого 2006 року). Окремі аспекти дослідження були апробовані в доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях, а саме: “Митна справа в Україні: сучасні проблеми та шляхи вдосконалення” (м.Дніпропетровськ, Академія митної служби України, 21-22 жовтня 1999 року); „Проблеми світового розвитку в історичному контексті” (м.Луганськ, Східноукраїнський національний університет ім. В.Даля, 27-28 листопада 2006 року); „Актуальні питання реформування правової системи України” (м.Луцьк, Волинський державний університет ім. Лесі Українки, 1-2 червня 2007 року).

Публікації. Основні положення і висновки, що сформульовані в дисертації, відображено автором у 7 наукових статтях, п’ять з яких надруковано у провідних фахових виданнях.

Структура дисертації обумовлена змістом наукової проблеми, метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які охоплюють дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи 195 сторінок, із них обсяг основного тексту – 178 сторінок; список використаних джерел складає 202 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається ступінь наукової розробки теми, визначено мету і завдання дослідження, наукову новизну, підкреслено значення необхідності забезпечення прав і свобод громадян у митних відносинах, викладено положення та висновки, які виносяться на захист, зазначено практичне і теоретичне значення роботи.

Розділ перший “Стан забезпечення прав і свобод громадян у процесі здійснення митних процедур” присвячений ступеню теоретичного опрацювання проблеми, дослідженню нормативного регулювання та з’ясуванню сучасного стану здійснення митних процедур і складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Фізичні особи та їхнє формування як суб’єктів правовідносин у сфері митної справи” досліджуються особливості митних правовідносин за участю митних органів і фізичних осіб у зв’язку з переміщенням останніми товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон України. Характеризуючи фізичну особу як учасника правовідносин, митне законодавство оперує поняттям „громадянин”, під яким слід розуміти громадян України, іноземців та осіб без громадянства, що переміщують або мають намір переміщувати товари та інші предмети через митний кордон України. У процедурному значенні в митних правовідносинах можуть брати участь такі категорії громадян: особи, що звертаються до митного органу із заявою, зокрема для отримання адміністративної послуги; особи, щодо яких приймається рішення митним органом (посадовою особою) під час виконання контрольних повноважень, пов’язаних з переміщенням предметів через митний кордон; особи, що звертаються до митного органу зі скаргою на рішення, дії та бездіяльність посадових осіб. Дисертант наголошує, що конституційні права і свободи не можуть бути реалізовані в митних правовідносинах без належного визначення митно-правового статусу громадян, який являє собою самостійну сукупність елементів, закріплених у митному законодавстві. Саме на рівні правового статусу виникає ситуація готовності до реалізації суб’єктивних прав та юридичних обов’язків, хоча лише на етапі безпосереднього користування суб’єктивним правом забезпечується фактичне втілення закріплених у моделі правової норми соціальних благ у повсякденну практичну діяльність. Підсумовуючи результати аналізу особливостей правового статусу фізичної особи в митних правовідносинах, автор доходить висновку, що він являє собою систему прав, свобод, охоронюваних законом інтересів, обов’язків, а також гарантій їх реалізації, закріплених у чинному законодавстві і які відображають юридичні можливості користуватися соціальними благами.

У підрозділі 1.2 “Права громадян у митній справі та їхнє обгрунтування” досліджуються правові властивості суб’єктивних прав громадян при здійсненні митної справи, які мають індивідуальний характер і залежать від конкретного суб’єкта та від характеру митних правовідносин. Грунтуючись на теоретичних узагальненнях, автор стверджує, що суб’єктивним правом громадянина є закріплена в митно-правових нормах можливість здійснювати в установлених межах конкретні дії у сфері митної справи, реальність яких гарантується посадовими особами, що зобов’язані здійснити юридичні обов’язки стосовно громадян, а також можливість вимагати від митних органів здійснення необхідних дій з метою задоволення особистих інтересів, пов’язаних із переміщенням товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон. Свобода у митно-правовому розумінні – це гарантована державою можливість вибору громадянином варіанту поведінки при здійсненні митних процедур і реалізація такого вибору в рамках закріплених законодавством прав та обов’язків громадянина, а під законними інтересами громадянина слід розуміти дозволені державою прагнення громадянина до певного блага в межах його суб’єктивних прав та свобод.

Дисертант, виходячи з аналізу митного законодавства, зазначає, що в ньому відсутній „каталог” прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур. Зміст процедурних правовідносин включає суб’єктивні права і юридичні обов’язки їхніх суб’єктів, яким значною мірою притаманний взаємнокореспондуючий характер: правам одного суб’єкта відповідає, як правило, обов’язок іншого. Аналізуючи види суб’єктивних прав громадян, автор підкреслює, що до складу митної правоздатності громадян залежно від того, хто є ініціатором процедури, входять права, пов’язані з порушенням процедури за ініціативи громадянина і права, які виникають у разі порушення процедури за ініціативи митних органів. За способом дії виділяються так звані „позитивні” права, для реалізації яких громадянину потрібно здійснити певні дії та „негативні” права, для реалізації яких немає потреби реально діяти. Автор підкреслює, що в митних правовідносинах публічно-сервісного типу громадянин наділений з-поміж своїх суб’єктивних прав правом вимоги від іншої сторони її належної (передбаченої законом) поведінки.

Досліджуючи застосування митними органами адміністративного примусу, не пов’язаного з адміністративною відповідальністю, дисертант робить висновок, що принципово нова ідеологія стосунків між посадовими особами митних органів та громадянами вимагає звуження сфери втручання держави через застосування примусових заходів, які мають застосовуватися лише з огляду на презумпцію добропорядності громадянина.

Розглядаючи наукові підходи до розуміння поняття митно-правової норми, автор підкреслює, що у сфері регулювання митного права інколи дуже важко, а часто взагалі неможливо чітко виокремити відносини, які перебувають під впливом тільки матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм процедурного характеру, тобто ця галузь цілком об’єктивно має змішану матеріально-процедурну природу. Митно-правова норма визначає загальну модель поведінки учасників митних відносин шляхом надання їм суб’єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов’язків.

Аналізуючи стан правового забезпечення прав і свобод у митному законодавстві, автор підкреслює, що особливістю цього законодавства є велика кількість відомчих нормативних актів, що регулюють процедури митної діяльності, чому сприяє велика кількість відсильних норм у законодавчих актах. Для посадовців ці документи є нерідко єдиним керівництвом до дій, оскільки вони перебувають у прямому підпорядкуванні органу, який видав інструкцію. Автор доходить висновку, що системні недоліки митного законодавства посилюють залежність громадянина від держави і наголошує на необхідності його суттєвого вдосконалення.

У підрозділі 1.3 “Митні процедури як форма правозастосування стосовно прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина” досліджується особлива роль процедур у митних правовідносинах, адже процедуризація забезпечує необхідну послідовність у реалізації громадянами своїх прав та є дієвою перешкодою суб’єктивізму і свавіллю посадових осіб. На підставі аналізу наявних дефініцій процедури сформульовано її авторське визначення як врегульованого нормами митного права порядку діяльності посадових осіб митних органів у межах повноважень, визначених митним законодавством, який спрямований на реалізацію норм митного права у процесі вирішення конкретних справ, пов’язаних із переміщенням громадянами товарів, транспортних засобів та інших предметів через митний кордон. За критерієм повноти здійснення контрольної діяльності в митній справі автор виділяє загальні (звичайні), спрощені (пільгові), особливі (митний контроль після пропуску товарів через митний кордон) та виняткові (особистий огляд) процедури; за критерієм наявності чи відсутності спору в митних правовідносинах -безспірні та спірні процедури. За критерієм ініціативності слід виділити втручальні процедури, які виникають за ініціативи митних органів, та заявні процедури, що виникають за ініціативою фізичної особи (адміністративні послуги в митній справі). Зі свого боку втручальні процедури за характером наслідків поділяються на позитивні (такі, що сприяють), коли рішення, яке приймається митним органом, не накладає на громадян ніяких обов’язків, а сприяє реалізації прав та законних інтересів, і обтяжувальні втручальні процедури, що накладають на громадян певні обов’язки. Автором зроблений висновок про те, що класифікація процедур має велике значення для конкретного митно-правового статусу громадянина, оскільки тип процедури визначає обсяг і зміст його прав, свобод та обов’язків.

Дисертантом акцентовано увагу на те, що однією із найважливіших концептуальних позицій нової моделі праворозуміння є переосмислення принципів митних процедур, до яких насамперед необхідно віднести пріоритетний принцип забезпечення прав громадян, адже він є прямим відображенням норм Конституції. Система принципів процедур включає як загальні, так і спеціальні (галузеві) принципи, передбачені Митним кодексом: принцип доступу до інформації про митні правила, принцип вибірковості процедур митного контролю, їх мінімізації, безперервності, взаємної відповідальності митних органів і громадян, компетентності. Дисертантом проаналізовано стан упровадження вказаних принципів у діяльність митних органів та зроблено висновок про те, що далеко не всі вони знайшли відповідне місце при здійсненні митної справи, що вимагає вдосконалення організаційно-правових засад діяльності митних органів.

Розділ другий “Механізм забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур” присвячений дослідженню сутності, складу та напрямам удосконалення організаційно-правових засобів забезпечення прав і свобод громадян.

У підрозділі 2.1 “Конституційно-правове забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадяина у сфері здійснення митних процедур” підкреслюється, що поява в митному правовідношенні громадянина відразу “включає” в роботу норми його конституційного статусу, які зобов’язують посадовців митних органів реалізувати свої державно-владні повноваження з погляду відповідних положень Конституції України. Як динамічна категорія правовий статус громадянина змінює свій зміст, плавно переходячи із конституційного (загальноправового) в галузевий (митний), а із галузевого – в індивідуальний, тобто в конкретний правовий статус громадянина. Таким чином, конституційні норми про правовий статус громадянина являють собою загальні (модельні) правові ситуації, які не мають відношення до конкретних ситуацій; зі свого боку митно-правові норми деталізують правовий стан громадянина за конкретних обставин. Діяльність митних органів тісно пов’язана з реалізацією громадянами своїх конституційних прав і свобод: права на свободу і особисту недоторканість, права на гідність, права приватної власності тощо. Однак, як стверджує автор, безпосередня дія конституційних норм не знімає питання про вдосконалення процедур та механізмів для ефективного здійснення проголошених Конституцією прав та свобод; отже, у сфері митних відносин необхідний дійовий механізм забезпечення прав та свобод громадян. Це питання розглядається дисертантом під кутом зору співвідношення таких понять, як забезпечення, повага, дотримання, охорона і захист прав та свобод. Автор підтримує думку тих науковців, які стверджуюють, що правозабезпечення як понятійна категорія є за змістом ширшим, ніж інші, і робить висновок, що серед цих понять найбільш адектватним новій ролі митних органів є поняття забезпечення, яке повинне розглядатися як комплексна правова категорія і включати в себе всі інші види діяльності щодо надання правам та свободам реального змісту. Шляхом узагальнення наявних поглядів автор доходить висновку, що забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур являє собою специфічну діяльність митних органів та їхніх посадових осіб щодо створення умов, за яких реалізація прав і свобод є безперешкодною і ефективною, їхня охорона здійснюється з метою запобігання порушення, а захист сприяє їхньому відновленню, відшкодуванню збитків та притягненню винної посадової особи до відповідальності. Дисертант, спираючись на структурно-функціональний підхід до визначення сутності явища, будує своє бачення організаційно-правового механізму забезпечення прав і свобод, що розглядається в роботі як динамічна система правових та організаційних елементів, який у свою чергу включає такі підсистеми: 1) механізм реалізації (сукупність заходів щодо створення умов для фактичного здійснення прав і свобод); 2) механізм охорони (сукупність заходів щодо попередження порушень прав і свобод громадян); 3) механізм захисту (сукупність заходів щодо відновлення порушених неправомірними рішеннями, діями та бездіяльністю посадових осіб прав і свобод громадян та юридичної відповідальності посадовця).

У підрозділі 2.2 “Вплив міжнародних документів на формування національного законодавства в митній сфері та його адаптація до стандартів Європейського Союзу” обгрунтовується авторська позиція про необхідність перенесення в митне законодавство України та правозастосовну практику міжнародних, зокрема європейських, стандартів щодо забезпечення прав та свобод громадян. З формуванням наднаціональних механізмів захисту прав і свобод проблема їхнього забезпечення перестала бути внутрішньою справою держави. Наднаціональний статус сучасних правових норм установлює ряд важливих механізмів та інститутів, покликаних забезпечити відповідальність кожної держави за порушенння прав людини, а це повною мірою стосується діяльності митних органів. У контексті теми дослідження автор звертається до положень Міжнародної конвенції про гармонізацію та спрощення митних процедур 1973 р., за допомогою якої має проводитися оптимізація і узгодження національних митних процедур з міжнародними стандартами. Як член Всесвітньої Митної Організації, наша держава зобов’язана імплементувати Рамкові стандарти цієї організації, які передбачають удосконалення повноважень у правоохоронній сфері, застосування методів вибірковості митного контролю та інших. Зважаючи на вибраний нашою державою курс на інтеграцію з Європейським Союзом, дисертант досліджує наявні у праві ЄС принципи адміністративних процедур і обгрунтовує необхідність впровадження їх у митне законодавство України. Автор, зокрема, проводить порівняльний аналіз окремих положень Митних кодексів України та Європейського Союзу і доходить висновку про необхідність прискорення процесу адаптації митного законодавства до законодавства ЄС.

У підрозділі 2.3 “Шляхи вдосконалення організаційно-правового забезпечення діяльності митних органів щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян при здійсненні митних процедур” автор визначає напрями подолання наявних у діяльності митних органів перешкод для забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Удосконалення державного управління в аспекті Концепції адміністративної реформи актуалізує питання раціоналізації управлінських структур митної системи, удосконалення функцій і методів діяльності митних органів. Досліджуючи структуру Державної митної служби України, автор звертає увагу на те, що питаннями організації та контролю за здійсненням митних процедур щодо громадян відає порівняно невеликий підрозділ ДМСУ. При розгляді шляхів оптимізації структури митних органів дисертантом запропоновано створити в складі центрального апарату Держмитслужби Управління по роботі з громадянами, стратегія діяльності якого має бути спрямована на те, щоб здійснювати постійний контроль за діяльністю територіальних митних органів, максимально утруднити маніпулювання митним законодавством з боку посадовців та забезпечити однакову практику правозастосування у всій митній системі, а також можливість оперативного перегляду неправомірних правозастосовних рішень посадових осіб. Не менш складною проблемою забезпечення, на думку автора, є нездатність окремих посадовців повною мірою сприймати ідеї служіння суспільству та його громадянам, правовий нігілізм, ігнорування принципу верховенства права, низький професійний рівень окремих митників. Для повноцінної реалізації конституційних норм та міжнародних стандартів з прав і свобод людини необхідна поява нового типу державного службовця, діяльність якого була б скерована на забезпечення пріоритету прав громадян у митних правовідносинах. Дисертант убачає кілька основних напрямів вирішення цього завдання; зокрема правовий напрям полягає в необхідності внесення до Митного кодексу та інших нормативних актів змін, які б сприяли реальному, а не лише задекларованому забезпеченню прав і свобод громадян; організаційний напрям має охоплювати реалізацію заходів щодо підвищення ефективності здійснення митних процедур в умовах спрощення митних формальностей, що можливе в разі втілення в практику діяльності посадових осіб аналізів ризику порушення митних правил, мінімізації процедур митного контролю і оформлення для законослухняних громадян, удосконалення системи внутрішнього контролю в митних органах, формуванння єдиної системи організаційно-методичного матеріалу з питань здійснення митних процедур. Кадровий напрям передбачає створення цілісної системи підготовки і перепідготовки посадовців, обов'язкове включення в навчальні програми курсу етики митної служби, створення системи об’єктивної оцінки діяльності службовців. Реалізація цих заходів, на думку автора, має сприяти створенню дійсно ефективного механізму забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур.

Окремим напрямам удосконалення діяльності посадових осіб митних органів присвячено Розділ третій “Організаційно-правова діяльність митних органів щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина при здійсненні митних процедур”, який складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1 “Діяльність митних органів щодо забезпечення надання адміністративних послуг у митній сфері” присвячений обгрунтуванню нового для митного права інституту надання послуг митними органами. На думку автора, суспільні відносини, пов’язані з наданням громадянам адміністративних послуг, мають виступити важливим і новим чинником предмета митного права. Дисертантом проаналізовані наукові підходи до розуміння поняття адміністративних послуг і зроблений висновок, що ця нова функція діяльності митних органів поки що не сприйнята однозначно всіма вченими і практиками. Автор аргументує своє бачення цього питання, яке полягає в тому, що надання адміністративних послуг у митних відносинах насамперед означає змістовну переоцінку характеру взаємостосунків між митними органами та громадянами. Сама ця дефініція має на меті акцентувати увагу на виконанні обов’язків митних органів держави перед громадянами при здійсненні митних процедур. Дисертант стверджує, що введення в митне право поняття адміністративних послуг має стати фундаментальним переглядом усієї концепції митної служби. Ним розглянуто загальні ознаки послуг у сфері дії митного права, названо їх адміністративними, і сформулювано відповідне визначення послуг як результату публічно-владної діяльності посадових осіб митних органів, яка полягає у виконанні за зверненнями громадян на безоплатній або оплатній основі визначених у нормативно-правових актах процедур щодо громадян, які переміщують товари та інші предмети через митний кордон України, шляхом створення юридичних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Автором зроблений висновок про те, що на законодавчому рівні необхідно врегулювати основні засади надання послуг, визначити повноваження митних органів і громадян, виробити стандарти якості послуг, правила встановлення справедливої вартості, яка не повинна перевищувати фактичних витрат на їх виконання, встановити адміністративну відповідальність посадових осіб за неякісне надання послуг. На думку автора, подальше ігнорування проблеми вдосконалення надання адміністративних послуг може стати однією з перешкод ефективному забезпеченню прав і свобод громадян.

У підрозділі 3.2 “Оскарження рішень, дій та бездіяльності посадових осіб митних органів” обгрунтовано положення про те, що одним із найважливіших елементів механізму забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур є наявність дієвої процедури оскарження рішень, дій та бездіяльності посадовців митних органів у адміністративному (позасудовому) порядку. У цьому аспекті автор детально аналізує переваги та недоліки оскарження в судовому та інстанційному порядках і доходить висновку про те, що останній має певні переваги. Однак недосконалість норм законодавства, зокрема Закону України “Про звернення громадян”, зумовлює труднощі в ефективному застосуванні цього порядку оскарження. Автор піддає сумніву доцільність регулювання на рівні нормативного акту Держмитслужби правовідносин, пов’язаних із розглядом скарг, адже Конституція України визначає, що виключно законами України визначаються гарантії прав і свобод людини і обгрунтовує необхідність визначення в Митному кодексі загальних засад оскарження, які дадуть змогу забезпечити справедливий порядок розгляду скарг та реалізовувати право громадянина бути вислуханим. Дисертант робить висновок про необхідність законодавчого визначення поняття “бездіяльність посадових осіб”, під яким він розуміє недостатню позитивну активність посадових осіб щодо реалізації повноважень, що негативно впливає на стан реалізації громадянами своїх прав і свобод. На підстав наявних дефініцій автор формулює власне визначення адміністративної скарги як звернення особи до митного органу, в якому вказується на наявне (або передбачуване) порушення прав та охоронюваних законом інтересів громадян посадовими особами митних органів і міститься вимога про усунення такого порушення. Автором запропоновані напрями вдосконалення організації розгляду скарг у митних органах, які мають переломити негативне відношення посадовців до оскарження своїх рішень та дій, і спрямовані на створення громадянам найбільш сприятливих умов для звернення до митних органів на принципі правомірності вимог громадянина, доки інше не буде встановлене компетентним органом. Зроблено висновок про доцільність закріплення двоступінчатої системи оскарження рішень, дій або бездіяльності митних органів та їхніх посадових осіб спочатку до митниць, а потім до Державної митної служби України, для чого пропонується створити в центральному апараті ДМСУ спеціальний підрозділ апеляцій, який має збирати та аналізувати інформацію про недоліки в діяльності митних органів і тим самим сприяти виявленню причин та умов, що спонукали громадян до подання скарги.

У підрозділі 3.3 “Юридична відповідальність посадових осіб митних органів за порушення прав, свобод і законних інтересів громадян” підкреслюється, що необхідною умовою ефективності діяльності митних органів щодо забезпечення прав і свобод громадян є дієва відповідальність посадовців за порушення цих прав і свобод. Розгляд цього питання автор починає з дослідження правового статусу посадових осіб митних органів та доходить висновку, що широкі юридично-владні повноваження посадовців митних органів мають урівноважуватися реальною відповідальністю за свої дії. Однак інститут юридичної відповідальності потребує вдосконалення, зокрема автор пропонує встановити адміністративну відповідальність за порушення термінів і порядку здійснення митних процедур, посилити індивідуальну відповідальність посадових осіб за заподіяну шкоду, щоб тягар відповідальністі за неправомірні дії (бездіяльність) посадовця лягав не на державний бюджет, а на конкретного винуватця. Досліджуючи питання дисциплінарної відповідальності, дисертант доходить висновку, що прийняття Закону України “Про Дисциплінарний статут митних органів” стало важливою віхою на шляху до повної “лібертації” (звільнення) відносин державної служби в митних органах від їхнього регулювання нормами трудового законодавства, оскільки диспозитивний метод трудового права повинен бути поступово замінений на імперативний метод регулювання, адже служба в митних органах – це спеціальний вид трудової зайнятості, який повинен регулюватися виключно нормами спеціального законодавства, що буде слугувати втіленню принципу взаємної відповідальності суб’єктів митних правовідносин та є важливим з позиції мотивації позитивної управлінської діяльності посадовців митних органів, насамперед у сфері забезпечення прав та свобод громадян.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу митного законодавства і практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення організаційно-правових засад діяльності митних органів при здійсненні митних процедур, основними з яких є такі:

1. Забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур повинне розглядатися як правова категорія, що відображає специфічну діяльність митних органів та їхніх посадових осіб щодо створення умов, за яких реалізація прав і свобод громадян є безперешкодною і максимально ефективною; їхня охорона здійснюється з метою запобігання найменшій можливості порушення, а захист сприяє відновленню прав та притягненню винної особи до відповідальності.

2. Організаційно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур являє собою динамічну систему правових та організаційних елементів, дія і взаємодія яких спрямовані на сприяння реалізації суб’єктивних прав, запобігання порушенням прав і свобод людини та на їх відновлення в разі порушення. Цей механізм повинен включати: 1) засоби реалізації суб’єктивних прав: діяльність митних органів та їхніх посадових осіб щодо створенння умов для здійснення громадянами своїх прав, свобод і законних інтересів, подолання в діяльності митних органів