НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

КУШНІР Марина Олексіївна

УДК 35.071.2 (477)

ФОРМУВАННЯ ТА РОЗВИТОК

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ

ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ХАРКІВ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, професор

Бакуменко Валерій Данилович,

Національна академія державного управління при Президентові України.

Офіційні опоненти: Грицяк Ігор Андрійович, доктор наук з державного управління, доцент, Київський національний економічний

університет імені Вадима Гетьмана, завідувач кафедри

міжнародного та європейського права;

Подафет Юлія Геннадіївна, кандидат наук з державного управління, доцент кафедри державного будівництва Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Провідна установа: Національний інститут стратегічних досліджень, відділ

стратегічних комунікацій, м.Київ

Захист відбудеться _____________ 2007 року о ___ годині в ауд. ___ на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, Московський проспект, 75.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, Московський проспект, 75).

Автореферат розісланий ______________ 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.С.Лебець

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Обрання Україною демократичного шляху розвитку виносить на вістря проблему підвищення дієвості державного управління в системі виконавчої влади загалом і зокрема на її провідному рівні – центральному. Йдеться, головним чином, про утвердження такої діяльності центральних органів виконавчої влади (далі за текстом ? ЦОВВ), яка б забезпечувала виконання законів шляхом належної результативності управлінських рішень, розмежовувала і збалансовувала їх повноваження та відповідальність у сфері надання державних послуг. По великому рахунку, маємо вести мову про організацію такої діяльності ЦОВВ, яка б, не намагаючись вирішувати за людину її життєві проблеми, створювала б цій людині відповідні умови, надавала б такі можливості, щоби вона сама справлялася з цими проблемами, залишаючись при цьому членом суспільства і діючи у правовому полі. А з іншого боку, ЦОВВ, як органічна частина державної влади, повинні забезпечувати і захищати ту цінність суспільства, яка ще за давньогрецьких часів визначалася як загальне благо.

Держава у особі ЦОВВ має організовувати (цілеспрямовано упорядковувати) соціальні процеси у чіткій відповідності до вимог демократичних, правових процедур і інститутів. Така організація є прерогативою влади та її органів. Яким чином буде здійснюватися вказане упорядкування залежить у тому числі від ступеня досконалості культури діяльності ЦОВВ з притаманними їй організаційно-правовими елементами, які дають підстави для виокремлення організаційно-правової культури таких органів. Звідси актуальність проблеми організаційно-правової культури ЦОВВ у період становлення нового типу державності і відкритих суспільних відносин.

Як свідчать реалії становлення незалежної української держави і суспільства, кризові явища в управлінні минулого десятиліття були зумовлені, у тому числі, прорахунками в організаційно-правовому забезпеченні соціальних перетворень. Подолати ці негативні тенденції можливо, перш за все, шляхом постійного, систематичного вдосконалення організаційно-правової культури ЦОВВ.

Метою демократичної влади є створення максимальних умов для самореалізації людини. Тому кожна країна, що стала на шлях демократії, залежно від національних, культурних, економічних та ментальних особливостей, створює свої методи, засоби, важелі щодо такого забезпечення, формує відповідний апарат як систему органів відповідної компетенції з обов’язковим упорядкуванням всіх згаданих компонентів у відповідній раціональній формі за допомогою правових норм, формуючи у такий спосіб відповідну організаційно-правову культуру.

Ґрунтовне дослідження процесів функціонування державної влади та державного управління, як основного способу її існування, зумовлює охоплення як об’єктів державно-управлінських відносин, так і суб’єктів цих відносин, на яких покладено обов’язок їх здійснення. Світова практика свідчить про те, що немає нічого дивного чи незвичайного у тому, що кожна зі складових частин державної влади – законодавча, виконавча та судова – діє за своєю специфікою, але для досягнення цілей ефективного державного управління є потреба у одночасному і якісному здійсненні усіх трьох зазначених частин. Своєрідним і, можливо, єдиним “мостом” для поєднання цих частин є певна організаційно-правова культура управління.

Викладене вище актуалізує питання удосконалення організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ, зокрема шляхом підвищення рівня роботи юридичних підрозділів. Це питання тим більше набирає вагомості у наші дні з огляду на два фактори: всесвітню тенденцію до концентрації вагомості усієї державної влади у руках якраз виконавчої її частини та політичної реформи, що у нашій державі набрала обертів з 1 січня 2006 року. Також не можна поверхнево ставитися і до фактору європейського вектору розвитку нашої держави, що зумовлює зміну підходів, принципів, методів, форм діяльності всього державно-управлінського механізму і виносить на пріоритетні позиції роль права та юристів у всьому державному механізмі. З цих причин організаційно-правова культура у діяльності ЦОВВ має стати системоутворюючим, визначальним фактором формування високої управлінської культури на державному рівні, забезпечуючи у такий спосіб справжнє мистецтво державного управляння.

Слід відмітити, що вимоги до діяльності ЦОВВ нині зовсім не такі, що були ще вчора. Вони постійно змінюються, зумовлюючи потребу у запровадженні концепції випереджаючого управління у діяльності ЦОВВ. Забезпечення такого управління має провадитися у відповідних організаційно-правових формах. Саме тому дуже важлива проблема удосконалення організаційно-правової культури діяльності ЦОВВ. Вона фактично є орієнтиром, на досягнення якого в державному управлінні спрямовані прагнення багатьох науковців і практиків.

Значний внесок у теоретичну розробку концептуальних засад методології державного управління внесли як зарубіжні науковці, зокрема М.Альберт, К.Андерс, Г.Атаманчук, М.Вебер, О.Гаврилов, Д.Гвішіані, Б.Груне, П.Друкер, Ж.Зіллер, З.Лан, М.Мескон, Г.Райт, Г.Саймон, Ф.Тейлор, А.Файоль, Ф.Хедоурі, так і українські вчені: В.Авер’янов, В.Бакуменко, І.Грицяк, С.Дубенко, В.Князєв, В.Мельниченко, Н.Миронова, П.Надолішний, І.Надольний, Н.Нижник, О.Оболенський, Н.Плахотнюк, Ю.Подафет, Ю.Сурмін, О.Сушинський, В.Цвєтков, В.Шаповал та ін.

Серед дослідників радянського та пострадянського періоду у напрямку вивчення природи створення міністерств та відомств колишнього СРСР, удосконалення організаційно-правових елементів цих органів, їх правових служб плідний спадок лишили Й.Ананов, В.Єршов, Л.Єршова, Ю.Козлов, К.Колібаб, Б.Лазарєв, У.Ніткалієв, Ф.Отахонов, В.Проніна, Н.Соколова, А.Сухаркова, Б.Топорнін, М.Шафір.

У радянський період вчинялися спроби дослідити окремі аспекти організаційно-правової культури ЦОВВ зарубіжних країн, чому були присвячені роботи таких науковців як: Н.Касаткіна, А.Колібаб, М.Крутоголова, І.Крилова, Н.Крилова, А.Мішин, С.Новікова, А.Пилипенко, І.Тимошенко, В.Туманов, Ю.Ур’яс, Ю.Юдін та ін.

Враховуючи, що організаційно-правова культура ЦОВВ пов’язана з інститутом правової культури, слід зазначити низку дослідників, які внесли вагомий внесок у теоретико-методологічний аналіз такого суспільного явища як правова культура (зокрема – через його зв’язок з державотворчими процесами): С.Алексєєв, Г.Балюк, В.Головченко, А.Заєць, М.Іванчук, І.Ісаєв, Р.Калюжний, В.Камінська, М.Кейзеров, Л.Князькова, А.Колодій, В.Копєйчиков, С.Лисенков, О.Лукашева, В.Сальников, А.Семітко, В.Нерсесянц, У.Ніткалієв, А.Ратінов, О.Скакун, А.Скуратівський, С.Сливка, А.Соколов, М.Субботін, О.Філонов.

Однак стан наукових досліджень, пов’язаних з проблеми організаційно-правової культури у процесі реалізації виконавчої влади в Україні поки що не відповідає потребам практики з її випереджаючими запитами. Досі в Україні відсутні спеціальні дослідження такої культури стосовно ЦОВВ та їх юридичних підрозділів як сутнісних носіїв організаційно-правової культури.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Автор брала участь у підготовці й проведенні наукового дослідження, що проводилося на кафедрі філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темою: “Розроблення методологічних засад філософії державного управління” (номер державної реєстрації 0106U004375).

Внесок автора у виконання цієї науково-дослідної теми полягає в розробці методологічних засад організаційно-правової культури ЦОВВ.

Мета і завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є теоретико-методологічне обґрунтування формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ, визначення шляхів застосування отриманих наукових результатів у практиці вказаних органів в Україні через вдосконалення роботи сутнісних елементів зазначеної культури – юридичних підрозділів.

Для досягнення мети було визначено такі завдання дослідження:

- проаналізувати стан наукових досліджень із даної проблеми з метою їх узагальнення та виділити напрями дослідження за темою дисертаційної роботи;

- виявити й конкретизувати сутність поняття організаційно-правової культури ЦОВВ, зокрема за допомогою соціологічного дослідження;

- виділити принципи організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ, її завдання та функції;

- визначити базову модель організаційно-правової культури ЦОВВ, моделі цієї культури на рівнях форм її прояву: правотворчій, правореалізаційній та/або правозастосовній, процесуальній;

- виявити значення конституційного правового поля та його змін для формування організаційно-правової культури ЦОВВ;

- з’ясувати місце і функції юридичних підрозділів у формуванні та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ, розробити науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення їх роботи.

Об’єктом дослідження у дисертаційній роботі є організаційно-правова культура у системі державного управління, а предметом дослідження – методологічний аспект формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що удосконалення чинних організаційно-правових підходів до поліпшення діяльності ЦОВВ, їх юридичних підрозділів та розробка нових концептуальних моделей і підходів щодо організаційно-правової культури у діяльності вказаних органів, зокрема верифіковано на основі соціологічного аналізу, уможливить підвищення зазначеної культури на всіх рівнях її прояву.

Методи дослідження. У дисертаційній роботі використані сучасні загальнонаукові підходи й методи та роз-ро-б-лені нові методологічні засоби, зокрема концептуальні моделі та підходи.

Вибір предмета дослідження здійснено шляхом аналізу організаційно-правових засад у діяльності ЦОВВ України та наукової дум-ки за проблемою дослідження. Збір наукової інформації за темою роботи, її комплексний аналіз і узагальнення дозволили конкретизувати напрями та розробити методи-ку прове-дення дослідження.

При роз-робленні нових концептуальних моделей та підходів до дослідження враховані сучасні моделі й методи теорії державного управління, правової роботи та застосовані сис-тем-ний і ситуаційний підходи, структурне моделювання, такі відомі загальнонаукові мето-ди як аналіз, синтез, ін-дук-ція, дедукція, аналогія, історичний метод.

Шляхом вико-рис-тання вибіркового експертного опитування, методів соціологічного та системного аналізу виявлено основні складові проблеми формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ України та розроблені відповідні науково-практичні рекомендації.

Наукова новизна одержаних результатів. У даній дисертаційній роботі запропоновано вирішення важливого науково-практичного завдання теоретико-методологічного обґрунтування формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ в Україні як важливого елемента управлінської культури державного управління. У результаті наукових досліджень у дисертаційній роботі:

- уперше: розроблено тематику організаційно-правової культури у діяльності центральних органів влади в Україні, представлено та обґрунтовано авторське визначення поняття “організаційно-правова культура” у контексті діяльності вказаних органів;

- виділено й узагальнено науково-практичні положення щодо формування та розвитку організаційно-правової культури в діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні (загальні і спеціальні принципи, завдання, функції, рівні та форми прояву, класифікація у цих формах дії вказаних принципів);

- запропоновано парадигмальний підхід до значення Конституції України як основи формування та розвитку організаційно-правової культури в діяльності центральних органів виконавчої влади;

- визначено сутнісний елемент формування та розвитку організаційно-правової культури в діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні, якою є діяльність його юридичних підрозділів;

- дістали подальшого розвитку: низка концептуальних моделей і підходів щодо формування та розвитку управлінської культури державних органів через виокремлення у ній організаційно-правової культури ЦОВВ з її елементами - принципами, завданнями, функціями, рівнями прояву та діяльністю юридичних підрозділів цих органів; практичні методи удосконалення діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ через розробку відповідних сценаріїв модельних проектів;

- удосконалено підходи і засоби дослідження стану та розвитку діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ із застосуванням спеціальних формально-логічних моделей організаційно-правової культури та способів їх формування.

Практичне значення одержаних результатів. Результати досліджен-ня знайшли впровадження як в роботі центральних органів виконавчої влади в Україні, так і в процесі становлення наукової галузі “Державне управління”.

Зокрема, вони використані в практичній діяльності Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (довідка про впровадження від 05.07.2006 № 06-8167/35), Адміністрації зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (акт про реалізацію наукових досліджень від 18.07.2006 р.), Вишгородської районної ради Київської області (довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 12.12.2006 № 2-3/358); а також у науковому дослідженні, що провадилося кафедрою філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України на тему: “Розроблення методологічних засад філософії державного управління” (номер державної реєстрації 0106U004375).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності вирішують важливе науково-практичне завдання теоретико-методологічного обґрунтування формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать В.Бакуменку, разом з яким була опублікована окрема наукова праця.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднено на науково-практичних конференціях за міжнародною участю "Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління" (м. Київ, НАДУ, 31 травня 2004 року), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, НАДУ, 31 травня 2005 року), “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (м. Київ, НАДУ, 31 травня 2006 року).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опуб-ліковано у шести статтях у наукових фахових виданнях України та тезах трьох науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій за темою дослідження – 3,3 друк. аркуші, з яких 2,8 – авторських.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та шести додатків. Повний обсяг дисертації становить 278 сторінки, з них 187 сторінок основного тексту, 7 додатків (на 54 сторінках). У тексті дисертації: рисунків – 13 (на сторінках), таблиць – 31 (на 31 сторінці). Список використаних джерел на 30 сторін-ках містить 305 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі до дисертаційної роботи обґрунтовується актуальність теми дослідження та ступінь її наукового опрацювання. Визначається об’єкт, предмет, мета та коло основних завдань при вивченні тематики дисертаційного дослідження, обґрунтовуються його науково-практичне значення, методологічні та теоретичні основи, наукова новизна роботи, апробація її результатів.

У першому розділі – “Сутність та стан досліджень організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади” – на основі огляду наукових, нормативно-правових, інформаційних та аналітичних джерел визначено базові поняття, що розкривають методологічну сутність організаційно-правової культури у діяльності органів виконавчої влади в Україні на центральному рівні.

Проблема методології формування та розвитку організаційно-правової культури є досить поширеним предметом наукових досліджень у їх розрізненому вигляді. Пошуки та розробки науковців із вказаної проблеми можна розподілити таким чином: дослідження еволюції культури загалом та її складових частин (у тому числі – організаційно-правової); методологічними підходами до дослідження; формування організаційно-правової культури на певних принципах та у відповідних сферах діяльності органів держави; залежність рівня цієї культури від ефективної діяльності ЦОВВ та їх структурних підрозділів.

Як показав проведений аналіз вітчизняних та зарубіжних наукових досліджень формування та розвиток організаційно-правової культури здебільшого розглядається лише в межах правової культури, що є прерогативою юридичної науки. Лише окремі із досліджень констатують той факт, що організаційно-правова культура у межах державно-управлінських процесів є тісно пов’язаною з нею, проте за низкою ознак є самостійною і своєрідною.

Доведено, що становлення організаційно-правової культури у ЦОВВ в Україні є варіативним фактором соціального управління через її зв’язок з управлінською культурою, яка забезпечує реалізацію вказаної вище культури.

Про наявність тісного зв’язку управлінської і організаційно-правової культур у діяльності ЦОВВ свідчать і функції цих культур, якими є функції гармонізації відносин між ЦОВВ і громадянами; консолідації (організаційна єдність та правова визначеність як результат застосування організаційно-правових важелів управління у діяльності ЦОВВ); регулятивна функція (встановлюючи відповідні принципи, правила поведінки працівників, ЦОВВ закріплює їх певним організаційним механізмом); функція удосконалення діяльності ЦОВВ (через застосування ним таких організаційно-правових механізмів зі світового досвіду, які б надавали можливість найбільш оптимально забезпечувати певні потреби як держави, так і громадян); інформаційно-пізнавальна функція (як результат попереднього обміну досвідом між старшим та молодшим персоналом ЦОВВ, збереження його інституційної пам’яті і запорука належної інноваційної діяльності, що здійснюються у відповідних організаційно-правових формах).

Окрім того, між організаційно-правовою культурою ЦОВВ і його управлінською діяльністю на рівні їх функцій існує тісний філософський зв’язок – зв’язок форми і змісту, де обидва ці поняття зумовлюють одне одного.

З урахуванням викладеного дано визначення поняття “організаційно-правова культура ЦОВВ” як частини управлінської культури ЦОВВ, яка будується на стабільному конституційному правовому полі, що має парадигмальне значення, і пов’язана з діяльністю цих органів щодо правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності. Організаційно-правова культура ЦОВВ будується на властивих їй принципах, функціях і методах практичної активності таких органів та їх спеціальних підрозділів щодо формування й реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності у правовому полі. Істотною особливістю організаційно-правової культури є те, що сфера її впливу проявляється на рівні держави (державний рівень), галузі (галузевий рівень), окремо взятого ЦОВВ (рівень установи) та його персоналу (особистісний рівень). При цьому сутнісним елементом функціонування та розвитку організаційно-правової культури є обов’язкова наявність у апараті ЦОВВ відповідного юридичного підрозділу.

У другому розділі – “Методологічні підходи до формування організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади” – виділено і охарактеризовано загальні і спеціальні принципи та функції організаційно-правової культури ЦОВВ з урахуванням видів діяльності та рівнів, на яких проходить її формування та розвиток, виявлено парадигмальне значення конституційного правового поля України у цих процесах, викладено методологічні засади дослідження вказаної культури у органах виконавчої влади на центральному рівні (зокрема, низки процесуальних форм), з’ясовано і проаналізовано місце та функції юридичних підрозділів ЦОВВ у процесі формування та розвитку зазначеної культури.

У основі розробки теоретико-методологічних і практичних передумов формування і розвитку організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ покладено як загальні принципи, що властиві державно-управлінській діяльності, так і спеціальні, які є характерними ознаками саме цієї культури.

До числа загальних принципів організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ входять принципи: об’єктивності, демократизму, правової упорядкованості державного управління, законності державного управління, випереджального стану, публічності державного управління.

Коло спеціальних принципів організаційно-правової культури ЦОВВ включає в себе принципи: адекватності правових впливів, ведення правового моніторингу, відповідальності за якість правового забезпечення, відповідності нормативно-правового та організаційного забезпечення цілям, завданням та функціям ЦОВВ, випереджального розвитку правового забезпечення, високого рівня організації правової роботи, володіння формами та засобами правового регулювання, залучення до нього громадськості, інноваційно-правової готовності, концептуального та науково обґрунтованого правового забезпечення, підвищення правотворчої кваліфікації, плановості правової роботи, розвитку нормативно-правової бази та правосвідомості персоналу, системності правового регулювання, функціонування у межах правового поля.

Формування та розвиток організаційно-правової культури ЦОВВ проходить у практичній діяльності цих органів, що включає такі її види як правотворчу, правореалізаційну та/або правозастосовну і процесуальну.

Окрім того, відповідно до об’єму (меж) впливу на суспільне життя діяльність ЦОВВ може поширюватися на всю державу, певну (визначену) сферу (галузь) державної політики, обмежуватися межами функціонування ЦОВВ як установи (організації) або впливом на конкретно взятого співробітника (особистість) цього органу. Інакше кажучи модель впливу діяльності ЦОВВ на життя суспільства включає в себе чотири рівні: держави, галузі, установи (організації), особистості. На цих рівнях знаходять своє відображення принципи організаційно-правової культури.

Серед функцій, що виконуються організаційно-правовою культурою ЦОВВ виділяються такі: створення нових форм і методів діяльності ЦОВВ; управління підрозділами ЦОВВ і встановлення правил поведінки для громадян; координація, що забезпечує раціональний баланс взаємовідносин між усіх учасниками управлінського процесу як у середині ЦОВВ, так і на рівні держави; контроль за дотриманням законодавства, рішень керівника ЦОВВ; функція прийняття управлінських рішень; планування; зв’язки із громадськістю; представництва інтересів.

Виходячи із принципів та функцій організаційно-правової культури ЦОВВ критерієм повноти її формування є достатність розвиненого законодавства, що приймається на виконання Конституції України. Між Конституцією України і актами законодавства повинен бути встановлений тісний логічний зв’язок: нижчестоящі акти, базуючись на Основному законі, мають відповідати йому.

У цьому сенсі Конституцію України можна розглядати як правову парадигму життя держави, основу формування та розвитку організаційно-правової культури її органів.

Реалії організаційно-правової культури ЦОВВ зумовлюють потребу утвердження Конституції України як визначального правового чинника державного життя. Цей документ об’єктивно має силу первинного правового пріоритету суспільства, оскільки він є волевтіленням єдиного носія державної влади – народу. Верховенство і стабільність цього документу є запорукою формування і розвитку дієвої, ефективної організаційно-правової культури усього державного апарату.

Серед методологічних підходів до визначення сутності організаційно-правової культури виділяються антропологічний (діяльнісний), соціологічний та філософський.

Формування та розвиток процесуальної форми організаційно-правової культури ЦОВВ залежить від її методологічного базису. Для державних органів виконавчої влади центрального рівня таким базисом є повна, всебічна, детальна і послідовна регламентація їх безпосередньої діяльності та Кабінету Міністрів України, основою чого мають стати відповідні законодавчі акти.

Здійснений розгляд дає підстави стверджувати, що задля належного управління конкретною сфери діяльності ЦОВВ має здійснюватися відповідна методична робота з виявлення прогалин у правовому регулюванні цієї діяльності, що передбачає низку етапів: аналіз проблеми, на якому збирається інформація для визначення реальності існування прогалин і причин їх виникнення, а також оцінюється їх важливість > постановка мети і визначення критеріїв успіху, що характеризується чітким уявленням про мету та про певні показники, за допомогою яких буде оцінюватися успіх у її досягненні > накопичення інформації, зокрема даних і ідей > втілення ідей з прийняття рішення на користь найкращого напрямку діяльності (власне прийняття рішення) > реалізація рішення, що передбачає планування та виконання відповідного комплексу заходів > розгляд досягнутих успіхів з метою удосконалення процедурної організації виявлення прогалин у законодавстві.

Сутнісним елементом формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є діяльність його юридичного підрозділу, який покликаний її забезпечувати. Необхідність ефективної юридичної служби ЦОВВ є важливим фактором демократичних перетворень у системі виконавчої влади в Україні, оскільки належне виконання нею своїх функцій є запорукою формування та розвитку високої організаційно-правової культури. Це підтверджується тим, що діяльність юридичного підрозділу, по-перше, є об’єднавчим фактором у формуванні високої організаційно-правової культури на рівні персоналу ЦОВВ (як у горизонтальному, так і вертикальному вимірах), установи, галузі та держави; по-друге, органічним чинником законної діяльності ЦОВВ при здійсненні ним правореалізаційної та правозастосовчої діяльності; і, нарешті, по третє, об’єктивно містить значний потенціал покращення нормотворчої діяльності ЦОВВ з точки зору дотримання вимог як безпосередніх актів (вищих за силою законодавчих актів, актів Європейського Союзу), так і з точки зору правил нормопроектування.

З огляну на викладене діяльність юридичного підрозділу ЦОВВ є елементом усіх форм діяльності ЦОВВ, що охоплюються організаційно-правовою культурою: правотворчої, правореалізаційної, правозастосовної та процесуальної і знаходить відображення на всіх її рівнях – державному, галузевому, установи (організації) та особистісному.

Основне завдання юридичної служби ЦОВВ є визначальним фактором формування організаційно-правової культури ЦОВВ за елементами впливу на види діяльності, що входять до організаційно-правової культури, та правосвідомість політичних осіб (міністрів), інших керівників ЦОВВ, державних службовців не тільки апарату конкретно взятого органу, але й всієї його системи.

На виконання основного завдання спрямовані функції діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ, серед яких виділяються: участь у правозастосовчій діяльності ЦОВВ; участь у нормотворчій діяльності ЦОВВ; представництво інтересів ЦОВВ; організація правової роботи у системі ЦОВВ.

Важливим елементом діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ є також його аналітична робота як складова правового моніторингу.

У третьому розділі – “Науково-практичні питання формування та розвитку організаційно-правової культури у діяльності центральних органів виконавчої влади” – обґрунтовано доцільність підвищення рівня організаційно-правової культури ЦОВВ з урахуванням вимог євроінтеграційних процесів; виходячи з раніше встановлених теоретико-методологічних засад, розроблено базові моделі соціологічного дослідження організаційно-правової культури ЦОВВ через підвищення її рівня загалом та удосконалення діяльності юридичних підрозділів ЦОВВ зокрема, на їх підставі здійснено ретельний соціологічний аналіз та визначено шляхи подальшого удосконалення цього механізму у практичній діяльності по реалізації виконавчої влади на центральному рівні.

Потреба розвитку організаційно-правової культури у діяльності ЦОВВ об’єктивується високими вимогами щодо неї європейської спільноти (особливо у питаннях законотворення) і ці вимоги мають тенденцію до посилення. Тому розвиток вказаної культури має проходити з урахуванням вказаного факту. При цьому важливим елементом та обов’язковою умовою вступу до ЄС є гармонізація правових стандартів держави із законодавством ЄС. Реалізація Копенгагенських критеріїв, встановлених Європейською Радою у червні 1993 року, має охоплювати всю діяльність центральних виконавчих інституцій щодо правотворення, правореалізації та правозастосування, процесуального забезпечення і бути обов’язковим для всіх органів державної влади (у межах їх компетенції та при відповідному тлумаченні чинного права в світлі acquis communautaire ЄС).

Удосконалення організаційно-правового механізму діяльності ЦОВВ в Україні пов’язане з проблеми реалізації Загальної декларації прав людини. Ефективне вирішення цих проблем передбачає формування належної організаційно-правової культури вказаних органів.

Необхідною умовою для визначення демократичності змін, що відбуваються в Україні, формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є дотримання вимог ціннісного орієнтиру високої управлінської культури ? Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод. З цією метою ЦОВВ, забезпечуючи певні напрямки державної політики України, повинні постійно здійснювати моніторинг рішень Європейського Суду з прав людини, Такий моніторинг має вирішувати двояке завдання: забезпечити належну реалізацію прав та свобод громадянами держави і убезпечити іміджеві потреби держави як правової у світовому масштабі з формуванням їх у випереджальний спосіб.

Демократичність правового режиму України має забезпечуватися шляхом формування організаційно-правової культури ЦОВВ на принципах прозорості через надання її громадянам реальних можливостей для участі у правотворчості цих органів, дієвим прикладом чого можуть слугувати відповідні досвіди інших держав.

Проведене у межах дослідження соціологічне опитування підтвердило робочу гіпотезу про те, що організаційно-правовій культурі ЦОВВ властиві свої компоненти, які складають певну ідеальну модель, але під час функціонування цих органів вона може змінюватися під впливом різного роду об’єктивних і суб’єктивних чинників. Важливим фактором на шляху формування і розвитку високої організаційно-правової культури вказаних органів виступає діяльність їх юридичних підрозділів.

Аналіз результатів вказаного опитування підтвердив важливість усіх компонентів поняття організаційно-правової культури ЦОВВ, які є відображенням спеціальних принципів цієї культури, і виявив потребу у підвищенні рівня науковості та випереджального характеру правового забезпечення, залучення до процесу такого забезпечення громадськості.

Вирішення цих потреб можливе через підвищення рівня знань законодавства як керівниками, так і працівниками ЦОВВ, їх правосвідомості, поліпшення нормативної регламентації питань, що стосуються організаційно-правової культури ЦОВВ.

Актуальними напрямами удосконалення організаційно-правової культури ЦОВВ визначено: загальне підвищення рівня правової культури серед персоналу ЦОВВ; поліпшення роботи юридичних підрозділів, чітке встановлення цілей, принципів діяльності, функцій ЦОВВ; удосконалення форм правового реагування з урахуванням міжнародної практики.

Найбільш перспективними методами розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є: удосконалення законодавчої бази щодо створення та діяльності ЦОВВ; підвищення рівня вагомості юридичних підрозділів у діяльності ЦОВВ; введення модулів з правової культури в програми навчання працівників ЦОВВ та обов’язковий правовий всеобуч з його новими працівниками.

До першочергових заходів, які необхідно вжити для підвищення рівня організаційно-правової культури ЦОВВ, експерти віднесли прийняття законів, що регулюють порядок створення і діяльності ЦОВВ, підняття рівня юридичних служб ЦОВВ (як фаховий, так і організаційний), вжиття заходів щодо виховання у працівників ЦОВВ поваги до права як невід’ємної необхідності сучасного державотворення.

Метод соціологічного опитування підтвердив висновки про органічність функціонування юридичного підрозділу ЦОВВ у формуванні та розвитку його організаційно-правової культури на рівні виконання цим підрозділом таких видів діяльності як участь у правозастосовчій практиці та нормотворчій діяльності цього органу, представництва інтересів ЦОВВ у судових органах, підвищення працівниками такого підрозділу своєї кваліфікації, рівня знань та вмінь.

Найважливішими факторами впливу працівників юридичного підрозділу ЦОВВ на процес формування і розвитку організаційно-правової культури є їх широкий і глибокий обсяг знань законодавства та чітке виконання своїх службових обов’язків як внутрішнього обов’язку.

Основними заходами, що мають сприяти вдосконаленню роботи юридичного підрозділу ЦОВВ у межах формування та розвитку організаційно-правової культури, є: посилення вимог до професійних і кваліфікаційних характеристик його працівників і проведення на їх основі заміщення вакантних посад у цьому підрозділі тільки на умовах реального конкурсу; забезпечення стабільності кадрового складу підрозділу, про який йдеться, зміцнення статусу його працівників, підвищення їх авторитету, посилення у юристів ЦОВВ мотивації до ефективної і якісної праці та поліпшення їх професійної підготовки. Перспективним заходом у цьому плані названо і залучення до діяльності ЦОВВ юристів з високим адвокатським рівнем.

ВИСНОВКИ

У процесі дисертаційного дослідження узагальнене і вирішене важливе науково-практичне завдання теоретико-методологічного обґрунтування формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ в Україні як важливого елемента управлінської культури державного управління.

Отримані у процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета і завдання дослідження дають змогу зробити такі висновки.

1. Аналіз використаних джерел та проведені дослідження показали, що тема дисертації не розроблялася, але окремі її аспекти виступали предметом розгляду науковців і практиків. Низка досліджень проводилася за різними підходами, серед яких можна виділити філософський, соціологічний, правовий (юридичний) та ін. Водночас вказані підходи через їх розрізненість недостатньо висвітлювали проблеми теоретико-методологічного обґрунтування формування та розвитку організаційно-правової культури в діяльності ЦОВВ в Україні. Зокрема додаткової розробки потребують питання визначення поняття “організаційно-правова культура ЦОВВ”, методології процесу формування вказаної культури через висвітлення у ньому парадигмального значення Конституції України, врахування євроінтеграційних орієнтирів, вивчення та узагальнення принципів і інших елементів вказаної культури, виявлення у ній місця та функцій юридичних підрозділів зазначених органів.

2. Узагальнено використані джерела і на їх підґрунті визначено “поняття організаційно-правова культура ЦОВВ”. Організаційно-правова культура ЦОВВ – це частина їх управлінської культури, яка ґрунтується на стабільному конституційному правовому полі, пов’язана з діяльністю цих органів щодо правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності і будується на властивих їй принципах, функціях та методах практичної активності таких органів, їх спеціальних (юридичних) підрозділів щодо формування й реалізації управлінських цілей і функцій, а також на забезпеченні їх власної життєдіяльності у правовому полі. Істотною особливістю організаційно-правової культури є те, що сфера її впливу проявляється на рівні держави (державний рівень), галузі (галузевий рівень), окремо взятого ЦОВВ (рівень установи) та його персоналу (особистісний рівень), тобто на всіх рівнях державного управління. При цьому вагомим елементом функціонування та розвитку організаційно-правової культури є обов’язкова наявність у апараті ЦОВВ відповідного юридичного підрозділу.

3. Сформовано комплекс моделей, що відображають сутнісні характеристики організаційно-правової культури ЦОВВ, зокрема базова модель цієї культури та її моделі відповідно до форм діяльності цих органів щодо правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності. Ці моделі можуть бути використані для дослідження проблем формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ, оскільки вони дозволяють сформувати методику оцінювання сучасного стану вказаних проблем методами соціологічних досліджень через уміст чинників впливу на функціонування цієї культури, що піддаються кількісній та якісній оцінці.

4. Виділено і охарактеризовано комплекс загальних і спеціальних принципів організаційно-правової культури ЦОВВ.

До числа загальних принципів організаційно-правової культури ЦОВВ входять принципи: об’єктивності; демократизму; правової упорядкованості державного управління; законності державного управління; випереджального стану; публічності державного управління.

Серед спеціальних принципів організаційно-правової культури ЦОВВ виділено принципи: розвитку нормативно-правової бази; відповідності нормативно-правового та організаційного забезпечення цілям, завданням та функціям ЦОВВ; розвитку правосвідомості персоналу; функціонування ЦОВВ у межах правового поля; володіння формами та засобами правового регулювання; високого рівня організації правової роботи; наукової обґрунтованості правового забезпечення; випереджального розвитку правового забезпечення; концептуального забезпечення правового регулювання; підвищення правотворчої кваліфікації; ведення правового моніторингу; залучення громадськості до правового регулювання; плановість правової роботи; адекватність правових впливів; інноваційно-правова готовність; відповідальність за якість правового забезпечення; системність правового регулювання.

5. Показано, що формування та розвиток організаційно-правової культури проходить у практичній діяльності ЦОВВ, що включає такі її види як правотворчу, правореалізаційну, правозастосовну і процесуальну, при цьому модель впливу діяльності ЦОВВ на життя суспільства включає в себе чотири рівні: держави, галузі, установи (організації), особистості. На всіх цих рівнях знаходять своє відображення викладені вище принципи організаційно-правової культури.

6. З’ясовано, що принципи організаційно-правової культури ЦОВВ зумовлюють її завдання та функції. До числа завдань організаційно-правової культури ЦОВВ входять завдання: дотримання прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина при здійсненні державно-управлінської діяльності; сприяння правильним реалізації та/або застосуванню нормативно-правових актів поточного законодавства; організація юридичного забезпечення, впровадження в життя основних засад, проголошених Конституцією України, зокрема принципів соціалізації суспільного життя і ринкових відносин господарювання; організаційно-правове забезпечення охорони власності, сприяння запобіганню непродуктивних витрат та раціональному використанню наявних матеріально-фінансових ресурсів; юридична охорона і захист прав та інтересів громадян, установи, галузі, держави; надання правової допомоги та здійснення юридичними засобами захисту персоналу ЦОВВ.

Серед функцій, що виконуються організаційно-правовою культурою ЦОВВ, виділяються такі: створення нових форм і методів діяльності ЦОВВ; управління підрозділами ЦОВВ і встановлення правил поведінки для громадян; координація, що забезпечує раціональний баланс взаємовідносин між усіх учасниками управлінського процесу як у середині ЦОВВ, так і на рівні держави; контроль за дотриманням законодавства, рішень керівника ЦОВВ; прийняття управлінських рішень; планування; зв’язки із громадськістю; представництва інтересів.

7. Встановлено, що критерієм повноти формування організаційно-правової культури ЦОВВ є достатність розвиненого законодавства, що приймається на виконання Конституції України. При цьому між Конституцією України і актами законодавства повинен бути встановлений тісний логічний зв’язок: нижчестоящі акти, базуючись на Основному законі, мають відповідати йому. У цьому сенсі Конституція України виступає правовою парадигмою життя держави, основою формування та розвитку організаційно-правової культури її органів. Верховенство і стабільність норм цього документу є запорукою формування і розвитку дієвої, ефективної організаційно-правової культури ЦОВВ.

8. Доведено, що сутнісним елементом формування та розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ є діяльність юридичних підрозділів цих органів. Органічність функціонування таких підрозділів у вказаній культурі проявляється у їх функціях, до числа яких входять функції: участі у правореалізаційній та/або правозастосовній діяльності ЦОВВ; участі юридичної служби ЦОВВ у нормотворчій діяльності цього органу; представництва інтересів ЦОВВ; організації правової роботи в системі конкретного ЦОВВ.

9. Виявлено, що сучасні реалії організаційно-правової культури ЦОВВ свідчать про потребу у підвищенні рівня науковості та випереджального характеру правового забезпечення, залучення до процесу такого забезпечення громадськості.

10. Запропоновано науково-практичні рекомендації щодо шляхів удосконалення організаційно-правової культури ЦОВВ. Так, виконане дослідження дало змогу запропонувати такі рекомендації:

- актуальними напрямами удосконалення організаційно-правової культури ЦОВВ є: загальне підвищення рівня правової культури серед персоналу ЦОВВ; поліпшення роботи юридичних підрозділів, чітке встановлення цілей, принципів діяльності, функцій ЦОВВ; удосконалення форм правового реагування з урахуванням міжнародної практики;

- у цьому зв’язку найбільш перспективними методами розвитку організаційно-правової культури ЦОВВ виступають удосконалення законодавчої бази щодо створення та діяльності ЦОВВ; підвищення рівня вагомості юридичних підрозділів у діяльності ЦОВВ; введення модулів з правової культури в програми навчання працівників ЦОВВ та обов’язковий правовий всеобуч серед його нових працівників;

- серед першочергових заходів, які необхідно вжити для підвищення рівня організаційно-правової культури ЦОВВ, виділяється потреба прийняття законів, що регулюють порядок створення і діяльності ЦОВВ, підняття рівня юридичних служб ЦОВВ (як фаховий, так і організаційний), вжиття заходів щодо виховання у працівників ЦОВВ поваги до права як невід’ємної необхідності сучасного державотворення.

11. Проведені в дисертаційній роботі теоретико-методологічний аналіз та соціологічні дослідження дозволяють визначити перспективні заходи та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення роботи юридичних підрозділів як сутнісних елементів організаційно-правової культури ЦОВВ, а саме:

- найбільшого значення слід надавати поліпшенню знань законодавства серед фахівців вказаних підрозділів, забезпеченню чіткого виконання ними своїх службових обов’язків як внутрішнього обов’язку;

- формування кадрового потенціалу працівників цих підрозділів має провадитися шляхом заміщення вакантних посад у них тільки за реальним конкурсом та відповідно до вимог кваліфікаційних характеристик, при чому вимоги до професійних і кваліфікаційних характеристик вказаних службовців мають бути посилені;

- забезпечення стабільності юридичних кадрів, зміцнення статусу його працівників (у тому числі – через створення умов для їх ефективної діяльності) та залучення до діяльності ЦОВВ юристів з високим адвокатським рівнем.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових виданнях із державного управління

1. Кушнір М.О. Засади організації і діяльності юридичного підрозділу центрального органу виконавчої влади // Збірн. наук. праць Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного