НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

ФЕДОРОВСЬКА ОЛЬГА БОРИСІВНА

УДК 349.6

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ГРОМАДСЬКОГО ЕКОЛОГІЧНОГО КОНТРОЛЮ
В УКРАЇНІ

Спеціальність – 12.00.06 – земельне право; аграрне право;

екологічне право; природоресурсне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України.

Науковий керівник –

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Академії правових наук України

МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна,

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України,

провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

РОЗОВСЬКИЙ Борис Григорович,

Інститут економіко-правових досліджень НАН України,

завідувач відділом економіко-правових проблем екології регіону

кандидат юридичних наук

ЄРОФЕЄВ Микола Іванович

Головне науково-експертне управління

апарату Верховної Ради України,

завідувач відділу з аграрних і екологічних питань

та природокористування

Провідна установа –

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра екологічного права, м. Харків

Захист відбудеться 23 квітня 2007 р. о "14" год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.236.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 20 березня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради

доктор юридичних наук Кучеренко І. М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проблема збереження довкілля є однією з доленосних проблем, від розв'язання якої значною мірою залежить майбутнє нашої планети. Вплив екологічних реалій на всі без винятку аспекти політичного, економічного, демографічного, соціального та духов-ного розвитку нашого суспільства є настільки масштабним, що нехтування ним виглядає недалекоглядним і безвідповідальним.

Одним із принципово важливих аспектів сучасного етапу взаємовідносин суспільства та природи в Україні є формування ефективної екологічної політики. За роки становлення незалежності суверенної України в основному сформовано головні засади державної екологічної політики, визначено довгострокову стратегію розв'язання екологічних проблем, що має стати невід'ємною складовою сталого розвитку нашого суспільства.

З переходом України до ринкових відносин та нового рівня демокра-тизації суспільства роль громадськості у формуванні екологічної політики та практичному вирішенні екологічних проблем суттєво підвищилась. Одним із найважливіших правових інститутів, з функціонуванням якого пов'язаний розвиток демократичних засад в правовому регулюванні охорони довкілля, є громадський контроль у відповідній галузі. Громадський екологічний контроль є тим інструментом, який за певних умов дозволяє ефективно вирішувати екологічні проблеми і попереджати виникнення нових. Інститут громадського контролю є традиційним інститутом екологічного права, що був "успадкований" правом України з радянського права. При цьому в праві УРСР громадський контроль за дотриманням законодавства про охорону природи та раціональне використання природних ресурсів був ледь не єдиний приклад ефективного функціонування механізму контролю з боку громадськості. І хоча громадський природоохоронний контроль радянської доби фактично стояв на сторожі державної власності, вже в той період було започатковано й апробовано часом форми, методи контрольної діяльності, особливості її організації та здійснення, що можуть бути використані й сучасною правовою системою України в процесі становлення й розвитку інституту громадського екологічного контролю.

Теоретична основа дисертаційного дослідження базується на працях та висновках вітчизняних і зарубіжних вчених, що працюють в галузі екологічного права, загальної теорії права, теорії соціального управління, а також з історії держави і права, екології та юридичної психології. Науковою базою дослідження є праці провідних українських і зарубіжних учених. Науково-теоретичні дослідження В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, М. М. Брин-чука, С. О. Боголюбова, М. І. Васильєвої, А. П. Гетьмана, О. К. Голі-ченкова, О. Л. Дубовик, Л. М. Здоровко, Н. Р. Кобецької, О. С. Колбасова, В. В. Костицького, С. І. Кравченко, М. В. Краснової, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, В. В. Петрова, К. В. Попова, Б. Г. Розовського, Ю. С. Шем-шученка, М. В. Шульги стали основою для формування основних закономірностей функціонування та розвитку громадського контролю в галузі охорони довкілля.

Громадський екологічний контроль став спеціальним предметом дослідження багатьох українських та російських вчених – Г. В. Анісімової, О. Бєлякова, О. С. Заржицького, В. Крисаченка, Г. А. Ларіонова, М. І. Ма-лишка, Г. В. Мороз, О. Мостяєва, М. А. Орлова, Д. В. Скрильнікова, О. Г. Тарнавського, Н. І. Тітової, Е. В. Позняк, С. В. Шарапової та інших. Крім того, практично всі правознавці екологічного профілю у своїх працях, присвячених дослідженню інших еколого-правових питань, як правило, приділяють певну увагу проблемам екологічного контролю, в т.ч. громадського. Значна частина наукових висновків і положень дисертанта сформульована під впливом фундаментальних досліджень вітчизняних вчених в галузі теорії держави і права, теорії управління, конституційного, адміністративного права: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В. В. Ко-пєйчикова, В. Ф. Погорілка та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисер-тація виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу земельного, аграрного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України "Проблеми систематизації екологічного законодавства України" (№ державної реєстрації РК 0105V000749).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз закономірностей становлення та розвитку інституту громадського екологічного контролю в Україні, виявлення умов підвищення ефективності його здійснення на основі вдосконалення правового регулю-вання відповідних суспільних відносин та поліпшення застосування правових норм.

Відповідно до поставленої мети у дисертаційному дослідженні автором зроблена спроба вирішити наступні завдання: – 

розкрити юридичну природу громадського екологічного контролю;– 

дати наукове визначення правовому статусу громадських інспекторів в галузі охорони довкілля;– 

визначити засади та перспективи розвитку відносин між виразниками інтересів громадськості та іншими суб'єктами природоохоронного контролю;– 

дослідити специфіку застосування норм законодавства в процесі реалізації природоохоронного контролю;– 

сформулювати пропозиції і практичні рекомендації щодо вдоскона-лення законодавства, яким регулюються відносини в сфері громадського екологічного контролю.

Об'єктом дисертаційного дослідження виступають правовідносини, які виникають у процесі організації та здійснення громадського екологічного контролю.

Предметом дисертаційного дослідження є нормативні акти України, зокрема ті, які складають основу функціонування правового інституту громадського екологічного контролю, норми законодавства зарубіжних країн з відповідних питань, а також практика їх застосування.

Методи дослідження. Тематика даної дисертації обумовила необхід-ність застосування всього методологічного апарату науки екологічного права з урахуванням принципів всебічного та повного вивчення процесів та явищ; цілісності та комплексності дослідження. Методи, які були викори-стані у процесі роботи, можна умовно поділити на дві групи: загально-наукові методи пізнання (діалектичний, історичний, формально-логічний, статистичний, комплексний) та спеціальні правові методи (метод тлума-чення правових норм, порівняльно-правовий метод та ін.).

Основним з використаних методів є загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дозволив дисертанту послідовно, з урахуванням всієї системи зв'язків, дослідити стан законодавства України в частині регулю-вання громадського екологічного контролю.

Застосування історичного методу дало можливість вивчити в динаміці процес становлення та розвитку національного законодавства, що регулює інститут громадського контролю в галузі охорони довкілля, а також еволю-цію форм та методів здійснення громадського контролю у відповідній сфері.

Порівняльно-правовий метод був використаний для вивчення існуючих в Україні та зарубіжних країнах правових, організаційних особливостей формування та здійснення громадського екологічного контролю, його аналізу на предмет можливого використання в правовому регулюванні відповідного інституту в Україні.

За допомогою формально-логічного методу проводився аналіз змісту нормативно-правових актів, які регулюють громадський контроль в галузі охорони довкілля та механізмів захисту порушених прав у цій сфері.

При виконанні практичної частини дисертаційного дослідження були використані статистичні методи дослідження, за допомогою яких була узагальнена практика діяльності громадських природоохоронних об'єднань, які діють в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у формулюванні оновленої концепції правового інституту громадського екологічного контро-лю в Україні, а саме – в обґрунтуванні висновків і пропозицій, спрямованих на розвиток теоретичних засад організації та здійснення громадського контролю в галузі охорони довкілля, поліпшення сучасного стану законо-давства про громадський екологічний контроль, реформування правового статусу громадських екологічних інспекторів, підвищення ефективності практичної діяльності фізичних та юридичних осіб в сфері громадського екологічного контролю.

Дослідження було здійснене шляхом вивчення та аналізу національного законодавства, що регулює громадський екологічний контроль, порівняння його із законодавством інших держав; проаналізовано механізми реалізації громадського екологічного контролю як в сучасних умовах, так і в істо-ричній ретроспективі.

До найбільш істотних результатів, що відбивають наукову новизну дисертації, віднесені наступні теоретичні положення і практичні пропозиції:

1. Пропонується розрізняти поняття "громадського екологічного контро-лю" у вузькому та в широкому розумінні. Громадський екологічний контроль у вузькому розумінні є контролем, що здійснюється громадськими інспекторами в галузі охорони довкілля відповідно до вимог нормативно-правових актів, які регулюють їх статус. Під громадським екологічним контролем у широкому значенні розуміється контроль за додержанням екологічного законодавства з боку різних ланок громадянського суспільства, в першу чергу громадських природоохоронних організацій, окремих громадян та їх цільових груп.

2. Визначене поняття громадського екологічного контролю як виду екологічного контролю, який здійснюють громадські інспектори з охорони довкілля та природних ресурсів, громадські організації та окремі громадяни, заінтересовані у безпечному стані навколишнього природного середовища, з метою перевірки дотримання всіма підприємствами, установами, організа-ціями незалежно від форм власності, державними органами, їх посадовими особами, а також громадянами вимог екологічного законодавства.

3. Зроблений висновок про те, що встановлений чинним законодавством порядок затвердження громадських інспекторів в галузі охорони довкілля органами державного екологічного контролю суперечить правовій природі громадської інспектури, надає їй залежного від держави "допоміжного" статусу позавідомчого помічника державних контролюючих органів. Необхідно повернутися до правового регулювання, що існувало в цій части-ні з радянських часів аж до 1999 р., згідно з яким громадські інспектори готувались і затверджувались самими громадськими органі-заціями. Тільки підзвітність і підконтрольність громадських інспекторів об'єднанням громадян може забезпечити незалежність відповідного виду контролю, створити своєрідну "противагу" з боку громадськості над держав-ною діяльністю в галузі охорони довкілля.

4. Запропоновано надати громадським організаціям право мати у своєму складі підрозділ громадської інспектури в галузі охорони довкілля; встановити норму, згідно з якою організація або громада, яка рекомендує особу для виконання обов'язків громадського інспектора, брала б на себе витрати, пов'язані із проведенням громадського контролю (витрати на фото і відео-зйомку, друк та розсилку інформаційних повідомлень, розповсюд-ження матеріалів законодавства, листування з органами державної влади та посадовими особами установ, підприємств, організацій, транспортні витрати).

5. Вперше зроблений висновок про подвійне значення екологічної право-свідомості в забезпеченні громадського екологічного контролю: по-перше, як передумови виникнення громадського екологічного інтересу, що є причиною громадської активності в сфері охорони довкілля, і, по-друге, як чинника, що змушує громадського контролера діяти певним чином, а саме не допускати правопорушень у сфері охорони довкілля.

6. Зроблений висновок про причини низького застосування заходів юридичної відповідальності за порушення, виявлені в сфері громадського екологічного контролю:– 

високий рівень корумпованості органів, які приймають екологічно значимі рішення;– 

низький рівень еколого-правової культури населення;– 

перешкоди та обмеження у доступі до правосуддя (складність, довготри-валість і висока вартість судових витрат за відповідною категорією справ).

7. Зроблений висновок про необхідність створення при Кабінеті Міністрів України дорадчо-консультативного органу – Вищої екологічної ради України, до складу якої будуть, серед інших, делегуватись представ-ники екологічної громадськості, завданням якої буде надання експертно-консультативної допомоги органам виконавчої влади, місцевого самовряду-вання у їх правотворчій та правозастосовчій діяльності. Створення такої інституції має бути закріплено постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення Вищої екологічної ради України".

8. Зроблений висновок про необхідність внесення до проекту Еколо-гічного кодексу, який зараз розробляється, розділу "Екологічний контроль" і виділення у ньому окремої глави "Громадський екологічний контроль" з метою узагальнення і конкретизації усіх чинних на поточний період норм, якими регулюються відносини у галузі громадського екологічного контролю. Глава має врегулювати, зокрема, такі питання: мета і завдання громадського екологічного контролю, його об'єкт, суб'єкт, перелік сфер, де є можливою реалізація громадського екологічного контролю (охорона земель, лісів, вод тощо); суб'єкти громадського екологічного контролю – їх права та обов'язки; правовий статус громадських екологічних інспекторів; права громадських організацій у сфері здійснення екологічного контролю тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає у визначенні шляхів удосконалення правового регулювання громадського екологічного контролю, у розробці оптимальних для України умов діяльності громад-ських організацій та громадських інспекторів, визначенні шляхів удоскона-лення чинного законодавства у даній сфері.

Методологічні підходи, порівняльний аналіз та отримані теоретичні результати можуть бути основою для подальшої розробки проблематики громадської участі в рішенні екологічних проблем, а також при викладенні курсів "Екологічне право України", "Громадські об'єднання" у вищих навчальних закладах, при підготовці спецкурсів еколого-правового спрямування. В процесі здійснення дисертаційного дослідження розроблені численні пропозиції з оптимізації чинного законодавства та практики його застосування. Висновки та рекомендації, зроблені в результаті проведеного дослідження, можуть мати практичне застосування при розробці установчих документів громадських організацій, удосконаленні правовідносин, що складаються між громадськістю та органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та комерційними структурам. Крім того, отримані дисертантом результати можуть бути використані органами законодавчої та виконавчої влади при подальшому формуванні нормативно-правової бази громадського екологічного контролю.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційне дослідження виконано автором самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки базуються на особистих дослідженнях автора. Результати науко-вого дослідження обговорювались на засіданнях відділу земельного, аграрного та екологічного права Інституту держави і права ім. В. М. Ко-рецького НАН України. Дисертант виступала з науковими доповідями та повідомленнями за темою дисертації на науково-практичних конференціях: "Наука і вища освіта" (Запоріжжя, 16-17 травня 2002 р.); "Перші всеукраїн-ські осінні юридичні читання студентів та аспірантів" (Хмельницький,
10-11 листопада 2002 р.); "Юридичні читання молодих вчених" (Київ,
23-24 квітня 2004 р.); "Забезпечення екологічної безпеки – обов'язок Української держави" (Івано-Франківськ, 24-25 вересня 2004 р.); "Треті осінні юридичні читання молодих вчених" (Хмельницький, Україна-Росія-Білорусь-Польща-Узбекистан, 5-6 листопада 2004 р.,); "Другі юридичні читання" (Київ, 18 травня 2005 р.); "Формування правової системи в Україні на сучасному етапі" (Дніпропетровськ, 21-22 квітня 2005 р.). Тези всіх виступів опубліковано.

Публікації. Основні теоретичні положення і результати дослідження знайшли відображення у шести статтях, опублікованих у фахових виданнях наукових праць та семи тезах наукових доповідей на конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які включають шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 196 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 21 сторінці (204 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дослідження, охаракте-ризована ступінь її опрацювання в науковій літературі, визначені мета та завдання дослідження, його об'єкт та предмет. Описана методологічна та науково-теоретична основа дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, сформульовані положення, що виносяться на захист.

Перший розділ "Теорія та історія громадського екологічного контролю" складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. "Розвиток наукових досліджень правових проблем громадського екологічного контролю" присвячений аналізу історії науково-теоретичних підходів вчених до дослідження проблеми досліджен-ня проблеми громадського екологічного контролю, огляду наукової літера-тури з відповідної проблематики та аналізу окремих наукових праць.

Серед наукових досліджень, які складають теоретико-правову базу формування основних закономірностей громадського екологічного контролю, слід назвати праці О. Ф. Андрійко, В. І. Андрейцева, С. О. Боголюбова, М. М. Бринчука, А. П. Гетьмана, О. К. Голіченкова, Л. М. Здоровко, Н. Р. Кобецької, О. С. Колбасова, В. В. Костицького, М. В. Краснової, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, Ю. С. Шемшученка.

Серед перших вітчизняних наукових досліджень, що з'явились в юридичній науці з питань громадського екологічного контролю, слід виокремити праці академіка НАН України Ю. С. Шемшученка та професора В. Л. Мунтяна, у яких досліджені механізми здійснення громадського екологічного контролю, а також розглянуті особливості функціонування цього правового інституту в УРСР. Значна увага питанням громадського екологічного контролю та розвитку екологічної демократії приділена у роботах Н. Р. Малишевої.

Окремим питанням, які пов'язані із здійсненням громадського еколо-гічного контролю, присвячені праці О.Г. Тарнавського, Б.Г. Розовського, Г.Т. Ворсинова, В.В. Костицького, В.К. Сівака, В.Д. Солодкого, Д.В. Скрильнікова, Е.В. Позняк, Г.В. Мороз, В.П. Непийводи та деяких інших вчених, праці яких проаналізовано у відповідному підрозділі.

У підрозділі 1.2. "Поняття та види громадського екологічного контролю" розкривається суть правового поняття "громадський екологіч-ний контроль", визначено його функцію, мету, завдання, об'єкт, суб'єкт, а також визначено види громадського екологічного контролю.

Функцією громадського екологічного контролю є врегульована право-вими нормами діяльність щодо перевірки дотримання державними органами, органами місцевого самоврядування, фізичними і юридичними особами вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Метою громадського екологічного контролю є забезпечення безпечного стану навколишнього природного середовища. Завданням громадського екологічного контролю є контрольна діяльність усіх його суб'єктів щодо додержання вимог природоохоронного законодавства всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, державними органами, їх посадовими особами, а також громадянами. Об'єктом громадського екологічного контролю є дії та бездіяльність підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, державних органів, їх посадових осіб, а також громадян, які впливають або можуть вплинути в майбутньому на стан навколишнього природного середовища. Суб'єктом громадського екологічного контролю є екологічна громадськість, в першу чергу, громадські інспектори, громадські організації, окремі громадяни чи їх групи, зацікавлені у забезпеченні безпечного стану навколишнього природного середовища.

В залежності від суб'єкта здійснення, громадський екологічний контроль може бути поділений на наступні основні види: 1) контроль, який здійснюють громадські інспектори; 2) контроль, який здійснюють громадські організації екологічного спрямування.

В залежності від об'єкту проведення, громадський екологічний контроль може здійснюватись у наступних сферах: контроль у галузі використання та охорони земель; контроль у галузі використання та охорони вод; контроль у галузі використання та охорони атмосферного повітря, контроль у галузі використання та охорони рослинного світу.

На думку дисертанта, право на доступ до екологічної інформації є невід'ємною передумовою розвитку інституту громадського контролю в галузі охорони довкілля, оскільки без екологічної інформації неможливо здійснювати громадський екологічний контроль.

Для ефективного дослідження громадського екологічного контролю пропонується ввести наступні поняття: громадський екологічний контроль у вузькому значенні і громадський екологічний контроль у широкому значенні. Поняття громадського екологічного контролю у вузькому значенні слід розуміти так, як його розуміє законодавець: громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства, що здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля. У концепцію поняття громадського екологічного контролю у широкому значенні вписується весь комплекс громадської участі у вирішенні екологічних проблем, в першу чергу, контроль, що здійснюється громадськими організаціями з використанням такого інструментарію, як референдум, звернення, громадські обговорення, загальні збори громадян за місцем проживання, участь у проведенні державної екологічної експертизи тощо.

Підрозділ 1.3. "Історія розвитку інституту громадського еколо-гічного контролю" містить результати дослідження особливостей здійс-нення громадського екологічного контролю в Україні з моменту його виникнення до сьогодення.

Починаючи з часів Київської Русі, можна говорити про існування такого явища, як громадська природоохоронна діяльність та контроль. Наші пращури обирали для цього найпростіші засоби – пропагували збереження природи у піснях та прислів'ях, карали за незаконне полювання та знищення цінних рослин. За часів Середньовіччя необхідність збереження природних об'єктів та окремих видів тварин і рослин знайшла своє відображення в окремих правових актах. Водночас суспільство також слідкувало за діями тогочасних браконьєрів і охороняло природні об'єкти від злочинних посягань.

Окрему частину підрозділу присвячено вивченню громадського еколо-гічного контролю в УРСР. У радянському екологічному законодавстві інститут громадського екологічного контролю був досить ґрунтовно сформований, мав значну популярність серед населення, особливо серед молоді, та був поширений на всій території Радянського Союзу. Не дивлячись на домінування в цей період жорсткого адміністрування, аналіз тогочасного законодавства та практики засвідчує ефективність та результа-тивність громадського екологічного контролю у цей період. Провідну роль у цьому процесі відіграла діяльність Українського товариства охорони природи.

Переломним моментом, який надав прискорення розвитку вітчизняного екологічного законодавства, стало набуття Україною незалежності. Громадський екологічний контроль як правовий інститут отримав законо-давче закріплення у численних нормативно-правових актах, основними з яких є: Конституція України 1996 р., Орхуська Конвенція "Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля", Закони України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про звернення грома-дян", "Про екологічну експертизу", "Про охорону атмосферного повітря", "Про інформацію", Кодекс про адміністративні правопорушення, Земель-ний, Лісовий, Водний кодекси України та інші.

Відзначається важлива роль Регіонального Екологічного Центру у розвитку громадського екологічного контролю в Україні та виведення його на міжнародний рівень. Основними напрямками діяльності РЕЦ є: вдосконалення екологічного інформування, сприяння розширенню форм доступу до існуючих національних і міжнародних баз даних, видання відповідних бюлетенів та іншої друкованої інформації, зміцнення регіо-нального співробітництва на урядовому та неурядовому рівнях.

У сучасний період розвитку екологічного законодавства вже сформована основна правова база для успішного розвитку та функціонування громад-ського екологічного контролю, що є, безумовно, прогресивним явищем. У той же час доводиться констатувати, що у теперішній час, порівняно з минулими роками, відбулося зниження громадської активності та почуття відповідальності серед громадян в сфері охорони природи. Зокрема, інститут громадської природоохоронної інспектури розвивається набагато повільнішими темпами, ніж це було за радянських часів.

Другий розділ "Правове регулювання та особливості здійснення громадського екологічного контролю" присвячено вивченню практики реалізації законодавства в сфері громадського екологічного контролю, а також формулюванню пропозицій щодо підвищення ефективності відповід-ної діяльності, удосконалення її форм та методів.

Підрозділ 2.1. "Сучасний стан правового регулювання громадського екологічного контролю і шляхи його вдосконалення" присвячений розгляду проблем правового регулювання громадського екологічного контролю.

Позитивним у правовому регулюванні громадського екологічного контролю є наявність нормативно-правових джерел, які закріплюють норми, що регулюють відносини в сфері здійснення громадського екологічного контролю його суб'єктами. Недоліком правового регулювання є складність механізму реалізації правових норм, що регулюють громадський еколо-гічний контроль.

Велику проблему становить розпорошеність правових норм, якими регулюються відносини громадського контролю в сфері охорони довкілля. Для того, щоб громадянин отримав можливість дізнатися про те, які права він має щодо здійснення екологічного контролю, йому необхідно вивчити близько 30 нормативних актів. Більшість норм у цих актах (особливо у законах та кодексах) є дуже загальними, або відсилочними до галузевого законодавства; крім того, вони написані мовою, важкою для розуміння особами, які не мають юридичної освіти. Галузеве екологічне законо-давство, у свою чергу, містить спеціальні нормативи, для розуміння яких необхідно мати спеціальні знання з екології. На органи державної влади та місцевого самоврядування не покладено обов'язку роз'яснювати громадянам їх екологічні права. Наслідком всього цього є еколого-правова неосвіченість більшої частини населення України, яка призводить до порушень у природо-охоронній сфері та у сфері захисту екологічних прав громадян, зловживання цими правами з боку посадових осіб, та переводить громадський екологічний контроль у суто теоретичну площину.

На думку дисертанта, найбільш ефективним шляхом удосконалення правового регулювання громадського екологічного контролю, є використан-ня можливостей, пов'язаних з кодифікацією екологічного законодавства в Україні, тобто внесення до Екологічного кодексу розділу "Екологічний контроль" і виділення у ньому окремої глави "Громадський екологічний контроль". Ця глава має узагальнити і конкретизувати всі чинні на даний період норми, якими регулюються відносини у галузі громадського екологічного контролю.

Підрозділ 2.2. "Здійснення контрольної діяльності громадськими інспекторами з охорони довкілля, галузевими громадськими екологіч-ними інспекторами" присвячений дослідженню форм та методів діяль-ності громадських інспекторів з охорони довкілля, громадських галузевих екологічних інспекторів, та їх правового статусу. Проведений порівняльно-правовий аналіз норм вітчизняного та зарубіжного законодавства у відпо-відній сфері.

Громадський інспектор з охорони довкілля є тим суб'єктом, правовий статус якого у сфері здійснення контрольної діяльності чітко визначений у Положенні про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженому Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.02.02 р. № 88. Водночас цей статус потребує подальшого удосконалення шляхом розширення прав та обов'язків громадського інспектора та визначення обсягів його відповідальності. Підвищення рівня правової підготовки громадських інспекторів є необхідною умовою здійснення ефективного екологічного контролю. На думку дисертанта, з цією метою варто запровадити при Мінприроди підготовчі курси для осіб, які мають бажання працювати громадськими інспекторами.

Одним з основних недоліків правового статусу громадських інспекторів з охорони довкілля є відсутність норм щодо відповідальності за невиконання законних розпоряджень громадських інспекторів з охорони довкілля. На думку дисертанта, у законодавстві України необхідно передбачити настання адміністративної відповідальності за невиконання вимог громадських інспек-торів в галузі охорони довкілля шляхом внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

З метою вдосконалення правового регулювання здійснення громадського екологічного контролю громадськими інспекторами з охорони довкілля, необхідно розширити коло їх прав та обов'язків, для чого пропонується внести відповідні зміни до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля.

Необхідно повернути громадським організаціям екологічного спряму-вання право мати у своєму складі громадську інспектуру з охорони довкілля, яке вони мали до 2002 р. Громадський інспектор з охорони довкілля, який діє від імені та разом із громадською організацією, має більше можли-востей для впливу на державні органі з метою усунення екологічних правопорушень, ніж коли він діє одноособово. Прикладом ефективної роботи громадських інспекторів за підтримки громадської організації є діяльність Українського товариства охорони природи; в деякі роки відзна-чалось, що більше 40% виявлених порушень на рахунку громадських інспекторів з охорони довкілля.

Підрозділ 2.3. "Здійснення громадського екологічного контролю громадськими організаціями екологічного спрямування" присвячено дослідженню діяльності громадських організацій щодо здійснення громад-ського екологічного контролю. Розглядаються приклади контрольної діяль-ності громадських організацій екологічного спрямування.

Аналіз правових аспектів функціонування громадських природоохорон-них організацій дав можливість визначити основні форми їх діяльності: ініціювання та проведення громадських слухань з екологічних питань; громадське обговорення проектів екологічно значущих рішень; правова просвіта молоді; надання правової допомоги громадянам, екологічні права яких було порушено; робота в складі експертних та робочих груп, комісій, комітетів по розробці планів, програм, проектів нормативно-правових актів; ініціювання та проведення громадської екологічної експертизи, участь у проведенні державної екологічної експертизи; проведення зборів, мітингів, пікетувань, демонстрацій, вуличних походів; звернення до суду.

Під формами діяльності громадських природоохоронних організацій слід розуміти види їх діяльності, які здійснюються передбаченими у законо-давстві способами, використовуючи які громадська організація може ефективно контролювати дотримання норм природоохоронного законодав-ства громадянами, громадськими об'єднаннями, органами державної влади, місцевого самоврядування, установами, підприємствами, організаціями та їх посадовими особами, а також вживати заходи щодо усунення допущених порушень закону.

Робиться висновок про те, що громадські організації екологічного спрямування є найбільш активними суб'єктами екологічного контролю. Для них законодавством передбачені ширші можливості при вирішенні питань охорони довкілля порівняно з окремими громадянами. Такі об'єднання мають більше практичних можливостей для здійснення природоохоронного контролю, порівняно з громадським інспектором з охорони довкілля. Тому вкрай необхідно, щоб громадські інспектори могли працювати у складі громадських природоохоронних організацій: це значно підвищить ефектив-ність громадського екологічного контролю.

На думку дисертанта, в Україні варто створити орган на зразок російської Вищої екологічної ради – Вищу екологічну раду України, до складу якої увійшли б представники громадських природоохоронних організацій, вчені-екологи та правознавці. Ідея створення такого органу має бути надана Кабінету Міністрів України у вигляді листа-пропозиції від представників екологічної громадськості, і оформлена на законодавчому рівні шляхом видання Постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Вищої екологічної ради України". Існування такої організації не лише дасть можливість екологічно зацікавленим громадянам впливати на процес розробки екологічного законодавства, й забезпечить наявність постійного відкритого діалогу між екологічною громадськістю та державою.

У висновках сформульовані основні положення та пропозиції, отримані в результаті дисертаційного дослідження даної теми.

Дисертантом зроблене теоретичне узагальнення та запропоновано новий підхід до вирішення наукової проблеми, що полягає у недостатній систематизації теоретико-правових знань про громадський екологічний контроль та наявності прогалин у законодавстві, яке регулює відносини в даній сфері, результатом чого є суттєві перешкоди для громадськості в здійсненні громадського екологічного контролю.

На думку дисертанта, з урахуванням законодавчого закріплення різно-манітних можливостей громадськості здійснювати екологічний контроль, доцільно говорити про існування в екологічному праві України окремого правового інституту – інституту громадського екологічного контролю. Цей інститут включає в себе норми, які визначають механізми громадського контролю в галузі охорони довкілля. Хоча до складу даного правового інституту входять норми конституційного та адміністративного права, основу його складають норми екологічного права, і тому робиться висновок про доцільність віднесення правових норм, що регулюють громадський екологічний контроль, до інститутів екологічного права.

Зміст громадського екологічного контролю полягає у реалізації законо-давчо закріпленої можливості його суб'єктів здійснювати нагляд за дотриманням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування їх посадовими особами, підприємствами, організаціями та громадянами норм екологічного права.

Дисертант пропонує визначати громадський екологічний контроль як вид екологічного контролю, який здійснюють громадські інспектори з охорони довкілля чи окремих природних ресурсів, громадські організації та окремі громадяни, зацікавлені у нормальному стані навколишнього природного середовища, з метою перевірки дотримання всіма підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, державними органами, їх посадовими особами, а також громадянами вимог природоохоронного законодавства.

Обґрунтовується висновок про те, що громадський екологічний контроль є реальним та дієвим засобом подолання корупції в сфері охорони довкілля. Можливість зробити такий висновок дає екологічна правосвідомість та зацікавленість у нормальному стані довкілля, які є основними рисами суб'єктів громадського екологічного контролю.

Відзначається, що найбільшим недоліком практичної реалізації закріпленого у законодавстві громадського контролю в галузі охорони довкілля є розрив між правовою нормою та її виконанням. У суб'єктів відносин громадського екологічного контролю не завжди є можливість реалізувати права, гарантовані їм законодавством. Не маючи достатнього рівня правової підготовки, громадськість нерідко виявляється безпорадною перед посадовими особами органів державної влади та комерційних структур. Тому головна роль у здійсненні громадського екологічного контролю належить громадським інспекторам з охорони довкілля та громадським організаціям екологічного спрямування.

Обґрунтовується необхідність створення дорадчо-консультативного органу – Вищої екологічної ради України, завданням якого буде надання експертно-консультативної допомоги органам державної влади у їх законотворчій діяльності. Обґрунтовується необхідність внесення до Екологічного кодексу розділу "Екологічний контроль" і виділення у ньому окремої глави "Громадський екологічний контроль".

Основні положення дисертації висвітлені у таких публікаціях автора:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

АНОТАЦІЇ

Федоровська О.Б. Правове забезпечення громадського екологічного контролю в Україні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 – земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. – Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2007.

У дисертації досліджуються правова природа та механізми правового забезпечення громадського екологічного контролю: формулюється поняття громадського екологічного контролю, визначаються його функції, мета, завдання, об'єкт, суб'єкти та види, наводиться періодизація історії розвитку громадського екологічного контролю в Україні. Проводиться аналіз право-вого регулювання діяльності громадських інспекторів з охорони довкілля та громадських природоохоронних організацій у законодавстві України та інших держав. Формулюються пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства. Обґрунтовується пропозиція щодо створення при Кабінеті Міністрів України дорадчо-консультативного органу – Вищої екологічної ради України з метою надання експертно-консультативної допомоги органам державної влади у їх правотворчій та правозастосовчій діяльності.

Ключові слова: громадський екологічний контроль, громадськість, громадські інспектори з охорони довкілля, громадські природоохоронні організації.

Федоровская О.Б. Правовое обеспечение общественного экологи-ческого контроля в Украине. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 – земельное право; аграрное право; экологи-ческое право; природоресурсное право. – Институт государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2007.

Диссертация посвящена комплексному и всестороннему исследованию правового института общественного экологического контроля. В диссерта-ции исследована правовая природа и механизмы правового обеспечения общественного экологического контроля: сформулировано понятие обще-ственного экологического контроля, определены его функции, цели, задачи, объект, субъекты, виды и характерные черты. Рассмотрено развитие науч-ных исследований правовых проблем общественного экологического контроля.

Общественный экологический контроль предлагается определить как вид экологического контроля, который осуществляют общественные инспектора по охране окружающей среды и природных ресурсов, общественные органи-зации и отдельные граждане, заинтересованные в безопасном состоянии окружающей среды, с целью проверки выполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, их долж-ностными лицами, а также гражданами требований экологического законо-дательства.

Для удобства исследования предлагается разграничить правовые понятия "общественного экологического контроля" в узком и широком понимании. Общественный экологический контроль в узком понимании – это контроль, осуществляемый общественными инспекторами по охране окружающей среды. Под общественным экологическим контролем в широком значении понимается контроль за выполнением норм экологического законо-дательства со стороны разных составляющих гражданского общества, и в первую очередь – природоохранных общественных организаций.

Отмечается, что участие представителей общественности в обществен-ном экологическом контроле инспирируется определенным уровнем экологического правосознания. Развитое экологическое правосознание рассматривается как необходимое условие осуществления общественного экологического контроля.

Приведена периодизация истории развития общественного эколо-гического контроля в Украине. Рассмотрены особенности общественного экологического контроля в разные исторические периоды.

Проведен анализ правового регулирования общественного экологи-ческого контроля. Исследованы правовые нормы законодательства Украины и других государств, которыми регулируется общественный экологический контроль. Рассматривается роль общественных природоохранных органи-заций как наиболее активного субъекта общественного экологического контроля.

Отмечается, что наибольший недостаткок практической реализации закрепленного в законодательстве общественного экологического контро-ля – это разрыв между правовой нормой и ее выполнением. У субъектов отношений общественного экологического контроля не всегда есть возмож-ность реализовать права, которые предоставлены им законодательством. Не имея надлежащего уровня правовой подготовки, общественность нередко оказывается беспомощной перед должностными лицами органов государст-венной власти, местного самоуправления и коммерческих структур. Поэтому главная роль в осуществлении общественного экологического контроля принадлежит общественным инспекторам по охране окружающей среды и общественным природоохранным организациям.

Выдвигается предложение о закреплении в законодательстве права общественных организаций экологического профиля иметь в своем составе общественных инспекторов по охране окружающей среды. Обосновано предложение по созданию при Кабинете Министров Украины вспомога-тельного консультативного органа – Высшего экологического совета Украи-ны, с целью предоставления экспертно-консультационной помощи органам государственной власти в их правотворческой и правоприменительной деятельности. Отмечается, что общественный экологический контроль выступает средством предупреждения нанесения вреда окружающей среде.

Сформулированы предложения по усовершенствованию правового обеспечения осуществления общественного экологического контроля и разработаны предложения по внесению соответствующих изменений в действующее законодательство Украины. Наиболее эффективным путём совершенствования правового регулирования