ВВЕДЕННЯ
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ
ЄРИГІНА Галина Петрівна
УДК 346.1 + 061.61
ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ВЛАСНИХ НАДХОДЖЕНЬ
БЮДЖЕТНИХ НАУКОВИХ УСТАНОВ
Спеціальність 12.00.04 – господарське право,
господарсько-процесуальне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Донецьк – 2007
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Інституті економіко-правових досліджень Національної академії наук України (м. Донецьк).
Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, академік НАН України
Мамутов Валентин Карлович,
Інститут економіко-правових
досліджень НАН України, директор (м. Донецьк)
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України
Розовський Борис Григорович,
Луганська філія Інституту економіко-правових
досліджень НАН України,
завідувач відділу економіко-правових
проблем екології регіону (м. Луганськ)
кандидат юридичних наук Булатов Євген Вікторович, Донецький державний університет управління МОН України, доцент кафедри загальноправових дисциплін (м. Донецьк)
Захист відбудеться “4” липня 2007 р. о 1300 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .170.02 в Інституті економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.
Автореферат розісланий “ 4 ” червня 2007 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Грудницька С.М.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Необхідність розвитку наукових досліджень, формування інноваційної моделі розвитку економіки ні в кого не викликає сумнівів. На вирішення проблем сприяння формуванню інноваційної моделі розвитку впливає багато факторів. Незважаючи на те, що правові основи розвитку інноваційної, наукової та науково-технічної діяльності в Україні визначені Господарським кодексом України, низкою законів та інших нормативно-правових актів, удосконалення правової бази в науковій сфері не перестає бути злободенним. Серед заходів, спрямованих на забезпечення інноваційного розвитку України, значне місце займає вирішення проблем фінансування пріоритетних напрямів наукових розробок шляхом розширення джерел та створення умов для залучення додаткових позабюджетних коштів. Такі кошти залучаються, але на шляху збільшення їх обсягів є різні перешкоди, у тому числі й такі, які можна усунути за допомогою вдосконалення правового режиму тієї частини майна бюджетних наукових установ, що охоплюється поняттям „власні надходження”. У бюджетних наукових установах виконується значний обсяг усіх фундаментальних та прикладних наукових досліджень, які є основною частиною інновацій. У дисертації визнано доцільним досліджувати проблему на прикладі більше ста бюджетних наукових установ, що перебувають у віданні НАН України. Власні надходження бюджетних наукових установ формуються не тільки і не стільки з допоміжної діяльності, як у більшості інших бюджетних установ. Вони формуються в основному за рахунок виконання науково-дослідних і науково-прикладних робіт за господарськими договорами понад план науково-дослідних робіт, фінансованих за рахунок бюджету, із метою реалізації результатів названих науково-дослідних робіт. Власні надходження бюджетних наукових установ використовуються для проведення науково-дослідних робіт, а не тільки на витрати на їх господарське обслуговування. Тому вдосконалення правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ може сприяти поліпшенню фінансування їх основної діяльності – розвитку наукових досліджень і науково-прикладних розробок. Дослідження цього режиму є актуальним з урахуванням необхідності вдосконалення правового забезпечення інноваційної діяльності, вирішення загальнодержавного завдання формування інноваційної моделі розвитку.
Закон України від 29 червня 2004 р. № „Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук і статусу їх майнового комплексу” і ряд інших нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію його положень, створюють певні передумови для вирішення названого завдання.
Окремі питання, пов’язані з правовим режимом майна бюджетних наукових установ досліджувалися вченими, однак вони лише частково стосуються предмету даного дослідження. Вищевикладеним визначається актуальність теми та доцільність проведення дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт Інституту економіко-правових досліджень НАН України за темою „Економіко-правові проблеми підсилення ролі державного та корпоративного регулювання в стабілізації та розвитку економіки” (державний реєстраційний номер 0199U001838) та темою „Забезпечення взаємозв’язку законодавчих актів, які регламентують економічні відносини” (державний реєстраційний номер 0102U005361). У межах зазначених тем дисертанткою досліджено поняття власних надходжень бюджетних установ, здійснено дослідження правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ, особливостей процесу їх формування, витрачання та відображення інформації про них, визначено шляхи удосконалення діючого законодавства у зазначеній сфері.
Мета і завдання дослідження. Метою роботи є розробка положень і пропозицій щодо усунення недоліків у правовому режимі власних надходжень бюджетних наукових установ на основі комплексного дослідження відповідного правового регулювання та правозастосовчої практики.
Для досягнення зазначеної мети у процесі дослідження було поставлено та вирішено наступні завдання:
розкрито зміст поняття „власні надходження” бюджетних установ, юридичну та економічну природу власних надходжень бюджетних наукових установ;
проведено аналіз нормативно-правових актів, що регламентують джерела власних надходжень бюджетних наукових установ в Україні, та встановлено особливості правового режиму їх формування і планування;
виявлено особливості укладання договорів на створення та передачу науково-технічної продукції понад державне замовлення в умовах казначейської системи виконання бюджету;
обґрунтовано необхідність дерегулювання формування та обліку витрачання власних надходжень бюджетних наукових установ;
визначено особливості правового режиму витрат власних надходжень бюджетних наукових установ;
досліджено існуючий порядок відображення інформації про власні надходження бюджетної установи, установлений Державним казначейством України, та обґрунтовано пропозиції щодо прав бюджетної установи і компетенції державних органів, які здійснюють контроль за витратами власних надходжень бюджетних установ;
на підставі узагальнення практики застосування законодавства України зроблено висновки і конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ.
Об'єктом дослідження є сукупність відносин, які виникають у процесі формування та використання власних надходжень бюджетних наукових установ для виконання їх статутних завдань.
Предметом дослідження є правовий режим власних надходжень бюджетних наукових установ.
Методи дослідження. Методологію дослідження становить сукупність методів, які ґрунтуються на вимогах об’єктивного та загального аналізу процесів формування, планування, обліку та використання власних надходжень бюджетних наукових установ. З урахуванням специфіки теми, цілей і завдань дослідження було використано такі методи: історико-правовий (при дослідженні процесу становлення та розвитку поняття власних надходжень бюджетних установ); системно-структурний (при дослідженні проблеми удосконалення правових основ розвитку наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, у тому числі після переходу на казначейську систему обслуговування, а також дослідженні взаємозалежності норм різних галузей права, класифікації видів договорів на створення та передачу наукової та науково-технічної продукції); аналітико-синтетичний (у процесі розробки пропозицій щодо вдосконалення правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ); формально-юридичний (при аналізі норм чинного законодавства); логічний (при тлумаченні норм права).
Теоретичну базу дослідження склали роботи таких вітчизняних і зарубіжних учених: І.В. Авіліної, Ч.М. Азімова, Д.О. Бекерської, Е.В. Булатова, О.В. Васьковського, О.В. Венедиктова, В.П. Вишневського, К.Г. Грищенка, С.М. Грудницької, В.В. Гусєвої, Р.Т. Джоги, В.А. Дозорцева, З.М. Заменгоф, Г.Л. Знаменського, С.О. Кузьміної, П.М. Кулікова, Г.О. Нечай, Д.Х. Липницького, В.К. Мамутова, В.П. Марущака, С.О. Михєєва, Б.І. Мінца, О.С. Онищенка, Н.О. Орлової, О.О. Підопригори, Е.Г. Полонського, М.П. Рінга, Б.Г. Розовського, Я.В. Соколова, А.М. Цвєткова, В.С. Щербини, Н.Я. Якимчука й ін.
Емпіричну базу дослідження склали чинне законодавство України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, накази й інструкції міністерств і відомств України, практика діяльності бюджетних наукових установ та матеріали судової практики. У процесі дослідження було використано юридичну, економічну і філософську літературу, присвячену проблемам удосконалення правової бази ефективного розвитку наукової діяльності.
Наукова новизна одержаних результатів обумовлена тим, що дисертація є пер-шим у вітчизняній юридичній науці комплексним теоретико-прикладним дослідженням правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ, на основі якого обґрунтовано нові наукові положення та розроблено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України стосовно бюджетних наукових установ.
Вперше:
розкрито зміст і обґрунтовано визначення поняття власних надходжень бюджетних установ як майна, придбаного за рахунок доходів, отриманих бюджетними установами від дозволених законодавством платних послуг понад асигнування, виділені їм із загального фонду державного і/або місцевих бюджетів;
обґрунтовано, що власні надходження бюджетних наукових установ, на відміну від власних надходжень інших бюджетних установ, формуються не стільки із надання допоміжних для їх статутної діяльності господарських послуг, скільки із виконання наукових і науково-прикладних робіт у руслі основної наукової діяльності понад тематику, фінансовану з державного бюджету, і витрачаються на стимулювання та розвиток саме інноваційної діяльності;
обґрунтовано, що правовий режим власних надходжень бюджетних наукових установ має враховувати специфіку джерел формування та напрямів витрат цих надходжень, а зазначені установи – мати відносно власних надходжень більші права, ніж інші бюджетні установи;
запропоновано передбачати відповідальність Державного казначейства України за порушення своїх обов'язків у договорі на розрахунково-касове обслуговування, що укладається між казначейством і бюджетною установою;
обґрунтовано, що власні надходження бюджетних наукових установ мають бути об'єктом регулювання, насамперед, господарського права;
аргументовано, що регламентація бухгалтерського обліку як правовий інститут передбачає порядок реєстрації фактів господарської діяльності, який необхідно закріпити у Господарському кодексі України, що дозволить надалі вирішити проблему однакового застосування понять і правил бухгалтерського обліку в усіх галузях права;
запропоновано стимулюючий механізм регулювання оплати праці наукових співробітників за рахунок власних надходжень бюджетних наукових установ, що забезпечує взаємодію норм господарського та трудового законодавства.(
Удосконалено положення щодо:
застосування порядку формування та планування кошторисів спеціального фонду бюджетної наукової установи з урахуванням особливостей наукової діяльності, норм законодавства, що регулюють договірні відносини;)
господарської компетенції бюджетних наукових установ у сфері планування, визначення напрямів витрат власних надходжень відповідно до їх статутних завдань з урахуванням обсягу оперативно-господарської самостійності в майнових відносинах щодо здійснення інноваційно-господарської діяльності.
Дістали подальший розвиток:
визначення складових правового режиму власних надходжень бюджетних наукових установ шляхом доповнення особливими правилами обліку майна, його формування та використання;
питання концепції майнової основи господарювання, відповідно до якої бюджетні установи володіють майном, придбаним за рахунок коштів державного бюджету, на праві оперативного управління, а власними надходженнями – на праві господарського відання, зокрема, визначено шляхи її реалізації в умовах казначейського обслуговування;
шляхи узгодження законодавства на основі ГК України, а саме запропоновано вдосконалення податкового законодавства щодо оподаткування прибутку, доданої вартості доходів від наукової та науково-технічної діяльності, а також плати за землю, що перебуває в безстроковому використанні НАН України, зокрема, тимчасово надані пільги закріпити як норми, що звільняють від оподаткування всі види доходів від наукової діяльності;
господарсько-правове обґрунтування напрямів удосконалення оплати праці науковців, зокрема, запропоновано закріпити доповнення у діючі нормативно-правові акти, які б ураховували особливості наукової діяльності, право науковця на правову оцінку своєї наукової діяльності та одержання винагород, заохочень і пільг, що відповідають його творчому внеску.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що конкретні пропозиції було використано при підготовці проекту Закону України „Про внесення зміни до статті 5 Закону України „Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу”, який було прийнято 5 жовтня 2006 р. (довідка № 299/127 від 15.02.2007 р.).
Результати дослідження застосовувалися також у практичній діяльності Президії НАН України і Донецького наукового центру НАН України у таких напрямах: удосконалення Типового положення про планування, облік і калькуляцію собівартості науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт (довідка № /120 від 16.03.2007 р.), сприяння розвитку матеріально-технічної бази бюджетних наукових установ, що перебувають у віданні НАН України (довідка № /492-8 від 19.03.2007 р.); сприяння підвищенню якості юридичного забезпечення господарської діяльності бюджетних наукових установ (довідка
№ 201/39 від 20.03.2007 р.).
Особистий внесок здобувачки. Наукові результати дисертаційної роботи отримані особисто авторкою. Особистий внесок здобувачки в роботах, опублікованих у співавторстві, зазначено в переліку публікацій основних результатів роботи.
Апробація результатів дисертації. Результати дисертації доповідалися й обговорювалися на круглому столі „Суб'єкти господарювання й економічна злочинність” (Донецьк, 2001), міжрегіональних науково-практичних конференціях „Оподатковування в промисловому регіоні: теорія, практика й перспективи розвитку” (Донецьк, 2001, 2002), міжнародній науково-практичній конференції „Господарське законодавство України: практика застосування й перспективи розвитку в контексті європейського вибору” (Донецьк, 2005). Результати дисертаційного дослідження неодноразово доповідалися і обговорювалися протягом останнього року на засіданнях вченої ради Інституту економіко-правових досліджень НАН України.
Публікації. Основні результати дослідження викладені в 11 наукових працях, з яких 7 опубліковано в фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, загальним обсягом 5,6 д.а., де 4,1 д.а. належать особисто здобувачці.
Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, двох розділів, що об’єднують вісім підрозділів, висновків. Загальний обсяг дисертації складає 172 сторінки комп’ютерного тексту. Робота також містить список використаних джерел із 215 найменувань і додатки.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
Розділ 1. Поняття власних надходжень бюджетних наукових установ і регламентація їх джерел складається з чотирьох підрозділів та присвячений дослідженню змісту і обґрунтуванню визначення поняття власних надходжень бюджетних наукових установ, їх економічної та юридичної сутності та регламентації їх джерел.
У підрозділі 1.1. „Концептуальні засади правового режиму майна бюджетних установ” досліджено правовий режим власних надходжень бюджетних наукових установ, спираючись на визначення поняття правового режиму майна в загальній теорії права та на визначення поняття „майно”, закріплене у ст. ГК України. За основу правового режиму майна взяте право власності та інші речові права – право господарського відання, право оперативного управління майном (ст. 133 ГК України).
За результатами дослідження доводиться, що для визначення змісту поняття „власні надходження” бюджетних установ необхідно використовувати зміст поняття „майно”, визначений не тільки в загальних нормах, які регулюють господарські відносини, але й у спеціальних, що регулюють безпосередньо бухгалтерський облік. При цьому в ряді випадків виникає необхідність розширити зміст, в інших випадках – звузити його. Аналіз правових норм, у яких установлюється структура майна, порядок його придбання, формування та вибуття, звернення на нього стягнень кредиторів, а також особливі правила обліку майна, дає можливість запропонувати удосконалений правовий режим цього майна.
У роботі детально аналізується визначення поняття майна бюджетних установ як певного виду юридичних осіб. Історичний розвиток законодавства на предмет визнання бюджетної установи юридичною особою дає можливість зробити висновок, що еволюція такого законодавства тісно пов'язана зі змінами у правових формах діяльності державних установ, розширенням їх майнової самостійності та відповідальності.
З урахуванням специфіки регулювання майна державних установ запропоновано правовий режим частини майна бюджетної установи, визначеної як власні надходження, що відрізняється від правового режиму майна, яким воно наділено з єдиного фонду державної власності. Відмінність правового режиму даного виду майна бюджетних установ відображається в понятті „власні надходження”, що як термін вперше було зафіксовано у Законі України від .02.2000 р. № „Про Державний бюджет України на 2000 рік”.
У підрозділі 1.2. „Історія розвитку законодавства щодо позабюджетних коштів бюджетних установ” звернено увагу на те, що з моменту визнання юридичною особою бюджетні установи завжди мали, крім асигнування з бюджету, інші джерела для формування майна, які називалися „позабюджетні кошти”. У ході дослідження підкреслюється, що до 2000 р. в Україні законодавство про позабюджетні кошти ґрунтувалося на узагальненій практиці розвитку законодавства СРСР, починаючи з 1923 р. У нормативно-правових актах було визначено зміст і правовий режим позабюджетних коштів бюджетних установ як коштів, які бюджетні установи одержують понад асигнування із державного бюджету на окремі поточні рахунки в установах банків, витрачають чітко за цільовим призначенням та не включають до державного бюджету.
Окремо досліджено історичні аспекти та економічну ситуацію, що створилася в Україні після проголошення незалежності, встановлено фактори, що сприяли відмові від банківської моделі та вибору казначейської моделі – зосередження всіх державних доходів на єдиному казначейському рахунку. Визначено, що сконструйована українська казначейська модель, хоча й обґрунтовувалась досвідом зарубіжних країн, в окремих її частинах, зокрема щодо власних надходжень бюджетних установ, порушує положення господарського та цивільного законодавства. Українські державні службовці як спробу надання фінансовим потокам прозорості, оптимального та оперативного управління ними, втілили концепцію „позабюджетних коштів” бюджетних установ як коштів державного бюджету. Це призвело до того, що Державне казначейство України само себе наділило правами розпоряджатися коштами бюджетних установ. У дисертації обґрунтовано, що таку концепцію слід розцінювати як прагнення виправдати втручання державного виконавчого органа в діяльність бюджетних установ, що є порушенням Конституції України.
У дослідженні детально проаналізовано шлях змін у законодавстві і зроблено висновок, що після відміни нормативно-правових актів, у яких було закріплено визначення поняття „позабюджетні кошти” бюджетних установ, було змінено не тільки їх назву на „власні надходження”, визначення поняття та змісту, які досі не мають правового закріплення, але й необґрунтовано змінено правовий режим майна бюджетних установ, що формувався з цих джерел.
Практика зарахування позабюджетних коштів бюджетних наукових установ до доходу державного бюджету не знаходить застосування і в інших країнах.
У підрозділі 1.3. „Економічна та юридична сутність власних надходжень бюджетних наукових установ” висвітлюються питання сутності вказаних надходжень на прикладі однорідної групи бюджетних установ, які перебувають у віданні Національної академії наук України. Це не тільки може бути досить репрезентативним для всіх бюджетних установ по ряду аспектів, але й свідчить про необхідність правового регулювання самостійної інноваційно-господарської діяльності із залученням додаткових джерел державними науковими установами. У роботі обґрунтовуються та пропонуються шляхи усунення протиріч між законодавчими нормами загального характеру та нормативними актами, що регулюють господарську діяльність і бюджетні відносини щодо власних надходжень бюджетних наукових установ. При цьому обґрунтовується, що власні надходження бюджетних наукових установ мають відігравати все більш важливу роль на додаток до державного фінансування, але вони не можуть розглядатися як універсальне вирішення всіх проблем фінансування державної системи науково-технічної діяльності.
У дисертації зроблено висновок, що при вирішенні питань удосконалення правового регулювання діяльності наукових установ, зокрема питань, пов'язаних із правовим режимом їх майна, необхідно враховувати, що надання цими установами платних послуг іншим особам – не просто господарська діяльність, ця діяльність, як правило, має інноваційну складову і тому може бути названа інноваційно-господарською. Обґрунтовується що при визначенні інноваційно-господарської діяльності необхідно враховувати особливості становища бюджетних наукових установ, які відносяться до відання НАН України. На підставі проведеного аналізу зроблено висновок, що у науково-дослідних інститутах НАН України може бути майно двох видів: 1) майно, закріплене за НАН України на праві господарського відання і передане науково-дослідним інститутам на праві оперативного управління; 2) власні надходження інститутів, тобто майно, придбане за рахунок надання платних послуг іншим особам і/або придбане іншим шляхом, не забороненим законом, яким науково-дослідний інститут має право розпоряджатися на свій розсуд – на праві господарського відання. Підкреслюється, що зміст і здійснення інноваційно-господарської діяльності науково-дослідних інститутів відповідає загальним цілям, які перед ними поставлені державою.
У підрозділі 1.4. „Регламентація джерел власних надходжень бюджетних наукових установ” на основі аналізу порядку формування майна із загального фонду державного майна обґрунтовано недоцільність його поширення на формування власних надходжень бюджетних наукових установ. Обґрунтовано, що встановлені загальні вимоги для всіх бюджетних установ по формуванню тієї частини майна, до якої відносяться власні надходження, несумісні з конкретними вимогами, процедурою та правилами організацій-замовників, що в остаточному підсумку є гальмом на шляху інноваційного розвитку. Аналізуючи договірні відносини із приводу виконання дозволених законодавством робіт, послуг бюджетними науковими установами, де вони виступають як учасники господарських відносин, обґрунтовано залежність форми та порядку укладання договорів від джерела, суб'єкта та об'єкта фінансування і/або виду продукції, послуг. Наведений у дисертації аналіз ситуацій, які виникають при укладанні договорів понад державне замовлення, свідчить про необґрунтованість віднесення власних надходжень бюджетних наукових установ до складу коштів державного бюджету. Розмір оплати, порядок оплати та строки господарського договору понад державне замовлення між замовником і виконавцем регулюються господарським законодавством (ст. 179, 183, 331 ГК України).
У процесі аналізу господарських договорів на виконання науково-дослідних робіт за державні кошти виявлена неефективність застосування Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 11 лютого 2000 р. № 1490. Звертається увага на те, що наукова продукція призначена не для забезпечення діяльності будь-яких органів, а для забезпечення науково-технічного прогресу, формування інноваційної моделі розвитку. Аргументується, що науково-дослідні інститути та фахівці, зосереджені в них, спеціалізуються згідно з певним профілем – різні в різних науково-дослідних інститутах, а тому й визначити виконавця науково-дослідних робіт за тими ж „тендерними схемами”, за якими міністерство обирає організацію для ремонту майна, приміщення або закупівлі для нього меблів, недоцільно.
У роботі визначено особливості порядку формування договору на створення і передачу науково-технічної продукції, оплата яких здійснюється при залученні благодійних внесків, грантів, внесків від спонсорів і меценатів, гуманітарної допомоги. На підставі проведеного аналізу зроблено висновок про необґрунтованість віднесення власних надходжень бюджетних наукових установ до коштів державного бюджету, необхідність застосування норм господарського законодавства в здійсненні господарської діяльності бюджетних наукових установ.
У дослідженні подане обґрунтування визначення поняття власних надходжень бюджетних установ. Власні надходження бюджетних установ визначаються як майно, придбане у процесі здійснення дозволеної законодавством господарської діяльності понад державне замовлення. Залежно від економічної форми, якої набуває майно у процесі господарської діяльності, майнові цінності належать до основних фондів, оборотних засобів, коштів, товарів. Інформація про це майно у вартісному вираженні відображується в балансі або інших передбачених законом формах обліку бюджетної установи як додаткове джерело фінансування, утримання та розвитку її матеріально-технічної бази, і не може враховуватися в доході державного бюджету. Бюджетна установа здійснює господарську діяльність на основі довіреного їй державного майна і майна, придбаного в процесі здійснення дозволеної законодавством господарської діяльності на праві оперативного управління і господарського відання. Інвестиційно-господарська діяльність державних наукових установ, що відносяться до відання НАН України, із залучення додаткових джерел, володіння, користування та розпорядження майном, отриманим у результаті цієї діяльності, вимагає спеціального правового регулювання, порівняно з іншими бюджетними установами.
Розділ 2. Удосконалення порядку формування та використання власних надходжень бюджетних наукових установ складається з чотирьох підрозділів та присвячений дослідженню регламентації формування власних надходжень і напрямів їх використання, а також обґрунтуванню необхідності дерегулювання у сфері формування та обліку використання власних надходжень бюджетних наукових установ.
У підрозділі 2.1. „Регламентація формування коштів, що надходять до бюджетних наукових установ” проаналізовано порядок формування власних надходжень бюджетних наукових установ, що пов’язаний з участю наукових установ у господарських відносинах, спираючись при цьому на те, що вони виступають як суб'єкти господарювання, які мають статус некомерційних, неприбуткових організацій (ст. 52-55 ГК України). У дисертації доводиться, що відносини, які виникають з приводу формування та витрат власних надходжень бюджетних наукових установ, немає підстав відносити до числа регульованих бюджетним (або фінансовим) законодавством. Вони мають розглядатися як регульовані господарським законодавством, нормами, що визначають правовий режим майна суб'єктів господарювання, наділених правами юридичної особи.
Обґрунтовано, що існуючий порядок регулювання формування власних надходжень бюджетних наукових установ у розрізі напрямів витрат на кожну конкретну мету з детальною розбивкою їх за предметними ознаками не лише відволікає від власне виконання дозволеної законодавством господарської діяльності, але й заважає на етапі їх формування. Доходи від створення та передачі наукової продукції, які можуть бути, або не бути, не можна формувати на 1 січня кожного року з плановим розподілом за місяцями. Але ж невиконання цих вимог буде вважатися контролюючими органами нецільовим використанням бюджетних коштів. У дисертації пропонується визначити специфіку наукових робіт шляхом введення у п. 24 Постанови Кабінету міністрів України від 28 лютого 2002р. № 228 „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” доповнення такого змісту: „Кошториси та штатні розписи установ і організацій, які відносяться до відання Національної академії наук України і специфіка діяльності яких пов'язана з виконанням науково-дослідних робіт, можуть складатися за окремим порядком, погодженим з Мінфіном”.
У підрозділі 2.2. „Необхідність дерегулювання у сфері формування власних надходжень бюджетних наукових установ” на основі ретельного дослідження зроблено висновок, що основні проблеми при формуванні власних надходжень у бюджетних установ, і не тільки наукових, виникають у зв’язку з правилами казначейського обслуговування, що постійно необґрунтовано ускладнюються. У роботі запропоновано вирішення проблеми шляхом здійснення обслуговування власних надходжень бюджетних наукових установ в установах банків. По-перше, право відкривати рахунок в установах банків, згідно чинному законодавству, має кожна юридична особа. У дисертації доводиться, що розміщення власних надходжень бюджетних наукових установ, що відносяться до відання НАН України, на рахунках в установах банків не змінює їх режиму. Серед вимог щодо утворення та використання власних надходжень, які становлять спеціальний фонд бюджетних установ, немає посилання на те, в яких фінансових установах мають зберігатися ці кошти. Обґрунтовано, що таке розміщення не може змінити ознаку неприбутковості цих установ, бо це не має ніякого впливу на визначення режиму неприбутковості. Не змінюють режиму неприбутковості і доходи у вигляді плати за проценти від депозиту, бо згідно із законодавством такі доходи вважаються пасивними і податком на прибуток не обкладаються. По-друге, приписане бюджетній науковій установі обов’язкове казначейське обслуговування також не виключає розміщення коштів на рахунках в установах банків для тих розпорядників бюджетних коштів, яким це дозволено спеціальними нормативно-правовими актами. Таким спеціальним нормативно-правовим актом для бюджетних наукових установ, що відносяться до відання НАН України, має бути Закон України від 29 червня 2004 р. № 1911 „Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу”. За результатами дослідження було запропоновано доповнити ст. 5 цього Закону – безпосередньо надавати Національному банку України право відкривати поточні та депозитні рахунки в установах банків бюджетним науковим установам. Це сприяло б вирішенню багатьох практичних питань у фінансово-господарській діяльності названих установ, дозволило б ліквідувати складнощі, які виникають при забезпеченні фінансування філій, об'єктів соціальної сфери, розташованих поза місцем дислокації інститутів (на іншій адміністративній території).
Наведений у дисертації аналіз свідчить про необґрунтованість багатьох вимог з боку органів казначейства щодо формування власних надходжень бюджетних наукових установ, що не відповідає принципам державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності, які закріплені у Законі України від 11 вересня 2003 р. № 1160 „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. У роботі звернено увагу на те, що видаючи накази, які стосуються регламентації бухгалтерського обліку і розрахунково-касового обслуговування бюджетних установ, Державне казначейство стало необґрунтовано втручатися в господарську діяльність бюджетних установ, розширювати свої права, звужуючи права безпосередньо тих, кому вони належать за законом.
Аналіз нормативних актів, що видаються Державним казначейством України, показує, що вони постійно змінюються, у багатьох із них зміст понять не відповідає їх змісту в загальноприйнятих нормах, а це неминуче призводить до колізій. Проаналізовано зміст „зобов'язання”, що визначено Державним казначейством України, обгрунтовано його невідповідність змісту в нормативних актах інших галузей обліку та права. У роботі досліджено причини, що призводять до порушення норм законів, які визначають правові основи управління об'єктами державної власності, регулювання господарських відносин. Обгрунтовано, що казначейський порядок обліку зобов'язань зарегламентовано таким чином, щоб коштами, розміщеними на єдиному казначейському рахунку, якнайдовше розпоряджалося Державне казначейство України, і якомога довше ними не могли розпоряджатися безпосередні законні розпорядники – бюджетні установи. Державне казначейство, затвердивши собі нові повноваження – надавати платні послуги та розміщувати тимчасово вільні кошти на депозитних рахунках в установах банків, узаконило собі додаткове отримання коштів, понад виділені йому кошти з бюджету, користуючись коштами законних розпорядників. Обґрунтовується необхідність дерегулювання у сфері формування власних надходжень бюджетних наукових установ, приведення нормативних актів, що видаються органами Державного казначейства України, у відповідність до норм Господарського і Цивільного кодексів України.
У підрозділі 2.3. „Удосконалення регламентації напрямів використання власних надходжень бюджетних наукових установ” на основі аналізу нормативних актів, що регулюють напрями використання власних надходжень як складової частини їх правового режиму, обґрунтовано взаємозалежність усіх складових. Тобто, починаючи з порядку формування власних надходжень, що визначає Державне казначейство, сформована бюрократична практика надмірного регулювання напрямів використання власних надходжень бюджетних установ, яка негативно позначається на фінансово-господарській діяльності бюджетної установи, обмежує самостійність і свободу маневрування фінансовими ресурсами з урахуванням конкретної господарської ситуації, ускладнює можливість вибору оптимальних рішень. Доводиться суперечливість норм, що регулюють напрями використання власних надходжень бюджетних установ. Так, відповідно до цільового принципу використання власних надходжень має бути винятково в рамках і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету у відповідному фонді. Це зовсім не відповідає вимозі погашення заборгованості установи із бюджетних зобов'язань, не забезпечених (або частково забезпечених) видатками загального фонду, з подальшим коригуванням загального фонду кошторису у бік зменшення (відмови) на суму, що проведена за рахунок власних надходжень. Будь-яка бюджетна установа при укладанні договору на виконання дозволених законодавством платних послуг ніколи не зможе запропонувати замовникові разом із послугами, які він замовляє, оплатити заборгованість установи. Така суперечливість свідчить про невідповідність регулювання власних надходжень нормами бюджетного законодавства.
Визнано, що у загальному фонді державного бюджету усе ще не вистачає коштів. У зв’язку з цим з боку держави логічно було б створювати сприятливі умови для бюджетних установ щодо надання платних послуг, не обмежувати право бюджетних установ розпоряджатися цими доходами. Зокрема, не позбавляти бюджетні наукові установи можливості використовувати свої доходи для створення нових постійних джерел фінансування власної наукової діяльності за рахунок економії, отриманої у той або інший відрізок часу, у тому числі й можливості концентрувати частину тимчасово вільних (зекономлених) коштів на депозитному рахунку в банку та одержувати надалі певні відсотки за користування ними. Це підвищило б зацікавленість науково–дослідних інститутів у зароблянні коштів і їх розумному використанні. Такі пропозиції містилися в законопроекті від 03 лютого 2005 р. № 7037, який був підготовлений за результатами досліджень і внесений на розгляд Верховної Ради України. 8 вересня 2005 р. законопроект був прийнятий Верховною Радою України, однак за наполяганням Міністерства фінансів України був відхилений Президентом і в ході повторного розгляду його редакцію було змінено. У доробленому варіанті Закону, що прийнятий 5 жовтня 2006 р., закріплено право установ, організацій і підприємств, що перебувають у віданні НАН України та галузевих академій наук, „направляти отримані від надання дозволених законодавством платних послуг кошти на реконструкцію та капітальне будівництво основних фондів і соціально-побутових об'єктів, розвиток соціально-побутової бази та соціальну підтримку наукових співробітників”. Закріплено Законом право самостійно розпоряджатися доходами та іншими надходженнями, отриманими від надання дозволених законодавством платних послуг. Однак поки кошти, одержані від надання дозволених законодавством платних послуг, будуть розміщатися на рахунках в органах казначейства, самостійно розпоряджатися ними бюджетні установи, як показує практика, навряд чи зможуть. У дисертації обґрунтовано, що дії казначейства з контролю власних надходжень бюджетних наукових установ мають полягати лише у фіксуванні загальної суми доходів і загальної суми оплати витрат із залишку коштів на відповідних реєстраційних спеціальних рахунках. Усі інші дії органів Державного казначейства порушують правовий режим власних надходжень бюджетної установи, обмежують господарську самостійність бюджетної установи і можуть бути оскаржені.
Проведене дослідження свідчить про те, що реальний правовий режим власних надходжень бюджетних установ залежить не лише від регламентації його нормами про майнові права установ, але й від урегульованості майнових відносин установ із казначейством, від реального забезпечення невтручання казначейства у господарську діяльність, що здійснюється за рахунок власних надходжень, і реальної відповідальності казначейства за незаконне втручання. Зроблено висновок, що регулювання відносин із Державним казначейством повинне передбачати як права останнього, так і його обов'язок із обслуговування установ, відповідальність за порушення цього обов'язку. Пропонується цю відповідальність закріплювати у договорі на розрахунково-касове обслуговування між казначейством і бюджетною установою. Розумне співвідношення прав та обов'язків бюджетної наукової установи та органів Державного казначейства України буде відповідати розвитку ринкових відносин у країні і курсу інноваційного розвитку країни.
У підрозділі 2.4. „Напрямки дерегулювання у сфері обліку використання власних надходжень бюджетних наукових установ”, досліджуючи реалізацію бюджетними науковими установами як права господарського відання, так і права оперативного управління майном, підкреслюється, що ці права супроводжуються і багато в чому залежать від регламентації різних видів обліку майна. На підставі аналізу регламентації обліку в якості однієї з форм регламентації використання власних надходжень бюджетних наукових установ у роботі доводиться, що інформація щодо витрат власних надходжень бюджетної наукової установи трактується по-різному органами Державного казначейства України, Державної податкової адміністрації України, Державної статистики України та фондами обов'язкового державного страхування. Усі ці організації у відповідності зі своїми цілями та задачами видають нормативні акти, при цьому не прагнуть до однаковості понять і термінів. На практиці це призводить до колізій. У дисертації досліджуються актуальні питання із цього приводу і висуваються пропозиції щодо гармонізації обліку використання власних надходжень бюджетних наукових установ.
Обґрунтовано також положення щодо віднесення регламентації бухгалтерського обліку до інституту господарського права і зроблено висновок про необхідність введення в Господарський кодекс України (ст. 19, 71, 90, 363 ГКУ) глави про бухгалтерський облік, яка передбачалася проектом ГКУ. У роботі досліджено наслідки, до яких призвели зміни в обліку та звітності шляхом упровадження міжнародних стандартів без урахування особливостей національного права. Пропонується виправлення конкретних помилок щодо планування, обліку і калькуляції собівартості науково-дослідних робіт шляхом затвердження нового Типового положення із планування, обліку і собівартості кошторисної вартості науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт для бюджетних установ і Типового порядку визначення кошторисної вартості науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт для госпрозрахункових організацій і підприємств.
Окремо досліджено регламентацію обліку напрямів витрат власних надходжень бюджетних наукових установ щодо зобов'язань із податку на додану вартість. Обгрунтовано, що облік в бюджетних установах не враховує норми податкового законодавства, бо побудований відповідно до того, що кошти державного бюджету не є об'єктом оподатковування щодо податку на додану вартість. Але це не відповідає дійсності, бо власні надходження бюджетних наукових установ лише частково не обкладаються цим податком. Цей факт є ще одним доказом помилкового віднесення власних надходжень бюджетних установ до коштів державного бюджету.
У роботі показано неурегульованість питань про плату за землю, де розташовано будівлі, у яких площі здаються в оренду. На підставі детального аналізу запропоновано у ст. 2 Закону України „Про плату за землю” внести доповнення: „Відносини оренди землі НАН України регулюються цим законом з урахуванням особливостей, передбачених Законом України „Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу”.
Особлива увага в роботі приділена одному з найбільш важливих напрямів витрат власних надходжень бюджетних наукових установ і регламентації його обліку – оплаті праці співробітників, зайнятих у здійсненні дозволеної законодавством діяльності. Установлення спеціального правового режиму регулювання праці науковців, з огляду на особливості наукових робіт, право науковця на об'єктивну оцінку своєї наукової діяльності, одержання винагороди, заохочення, які мають відповідати творчому внеску, в ринкових відносинах особливо актуально. Специфіка цього питання полягає саме в тому, що в бюджетній науковій установі є кілька джерел формування фонду заробітної плати, правовий режим яких відрізняється один від одного і регулюється різними нормами права, непогодженість яких призводить до правових колізій. У дисертації обґрунтовано висновок про необхідність надати право керівникам бюджетних наукових установ у рамках фонду заробітної плати, що передбачений у кошторисі спеціального фонду, затверджувати порядок і розмір оплати праці працівникам цих установ за участь у наданні платних послуг. Така норма гармонізує ряд нормативно-правових актів господарського, бюджетного, цивільного, трудового законодавства, сприяє усуненню конфліктів.
У роботі розглядається непогодженість норм різних галузей законодавства, що виникають під час контролю фінансово-господарської діяльності бюджетних наукових установ. Аналізуються норми визначення бюджетного правопорушення щодо коштів загального фонду бюджетної установи та аргументується висновок, що вони не повинні застосовуватися до власних надходжень бюджетних установ. На основі аналізу норм Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства про бюджетну систему та норм Бюджетного кодексу України щодо бюджетного правопорушення як підстави відповідальності у роботі обґрунтовано висновок про нетотожність цих понять і необхідність їх узгодження.
Обгрунтовано, що бюджетні установи, укладаючи договори про надання платних послуг та стаючи учасником господарських відносин, також повинні керуватися нормами господарського законодавства – порушення учасниками господарських відносин норм законів, які регулюють
