НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Фоміцька Надія Василівна

УДК 352.07

РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ НА ТЕРИТОРІАЛЬНОМУ РІВНІ

Спеціальність 25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків -2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор економічних наук, професор

ОДІНЦОВА Галина Сергіївна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління та менеджменту

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент

МАМОНОВА Валентина Василівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;

кандидат наук з державного управління

ДЕГТЯРЬОВА Ія Олександрівна,

Сумська обласна державна адміністрація, заступник начальника Головного управління економіки – начальник управління розвитку підприємництва

Захист відбудеться 16 листопада 2007 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К .858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (І поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий “15” жовтня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.С.Лебець

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Оновлення організаційних та правових засад реалізації державної влади на територіальному рівні є важливим науковим і прикладним завданням. Незважаючи на те, що останнім часом активізувався дослідницький пошук шляхів його виконання, суттєвого опрацювання вимагає модель подальшого розвитку державної влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць, їх становлення на етапі розбудови незалежної України, а також теоретичне осмислення форм реалізації державної влади тощо.

Основою формування концептуальних підходів щодо реалізації державної влади на територіальному рівні стали роботи В. Авер’янова, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, В. Баранчука, В. Бойка, І. Бутка, В. Кампа, В. Князєва, В. Козбаненка, І. Коліушка, В. Корженка, В. Малиновського, В. Мамонової, Н. Мельтюхової, А. Мельника, Н. Миронової, Н. Нижник, Г. Одінцової, М. Пухтинського, С. Саханенка, С. Телешуна, В. Цвєткова, В. Шаповала та ін.

У дослідженні теорії управління територіальним розвитком визначилося декілька пріоритетних напрямків, одним з яких є організація територіальної влади та розподіл владних повноважень між суб`єктами управління (В. Бичек, П. Біленчук, В. Борденюк, В. Геєць, А. Гошко, А. Заєць, В. Малиновський, Т. Мотренко, О. Оболенський, Ю. Привалов, В. Романов, Ю. Саєнко, А. Ткачук, І. Федів, Г. Швидько та ін.).

Питанням методології змін та оновлення організаційних і правових засад реалізації державної влади на територіальному рівні присвятили свої роботи В. Александров, О. Бабінова, В. Гаращук, В. Гусєв, І. Дегтярьова, В. Дзюндзюк, В. Долечек, С. Краснопьорова, Ю. Куц, В. Тимощук, О. Чаплигін та ін.

Однак, незважаючи на значні напрацювання в напрямі удосконалення організації діяльності територіальних органів влади, залишаються недостатньо дослідженими питання комплексного управління соціально-економічним розвитком на рівні області та району, оскільки у законодавчих актах України не відображені відмінності в управлінні такими адміністративно-територіальними одиницями. Поглибленого дослідження вимагають питання взаємодії територіальних органів влади, розмежування їх повноважень та визначення сфер компетенції. Завдання належної реалізації державної влади стають пріоритетними саме там, де має комплексно вирішуватися основна частина питань, пов’язаних із забезпеченням життєдіяльності населення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах науково-дослідної роботи кафедри державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України – “Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0105U002743). Особистий внесок автора у виконання НДР полягає в обґрунтуванні необхідних змін в організації управління на територіальному рівні.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є теоретичне обґрунтування та науково-методичне забезпечення організаційних і правових засад реалізації державної влади на територіальному рівні.

Відповідно до мети були визначені такі завдання:

- з’ясувати сутнісні характеристики і розкрити зміст поняття “реалізація державної влади”, уточнивши особливості його вживання стосовно територіального рівня управління;

- відстежити історичну послідовність процесу розвитку форм реалізації влади на етапі становлення незалежності України;

- узагальнити світовий досвід організаційно-правового забезпечення управління територіями;

- обґрунтувати існування взаємозв’язку між моделлю управління територією та рівнем життєдіяльності її мешканців;

- з’ясувати зміст і характер протиріч щодо розподілу владних повноважень на територіальному рівні;

- запропонувати критерії класифікації управлінських послуг;

- розробити підходи до комплексного управління адміністративно-територіальними одиницями різного рівня.

Об’єктом дослідження обрано процес реалізації державної влади в Україні на рівні області та району.

Предметом дослідження є поглиблення обґрунтованості понятійного апарату, принципів та методів структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів управління.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дослідження стали філософські принципи пізнання явищ, фундаментальні дослідження вчених у галузі теорії та історії державного управління, правові та нормативні акти України. Для отримання результатів дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. Так, для відбору інформації та визначення характеристик життєдіяльності територій було застосовано метод комплексного аналізу. Основою для вивчення досвіду територіальної організації управління в розвинених демократичних країнах став метод порівняльного аналізу. Методом індукції та дедукції досліджувався понятійний апарат реалізації влади на територіальному рівні та суперечності у законодавстві стосовно розмежування повноважень. Структурно-функціональні методи були використані в дослідженні організації надання управлінських послуг.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному обґрунтуванні та розробці науково-методичних підходів до організаційного і правового забезпечення діяльності територіальних органів влади, що конкретизується в наступному:

Уперше:

- розроблено концептуальний підхід до визначення поняття “територіальний рівень управління”, що охоплює органи влади, побудова яких визначається одними законодавчими актами, однотипною моделлю управління та державними інституціями з відповідними повноваженнями (функціями), що реалізуються у певній цілісності в єдиному механізмі державного управління;

- визначено сутнісні ознаки поняття “управлінська послуга”, яка надається органами державної влади та органами місцевого самоврядування (або підприємствами чи установами, що знаходяться у їх управлінні) у межах визначеної законодавством компетенції за письмовим чи усним зверненням фізичної або юридичної особи, що зумовлює адміністративно-процесуальну діяльність суб’єкта її надання.

Удосконалено:

- модель територіальної організації влади, з уточненням компетенції та розподілу повноважень органів управління;

- систему критеріїв класифікації управлінських послуг, яка, на відміну від існуючих підходів, враховує: суб’єкт надання послуги (орган влади, підприємство, установа), масштаб надання (індивідуальний, загальний), джерело фінансування (бюджет, кошти замовника);

- окремі елементи організації територіальної влади з урахуванням коефіцієнтів відмінності у кількості членів громад, рівнів публічної, виконавчої влади та самоврядування, які притаманні зарубіжному та вітчизняному досвіду побудови органів влади.

Дістало подальший розвиток:

- періодизація процесу історичного становлення територіальної влади в Україні на підставі аналізу форм реалізації влади;

- механізм організації орендних відносин шляхом встановлення чіткої послідовності дій територіальних органів влади;

- обґрунтування сутності змін у законодавстві щодо реалізації влади на територіальному рівні, яке забезпечує впорядкування фінансово-майнових відносин;

- формування груп показників, які характеризують безпосередній та опосередкований вплив державного управління, що базуються на встановленому зв’язку між рівнем життєдіяльності населення і моделлю територіального управління.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони дозволяють вирішувати важливі питання організації територіальної влади та підвищення ефективності її реалізації. Сформульовані в роботі рекомендації та висновки спрямовані на подальший розвиток теоретичних засад взаємоузгодженої діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування шляхом раціонального розмежування їх повноважень. Вони мають практичне значення та адресну спрямованість, прийняті до впровадження Дергачівською районною державною адміністрацією Харківської області (довідка № 01-28/2856 від 26.09.06) та Головним управлінням праці та соціального захисту населення Харківської обласної державної адміністрації (довідка № 04-22/5807 від 09.10.06).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо реалізації державної влади на територіальному рівні. Усі сформульовані висновки та пропозиції ґрунтуються на власних дослідженнях автора.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації оприлюднювалися на IV, V, VI Міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2004 – 2006 рр.) та науково-практичних конференціях “Державне управління: теорія, практика, перспективи” (м. Харків, 2004 – 2006 рр.), “Україна – роки незалежності і поглиблення ринкових реформ” (м. Ташкент, 2005 р.), а також при проведенні занять у школі молодого вченого (м. Феодосія, 2004 – 2005 рр.).

Публікації. Основні положення та отримані у дисертаційному дослідженні результати викладені у восьми наукових працях, у тому числі у чотирьох статтях, опублікованих у виданнях, включених до переліку фахових видань у галузі науки “Державне управління”, затвердженого ВАК України, двох монографіях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях. Загальний обсяг публікацій, що належить особисто автору, – 3,8 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації – 201 сторінка, у т.ч. рисунків – 20 (на 11 сторінках), таблиць – 17 (на 10 сторінках). Список використаних джерел налічує 171 найменування (на 17 сторінках), кількість додатків – 7 (на 9 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, а також наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про їх апробацію.

Перший розділ – “Теоретичні та історичні аспекти реалізації державної влади” – висвітлює результати дослідження теоретико-методологічних засад реалізації державної влади на територіальному рівні, уточнення понятійного апарату, узагальнення досвіду організації територіальної влади в розвинених країнах світу; періодизацію історичного розвитку форм реалізації влади в Україні.

Виходячи з того, що поняття “державна влада” розглядається в трьох аспектах: як влада усіх органів держави, як виконавча влада (у вузькому розумінні) і як підсистема органів публічної влади – поняття “реалізація державної влади на територіальному рівні” включає в себе значну частину термінів, що ще не визначені теоретично. Так, термін “територіальний рівень” найчастіше ототожнюється з рівнями адміністративно-територіального поділу держави та з рівнями управління виконавчої гілки влади. Для органів публічної влади трактування цих рівнів різне. Для органів державної виконавчої влади воно передбачає ієрархічну підпорядкованість, для органів місцевого самоврядування – більш високий рівень усуспільнення. Поняття “територіальний рівень управління” визначає єдність законів, ідентичність моделі управління та органів влади з відповідними повноваженнями (функціями), що реалізуються в єдиному механізмі державного управління. Реалізація влади виражається через поняття державного управління, яке в різних джерелах визначається як форма, спосіб чи дії держави щодо здійснення своїх функцій, що випливає з різних підходів до визначення сутності державного управління, а також розкриття його змісту.

У роботі розглядається рівень області та району, де управління здійснюється двома владними інститутами – державними адміністраціями та радами, діяльність яких регламентується законодавством. Ці інститути влади відповідають перед суспільством і громадами за збалансований розвиток території. Історичний досвід розбудови територіальної влади в Україні свідчить про відсутність чіткого поділу повноважень між її органами в усі часи, що спричинило ускладнення переходу до нової моделі реалізації державної влади на всіх рівнях.

Розподіл владних повноважень зумовлюється ступенем впливу внутрішніх чинників у розвитку держави. Моделі поділу влади в Україні властиві елементи “дифузійного” і “жорсткого” підходів з перевагою останнього. Суперечливий характер носить розподіл повноважень між органами державного управління і органами місцевого самоврядування, його принципи не відповідають жодній з трьох основних теорій: громадівській, державницькій та громадівсько-державницькій. Доведено, що за реальною здатністю органів місцевого самоврядування здійснювати самоврядні функції поділ повноважень наближений до положень державницької теорії, а за конституційним декларуванням – до громадівської.

Дослідження історичного розвитку форм реалізації влади вказує, що більш характерною для України була діяльність представницьких органів управління. Процес становлення територіальної влади в державі на етапі розбудови її незалежності доцільно поділяти на чотири основних періоди з уточненням їх хронології. На відміну від попередніх наукових праць, де розглядається цей процес лише стосовно місцевого самоврядування, у роботі досліджено територіальні органи за критеріями форм влади. Перший період – це стихійне випробування різних моделей територіальної організації публічної влади; другий – системне впровадження та конституційне закріплення форм реалізації влади на територіальному рівні; третій – законодавчий розподіл компетенції територіальних органів влади; четвертий – пошук нових форм реалізації влади на рівні області та району.

Прикладом організації територіального управління деякою мірою може слугувати досвід країн розвиненої демократії – Німеччини, Польщі, Франції та ін. Його узагальнення свідчить, що головна відмінність організації управління полягає у реальній здатності владних органів здійснювати свої повноваження. Відмінності у побудові територіального управління у названих європейських державах та в Україні не є значними. Так, кількість рівнів у системі місцевого самоврядування однакова. Число рівнів державної влади залежить від міри децентралізації та деконцентрації влади, публічної влади – від форми державного устрою. Головною відмінністю є послідовність і логічність використання принципів побудови територіальної влади. Сьогодні в Україні значна частина принципів, за якими відбувається розподіл владних повноважень і функцій, не реалізована або реалізована на якомусь одному структурному рівні, тобто реалізується частково, що говорить про відсутність єдиного підходу у побудові органів публічної влади. У роботі визначена сукупність принципів та розглянуті особливості їх реалізації з урахуванням організації і поділу територіальної влади. З метою збереження цілісності держави доцільним є існування інструментів та механізмів, які здатні забезпечувати стабільність виконавчої гілки влади, приведення різнорідних за своїм характером і функціями її суб’єктів в єдине ціле.

Другий розділ – “Стан реалізації влади на рівні району та області” – містить докладний аналіз основних складових діяльності органів державного управління на територіальному рівні. Розвиток та життєдіяльність населення територій значною мірою залежить від застосованої моделі управління. Два центра публічної влади таких адміністративно-територіальних одиниць, як область і район, мають повноваження, які законодавчо не розподілені, внаслідок чого компетенції органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування перекриваються, що найбільше проявляється при складанні і виконанні місцевих бюджетів, в управлінні комунальною власністю, гуманітарною сферою, регулюванні земельних відносин тощо.

Дублювання повноважень призводить до зниження відповідальності суб’єктів управління за розвиток території, а неузгодженість законів, що регулюють діяльність територіальних органів влади в тих чи інших сферах, зумовлює неможливість якісного вирішення життєво важливих управлінських питань. Результати проведеного обстеження доводять, що існуючий розподіл повноважень територіальних органів влади ускладнює також реалізацію основних управлінських функцій, зокрема планування та контролю. Крім того, перенасичення організаційних структур місцевих державних адміністрацій підрозділами подвійного підпорядкування та відсутність дієвих механізмів контролю з боку рад обумовлює низьку прогнозованість управлінських процесів. Через недосконалість системи взаємодії місцевих органів влади на територіальному рівні складності управління виникають практично у всіх сферах владних повноважень.

Аналіз стану забезпечення життєдіяльності населення таких адміністративно-територіальних одиниць, як район і область, здійснювався на прикладі Харківської області та її адміністративних одиниць і дозволив виявити значну відмінність у розвитку територій з одним і двома центрами публічної влади. Розглядалися дві основні групи показників: перша – ті, що і належать до сфер діяльності, якими безпосередньо керують органи влади; друга – ті, що виконують функції регулювання (табл.1).

Таблиця 1

Зведені показники життєдіяльності по Харківській області за 2005 рік

Показники | Харківська область | Частка, що припадає на територіальні одиниці, %

м. Харків | міста обласного значення | райони області

Населення, тис. чол. | 2829 | 51,72 | 9,76 | 38,52

Обсяг послуг для населення, млн. грн. | 2007 | 93,21 | 1,84 | 4,95

Роздрібний товарообіг, млн. грн. | 6755,6 | 88,01 | 3,64 | 8,35

Кількість підприємств роздрібної торгівлі, од. |

1487 |

61,60 |

8,00 |

30,40

Введення житла, тис. кв.м | 366,8 | 49,86 | 2,20 | 47,94

До першої групи можна віднести показники роботи закладів освіти, охорони здоров’я, дошкільних закладів, до другої – показники обсягу послуг та роздрібного товарообороту, забезпечення комунікаціями, житлового забезпечення та працевлаштування. Більша частина значень показників життєдіяльності районів та обласного центру відрізнялася у декілька разів. Динаміка їх зміни за час незалежності України дає підстави стверджувати, що відбувається поглиблення процесів нерівномірного розвитку територій: значення показників життєдіяльності населення районів мають тенденцію до зниження, а великі міста, які відповідно до чинного законодавства мають один суб’єкт управління, розвиваються. У великих містах, як і у маленьких селах, первинним джерелом влади виступають територіальні громади, які обирають свої представницькі органи. Повноваження цих органів однакові, незважаючи на потенціал у розвитку територій, надходження до бюджетів, обсяги наявної власності та інше. Тобто, маючи юридично рівні повноваження, місцева влада на невеликих територіях не в змозі їх реалізувати. На рівні територіальних громад формально закладена норма їх рівності не лише не забезпечує розвитку невеликої території, а, за відсутності механізмів практичного об’єднання інтересів громад, стає джерелом регресу. Такі адміністративно-територіальні одиниці, як район чи область, більш близькі за своїм потенціалом, але, маючи два джерела влади і практично однакові повноваження обох владних органів, не в змозі забезпечити поєднання повсякденних інтересів населення з виконанням стратегічних завдань держави. Такий висновок підтверджується порівнянням даних по деяких інших регіонах України. Більш стала тенденція зниження значень показників життєдіяльності спостерігається у сферах, де безпосереднє управління здійснюється органами виконавчої влади.

Концепція зміни організації діяльності владних органів як суб’єктів надання управлінських послуг вимагає чіткого визначення поняття “управлінська послуга”, сутнісними ознаками якого є те, що вона надається органами державної влади та органами місцевого самоврядування (або підприємствами чи установами, що знаходяться у їх управлінні) у межах визначеної законодавством компетенції за письмовим чи усним зверненням фізичної або юридичної особи, що зумовлює адміністративно-процесуальну діяльність суб’єкта її надання. Подальша їх систематизація за видами і різновидами, на відміну від існуючих підходів, враховує: суб’єкт надання послуги (орган влади, підприємство, установа), масштаб надання (індивідуальний, загальний), фінансування (бюджет, кошти заявника) (рис.1).

Рис 1. Види і різновиди управлінських послуг

Аналіз звернень громадян до Харківської обласної державної адміністрації вказав на зростання їх числа у сферах безпосереднього управління органів державної виконавчої влади. Дані свідчать про наростання кількості проблем громадян, які повинна вирішувати влада, однак результативність такої роботи погіршується.

Так за 2005 р. порівняно з 2004 р. кількість повторних звернень зросла майже в сім разів. Слід зазначити, що збільшення невирішених питань у районах, значно віддалених від обласного центру, яке підтверджено динамікою кількості звернень до виконавчих органів влади області за 2000 - 2005 рр., зумовлене організацією діяльності суб’єктів управління територією, зокрема громіздкими механізмами щодо надання управлінських послуг населенню. Крім того, у роботі органів виконавчої влади відсутні критерії, які б визначали затрати праці службовців для опрацювання певного питання, хоча б такі, як час, кількість задіяних фахівців та проведених консультацій з певного питання. Подолання цих складностей вимагає зміни існуючої моделі управління на територіальному рівні з окресленням компетенції та перерозподілом повноважень.

У третьому розділі – “Науково-методичне забезпечення реалізації державної влади на територіальному рівні” – на підставі переваг і недоліків існуючої моделі територіального управління закладено основи нової моделі, що передбачає два центри публічної влади і розподіл повноважень між ними за принципом власності.

Розподіл повноважень, зокрема при реалізації матеріально-фінансових засад територіального розвитку, вказує на необхідність удосконалення механізмів взаємодії співсуб’єктів управління. На рівні району і області органом, уповноваженим управляти спільною власністю територіальних громад, є відповідні ради. Вони делегують свої функції чи повноваження відповідним державним адміністраціям. Однак механізми вироблення спільних дій з цих питань не завжди регламентовані, а положення законодавства суперечать одне одному. До питань, що розглядаються на пленарних засіданнях рад і потребують вироблення чіткого узгодженого механізму дій, відносяться насамперед: продаж та відчуження майна; затвердження керівників комунальних підприємств та укладення з ними контрактів; здача майна під заставу та в оренду та інші. Нормативним забезпеченням, наприклад, орендних відносин повинен стати ряд дій та розпорядчих актів органів територіальної влади, який показаний на рис. 2.

Рис. 2. Послідовність дій територіальних органів влади у забезпеченні формування орендних відносин

Результатом таких дій стане прийняття низки документів: порядку надання дозволів підприємствам, установам, організаціям щодо укладення договору оренди; методики розрахунку і порядку використання плати за оренду майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад; порядку укладання договору оренди цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів; порядку проведення конкурсу на право укладання договору оренди майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст; положення про порядок і умови надання пільг щодо орендної плати орендарям. Кожен з цих документів повинен передбачати певну послідовність дій та враховувати особливості застосування його положень таким чином, щоб вони не суперечили чинному законодавству. Усе це вказує на громіздкість механізмів взаємодії територіальних органів влади. Єдино обґрунтованим напрямком докорінної зміни відносин у сфері управління спільною власністю територіальних громад слід вважати вдосконалення законодавчої бази цих відносин та моделі територіального управління, що вимагає внесення змін до значної кількості законодавчих актів, починаючи з Конституції України (табл. 2).

Таблиця 2

Пропозиції щодо внесення змін до законодавчих актів

Спрямованість закону | Зміст пропозицій

Бюджетна

та податкова система | - передбачити власні надходження до районних, обласних бюджетів;

-

-

-

-

Комунальна власність | -

-

-

Законодавство, що визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, має враховувати переваги використання функціонального, а не галузевого підходу до управління. Удосконалення моделі управління на рівні області та району передбачає передусім нову редакцію розподілу повноважень, що усуватиме їх дублювання та окреслить відмінність між рівнями управління. Це приведе до різної організації управління такими адміністративно-територіальними одиницями, як область і район, що дозволить розмежувати рівні управління, виходячи із запропонованого поняття “територіальний рівень”. В основу розподілу повноважень між рівнями управління, а саме між обласними та районними державними адміністраціями і обласними та районними радами, повинен бути покладений принцип субсидіарності.

Пропонується, щоб орган державної виконавчої влади здійснював чотири основні групи функцій: координація роботи державних органів управління на території щодо виконання завдань держави; контроль та забезпечення виконання чинного законодавства України; виконання завдань держави, що відносяться до його компетенції; експертна робота щодо дотримання норм законодавства в господарській діяльності. Останній вид діяльності потребує створення у владних структурах підрозділу нового виду, який умовно можна назвати експертним. Його завдання – забезпечення дотримання законності органами місцевого самоврядування при здійсненні господарської діяльності на території. Така компетенція державних виконавчих органів влади вимагає змін організаційних структур та перебудови їх діяльності, а саме: зменшення кількості відділів і управлінь органу, які відповідають за господарський розвиток території, зміну напрямку функціональних обов’язків існуючих відділів з орієнтацією їх на координацію, контроль та нагляд. Визначення сфер компетенції за умови дотримання пропонованого комплексу принципів має ліквідувати практику делегування повноважень районними та обласними радами відповідним місцевим адміністраціям, що зумовить зміну моделі управління, де поряд з органами державної виконавчої влади будуть створені виконавчі органи місцевого самоврядування. При цьому за державним виконавчим органом залишаться переважно функції контролю, нагляду та експертизи. За таких повноважень місцевих державних адміністрацій вся повнота господарської діяльності, відповідальність за забезпечення розвитку території, створення умов життєдіяльності населення лягає на виконавчий орган місцевого самоврядування, у якого значною частиною повноважень стануть делеговані повноваження держави. Зокрема, крім невеликої кількості повноважень, які передбачені статтею 44 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до відання органів самоврядування перейде компетенція, яку на сьогодні мають місцеві державні адміністрації, а саме: забезпечення соціально-економічного розвитку відповідних територій, формування і виконання бюджетів, вирішення питань промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку, функціонування закладів науки, освіти, культури, охорони здоров’я, вирішення питань розвитку фізкультури і спорту, дозвілля. До відання виконкомів відійдуть питання в частині делегованих повноважень держави щодо забезпечення соціального захисту, зайнятості населення, використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля. Запропонована у роботі управлінська модель передбачає організацію діяльності на принципах поділу владних повноважень на територіальному рівні, що усуває основні протиріччя нинішнього управління такими адміністративно-територіальними одиницями, як область і район.

ВИСНОВКИ

Результати дисертаційного дослідження, що розв’язує важливе науково-прикладне завдання теоретичного обґрунтування та організаційного забезпечення реалізації державної влади на територіальному рівні, дозволяють сформулювати такі висновки:

1. Поняття “реалізація виконавчої влади” нерозривно пов’язано з поняттям “державне управління” як формою чи способом реалізації влади. Це різні підходи у визначенні одного і того ж поняття, яке об’єднують філософські категорії: форма, як спосіб існування змісту, а спосіб як порядок застосування сил і ресурсів.

2. Виходячи з того, що управлінські і адміністративно-територіальні одиниці визначаються різними критеріями поділу території держави, термін “територіальний рівень” використовується неоднозначно. До основних ознак поняття “територіальний рівень управління” слід віднести єдність законів, ідентичність моделі управління та державних інституцій з відповідними повноваженнями (функціями), що реалізуються в єдиному механізмі державного управління.

3. Критеріями виявлення особливостей організації територіальної влади доцільно вважати: коефіцієнт відмінності у кількості членів громад; кількість рівнів публічної, виконавчої влади та рівнів місцевого самоврядування. Кількість рівнів державного управління залежить від глибини процесів децентралізації та деконцентрації влади. Багаторівневість публічної влади значною мірою визначається формою державного устрою, а відмінності її організації – послідовністю, логічністю і комплексністю застосування принципів побудови територіальної влади та поділу владних повноважень.

4. Розвиток форм та методів територіальної організації державної влади за час розбудови незалежності України має наступну періодизацію: стихійне випробування різних моделей територіальної організації публічної влади; системне впровадження та конституційне закріплення форм реалізації влади на територіальному рівні; законодавчий розподіл компетенції територіальних органів влади; пошук нових форм реалізації влади на рівні області та району.

5. Основою діяльності територіальних органів влади має бути чітке визначення сфер компетенції кожного органу і ступеня відповідальності за реалізацію владних повноважень, що потребує їх розподілу між органами державної влади та органами місцевого самоврядування – за принципом власності, між обласними та районними державними адміністраціями і обласними та районними радами – за принципом субсидіарності.

6. Життєдіяльність населення території доцільно аналізувати за показниками розвитку тих сфер, де органи державної влади виконують регулятивні функції, і тих, де влада здійснює безпосереднє управління. До першої групи слід віднести показники обсягу послуг та роздрібного товарообороту, забезпечення комунікаціями та житлом, працевлаштування; до другої – показники роботи закладів освіти, охорони здоров’я, дошкільних закладів. Розвиток адміністративно-територіальних одиниць і рівень життєдіяльності території залежить від моделі управління територією.

7. Управлінські послуги, як законодавчо визначена сфера діяльності органів влади, характеризується наступними ознаками: надання послуг органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, (підприємствами, установами, що знаходяться у їх віданні); компетенція владного органу, визначена законодавством; ініціювання послуги (за письмовим чи усним зверненням фізичної або юридичної особи); надання послуги зумовлює адміністративно-процесуальну діяльність суб’єкта управління. Критеріями віднесення управлінської послуги до того чи іншого виду чи різновиду можуть виступати: для виду – органом якої влади (суб’єктом) послуга надається; для різновиду – послуга надається самим органом, чи підприємством, або установою його відання; який масштаб (індивідуальний чи загальний) має послуга; джерело фінансування при наданні послуги.

8. Важливим індикатором необхідності надання певних управлінських послуг виступають звернення громадян до територіальних органів влади. Аналіз динаміки надходжень та їх змісту дозволяє з’ясувати логічний зв’язок між діяльністю органів влади щодо задоволення потреб громадян і темпами розвитку території, а також свідчить про необхідність трансформації організаційних структур виконавчих органів влади.

9. Вирішення органами управління питань територіального розвитку доцільно розглядати, виходячи з матеріально-фінансових, структурно-функціональних та організаційно-правових елементів моделі управління, удосконалення якої потребує оновлення нормативно-правового забезпечення реалізації державної влади на територіальному рівні, перерозподілу повноважень між органами влади та їх структурними підрозділами, переорієнтації діяльності владних органів із суто управлінської на забезпечення надання послуг населенню.

10. Одним з основних напрямів діяльності органів влади щодо соціально-економічного розвитку території є управління майном. Упорядкування управління власністю у частині організації орендних відносин передбачає сувору послідовність і демократичний зміст дій, дотримання вимог чинного законодавства, підвищення рівня організованості у відносинах співсуб’єктів влади.

11. Орган державної виконавчої влади територіального рівня виконує важливі функції, які умовно поділяються на чотири групи: координація роботи державних органів управління на території щодо виконання завдань держави; контроль та забезпечення виконання чинного законодавства України; виконання завдань держави, що відносяться до його компетенції; експертна робота щодо дотримання норм законодавства в господарській діяльності. Поряд з органом державної виконавчої влади має функціонувати виконавчий орган місцевого самоврядування, створений за принципами територіального управління, із чітко окресленою сферою компетенції.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Чухранова Н.В. Організація територіальної влади в демократичних країнах // Тенденції та перспективи європейської інтеграції України: державно-управлінські виміри: [Монографія] / В.В. Корженко, Н.М. Мельтюхова, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. В.В. Корженка, Н.М. Мельтюхової. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 106-120.

2. Фоміцька Н.В. Суперечності у виконанні функцій територіальними органами влади // Структурно-функціональне забезпечення діяльності територіальних органів влади: [Монографія] / Н.М. Мельтюхова, В.В.Корженко, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. Н.М.Мельтюхової. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 152-158.

3. Чухранова Н.В. Управління територіями через призму проблем розмежування повноважень владних органів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. – №3 (26). – С. 194-202.

4. Чухранова Н.В. Організація надання управлінських послуг населенню // Теорія та практика державного управління. – Вип.1 (10). - Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. – №3 (26). – С. 28-31.

5. Чухранова Н.В. Світовий досвід організації територіальної влади як процес її децентралізації // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. – Вип. 32. – Х.: Вид-во ХНУВС, 2006. – С. 142-149.

6. Фоміцька Н.В. Життєдіяльність населення, як фактор розвитку території // Державне будівництво: Електронне наукове видання ХарРІ НАДУ. – 2007. – № 1. – Режим доступу: http://

7. Чухранова Н.В. Разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления // Основы государственного управления: Материалы республиканской научно-практической конференции молодых ученых (Минск, 12 апреля 2005г.) / Под общ. ред. И.И. Ганчеренка. – Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. – С. 153-154.

8. Чухранова Н.В. Реализация функции контроля в управлении //Узбекистан и Украина: грани сотрудничества. – Ташкент: Издательство “Akademiya”, 2006. – С. 88-94.

АНОТАЦІЯ

Фоміцька Н.В. Реалізація державної влади на територіальному рівні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 – теорія та історія державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2007.

Дисертація присвячена теоретичному обґрунтуванню та розробці науково-методичного забезпечення організаційних і правових засад реалізації державної влади на територіальному рівні. Запропоновано модель територіального управління з чітким розподілом повноважень суб’єктів державного управління. Подано трактування поняття “територіальний рівень” через введення його ознак. Уточнено періодизацію процесу розвитку форм реалізації влади на етапі формування незалежності України. Установлено взаємозв’язок між моделлю управління територією та рівнем життєдіяльності її населення. Виокремлено додаткові характеристики управлінських послуг та їх класифікацію.

Ключові слова: теорія державного управління, територіальна організація влади, управлінські послуги, реалізація владних повноважень, розмежування повноважень, модель територіального управління, децентралізація.

АННОТАЦИЯ

Фомицкая Н.В. Реализация государственной власти на территориальном уровне. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 – теория и история государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2007.

Диссертационное исследование посвящено теоретическому обоснованию и разработке научно-методического обеспечения организационных и правовых положений реализации государственной власти на территориальном уровне. В исследовании предложена модель территориального управления с четким распределением полномочий субъектов государственного управления. Орган государственной власти территориального уровня выполняет функции, которые условно подразделяются на четыре группы: координация работы государственных органов управления на территории; контроль и обеспечение выполнения законодательства; выполнение заданий государства, которые входят в его компетенцию; экспертная работа в хозяйственной деятельности. Наряду с органом государственной исполнительной власти должен функционировать исполнительный орган местного самоуправления с четко определенной компетенцией, созданный с учетом комплекса принципов территориального управления.

В диссертации дано определение понятия “территориальный уровень управления”, к основным признакам которого следует отнести единство законов, идентичность модели управления и государственных институтов с соответствующими полномочиями (функциями), которые реализуются в едином механизме управления.

Исходя из необходимости переориентации деятельности властных органов с собственно управленческой на предоставление управленческих услуг, выделяются следующие их признаки: услуга предоставляется органом государственной власти или органом местного самоуправления (предприятием, учреждением, которое находится в его ведении); она предоставляется в рамках компетенции, определенной законодательством; ее предоставление осуществляется на основании письменного или устного обращения физического или юридического лица; предоставление услуги обуславливает административно-процессуальную деятельность. Критериями классификации услуг могут быть: для вида – органом какой власти (субъектом) услуга предоставляется; для разновидности услуги –предоставляется непосредственно органом или предприятием (учреждением), подведомственным ему; масштаб услуги (индивидуальный или общий); источник финансирования.

Доказано, что развитие административно-территориальных единиц и уровень жизнедеятельности населения территории зависит от модели управления. Жизнедеятельность населения территории целесообразно анализировать по показателям развития тех сфер, где органы государственной власти выполняют регуляторные функции, и тех, где власть осуществляет непосредственное управление.

Ключевые слова: теория государственного управления, территориальная организация власти, управленческие услуги, реализация властных полномочий, разграничение полномочий, модель территориального управления, децентрализация.

ANNOTATION

Phomits’ka N.V. Realization of the state power at the territorial level. – Manuscript.

Dissertation for getting a scientific degree of Candidate of Science in Public Administration following the specialty 25.00.01 – theory and history of public administration. – Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2007.

Dissertation is aimed at giving theoretical grounds and developing scientific and methodical provision for organizational and legal basis of state power realization at the territorial level. The model of territorial administration with the division of powers of the subjects of public administration is proposed. The explanation of the notion “territorial level” by means of presenting its features is done. The periods of the process of developing forms of power realization at the time of independence of Ukraine are specified. The interaction between the model of administering the territory and level of its population’s vital activity is defined. New additional features of managerial services and their classification are proposed.

Key words: theory of public administration, territorial organization of power, managerial services, realization of state power, division of powers, model of territorial administration , decentralization.

Відповідальна за випуск Одінцова Галина Сергіївна

Підписано до друку 04.10.07. Формат 60х90 1/16. Папір офсетний.

Друк різограф. Обл.-вид. арк.0,9. Тираж 100 прим. Зам.№ 410.

Науково-видавнича фірма “ЕКОГРАФ”

61018, м. Харків, вул. О.Дерев’янка, 7, к.86. Тел.(057) 7-195-118