ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

КУЛИНИЧ СЕРГІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ

УДК: 347.963

УПРАВЛІНСЬКІ ПРОЦЕДУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ХАРКІВ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Тищенко Микола Маркович,

Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого,

професор кафедри адміністративного права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Ярмакі Христофор Петрович,

Одеський юридичний інститут

Харківського національного університету внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та процесу;

кандидат юридичних наук, доцент

Куліш Анатолій Миколайович,

Сумський державний університет,

завідуючий кафедрою права.

Захист відбудеться “28” вересня 2007 р. о „10” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр. річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, пр. річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий “28” серпня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов 

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Здійснювані в Україні адміністративна та судово-правова реформи, метою яких є поетапне формування ефективної організації діяльності державних органів, орієнтація їх, передусім, на охорону і захист прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення їх належної реалізації не могли обійти правоохоронні органи, в тому числі й прокуратуру. Реформування прокуратури підтверджується як необхідністю приведення її діяльності у відповідність до конституційної моделі, так і необхідністю вдосконалення її управлінських аспектів діяльності, зокрема управлінських процедур, що вимагає їх ретельного і ґрунтовного вивчення.

До проблематики управлінських процедур в діяльності органів державного управління в цілому та органів прокуратури зокрема частково звертались такі вітчизняні та зарубіжні науковці, як В.Б.Авер’янов, Р.С.Алімов, Ю.П.Битяк, Г.Бребан, В.М.Гусаров, Є.В.Додін, А.С.Васильєв, Б.Гурне, Л.В.Коваль, А.Т.Комзюк, І.Б.Коліушко, В.К.Колпаков, А.В.Кірмач, М.В.Косюта, І.М.Лазарєв, М.І.Мичко, В.В.Сухонос, В.П.Тимощук, М.М.Тищенко, М.К.Якимчук, Х.П.Ярмакі та ін. Разом з тим у вітчизняній юридичній літературі питання управлінських процедур у діяльності органів прокуратури висвітлені недостатньо, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої правової проблематики, без комплексного підходу. Більше того, в правовому регулюванні управлінських процедур в органах прокуратури накопичилось чимало проблем, які суттєво впливають на ефективність виконання покладених на органи прокуратури завдань та функцій, а в деяких випадках призводять до порушення прав, свобод та законних інтересів учасників управлінських процедур.

Таким чином, необхідність удосконалення правового регулювання управлінських процедур в органах прокуратури з одного боку, та відсутність наукових досліджень з цієї проблематики – з другого обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження широкого кола питань, пов’язаних із процедурними аспектами управлінської діяльності органів прокуратури, а також їх розвитком і удосконаленням.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до основних положень наказів Генеральної прокуратури України „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України” № 1 від 19 вересня 2005 р., „Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України” № 2гн від 20 січня 2006 р., п.1.1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п.п.3.1, 3.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити сутність та особливості управлінських процедур в діяльності органів прокуратури України, надати науково-обґрунтовані пропозиції та рекомендації до нормативно-правових актів із зазначених питань.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- сформулювати поняття, з’ясувати значення та визначити види управлінських процедур в діяльності органів прокуратури;

- охарактеризувати учасників управлінських процедур в органах прокуратури;

- проаналізувати принципи, стадії та правове регулювання управлінських процедур в органах прокуратури;

- розглянути особливості та визначити види адміністративно-юрисдикційних процедур в органах прокуратури;

- проаналізувати процедури прийняття управлінських рішень в органах прокуратури, управлінські процедури під час проходження державної служби, контрольно-наглядові управлінські процедури та процедури розгляду звернень громадян;

- на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання управлінських процедур в органах прокуратури України.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються у сфері управлінської діяльності органів прокуратури України.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади та сучасний стан правового регулювання управлінських процедур в органах прокуратури України.

Методи дослідження. В роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об’єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об’єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, логічний метод використано під час дослідження аналітичних матеріалів, точок зору авторів з окремих питань, які є предметом дослідження (Розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано під час дослідження окремих видів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури (підрозділи 1.1, 2.1-2.5). За допомогою системно-структурного методу було охарактеризовано учасників управлінських процедур в органах прокуратури, принципи, стадії та правове регулювання управлінських процедур в органах прокуратури (підрозділи 1.2, 1.3). За допомогою статистичного методу і документального аналізу охарактеризовано особливості окремих видів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури (підрозділи 1.1, 2.1-2.5). Соціологічні методи (опитування, анкетування) застосовано для характеристики проблемних питань реалізації управлінських процедур в діяльності органів прокуратури (підрозділи 1.1, 2.1-2.5).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці із загальної теорії держави і права, розробки фахівців у галузі адміністративного права та теорії управління. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють управлінські процедури в діяльності органів прокуратури. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали з означених питань.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим комплексним дослідженням управлінських процедур в діяльності органів прокуратури. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- продовжено дослідження проблемних питань функціонування управлінських процедур в органах прокуратури, які вперше визначено як урегульований адміністративно-правовими нормами порядок здійснення послідовних дій щодо вирішення управлінських питань як під час зовнішньої, так і внутрішньої діяльності органів прокуратури, метою яких є створення необхідних умов для забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів учасників управлінських процедур – з одного боку, та підвищення ефективності управлінської діяльності в органах прокуратури - з другого.

- в новому аспекті визначено значення та особливості управлінських процедур в діяльності органів прокуратури;

- вперше управлінські процедури в діяльності органів прокуратури класифіковано за такими підставами: 1) залежно від характеру діяльності: правотворчі та правозастосовчі; 2) за напрямками (сферами) застосування: зовнішні та внутрішні; 3) залежно від виконуваних органами прокуратури функцій: регулятивні та охоронні, 4) залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, які беруть участь в управлінських процедурах: ті, які виникають між вищестоящим органом (посадовою особою) і нижчестоящим органом (посадовою особою), та ті, що виникають між не підпорядкованими суб’єктами; 5) за рівнем правового регулювання: які регламентовані законодавчими та підзаконними актами; 6) залежно від суб’єкта ініціативи: управлінські процедури, які виникають за ініціативою (заявою) фізичної або юридичної особи; управлінські процедури, які виникають за ініціативою органу прокуратури (прокурора) як владного суб’єкта; директивні, які здійснюються за розпорядженням вищестоящих органів (посадових осіб); 7) залежно від складності вирішуваних питань: спрощені та складні управлінські процедури;

- до особливостей учасників управлінських процедур в діяльності органів прокуратури вперше віднесено: одним із їх учасників обов’язково повинен бути орган прокуратури (посадова особа ) – у зовнішніх управлінських процедурах, та працівник прокуратури – у внутрішньо-організаційних управлінських процедурах; одні й ті ж учасники управлінських процедур за певних обставин можуть бути владними та підпорядкованими; учасники управлінських процедур можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою;

- дістав подальшого розвитку аналіз загальних стадій управлінських процедур в діяльності органів прокуратури до яких віднесено такі: порушення адміністративної справи і попередній розгляд матеріалів; розгляд справи компетентним органом (посадовою особою) і прийняття по цій справі рішення; оскарження рішення в справі (факультативна стадія); виконання прийнятого в справі рішення (у ряді випадків - факультативна стадія);

- вперше сформульовано поняття адміністративно-юрисдикційних процедур в органах прокуратури, до яких віднесено: 1) дисциплінарне провадження; 2) провадження про адміністративні правопорушення;
3) провадження зі скарг фізичних чи юридичних осіб;

- подальший розвиток дістав аналіз управлінських рішень в органах прокуратури, які визначено як вид управлінської діяльності, своєрідну форму впливу управляючого суб’єкта, яка пов’язана з підготовкою, прийняттям та реалізацією певних варіантів дій з метою вирішення як внутрівідомчих, так і позавідомчих завдань;

- продовжено аналіз управлінських процедур під час проходження державної служби в органах прокуратури до яких вперше віднесено:
1) прийняття на державну службу (приймання присяги, призначення на посаду, присвоєння класного чину); 2) стажування; 3) оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників (атестація, щорічна оцінка виконання прокурорами та слідчими покладених на них обов’язків і завдань); 4) роботу з особами, зарахованими до кадрового резерву; 5) проведення конкурсу на заміщення вакантних посад; 6) проведення службової перевірки (розслідування); 7) професійну підготовку прокурорсько-слідчих працівників; 8) процедури застосування заохочень та дисциплінарних стягнень;

- в новому аспекті розглянуто контрольно-наглядові процедури в органах прокуратури, які визначено як систематично або повсякденно здійснювані спостереження чи перевірки відповідності діяльності прокурорсько-слідчих працівників встановленим законодавством та відповідними підзаконними актами приписам (вимогам), отримання інформації про фактичний стан справ, виявлення позитивного досвіду та прорахунків у роботі та прийняття у зв’язку з цим відповідних управлінських рішень;

- до процедурних стадій вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян в органах прокуратури вперше віднесено такі:
1) подання звернення та його облік; 2) прийняття до розгляду та розгляд; 3) винесення рішення та надання відповіді по ньому; 4) виконання рішення; 5) узагальнення та аналіз звернень;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів з досліджуваних питань.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері – основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань функціонування управлінських процедур в діяльності органів прокуратури України;

– у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють управлінські процедури в діяльності органів прокуратури, а також запропоновано прийняття цілої низки нових нормативно-правових актів з досліджуваних питань;

– у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить покращити правове регулювання управлінських процедур в діяльності органів прокуратури;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із дисципліни „Адміністративне право” та спецкурсу „Судові та правоохоронні органи”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: „Проблеми наукового забезпечення правоохоронної діяльності в умовах розбудови України як правової держави” (Дніпропетровськ, 2004), „Права громадян та правоохоронна діяльність” (Одеса, 2005), а також на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у п’яти наукових статтях в наукових журналах і збірниках наукових праць, а також у двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 191 сторінку, з них основного тексту 179 сторінок. Список використаних джерел складається із 149 найменувань і займає 12 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальні засади процедуралізації управління в органах прокуратури України” присвячено з’ясуванню сутності, значення та видів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури, характеристиці учасників управлінських процедур в органах прокуратури, розгляду принципів, стадій та правового регулювання управлінських процедур в органах прокуратури.

В підрозділі 1.1 „Поняття, значення та види управлінських процедур в діяльності органів прокуратури” до особливостей управлінських процедур в діяльності органів прокуратури віднесено:
1) вони передбачені законодавчими та підзаконними актами, які містять норми адміністративного права і у зв’язку з чим регулюють адміністративно-правові відносини; 2) управлінські процедури в діяльності органів прокуратури пов’язані із практичною реалізацією задач, функцій і владних повноважень їх працівників; 3) метою управлінських процедур є упорядкування управлінських відносин в органах прокуратури; 4) вони покликані обслуговувати різні види діяльності органів прокуратури, зокрема їх правотворчу та правозастосовчу діяльність; 5) управлінські процедури можуть мати зовнішнє та внутрішнє спрямування; 6) сутність та зміст управлінських процедур складають дії їх суб’єктів (учасників), однак ні в якому разі бездіяльність; 7) одним із обов’язкових суб’єктів управлінських процедур є орган прокуратури (працівник прокуратури), який наділений в переважній більшості випадків владними повноваженнями; 8) учасники управлінських процедур в діяльності органів прокуратури можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою; 9) кожна управлінська процедура в діяльності органів прокуратури має специфічні стадії; 10) управлінські процедури обов’язкові для виконання, їх порушення призводить до анулювання прийнятих рішень, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні процедурних правил.

Управлінські процедури в діяльності органів прокуратури класифіковано за такими критеріями: залежно від характеру діяльності; за напрямками (сферами) застосування; залежно від виконуваних органами прокуратури функцій; залежно від адміністративно-правового статусу суб’єктів, які беруть участь в управлінських процедурах; залежно від суб’єкта ініціативи; залежно від складності вирішуваних питань.

В підрозділі 1.2 „Учасники управлінських процедур в органах прокуратури” останніх визначено як носіїв прав та обов’язків, які передбачені адміністративно-правовими нормами, здатних надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Зазначається, що особливість учасників управлінських процедур в діяльності органів прокуратури визначається таким: по-перше, одним із їх учасників обов’язково повинен бути орган прокуратури (посадова особа ) – у зовнішніх управлінських процедурах, та працівник прокуратури – у внутрішньо-організаційних управлінських процедурах; по-друге, одні і ті ж самі учасники управлінських процедур за певних обставин можуть бути владними та підпорядкованими; по-третє, учасники управлінських процедур можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою.

Аналіз видів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури надав змогу їх учасників (суб’єктів) класифікувати за такими ознаками: 1) за спрямованістю: а) ті, які організаційно не підпорядковані органам прокуратури; б) які організаційно підпорядковані, тобто працюють в органах прокуратури; 2) залежно від наявності владних повноважень: а) які наділені владними повноваженнями; б) які є підпорядкованими (підлеглими); 3) залежно від правового статусу: а) органи; б) посадові (службові) особи; 4) залежно від кількісного складу: а) колективні (колегіальні); б) індивідуальні (одноособові); 5) залежно від характеру зв’язків між учасниками управлінських процедур: а) субординаційні; б) координаційні; в) реординаційні.

В підрозділі 1.3 „Принципи, стадії та правове регулювання управлінських процедур в органах прокуратури” виокремлено дві групи принципів управлінських процедур. Перша включає в себе принципи, які впливають на всі сфери управлінської діяльності органів прокуратури – загальні принципи. Загальні принципи управлінських процедур в діяльності органів прокуратури це ті правила поведінки, якими мають керуватися всі суб’єкти управління незалежно від місця роботи, посади, характеру повноважень та виду управлінської процедури. Ці принципи управлінських процедур в діяльності органів прокуратури забезпечують інтеграцію окремих видів управлінської діяльності, взаємну їх погодженість і загальну спрямованість на реалізацію намічених цілей. До загальних принципів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури віднесено такі: законності; правової впорядкованості, гласності, рівності, гуманізму, пріоритетності прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб; науковості та відповідальності. Другу групу принципів управлінських процедур в діяльності органів прокуратури становлять спеціальні (організаційно-технологічні) принципи, які, визначають засади створення відповідних управлінських процедур в діяльності органів прокуратури, з одного боку, та основні положення (правила) здійснення або функціонування (реалізації) управлінських процедур – з іншого. До таких принципів віднесено: системність, функціональність, централізм, поєднання єдиноначальності та колегіальності, компетентність, об’єктивність, комплексність, підконтрольність, неупередженість, вільний розсуд та економічність.

Стадію управлінської процедури в діяльності органів прокуратури визначено як її складову частину, яка відображає певною мірою особливості провадження на певному етапі, зокрема цілі, завдання та функції, і оформлюється, як правило, відповідним документом.

До ознак стадій управлінських процедур в діяльності органів прокуратури віднесено: а) кожна процедурна стадія має свої цілі і завдання; б) кожна стадія спрямована на досягнення певного процедурного результату; в) для кожної процедурної стадії характерне те, що в процесі її здійснення приймаються різноманітні рішення, які оформлюються різноманітними документами, характерними тільки для тієї чи іншої процедури; г) кожна процедурна стадія є функціонально і логічно завершеною категорією, тому з одного боку, тісно пов’язана з іншими стадіями, навіть обумовлена ними, а з іншого - має певну самостійність.

Розділ 2 „Окремі управлінські процедури в діяльності органів прокуратури України” присвячено характеристиці адміністративно-юрисдикційних процедур в органах прокуратури, аналізу таких управлінських процедур як: прийняття управлінських рішень в органах прокуратури, управлінських процедур під час проходження державної служби в органах прокуратури, контрольно-наглядових управлінських процедур в органах прокуратури та процедур розгляду звернень громадян в органах прокуратури.

В підрозділі 2.1 „Адміністративно-юрисдикційні процедури в органах прокуратури” виокремлено три види адміністративно-юрисдикційних процедур: 1) дисциплінарне провадження; 2) провадження про адміністративні правопорушення; 3) провадження зі скарг фізичних чи юридичних осіб.

До ознак адміністративно-юрисдикційних процедур в органах прокуратури віднесено: 1) регулюються як матеріальними, так і процесуальними адміністративно-правовими нормами; 2) змістом цих процедур є розв’язання спорів без звернення у судові органи;
3) адміністративно-юрисдикційні процедури є важливим та ефективним засобом захисту прав суб’єктів адміністративно-правових відносин, оскільки, з одного боку, під час адміністративно-юрисдикційних процедур вирішується спір про право, в процесі якого встановлюються обставини справи, перевіряється законність та обґрунтованість вимог та заперечень зацікавлених осіб, з другого - це дії органів (посадових осіб) прокуратури, які застосовують заходи примусу (наприклад накладають дисциплінарні стягнення); 4) адміністративно-юрисдикційні процедури в органах прокуратури є частиною їх управлінської діяльності; 5) юрисдикційні процедури в діяльності органів прокуратури є допоміжними, так як основним їх призначенням є всемірне утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку (ст. 4 Закону України „Про прокуратуру”);
6) пов’язані з відносинами змагальності;7) під час цих процедур вирішуються питання ретроспективного характеру, тобто обставини (факти), які мали місце у минулому; 8) можуть мати як зовнішнє спрямування (порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляд скарг громадян), так і внутрішнє (провадження в справі про дисциплінарне правопорушення); 9) вони є різновидом як правозастосування, так і правоохорони, тому юрисдикційні процедури є водночас відносинами правозастосовчими та правоохоронними; 10) шляхом прийняття спеціального юрисдикційного акту (постанови, рішення) відповідною посадовою особою органів прокуратури реалізується примусовий, державно-владний вплив на учасників правовідносин; 11) прийняттю юрисдикційного акту передують ряд процедурних дії суб’єкту адміністративної юрисдикції (збір, дослідження, перевірка, оцінка доказів тощо); 12) органи прокуратури (посадові особи) під час адміністративно-юрисдикційних проваджень, серед інших повноважень, наділені правом втручатися в ситуацію, яка пов’язана з правопорушенням, або відповідним чином реагувати на неї; 13) в деяких адміністративно-юрисдикційних провадженнях, наприклад під час провадження у справах про адміністративні правопорушення прокурори беруть участь лише в деяких стадіях (наприклад, ініціюють стадію порушення справи), що пов’язано насамперед із специфікою прокурорського нагляду. Тобто, в таких випадках органи прокуратури здійснюють лише певну частину необхідних юрисдикційних дій, як правило, забезпечуючого характеру, без яких компетентні суб’єкти не змогли б розглянути і вирішити ті чи інші справи; 14) адміністративно-юрисдикційна діяльність органів прокуратури є підзаконною.

В підрозділі 2.2 „Процедури прийняття управлінських рішень в органах прокуратури” до особливостей управлінських рішень в органах прокуратури України віднесено: 1) їх спрямованість на вирішення, як внутрішньо-організаційних завдань (проведення атестації, стажування, перепідготовки, підвищення кваліфікації, здійснення контролю за підлеглими та ін.), так і на вирішення основних завдань та функцій, які стоять перед прокуратурою (ст. ст.4, 5 Закону України „Про прокуратуру”); 2) перевагу внутрівідомчих управлінських рішень над зовнішніми (позавідомчими), так як переважна більшість управлінських відносин здійснюється саме під час внутрівідомчої діяльності; 3) можливість прийняття управлінських рішень як у єдиноначальному порядку, так і колегіальному (колективному), де переважає перший; 4) особливий суб’єктний склад, так як одним із обов’язкових суб’єктів прийняття управлінських рішень є прокурор (заступник прокурора) який наділений владними повноваженнями як у позавідомчих відносинах, так і у внутрішньо-організаційних відносинах; 5) велика кількість управлінських рішень в органах прокуратури стосується координаційної діяльності у сфері попередження та боротьби із правопорушеннями; 6) визначальним методом під час прийняття управлінських рішень в органах прокуратури України є імперативний, що випливає із прав та обов’язків прокурорів які наділені для цього відповідними владними функціями (наприклад накладення дисциплінарних стягнень) або правом ініціативи порушення процесу адміністративного провадження (розгляд скарг громадян, порушення справи про адміністративне правопорушення).

Управлінські рішення в органах прокуратури класифіковано за такими критеріями: 1) за назвою: а) накази; б) розпорядження; в) вказівки; г) інструкції; д) доповідні записки; е) рішення; є) плани; ж) завдання; з) звіти; ж) доручення; з) оглядові та інформаційні листи; и) подання про призначення, переміщення або заохочення особового складу; і) атестаційні листи; 2) за юридичними наслідками: а) правові (нормативні); б) не правові (індивідуальні); 3) за формою вираження:
а) усні; б) письмові; 4) за спрямуванням: а) які стосуються внутрівідомчих питань (проведення атестації, службових перевірок, конкурсів на заміщення вакантних посад та ін.); б) які стосуються зовнішньо-відомчої діяльності (винесення рішення після розгляду звернення громадянина); 5) залежно від адресату: а) загальні, які видаються Генеральним прокурором та стосуються всіх органів прокуратури; б) індивідуальні, які стосуються окремих прокуратур; 6) залежно від причин прийняття (ініціювання): а) ініціативні, які пов’язані із суб’єктивним волевиявленням того чи іншого суб’єкта управлінських відносин; б) директивними - рішення, які виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів прокуратури; 7) за суб’єктами прийняття: а) ті, які приймаються Генеральним прокурором України; б) заступниками Генерального прокурора України; в) керівниками структурних підрозділів; г) колегіальними органами; д) прокурорами (помічниками прокурорів).

В підрозділі 2.3 „Управлінські процедури під час проходження державної служби в органах прокуратури” до особливостей проходження державної служби в органах прокуратури віднесено такі: регулюється як загальним, так і спеціальним законодавством; особливий порядок відбору та призначення на посаду (наявність вищої юридичної освіти, необхідних ділових і моральних якостей, відсутність судимості); обов’язкове прийняття Присяги працівника прокуратури; наявність класних чинів, спеціального форменого одягу, носіння якого є одним із службових обов’язків прокурорсько-слідчих працівників; особливий порядок призначення на посади прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокурорів (призначаються особи віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років; на посади районних і міських прокурорів - віком не молодше 25 років із стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років); наявність чітко регламентованих субординаційних відносин; особливі вимоги до службової дисципліни, що пов’язано з наявністю Дисциплінарного статуту прокуратури України; можливість зберігання та носіння вогнепальної зброї; підвищений соціально-правовий захист.

До управлінських процедур під час проходження державної служби в органах прокуратури віднесено: 1) прийняття на державну службу (приймання присяги, призначення на посаду, присвоєння класного чину); 2) стажування; 3) оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників (атестація, щорічна оцінка виконання прокурорами та слідчими покладених на них обов’язків і завдань); 4) роботу з особами зарахованими до кадрового резерву; 5) проведення конкурсу на заміщення вакантних посад; 6) проведення службової перевірки (розслідування); 7) професійну підготовку прокурорсько-слідчих працівників; 8) процедури застосування заохочень та дисциплінарних стягнень.

В підрозділі 2.4 „Контрольно-наглядові управлінські процедури в органах прокуратури” контрольно-наглядову діяльність під час управлінських процедур в органах прокуратури класифіковано за такими критеріями: 1) залежно від характеру взаємовідносин, що складаються між її учасниками (сторонами): а) зовнішня; б) внутрішня; 2) залежно від напрямку (обсягу) контрольно-наглядової діяльності: а) загальна; б) спеціальна; 3) залежно від стадії здійснення контрольно-наглядової діяльності: а) попередня; б) поточна; в) подальша; 4) залежно від кількості учасників: а) колегіальна (інспекторська перевірка); б) одноособова (керівник); 5) залежно від форми проведення: а) інспекторська контрольно-наглядова діяльність; б) перевірка, яка у свою чергу може бути комплексною чи галузевою; 6) за часом здійснення: а) постійна, як правило здійснюється безпосередніми керівниками; б) тимчасова, яка здійснюється під час інспекторських перевірок, атестування, тобто має систематичний характер; 7) залежно від часу проведення: а) планова підставою для проведення якої є плановий документ, наприклад, річний план-графік перевірок; б) позапланова, яка проводиться, як правило за фактом правопорушення, і про час проведення якої підконтрольний суб’єкт не знає.

Запропоновано прийняття відомчого нормативного акту – Інструкції з проведення комплексних інспектувань та контрольних перевірок органів прокуратури, яка містила б такі розділи: 1) об’єкти та суб’єкти інспектувань та перевірок; 2) періодичність та терміни проведення інспектувань та перевірок; 3) порядок підготовки матеріалів до проведення інспектувань та перевірок; 4) формування складу комісій (груп), які будуть здійснювати інспектування чи перевірки; 5) права та обов’язки членів комісії; 6) права та обов’язки підрозділів, яких перевіряють; 7) порядок проведення інспектувань та перевірок; 8) напрямки інспектувань та перевірок, які, на нашу думку, доцільно поділити на загальні та спеціальні. Так, до загальних ми відносимо такі як, аналіз: а) структури та штатної чисельності органу прокуратури який перевіряється; б) наявність функціональних обов’язків прокурорсько-слідчих працівників, їх реальне виконання в) загальні форми та методи роботи керівництва, організація діяльності керівників; г) громадська думка про діяльність органів прокуратури. Спеціальні – виконання завдань та обов’язків, які покладено на ті чи інші структурні підрозділи органів прокуратури; 9) підбиття підсумків; 10) контроль за усуненням недоліків та оформлення матеріалів.

В підрозділі 2.5 „Процедури розгляду звернень громадян в органах прокуратури” звернення в органах прокуратури класифіковано за такими критеріями: 1) за назвою: а) пропозиції; б) зауваження; в) заяви; г) клопотання; д) скарги; 2) залежно від кількісного складу суб’єктів звернень: а) одноособові; б) колегіальні; 3) залежно від форми звернення: а) усні; б) письмові; 4) залежно від предмету звернення: а) звернення предметом яких є дії; б) звернення предметом яких є бездіяльність; в) звернення предметом яких є рішення; 5) за адресатами звернень: а) звернення, які подаються до Генеральної прокуратури; б) звернення, які подаються до обласних та прирівняних до них прокуратур; в) звернення, які подаються до міських та районних прокуратур; 6) залежно від інформації про особу яка звертається: а) чітко визначені; б) анонімні; 7) за періодичністю розгляду: а) ті, які розглядаються вперше; б) ті, які розглядаються повторно; 8) залежно від термінів розгляду: а) звернення, які розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження; б) звернення, які розглядаються і вирішуються невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання;
9) залежно від дотримання встановлених вимог до оформлення: а) ті, які оформлені з порушенням встановлених вимог; б) ті, які належним чином оформлені; 10) залежно від статусу особи, яка подає звернення:
а) звернення подане фізичною особою; б) звернення подане юридичною особою; 11) залежно від питань, які порушуються у зверненні: а) звернення, які стосуються внутрішньо-організаційної діяльності органів прокуратури; б) звернення подані до прокуратури як до наглядового органу, тобто в яких порушуються питання, які непов’язані з діяльністю органів прокуратури (їх посадових осіб).

До процедурних стадій вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян в органах прокуратури віднесено такі: 1) подання звернення та його облік; 2) прийняття до розгляду та розгляд; 3) винесення рішення та надання відповіді по ньому; 4) виконання рішення; 5) узагальнення та аналіз звернень.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових та організаційних засад реалізації управлінських процедур в діяльності органів прокуратури України.

До основних результатів, одержаних внаслідок проведеного дослідження, віднесено:

1. Управлінські процедури в діяльності органів прокуратури визначено як урегульований адміністративно-правовими нормами порядок здійснення послідовних дій щодо вирішення управлінських питань як під час зовнішньої, так і внутрішньої діяльності органів прокуратури, метою яких є створення необхідних умов для забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів учасників управлінських процедур – з одного боку, та підвищення ефективності управлінської діяльності в органах прокуратури - з другого.

2. Призначенням управлінських процедур в діяльності органів прокуратури є: по-перше, упорядкування та приведення до єдиних стандартів подібних за змістом та формою управлінських дій в органах прокуратури; по-друге, вчасне виявлення проблем в сфері управлінської діяльності органів прокуратури, які потребують вирішення; по-третє, створення необхідних умов для забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів працівників органів прокуратури у внутрішньо-організаційних відносинах і прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у зовнішньо-адміністративних відносинах; по-четверте, прийняття законного та обґрунтованого управлінського рішення; по-п’яте, запобігання зловживанням службовим становищем.

3. До особливостей управлінських процедур в діяльності органів прокуратури віднесено: 1) вони передбачені законодавчими та підзаконними актами, які містять норми адміністративного права і у зв’язку з чим регулюють ці адміністративно-правові відносини;
2) управлінські процедури в діяльності органів прокуратури пов’язані із практичною реалізацією задач, функцій і владних повноважень їх працівників; 3) метою управлінських процедур є упорядкування управлінських відносин в органах прокуратури; 4) вони покликані обслуговувати різні види діяльності органів прокуратури, зокрема їх правотворчу та правозастосовчу діяльність; 5) управлінські процедури можуть мати зовнішнє та внутрішнє спрямування; 6) сутність та зміст управлінських процедур складають дії їх суб’єктів (учасників), однак ні в якому разі бездіяльність; 7) одним із обов’язкових суб’єктів управлінських процедур є орган прокуратури (працівник прокуратури), який наділений в переважній більшості випадків владними повноваженнями; 8) учасники управлінських процедур в діяльності органів прокуратури можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою; 9) кожна управлінська процедура в діяльності органів прокуратури має специфічні стадії; 10) управлінські процедури обов’язкові для виконання, їх порушення призводить до анулювання прийнятих рішень, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні процедурних правил.

4. З метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів учасників управлінських процедур в органах прокуратури необхідно в нормативних актах, які регулюють окремі управлінські процедури, передбачити: а) граничні строки розгляду справ під час адміністративних процедур; б) порядок та терміни доведення управлінських рішень, які приймаються під час управлінських процедур до зацікавлених осіб (надсилання копій рішень); в) порядок та максимальний термін оскарження рішень, які приймаються під час управлінських процедур, порядок та терміни надання відповіді по скарзі; г) порядок та терміни виконання рішень, які приймаються під час управлінських процедур.

5. З метою удосконалення процедури прийняття управлінських рішень з тих чи інших проблемних питань як внутрішньо-системної, так і їх зовнішньої управлінської діяльності доцільним є розроблення з подальшою систематизацією типових управлінських рішень щодо вирішення проблемних ситуацій, які мали місце в минулому, а також моделювання можливих проблемних ситуацій в майбутньому та прийняття у зв’язку з цим типових управлінських рішень, що є поширеною практикою у зарубіжних країнах.

6. Беручи до уваги те, що однією із форм оцінювання прокурорсько-слідчих працівників є щорічна оцінка виконання прокурорами та слідчими покладених на них обов’язків і завдань, умови та порядок якої залишаються неврегульованим, пропонуємо прийняти Положення про щорічне оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників, метою якого є здійснення регулярного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями прокурорсько-слідчих працівників шляхом перевірки якості їхньої діяльності відповідно до посадових інструкцій, особистих планів роботи, і яка повинна проводитись в період між атестаціями безпосередніми керівниками (керівниками структурних підрозділів).

7. Необхідним є прийняття спеціального відомчого акту прокуратури, наприклад, Порядку проведення службових перевірок, в якому було б визначено: 1) мету службової перевірки; 2) підстави для її проведення; 3) порядок призначення службової перевірки; 4) організацію роботи комісії із службової перевірки; 5) права та обов’язки членів комісії, призначеної для проведення службової перевірки; 6) права особи, стосовно якої проводиться службова перевірка; 7) вимоги до оформлення результатів службової перевірки.

8. Зважаючи на велику кількість управлінських процедур під час проходження служби в органах прокуратури, з одного боку, та недосконалість їх правового регулювання – з другого (не систематизованість, дублювання, суперечливість або і зовсім відсутність правових норм, які регулювали б окремі управлінські процедури), вважаємо доцільним прийняття єдиного систематизованого акту з питань проходження служби, в якому були б врегульовані такі управлінські процедури як: прийняття на державну службу; стажування; оцінювання службової діяльності прокурорсько-слідчих працівників; робота з особами, зарахованими до кадрового резерву; проведення конкурсу на заміщення вакантних посад; проведення службового розслідування; професійна підготовка прокурорсько-слідчих працівників; процедури застосування заохочень та дисциплінарних стягнень.

9. Беручи до уваги важливе значення контрольно-наглядової діяльності в органах прокуратури, з одного боку, та неналежне її правове регулювання - з другого, вважаємо доцільним прийняття відомчого нормативного акту – Інструкції з проведення комплексних інспектувань та контрольних перевірок органів прокуратури, яка містила б такі розділи: 1) об’єкти та суб’єкти інспектувань та перевірок; 2) періодичність та терміни проведення інспектувань та перевірок; 3) порядок підготовки матеріалів до проведення інспектувань та перевірок; 4) формування складу комісій (груп), які будуть здійснювати інспектування чи перевірки; 5) права та обов’язки членів комісії; 6) права та обов’язки підрозділів, які перевіряються; 7) порядок проведення інспектувань та перевірок;
8) напрямки інспектувань та перевірок; 9) підбиття підсумків; 10) контроль за усуненням недоліків та оформлення матеріалів.

10. Зважаючи на те, що як у Законі України „Про звернення громадян”, Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, так і у Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України процедурні аспекти розгляду звернень визначені не чітко (подаються у різних статтях, пунктах, дублюються, а деякі із них й зовсім відсутні), вважаємо доцільним викласти процедурні аспекти розгляду звернень громадян у цих нормативних актах у такій послідовності: 1) подання звернення та його облік; 2) прийняття до розгляду та розгляд; 3) винесення рішення та надання відповіді по ньому; 4) виконання рішення; 5) узагальнення та аналіз звернень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

1. Кулинич С.А. Принципи, стадії та правове регулювання управлінських процедур в органах прокуратури // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. – Харків, 2006. - Вип. 33. – С.287-295.

2. Кулинич С.А. Поняття, значення та види управлінських процедур в діяльності органів прокуратури // Право і безпека.. – 2006. – №5/3. – С.6972.

3. Кулинич С.А. Процедури розгляду звернень громадян в органи прокуратури // Право і безпека.. – 2006. – №5/6. – С.112116.

4. Кулинич С.А. Класифікація учасників управлінських процедур в органах прокуратури // Форум права. – 2007. - №2. – С.83-89 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:www.gov.ua/e-journals/FP/2007-2/07ksavop.pdf.

5. Кулинич С.А. Сутність та види контрольно-наглядових процедур в сфері службової діяльності персоналу органів прокуратури // Соціально-захисна діяльність держави в умовах ринкових відносин. Матеріали науково-практичної конференції. м. Чернігів, 31 травня - 2 червня 2007 р. – Чернігів. – 2007. – С.310–313.

6. Кулинич С.А. Контрольно-наглядові