НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЖУКОВА Лілія Анатоліївна

УДК 351.862.4

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ
В УКРАЇНІ: ФУНКЦІОНАЛЬНО-СТРУКТУРНИЙ АСПЕКТ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор юридичних наук, професор,
заслужений працівник освіти України
СТРЕЛЬБИЦЬКИЙ Микола Павлович, Національна академія Служби безпеки України, головний науковий співробітник.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор Ситник Григорій Петрович,
Апарат Ради національної безпеки
і оборони України,

виконуючий обов’язки керівника
Департаменту стратегічних розробок;

кандидат наук з державного управління,
старший науковий співробітник
Терент’єва Анна Валеріївна,
Український науково-практичний центр

екстреної медичної допомоги та медицини катастроф МОЗ України,

старший науковий співробітник

Захист відбудеться 4 грудня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради
Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 2 листопада 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.В.Голубь

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення української державності безпо-середньо пов’язане з актуалізацією проблем державного управління, розвитком науки управління суспільним розвитком, що неможливо без теоретико-методологічного обґрунтування механізмів державного управлін-ня, адміністративно-організаційних напрямів державотворення, функцій, структури, повноважень та особливостей органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту.

Актуальність теми підвищується з огляду на глобальні зміни у світовому господарстві, визнання міжнародного принципу примату безпеки як неодмінної умови сталого розвитку суспільства та національного аспекту: соціальної (демографічної) й економічної складових національної безпеки, найважливішим механізмом забезпечення яких має стати цивільний захист.

Багатоаспектність проблеми передбачає аналіз літературних джерел суміжних галузей знань. Дослідженню суспільних відносин у контексті розвитку науки державного управління присвятили свої праці такі вітчизняні та зарубіжні вчені, як В.Б.Авер’янов, Г.В.Атаманчук, В.Д.Бакуменко, В.Є.Во-ротін, М.В.Га-ман, С.Д.Дубенко, О.В.Жабенко, О.С.Ігнатенко, В.М.Князєв, С.В.Крисюк, О.Д.Круп--чан, О.Я.Лазор, О.Ю.Лебединська, А.В.Мерзляк, Н.Р.Ниж-ник, О.Ю.Обо-лен-ський, Я.Ф.Радиш, В.М.Рижих, Г.П.Ситник, Ю.М.Ста-рі-лов, М.П.Стрель--бицький, Ю.П.Сурмін, А.М.Ткаченко, В.В.Токовенко, Ю.А.Тихо-миров, В.П.Тронь, В.П.Трощинський, В.В.Цвєтков, Л.П.Юзьков, В.В.Юрчишин, а також Ж.Ведель, Б.Гурне, М.Х.Мескон, Г. Райт та ін.

Серед вітчизняних та зарубіжних вчених, що зробили значний внесок у розв’язання проблем безпеки, слід відзначити О.С.Бодрука, В.Б.Вагапова, О.М.Гончаренко, В.П.Горбуліна, А.Б.Качинського, С.І.Пирожкова, Г.Г.По-чеп-цова, Г.П.Ситника, а також М.М.Абдурахманова, С.Н.Азанова, Н.Н.Бру-шлин-ського, А.В.Возженикова, М.І.Дзлієва, А.А.Кокошина, А.В.Кострова, Г.Г.Ма-линецького, В.Манилова, Ю.В.Пузанова, В.І.Ярочкіна та ін.

Разом з тим дослідження, в яких би комплексно розглядалися науково-теоретичні засади розроблення та функціонування механізмів державного управління, категорії, закономірності, принципи, методи, кон-цепції, моделі, системи, класифікація у сфері цивільного захисту, практично відсутні. Дослідники, в основному, зосереджують увагу на окремих проб-лемах. Відсутність загальноприйнятих поглядів щодо понятійно-категорій-ного апарату, цільових, функціональних, організаційних та інших складових механізмів державного управління у сфері цивільного захисту призвела до недосконалості та суперечливості чинного законодавства у зазначеній сфері, низької дієздатності державного управління, незадовільного стану цивіль-ного захисту як системи забезпечення безпеки життя і діяльності людини, загострення соціально-політичної ситуації, демографічної кризи.

У зв’язку з викладеним вище соціальної, теоретичної та практичної значущості набуває комплексне наукове розроблення функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, що й зумовило вибір теми дисертації, а також визначило мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу та методи дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами. Дисертаційне дослідження є органічною частиною науково-дослідних робіт, державних проектів і програм відповідно до тематики досліджень, зокрема науково-дослідної роботи кафедри державного управління та менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України в рамках комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації 0200U004103), пов’язане з темою “Розроблення теоретичних засад деконцентрації й децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів забезпечення збалансованості повноважень і відповідальності” (номер державної реєстрації 0103U006819). У даній науково-дослідній роботі авторові належить опрацювання механізмів гармонізації державного управління в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного управ-ління, функцій, структури, повноважень, особливостей органів виконавчої влади централь-ного й місцевого рівнів у сфері цивільного захисту та науково-організаційне забезпечення шляхів використання здобутих результатів у практиці держав-ного управління в Україні. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

- проаналізувати стан вітчизняних і зарубіжних теоретико-методоло-гічних напрацювань з питань наукових досліджень функціонально-структур-ного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту;

- уточнити та конкретизувати категорійно-понятійний апарат, а саме: зміст дефініцій: “безпека”, “ризик”, “припустимий, або прийнятний ризик”, “цивіль-ний захист”, “державне управління у сфері цивільного захисту”;

- охарактеризувати науково-теоретичні засади механізмів дер-жав-ного управління та основні адміністративно-організаційні напрями державного управління у сфері цивільного захисту в Україні;

- визначити цільові, функціональні, організаційні та інші складові механізмів державного управління, систему та структуру центральних і місцевих органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні;

- розкрити міжнародний досвід розвинених демократичних країн у сфері цивільного захисту з огляду на можливість його творчого використання в Україні;

- обґрунтувати закономірності, принципи та методи врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні;

- розробити концептуальну та функціонально-структурну моделі системи державного управління у сфері цивільного захисту.

Об’єкт дослідження – суспільні відносини, що складаються в процесі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Предмет дослідження – функціонально-структурний аспект держав-ного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що політика органів державної влади стосовно підвищення результативності й ефективності державного управління у сфері цивільного захисту містить значний потенціал завдяки науково-теоретичному обґрунтуванню механізмів державного управління, функцій, структури, повноважень та особливостей органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні положення сучасних теорій державного управління й управління ризиками, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань державного управління, проблем безпеки та комплекс взаємопов’язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, спрямованих на отримання об’єктивних та достовірних результатів. У процесі аналізу й узагальнення наукових концепцій, розробок та пропозицій провідних вітчизняних і зарубіжних учених з тематики наукового дослідження використовувалися абстрактно-логічний і системно-аналітичний методи; історичний аналіз і методи емпіричного дослідження – спостереження, порівняння, вимірювання – для дослідження еволюції цільових, функціональних, організаційних та інших складових механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Застосування методології системного підходу дало змогу, зокрема, систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення та стан сучасної системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, виділити складові цієї системи, принципи їх взаємодії, а також визначити понятійно-категорійний апарат. Завдяки методу функціонально-структурного аналізу здійснено постановку досліджуваної проблеми та простежено причинно-наслідкову зумовленість її виникнення. Метод порівняльного аналізу використано для вивчення міжнародного досвіду, виявлення спільних рис і відмінностей функціонування системи державного управління у сфері цивільного захисту в розвинених демократичних країнах світу; методи абстрагування, аналізу та синтезу, індукції та дедукції, статистичні методи дослідження – для розробки концептуальних положень щодо вдосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Прогностичний аналіз, що здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії, дав змогу розробити концептуальну модель системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Програмно-цільовий метод є базою для обґрунтування принципів і методів врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні, а також для формування науково-практичних рекомендацій щодо шляхів удосконалення й оптимізації системи та структури центральних і місцевих органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні.

Інформаційну базу дослідження становлять основоположні норма-тивно-правові акти та програмні документи України, зокрема закони Украї-ни, укази Президента України, нормативні документи України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, звітні дані Державного комітету статистики України, монографії і статті вітчизняних і зарубіжних вчених, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні важливого наукового завдання щодо науково-теоретичного обґрунту-вання механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства. У дисертації

вперше:

- науково обґрунтовано необхідність установлення співвідношення системи та структури центральних і місцевих органів державної влади та їх апаратів зі структурними елементами небезпеки (типами, класами, видами, підвидами);

- визначено принцип гармонізації організації ефективного держав-ного управління у сфері цивільного захисту, який передбачає “кількісну” характеристику співвідношення централізації й децентралізації із застосу-ванням “золотого перерізу” з урахуванням поступового надання більшої самостійності регіонам;

удосконалено:

- принципи визначення цілей, завдань і функцій держави, стратегії її розвитку у напрямі забезпечення безпеки життя і діяльності людини як чинники формування та функціонування механізмів державного управління у сфері цивільного захисту;

- систему та структуру центральних і місцевих органів державної влади та їх апаратів; категорійно-понятійний апарат, зокрема визначення базисних дефініцій: “безпека”, “ризик”, “прийнятний ризик”, “надзвичайна ситуація”;

- класифікацію надзвичайних ситуацій: запропоновано внести зміни до Державного класифікатора надзвичайних ситуацій, а саме: розширити класифікацію нещасних випадків відповідно до міжнародного класифікатора МКХ–10;

дістали подальшого розвитку:

- науково-теоретичні засади визначення цільових, функціональ-них, організаційних структур на центральному і регіональному рівнях з метою підвищення ефективності державного управління у сфері цивільного захисту в Україні;

- принципи та методи врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні;

- механізми державного управління, функції, структури, повнова-ження та особливості органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту в Україні;

- класифікація функцій державного управління у сфері цивільного захисту за напрямами: мета-функції (основні), організаційно-управлінські (командно-штабні) та організаційно-забезпечувальні (допоміж-ні, або “горизонтальні”) з використанням їх гармонійного співвідношення в організації;

- модель побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту, яка полягає в упо-рядкуванні системи категорій у сфері безпеки життєдіяльності; визначенні системи ризиків, розробці стратегії управління безпекою; створенні опти-мальної функціональної та організаційної структур системи державного управління у сфері цивільного захисту;

- актуальні напрями підвищення результативності та ефективності державного управління у сфері цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини (цілі, функції, структури, законодавство, відповідальність за підготовку й прийняття рішень).

Практичне значення роботи полягає в тому, що здійснені дослі-дження доведені до конкретних положень, методик, рекомендацій, при-кладних моделей, які можуть слугувати науковим підґрунтям удосконалення механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Секретаріатом Президента України, міністерствами і відомствами, органами місцевого державного управління України для підвищення результативності та ефективності функціонування державних механізмів управління, суб’єктів державного управління та місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту в Україні.

Одержані наукові результати можуть використовуватись у процесі підготовки магістрів державного управління, підвищення кваліфікації державних службовців у Національній академії державного управління при Президентові України та інших навчальних закладах і організаціях, що виконують ці функції.

Окремі теоретичні положення дисертаційної роботи були впроваджені в діяльність Інституту державного управління у сфері цивільного захисту і використовуються в навчально-методичній роботі при вдосконаленні програмно-методичного забезпечення навчального процесу в системі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка від 17 грудня 2003 р. № 446). Практичні рекомендації й висновки дисертаційного дослідження були враховані Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи при підготовці заходів щодо реалізації указів Президента України: від 27 січня 2003 р. № 47 “Про заходи щодо вдосконалення управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій”, від 4 лютого 2003 р. № 76 “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 листопада 2002 р. “Про стан техногенної та природної безпеки в Україні”, від 15 вересня 2005 р. № 1040 “Про питання щодо перетворення військ Цивільної оборони України і державної пожежної охорони в окрему невійськову службу”, від 19 грудня 2003 р. № 1467 “Про Державну програму перетворення військ Цивільної оборони України, органів і підрозділів державної пожежної охорони в Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту на період до 2005 року” (довідка від 4 лютого 2004 р. № 03-1248/12). Положення та рекомендації дисертаційного дослідження вра-ховані Національною Радою з питань безпечної життєдіяльності населення при Кабінеті Міністрів України під час опрацювання проекту Постанови Верховної Ради України “Основні засади державної політики у сфері безпечної життєдіяльності населення до 2011 року”, проектів розпоряджень Кабінету Міністрів України “Про затвердження Концепції державної політики у сфері профілактики травматизму невиробничого характеру на 2005 рік” (довідка від 15 грудня 2004 р. № 47720/6/1-04). Матеріали дослідження мають практичне значення і використовуються кафедрами безпеки життєдіяльності вищих навчальних закладів при підготовці семінарів та лекцій, науково-практичних конференцій, навчальних планів з питань безпеки життєдіяльності населення; інститутами післядипломної педаго-гічної освіти під час проведення курсової перепідготовки керівників рай-міськ-методоб’єднань основ безпеки життє-діяльності (довідка від 10 серпня 2006 р. № 1/12-5797).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати дисертаційного дослідження оприлюднені на науково-практичних кон-фе--ренціях за міжнародною участю: “Ефективність державного управління в контексті глобалізації і євроінтеграції” (Київ, 2003); “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Безпека життєдіяльності людини як умова сталого розвитку сучасного суспільства” (Львів, 2005); науково-практичних конференціях “Теорія і практика державного управління перетворень на територіальному рівні” (Харків, 2003) та “Безпека життя і діяльності людини – освіта, наука, практика” (Київ, 2005); інтерактивному семінарі “Науково-практичні аспекти державного управління національною безпекою України” (Київ, 2003).

Публікації. Основні результати дисертації викладені автором у 20 нау-кових працях, у тому числі 7 опубліковано у наукових фахових виданнях за спеціальністю “механізми державного управління”; 3 – у Національних допо-відях; 6 – у матеріалах науково-практичних конференцій, 5 з них – за міжна-родною участю; 1 – у матеріалах інтерактивного семінару, 3 – у науково-популярних журналах.

Структура й обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 212 сторінок. Робота містить 9 рисунків, 2 таблиці, 3 додатки. Список вико-ристаних джерел складається з 315 найменувань.

основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, оцінюється ступінь її розробленості та встановлюється зв’язок з науковими програмами, планами і темами Національної академії державного управління при Президентові України, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, характеризуються елементи наукової новизни, науково-практичне значення результатів дослідження і наводяться відомості про їх апробацію, публікації і структуру дисертації, вказується на особистий внесок дисертанта в наукове розроблення теми.

У першому розділі – “Науково-теоретичні засади функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту” – проаналізовано стан дослідженості наукової проблеми, уточнено кон-цептуальні підходи щодо державного управління у сфері цивільного захисту, визначено методику та напрями дисертаційного дослідження.

Як показав аналіз наукових праць за темою дослідження, в сучасній вітчизняній науці функції та структури державного управління у сфері цивільного захисту розглянуті епізодично; практично відсутні комплексні наукові розробки функціонально-структурного аспекту системи державного управління у зазначеній сфері в Україні. Тому дисертаційне до-слідження базується на наукових положеннях, що стосуються загальної системи державного управління, включає аналіз праць учених, присвячених державному управлінню у сфері цивільного захисту в Україні; в ньому врахо-вані специфічні особливості її функціонування та специфіка державного управління у цій сфері.

Досліджено міжнародний досвід державного управління у сфері цивільного захисту з метою його творчого використання в Україні. Він дає підстави стверджувати, що системи захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного, техногенного та військового характеру здатні досить ефективно забезпечити життєдіяльність людей і суспільства, об’єктів економіки й інфраструктури у разі їх виникнення. При цьому в усіх країнах створені сучасні системи управління силами і засобами, добре продумані системи підготовки керівного складу і персоналу аварійно-рятувальних та інших формувань, навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях різного характеру.

Визначена методика проведення дисертаційного дослідження, яка полягає у використанні комплексу взаємопов’язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об’єктивних та достовірних результатів, зокрема методології системного структурно-функціонального, конкретно-історичного аналізу; індукції та дедукції. Зважаючи на складність досліджуваної теми, цілком виправданим видається також використання комплексного міждисциплінарного підходу на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань з теорії державного управління, управління ризиками, синергетики тощо.

З’ясовано, що потребують подальшого дослідження практика та організаційні структури державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, зокрема: цілі та функції державного управління у цій сфері; система та структура органів виконавчої влади, нормативно-правове регулювання у зазначеній сфері.

У другому розділі – “Дослідження практики та організаційних структур держав-ного управління у сфері цивільного захисту в Україні” – за допомогою низки загальнонаукових і спеціальних методів вирішуються такі завдання: визначення понятійно-категорійного апарату, дослідження системи та структури органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення, функцій державного управління у сфері цивільного захисту в Україні та нормативно-правове забезпечення функцій цивільного захисту в Україні.

Уточнено категорії “безпека”, “ризик”, “прийнятний ризик”, “надзви-чайна ситуація” та ін.; сформульовані дефініції понять: “цивільний захист”, “державне управління у сфері цивільного захисту в Україні”, “система державного управління у сфері цивільного захисту в Україні”.

Доведено, що система державного управління у сфері цивільного захисту в Україні є складною та включає такі елементи: суб’єкт управління (підсистеми) – органи державної влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; об’єкт управління (підсистеми) – сфера цивільного захисту як система забезпечення безпеки життєдіяльності населення держави; управлінська діяльність (процеси) – організація суспільних відносин, що забезпечує прямі та зворотні зв’язки між суб’єктом та об’єктом управління.

Проаналізовано структурно-функціональну організацію інституціоаль-ного рівня державної підсистеми управління у сфері цивільного захисту. Установлено відсутність чіткого формулювання мети діяльності держави у сфері цивільного захисту, а отже і завдань, поставлених перед системою цивільного захисту, звідки випливає потреба в побудові чіткої ієрархії: “цілі – завдання – функції”.

Визначено необхідність чіткої класифікації функцій державного управ-ління у сфері цивільного захисту. Запропоновано таку їх класифікацію: головні, або мета-функції: визначення цілей за наявними ризиками у державі щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення; командні (штабні), або організаційно-управлінські: дослідження, прогнозування, програми, стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організації служб, адміністратив-ного контролю, зв’язків з гро-мадськістю; допоміжні, або організаційно-забезпечувальні: правове, наукове, інфор-маційне, фінансове, кадрове забезпеч-чення тощо. Звертається увага на те, що в сучасних умовах зростає значення командних (штабних) або організаційно-управлінських функцій.

Установлено, що поступово здійснюється перехід до лінійно-функ-ціональних та дивізіональних структур, функціо-нальна спрямованість яких посилюється. Разом з тим з’явилися програмно-цільові елементи в організаційних структурах державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Проте такі перспективні, перш за все через свою гнучкість, здатність до швидкого адаптування до реалій, програмно-цільові та матричні структури в системі державного управління у зазначеній сфері ще не набули належного розвитку.

Структурний аналіз державного управління у сфері цивільного захисту в Україні дає підстави стверджувати, що структура системи органів виконавчої влади, що здійснюють державну політику цивільного захисту, є складною та характеризується яскраво вираженою ієрархічністю, тобто в ній чітко простежується вертикальна підпорядкованість органів виконавчої влади.

У третьому розділі – “Шляхи удосконалення механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні” – виявлено механізми функціонування системи державного управління і окреслено шляхи їх удосконалення.

Виявлено, що в процесі реформування суб’єктів державного управління у сфері цивільного захисту необхідно вирішити завдання, які полягають у чіткому визначенні та забезпеченні розподілу повноважень в системі органів державного управління у зазначеній сфері як по горизонталі, так і між загальнодержавним, обласним і районним рівнями. При цьому слід макси-мально спростити систему прийняття управлінських рішень, оптимізувати структуру системи органів державного управління у сфері цивільного захисту, забезпечити збалансованість повноважень і відпо-відальності органів вико-навчої влади різних організаційно-правових рівнів, запровадити систему моніторингу наслідків реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та оперативної підготовки законодавчих і нормативних актів для її вдосконалення.

Запропоновано модель побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту, яка має таку ієрархію: узгодження системи категорій у сфері безпеки життєдіяльності – визначення системи ризиків, розробка концепції управління ризиками – створення опти-мальної функціональної структури системи забезпечення безпеки життє-діяльності – побудова організаційної структури системи цивільного захисту (див. рисунок).

Науково обґрунтовані критерії безпеки і прийнятності ризику, напрями державної і регіональної політики у сфері безпеки, основні концептуальні принципи управління у сфері безпеки, зокрема принципи забезпечення безпеки та критерії управління нею, види небезпечного впливу.

Визначені найважливіші проблеми управління ризиками: стратегічний прогноз розвитку України; актуалізація, оцінка і ранжирування ризиків; соціально-психологічний аналіз українського суспільства з погляду управлін-ня ризиками; оцінка впливу глобалізації на ризики в Україні; розробка високих життєзабезпечуючих технологій; прогнозування постіндустріальних ризиків; розробка теорії управління ризиками; системний синтез і вироблення концепції, доктрини і стратегії управління ризиками в Україні. Стратегія управління безпекою має базуватися на таких положеннях:

Структура) системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні (пропозиції

- управління має здійснюватися з урахуванням закономірностей фор-мування безпеки;

- ефективно управляти можна тільки через підсистеми, що спів-відносяться зі структурними елементами безпеки (типами, класами, видами, підвидами).

Доведена гостра необхідність створення допоміжних експертних консультативно-дорадчих органів (комісій, рад), наприклад, Консультативних експертних, рад на всіх владних рівнях.

З огляду на це існує потреба в створенні в центральному апараті МНС України Консультативно-експертного центру (КЕЦ) з проблемних питань у сфері цивільного захисту з підпорядкуванням його на сучасному етапі реформування безпосередньо міністрові. Центр має виявляти проблемні питання, аналізувати й оцінювати їх, здійснювати ситуативне і стратегічне планування, готувати проекти рішень для міністра.

Зазначено, що для створення ефективної системи державного управління необхідною умовою стає оптимальний розподіл державно-управлінських функцій як за напрямами діяльності взагалі, так і за владними рівнями зокрема, тобто оптимальні співвідношення централізації і децентралізації та розподіл функціональних повноважень у межах централь-ного апарату виконавчої влади. Запропонований кількісний підхід до розподілу обмежених ресурсів для ефективного виконання державно-управлінських функцій.

Уточнено, що раціо-нальне співвідношення централізації та децентралізації в державному управ-лінні України є одним із основних чинників досягнення консенсусу в українському суспільстві, успішної реалізації демократичних реформ, входжен-ня України як рівноправного партнера до світового співтовариства.

Запропонована нова модель рівноваги, що зводиться до відомого закону гармонії природи – оптимального співвідношення цілого і частини (згідно з методом Фібоначчі або правилом “золотої пропорції”) для нових функцій стану системи. І цей самий закон гармонії описує порядок зміни елементів, простору і взаємодії для підтримки рівноваги протилежних процесів у системі.

Таке співвідношення має стати основою розподілу владних повно-важень щодо виконання основних функцій держави, зокрема здійснення ефективного державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Якщо повноваженнями місцевого самоврядування є надання соціальних послуг, мінімальний обсяг фінансування не може бути нижчим за 38%. Граничне абсолютне значення “обсягу компетенції” місцевого само-врядування у державі не може перевищувати 62%.

За результатами дослідження пропонуються зміни функцій місцевих (обласних, районних) органів управління у сфері цивільного захисту в Україні. Слід зазначити, що важливим завданням реформування органів виконавчої влади щодо управління у сфері цивільного захисту має бути делегування більш широкого кола повноважень самоврядним організаціям.

Розроблено рекомендації щодо удосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні за результатами дослі-дження, виходячи із мети (цілей) державного управління у цій сфері, з урахуванням сучасної економічної та політичної ситуації, тенденцій розвитку українського суспільства.

Доведено, що впровадження запропонованих рекомендацій потребує ґрунтовної підготовки. Необхідно розробити загальну модель системи державного управління у сфері цивільного захисту, в якій чітко виписати функції кожного її елемента та взаємозв’язки між ними. При цьому потрібно враховувати зміни, що відбуваються у зв’язку з розвитком місцевого самоврядування та громадських організацій. Зміни горизонтальних зв’язків між суб’єктами державного управління у сфері цивільного захисту мають бути узгоджені зі змінами на регіональному (місцевому) рівні, тобто вони мають бути системними, комплексними, науково обґрунтованими, мати законодавче супроводження.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється в науково-теоретичному обгрунтуванні механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Одержані в ході виконання дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дослідження дають можливість зробити основні висновки й запропонувати рекомендації, що мають теоретичне й практичне значення.

1. На основі концептуально-порівняльного аналізу наукової літератури, нормативно-правових актів визначено, що у вітчизняній літературі питання удосконалення механізмів держав-ного управління у сфері цивільного захисту розглянуто побіжно, а задіяна модель ще не повною мірою відповідає вимогам й умовам ринкової трансформації українського суспільства; понятійно-категорійний апарат з теми дослідження потребує удосконалення й конкретизації.

У процесі аналізу стану наукових досліджень функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту установлено відсутність цільових орієнтацій на рівні не тільки теоретичних досліджень, а й нормативно-правових актів. Наслідком цього є значна недосконалість і суперечливість чинного законодавства у цій галузі, загострення соціально-політичної ситуації, демографічна криза, неефектив-ність державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Доведено необхідність пошуку принципово нових ідей, політичних та управлінських рішень щодо осмислення сучасних поглядів на сутність, шляхи, засоби, способи й методи захисту прав і свобод людини, національних інтересів на науково обґрунтованих засадах державного управління у сфері цивільного захисту в Україні як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини.

2. Визначено й обґрунтовано принцип побудови системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, що базується на такій ієрархії: “небезпека – ризик – прийнятний ризик – безпека”, а також механізм забезпечення безпеки життєдіяльності, який полягає ось у чому: “визначення ризиків, усвідомлення небезпеки усунення причин НС шляхом управління ризиком (зменшення його до прийнятного) забезпе-чення безпеки, тобто такого стану системи, за якого значення всіх ризиків не перевищує допустимих рівнів”. Розглянуто систему державного управління у сфері цивільного захисту як “механізм” забезпечення безпеки життє-діяльності населення. Конкретизовано зміст дефініцій: “безпека”, “ризик”, “припустимий, або прийнятний ризик”, “цивільний захист”. Визначено і розкрито зміст поняття “державне управління у сфері цивільного захисту” як діяльність органів виконавчої влади з вироблення та здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства через організацію суспільних відносин з метою забезпечення безпеки життє-діяльності особистості, збереження та розвитку суспільства, держави й світового співтовариства; а також поняття “система державного управління у сфері цивільного захисту”, що включає об’єкти і суб’єкти управління та управлінську діяльність.

3. На основі змістовно-порівняльного аналізу охарактеризовано основні напрями державного управління у сфері цивільного захисту в Україні та розкрито механізми підвищення його ефективності у сфері цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини: удосконалення чинного законодавства у цій сфері, чіткий розподіл функцій і уточнення структури і завдань системи державного управління у сфері цивільного захисту, повноважень і відповідальності посадових осіб органів державного управління усіх рівнів за підготовку й прийняття рішень.

4. Акцентована увага на необхідності чіткої класифікації функцій державного управління у сфері цивільного захисту, а також науково обґрунтованого підходу до побудови організаційної структури системи органів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні на базі співвідношення зі структурними елементами безпеки з використанням програмно-цільових аспектів.

Зазначено важливість застосування такої ієрархії: “інформація – аналіз ситуації – проблема – ціль – функції – структури” для побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту.

Доведено, що для створення ефективної системи державного управ-ління необхідною умовою стає оптимальний розподіл вищезазначених державно-управлінських функцій як за напрямами діяльності взагалі, так і за владними рівнями зокрема, тобто оптимальні співвідношення централі-зації і децентралізації та розподіл функціональних повноважень у межах центрального апарату виконавчої влади. Розроблено та запропоновано кіль-кісний підхід до розподілу обмежених ресурсів для ефективного виконання державно-управлінських функцій, а також новий концептуальний підхід до побудови гармонійної функціонально-структурної системи державного управ-ління у сфері цивільного захисту на основі застосування “золотого перетину”: класифікацію функцій державного управління у сфері цивіль-ного захисту за напрямами: мета-функції (основні), організаційно-управлінські (командно-штабні) та організаційно-забезпечувальні (допо-міжні, або “гори-зонтальні”) з використанням в організації їх гармонійного співвідношення: 50, 31 і 19%; принцип організації ефективного державного управління у сфері цивільного захисту, який передбачає гармонізацію із застосуванням “золотого перерізу”, а саме: “кількісну” характеристику спів-відношення централізації й децентралізації як 38 до 62% з урахуванням посту-пового надання більшої самостійності регіонам.

У процесі дослідження встановлено, що раціо-нальне співвідношення централізації та децентралізації в державному управ-лінні України є одним із основних чинників досягнення консенсусу в українському суспільстві, успішної реалізації демократичних реформ, входжен-ня України як рівно-правного партнера до світового співтовариства.

5. Результати аналізу міжнародного досвіду у сфері цивільного захисту з огляду на можливість його творчого використання в Україні свідчать про необхідність гармонізації з міжнародною класифікацією надзвичайних ситуацій шляхом внесення змін до Державного класифікатора надзвичайних ситуацій, а саме розширення класифікації нещасних випадків відповідно до міжнародного класифікатора МКХ–10.

6. Обґрунтовано принципи і методи розробки основних напрямів і засобів підвищення ефективності управління ризиками та механізми врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивіль-ного захисту в Україні; визначення мети, цілей, завдань, найважливіших принципів та особливостей реформування державного управління у сфері цивільного захисту в Україні на сучасному етапі з урахуванням сучасних потреб суспільства і процесів глобалізації.

7. Розроблено концептуальну модель побудови єдиної державної системи цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життє-діяльності людини: узгодження термінологічної системи безпеки життє-діяльності визначення системи ризиків, розробка концепції управління ризиками створення оптимальної функціональної структури системи забезпечення безпеки життєдіяльності побудова організаційної структури системи цивільного захисту.

Визначені найважливіші проблеми управління ризиками: стратегічний прогноз розвитку України; актуалізація, оцінка і ранжирування ризиків; соціально-психологічний аналіз українського суспільства з погляду управ-ління ризиками; оцінка впливу глобалізації на ризики в Україні; розробка високих життєзберігаючих технологій; прогнозування постіндустріальних ризиків; розробка теорії управління ризиками; системний синтез і вироб-лення концепції, доктрини і стратегії управління ризиками в Україні.

8. Урахування основних наукових результатів дослідження, вітчизня-ного й зарубіжного досвіду і потреб сучасного етапу ринкової трансформації економіки дає підстави сформулювати такі практичні рекомендації для органів державного управління в Україні:

- розробити Стратегію управління безпекою, що має базуватися на положенні, згідно з яким ефективно управляти ризиками можна тільки через підсистеми, що співвідносяться зі структурними елементами безпеки (типами, класами, видами, підвидами);

- прийняти постанову про створення системи державних консуль-тативно-експертних центрів з питань цивільного захисту на всіх рівнях виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні, які мають забезпечувати надання всього спектра послуг (юридичних, інформаційних, навчальних тощо);

- розробити й прийняти Концепцію цивільного захисту в Україні, яка має визначити загальну характеристику напрямів, механізмів та інструментарію діяльності із забез-печення безпеки людини, а також слугувати юридичною основою функціо-нування сфери цивільного захисту в Україні і, з одного боку, забезпечити незмінність її загаль-них засад, а з другого – використовуватися як основний документ для розв’язання суперечностей в чинному законодавстві;

- необхідне створення допоміжних експертних консультативно-дорадчих органів (комісій, рад), наприклад, консультативних експертних рад, на всіх владних рівнях;

- є потреба в створенні в центральному апараті МНС України Кон-суль-тативно-експертного центру з проблемних питань у сфері цивільного захисту з підпорядкуванням його на сучасному етапі реформування безпосередньо міністрові. Підкреслена необхідність передбачення у штаті КЕЦ системного аналітика та експертів з відповідних напрямів. Центр має виявляти проблемні питання (ризики для забезпечення БЖД), аналізувати й оцінювати їх, розробляти відповідні заходи щодо запобігання їм (ситуативне і стратегічне планування), готувати проекти рішень для міністра (прийняття рішення) з метою своєчасної зміни курсу міністерства і коригування державної політики у сфері цивільного захисту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Жукова Л.А. Основні стратегічні напрямки державного управління ризиками // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 2. – C. 120-129.

2. Жукова Л.А. Глобальні проблеми соціального характеру у сфері цивільного захисту в Україні // Сучасні проблеми державного управління. До “Тижня Російської академії державної служби при Президентові Російської Федерації в Українській Академії державного управління при Президентові України”: Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2003. – Вип. 1. – С. 210-218.

3. Жукова Л.А. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій як головний орган у системі органів виконавчої влади щодо забезпечення техногенної безпеки // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Кня---зєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – Вип. 2. – С. 240-247.

4. Жукова Л.А. Щодо термінології у сфері цивільного захисту // Вісн. НАДУ. – 2004. – № 4. – С. 46-52.

5. Жукова Л.А. Концептуальні принципи державного управління регіо-нальною безпекою // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Кня-зєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – Вип. 2. – С. 292-301.

6. Жукова Л.А. Удосконалення термінологічної системи державного управління у сфері цивільного захисту // Вісн. НАДУ. – 2005. – № 1. – С. 50-56.

7. Жукова Л.А. Гармонізація системи державного управління як умова за-без-печення безпеки життєдіяльності людини // Вісн. НАДУ. – 2006. – № 1. – С. 70-76.

8. Жукова Л.А. Відомості про стан травматизму невиробничого харак-теру зі смертельними наслідками за 2004 р. порівняно з 2003 р. // Охорона праці. – 2005. – № 5. – С. 50.

9. Жукова Л.А. Здійснення державної політики у сфері профілактики травматизму невиробничого характеру // Безпека життєдіяльності. – 2005. – № 6. – С. 4-10.

10. Жукова Л.А. Відомості про стан травматизму невиробничого характеру зі смертельними наслідками за 9 міс. 2005 р. порівняно з 9 міс. 2004 р. // Охорона праці. – 2005. – № 12. – С. 46.

11. Жукова Л.А. Нещасні випадки // Національна доповідь про стан тех-ногенної та природної безпеки в Україні у 2004 році. – К.: Хімджест, 2005. – С. 305-314.

12. Жукова Л.А. Загальні особливості виникнення нещасних випадків // Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2005 році. – К.: Чорнобильінтерінформ, 2006. – С. 223-231.

13. Жукова Л.А. Стан травматизму невиробничого характеру // Націо-нальна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2006 році. – К.: Чорнобильінтерінформ, 2007. – С. 222-226.

14. Жукова Л.А. Шляхи удосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в контексті інтеграції України в Європейський Союз // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2003 р., м. Київ): У 2 т. / За заг. ред. B.I. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – Т. 1. – С. 376-378.

15. Жукова Л.А. Науково-практичні аспекти державного управління у сфері цивільного захисту як складової національної безпеки України // Науково-практичні аспекти державного управління національною безпекою України: Матеріали інтеракт. семінару (25 груд. 2003 р.,
м. Київ). – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – С. 39-42.

16. Жукова Л.А. Основні принципи побудування геоінформаційної системи “Безпека регіону” // Теорія та практика державного управління: Державне управління та місцеве самоврядування: Зб. Тези ІV Міжнар. наук. конгр. (26 лют. 2004 р., м. Київ). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. – Вип. 9. – С. 96-98.

17. Жукова Л.А. Організаційно-правові аспекти формування та подальшого розвитку державного управління у сфері цивільного захисту // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ): У 2 т. / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2004. – Т. 1. – С. 151-153.

18. Жукова Л.А. Профілактика травматизму невиробничого характеру – одна з важливіших проблем держави // Безпека життя і діяльності людини –