НАЦІОНАЛЬНИЙ АГРАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

КИЧИЛЮК

Тетяна Станіславівна

УДК 342.9:332.334:63

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Національному аграрному університеті Кабінету Міністрів України

Науковий керівник – кандидат юридичних наук, доцент

Курило Володимир Іванович,

Національний аграрний університет,

декан юридичного факультету

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Берлач Анатолій Іванович,

Відкритий міжнародний університет розвитку людини „Україна”, завідувач кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права

кандидат юридичних наук, професор

Коваль Микола Васильович,

Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності

Захист відбудеться 29 листопада 2007 року о 1300 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К .004.16 у Національному аграрному університеті за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 15, корп. 3, к. 65

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного аграрного університету за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 13, корп. 4, к. 28

Автореферат розісланий “26 ” жовтня 2007 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Охорона земель – одне з найважливіших природоохоронних завдань нашої держави, що полягає у здійсненні системи правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захисті від шкідливого антропогенного впливу, відтворенні та підвищенні родючості ґрунтів. Стаття 14 Конституції України проголошує землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Водночас ефективне та раціональне використання землі є складовою екологічної безпеки держави.

Початок нового століття поставив перед людиною ряд проблем щодо збереження земель сільськогосподарського призначення, а відтак – і ефективного зростання сільськогосподарського виробництва.

Період переходу України до ринкових відносин визначає важливість проблеми здійснення перетворень у галузі управління земельними ресурсами, незмінною складовою якого є державний контроль. Саме державний контроль є механізмом упровадження земельної політики в життя, механізмом випробування чинних законів та засобом виявлення і виправлення помилок, які заважають досягненню управлінських цілей.

Вирішення проблем організації земельного контролю та його чіткої правової регламентації, підвищення ефективності діяльності органів влади у сфері контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, їх взаємодії з іншими правоохоронними органами при виявленні правопорушень, здійснення ними запобіжної діяльності є визначальними чинниками підвищення його ефективності.

Формування нової системи адміністративного й земельного законодавства повинно здійснюватися з урахуванням перетворень, які відбуваються у суспільстві в період переходу до ринкових відносин, а також із урахуванням практичного досвіду контрольної діяльності в галузі земельних відносин. Державний контроль як багатогранне явище знаходиться у постійному розвитку та підлягає змінам, які нині вимагають перегляду певних положень земельного та адміністративного законодавства, що регулюють контрольну діяльність у галузі земельних відносин, з огляду на окремі прогалини законодавства та декларативний характер деяких норм.

Земельний кодекс України поділяє земельний контроль на державний, самоврядний і громадський. Не применшуючи ролі самоврядного та громадського, вважаємо, що особливої уваги потребує державний контроль за використанням та охороною земель, оскільки він є визначальним у суспільних відносинах. Цей чинник став також визначальним і для обрання об’єкта і предмета дослідження.

Наукове дослідження проблем здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення в умовах переходу до ринкових відносин на сучасному етапі є актуальним для вітчизняної юридичної науки.

Окремі аспекти окресленої проблеми досліджували такі вітчизняні та зарубіжні фахівці в галузях адміністративного та земельного права, як В. Б. Авер’янов, Ф. Х. Адіханов, О. Ф. Андрійко, Г. С. Башмаков, А. І. Берлач, Г. Е. Бистров, В. М. Гаращук, В. М. Горшнев, Ю. Г. Жариков, І. К. Залюбовська, Н. Д. Казанцев, Г. О. Коломоєць, В. І. Курило, В. Л. Мунтян, В. І. Семчик, В. К. Сівак, В. Д. Солодкий, М. С. Студенікіна, С. І. Хом’яченко, О. І. Шапоренко, І. Б. Шахов, В. К. Шкарупа, В. В. Янчук, В. З. Янчук та ін.

Треба зазначити, що проблеми земельного контролю вивчали і вчені-економісти, зокрема В. В. Горлачук, Ю. Г. Гуцуляк, Д. С. Добряк, В. Ф. Лугіна, М. О. Рибіна, А. Я. Сохнич, А. М. Третяк та ін.

Актуальність дослідження зумовлена необхідністю комплексного дослідження державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, які відіграють провідну роль в економічному розвитку нашої держави, а тому привертають до себе найбільшу увагу; відсутністю теоретичних досліджень, у яких повною мірою були би з’ясовані особливості здійснення контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення; недостатністю врегулювання в чинному законодавстві повноважень органів, що здійснюють контроль у галузі земельних ресурсів, а також аналізу змісту діяльності органів адміністративної юрисдикції, які забезпечують правопорядок щодо припинення та попередження порушень земельного законодавства, притягнення до адміністративної відповідальності осіб, які вчинили земельні правопорушення, та накладення адміністративних стягнень.

Розв’язання визначених проблем має важливе теоретичне і практичне значення як для регулювання земельних відносин, так і для удосконалення земельного та адміністративного законодавства.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного аграрного університету в межах державної науково-технічної програми “Ринкова трансформація аграрної сфери економіки України” та у контексті проведення в нашій державі адміністративно-правової реформи. Тема дисертації безпосередньо пов’язана з адміністративно-правовими аспектами НДР „Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретичне розроблення проблеми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення в умовах переходу до ринкових відносин; визначення й обґрунтування пропозицій та рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності роботи державних контролюючих органів і державного контролю в галузі земельних ресурсів.

Для досягнення мети визначено такі завдання:

- проаналізувати стан земельних ресурсів в Україні, проблему їх збереження та раціонального використання на сучасному етапі розвитку суспільства;

- визначити принципи й особливості державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення;

- проаналізувати чинне законодавство України, яке регулює здійснення державного контролю в галузі земельних ресурсів та правове становище органів контролю у зазначеній сфері;

- розглянути та проаналізувати функції й компетенцію органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення;

- розкрити правосуб’єктність Держземінспекції як органу адміністративної юрисдикції в галузі земельних ресурсів та порядок організації її діяльності щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення;

- висвітлити специфіку застосування адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень органами Держземінспекції;

- визначити та обґрунтувати напрями підвищення ефективності контрольної діяльності Держземінспекції та земельного контролю в цілому;

- сформулювати основні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення в умовах адміністративної та земельної реформи.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

Предметом дисертаційного дослідження є адміністративно-правові норми, які регулюють здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їхнє застосування зумовлене системним підходом, що дозволяє досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми.

За допомогою діалектичного методу досліджено розвиток державного контролю в галузі земельних ресурсів у взаємозв’язку з іншими функціями державного управління. Формально-юридичний метод використано для проведення аналізу змісту законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють питання здійснення земельного контролю та, зокрема діяльності земельних інспекцій. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат. Для аналізу адміністративно-правового статусу Держземінспекції та дослідження теоретичних положень здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення і питань співпраці земельних інспекцій з органами місцевого самоврядування, громадськістю та правоохоронними органами використано методи аналізу та синтезу. За допомогою порівняльно-правового методу проаналізовано законодавство різних країн щодо правового регулювання державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Метод аналогії застосовано при дослідженні загальних рис державного контролю та контролю в галузі земельних ресурсів. Методи класифікації, групування та структурно-логічний застосовано для виділення окремих видів повноважень Держземінспекції як складових її адміністративно-правового статусу та заходів адміністративного примусу, що застосовуються земельними інспекціями з метою охорони земель, а також для виділення окремих видів адміністративних проступків у галузі земельних ресурсів. Метод структурно-функціонального аналізу застосовано при визначенні організаційно-правового статусу інспекційних органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. За допомогою статистичного методу і методу документального аналізу досліджено стан використання земельного фонду України та найбільш поширені правопорушення в галузі земельних ресурсів, за які передбачено адміністративну відповідальність.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що вперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці проведено спеціальне комплексне дослідження проблем державного контролю у галузі використання та охорони земель сільськогосподарського призначення на основі чинного вітчизняного й зарубіжного законодавства.

Наукову новизну одержаних результатів конкретизовано в таких основних положеннях та висновках:

вперше:

- визначено поняття державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, який є системою організаційно-правових, організаційно-господарських та інших заходів, які здійснює держава з метою ефективного цільового використання землі в сільському господарстві, збільшення кількості земель сільськогосподарського призначення та збереження їх якісних властивостей, що включає охорону цих земель від їх необґрунтованого скорочення, боротьбу із забрудненням ґрунтів, а також здійснення запобіжної та правоохоронної діяльності державними земельними інспекціями;

- класифіковано повноваження Держземінспекції за напрямами: інспекційні, організаційно-розпорядні, дозвільні, інформаційні та охоронні;

- визначено та класифіковано основні чинники підвищення ефективності земельного контролю;

дістало подальшого розвитку:

- поняття державного контролю за використанням та охороною земель як цілеспрямованої, корисної, суспільно необхідної державної діяльності в галузі земельних ресурсів, результатом якої є усунення порушень земельного законодавства та реальне зміцнення законності в земельній сфері;

визначено:

- особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, який повинен включати в себе всі аспекти діяльності агропромислового комплексу;

обґрунтовано:

- доцільність підпорядкування Держземінспекції Кабінету Міністрів України, що дозволить їй об’єктивно здійснювати контроль за охороною і раціональним використанням земель та зміцнити свій статус надвідомчої державної інспекції;

- пропозицію створення у Держземінспекції власного штату громадських інспекторів та нормативного закріплення їхньої діяльності у відповідному положенні, а також пропозицію включення до переліку органів, які призначають громадських інспекторів, Держземінспекцію, та внести відповідні зміни до ст. 190 ЗК України, Законів України „Про охорону земель” i „Про державний контроль за використанням та охороною земель”;

- пропозицію створення у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища спеціального підрозділу для контролю за впливом сільськогосподарської діяльності на навколишнє середовище та його законодавчого закріплення;

- доцільність запровадження у практику Держземінспекції випуску щоквартальних бюлетенів з відомостями про розкриття земельних правопорушень, притягнення винних до відповідальності, кількість скоєних земельних правопорушень за певний період, їх види, а також бюлетенів з узагальненнями роботи земельних інспекцій та керівними вказівками про застосування законодавства в їх діяльності.

Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертації положення можуть бути використані:

- у правотворчій сфері: для удосконалення земельного та адміністративного законодавства, зокрема внесення змін та доповнень до ст. ЗК України, Законів України „Про охорону земель” і „Державний контроль за використанням та охороною земель”, ст. Кодексу України про адміністративні правопорушення, застосування норм адміністративної відповідальності за порушення земельного законодавства;

- у правозастосовній сфері: для удосконалення організації роботи земельних інспекцій;

- у науково-дослідній сфері: у подальших наукових дослідженнях теоретичних проблем здійснення державного контролю в галузі земельних ресурсів;

- у навчальному процесі: для розробки навчально-методичних комплексів, навчальних програм з курсу земельного та адміністративного права, для підготовки лекцій із зазначених дисциплін.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на: науково-практичній конференції „Проблеми соціально-економічного розвитку села та шляхи їх вирішення” (м. Київ, квітень 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми розвитку земельних відносин, землеустрою і земельного кадастру в умовах ринкової економіки” (м. Харків, вересень 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених „Треті осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, листопад 2004 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, березень 2005 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Реформування системи аграрної вищої освіти в Україні: досвід і перспективи” (м. Київ, квітень 2005 р.); Міжнародній науково-практичній конференції, присвяченій 80-річчю з дня народження д.ю.н., проф., академіка АПрН України, заслуженого діяча науки і техніки України В. З. Янчука „Стан та перспективи розвитку аграрного права” (м. Київ, травень 2005 р.); Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, березень 2006 р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Стан та перспективи розвитку юридичної науки та освіти” (м. Київ, листопад 2006 р.).

Основні висновки дисертаційного дослідження також впроваджено у навчальному процесі при викладанні навчальних дисциплін „Адміністративне право” та „Земельне право” (Акт впровадження № 67 від 14 грудня 2006 р.).

Публікації. Основні результати дисертації викладено у 5 статтях, 4 з яких опубліковано у фахових наукових виданнях, та у 6 тезах доповідей. Одна стаття написана у співавторстві (здобувачем особисто проведено аналітичний огляд літератури, сформульовано висновки).

У контексті написання дисертаційної роботи у співавторстві видано навчальний посібник „Основи земельного права України” під грифом Міністерства освіти і науки України.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 232 сторінки, з яких 197 – основний текст. Список використаних джерел включає 208 найменувань. Обсяг 2 додатків – 15 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дослідження та її актуальність, сформульовано мету та завдання, визначено теоретичні засади, предмет, об’єкт і методи дослідження; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, окреслено наукову новизну, теоретичну і практичну цінність дисертації; наведено відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 „Теоретичні засади здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” містить дослідження основних теоретичних питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, як головного засобу збереження цінних родючих земель держави.

У підрозділі 1.1 „Стан земельного фонду України, проблема його охорони та раціонального використання” проаналізовано стан земель, які використовуються у сільському господарстві нашої держави, розкрито сутність природоохоронних заходів та заходів з охорони земель, спрямованих на збереження їх кількісного та якісного стану, регламентованих чинним законодавством, а також дано загальну характеристику державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

З’ясовано, що охорона земель сільськогосподарського призначення повинна передбачати систему правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання цих земель, запобігання необґрунтованому їх вилученню для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, забезпечення збереження природних і набутих якостей земель.

Раціональне використання земель сільськогосподарського призначення є процесом людської діяльності, який спрямований на використання землі, як основного засобу виробництва в сільському господарстві, зі збереженням екологічної рівноваги всіх природних чинників та задоволення різноманітних потреб людини.

Підкреслено, що досягнення основних завдань управління земельним фондом, з метою його збереження і раціонального використання, можливе через реалізацію його визначальної функції – контролю за використанням та охороною земель. Удосконалення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення повинне бути невіддільним від поняття раціонального природокористування і пріоритету вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами.

Подано визначення державного контролю за використанням та охороною земель як цілеспрямованої, корисної, суспільно необхідної державної діяльності в галузі земельних ресурсів, результатом якої є усунення порушень земельного законодавства та реальне зміцнення законності в земельній сфері.

У підрозділі 1.2 „Мета, завдання, принципи та особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” розглянуто основні засади й особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення в умовах переходу України до ринкової економіки.

Мета контролю за використанням та охороною земель збігається з метою всієї екологічної діяльності – збереження природних ресурсів для майбутніх поколінь, а тому завдання земельного контролю визначаються основними формами діяльності щодо охорони земель, якими є організація раціонального землекористування, охорона земель та забезпечення екологічної безпеки, які тісно пов’язані між собою.

Зазначено, що контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення повинен включати в себе всі аспекти діяльності агропромислового комплексу, оскільки подальше підвищення його діяльності вимагає удосконалення прийомів та методів організації використання й охорони родючих сільськогосподарських угідь, що застосовуються на практиці. Сформульовано поняття державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, який є сукупністю організаційно-правових, організаційно-господарських, агротехнічних та інших заходів, які здійснює держава з метою ефективного цільового використання землі у сільському господарстві, збільшення кількості земель сільськогосподарського призначення та збереження їх якісних властивостей, що включає охорону цих земель від їх необґрунтованого скорочення, боротьбу із забрудненням ґрунтів, а також здійснення запобіжної та правоохоронної діяльності державними земельними інспекціями.

Основою для визначення принципів державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення є встановлені загальні принципи державного контролю, які мають свої специфічні властивості в галузі земельних ресурсів. Цим визначаються і деякі особливості здійснення державного контролю щодо земель сільськогосподарського призначення. Принципами контролю в галузі земельних ресурсів є законність, систематичність, дієвість, оперативність, об’єктивність, всебічність, глибина, гласність, загальність, реальність, до яких можна додати принцип делікатності або „недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і землекористувачів щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням”.

У підрозділі 1.3 „Система і правове становище органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено правове становище вказаних органів контролю. Ці органи поділяються на органи загальної та спеціальної компетенції. До останніх належать Мінприроди, Держземагентство та Мінагрополітики, які здійснюють контрольну діяльність у галузі земельних ресурсів за посередництвом Держекоінспекції, Держземінспекції та Держтехродючості. Кожен із зазначених органів наділений відповідними повноваженнями.

Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів відповідно до чинного законодавства здійснює моніторинг та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення. Контролюючі функції Держтехродючості полягають у контролі агрохімічних та екологічних показників забруднення земель сільськогосподарського призначення, а власне інспекторську контролюючу діяльність здійснює Держземінспекція. З огляду на це, вважаємо неправильною думку про те, що ця служба одноосібно змогла б здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Органи Держземінспекції, на відміну від спеціалістів Держтехродючості, маючи юрисдикційні повноваження, можуть розглядати справи про адміністративні правопорушення у земельній галузі та накладати адміністративні стягнення. Крім того, це суперечить Закону України ,,Про державний контроль за використанням та охороною земель”, у якому в ч. 3 ст. 9 чітко визначено, що Державна служба охорони родючості ґрунтів здійснює моніторинг ґрунтів (який теж є формою контролю), а не державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. З метою підвищення ефективності своєї роботи Держтехродючість повинна налагодити обмін спеціалізованою інформацією із кадастровими та землевпорядними службами, у визначені періоди збирати наради, організовувати виступи, у яких брали б участь представники різних служб, а також щорічно видавати рекомендаційні бюлетені, що сприятиме навчанню осіб, які використовують землі для сільськогосподарських потреб.

На нашу думку, Держземінспекція повинна підпорядковуватись Кабінету Міністрів України, оскільки це зміцнило б її незалежний статус державної інспекції з надвідомчими повноваженнями. Підпорядкування Держземінспекції Держземагентству або Мінприроди не дозволить об’єктивно здійснювати контроль за охороною і раціональним використанням земельних ресурсів.

Основні цілі та завдання земельного контролю – з одного боку, численність органів контролю – з іншого, вимагають чіткого розмежування їх повноважень. Особливо подібні повноваження та функції в галузі охорони та раціонального використання земель мають Держземінспекція та Держекоінспекція. З метою уникнення дублювання їх дій та налагодження співпраці між ними необхідно вирішити питання правового розмежування повноважень цих органів.

З огляду на негативний вплив агропромислового виробництва на довкілля, забруднення земель сільськогосподарського призначення, дисертант вважає, що у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища необхідно створити спеціальний підрозділ для контролю за впливом сільськогосподарської діяльності на навколишнє середовище, завдання якого полягатиме у визначенні та координації відносин між усіма зацікавленими органами: Держземагентством, Мінагрополітики, агрохімічними підрозділами, а також Міністерством охорони здоров’я. Зазначений підрозділ повинен мати змогу користуватися інформаційною системою, яка дозволяла б здійснювати моніторинг сільськогосподарських екологічних показників та сільськогосподарської практики.

Отже, основним у роботі вищезгаданих державних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, є координація їх дій та здійснення нормативно-правового розмежування повноважень органів контролю та їх функцій, які є близькими за своєю суттю.

Розділ 2 „Державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення як інститут адміністративного права” присвячений дослідженню правових форм і методів здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, а також організаційно-правовому статусу Держземінспекції як органу земельного контролю.

У підрозділі 2.1 „Правові форми, стадії здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено форми практичної діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Зазначено, що вибір форм державного контролю має як об’єктивний, так і суб’єктивний характер, і вони оптимально відповідають вирішенню поставлених перед органами завдань та здійснюються у межах встановлених для них повноважень.

Загальновизначеними формами державного контролю є перевірки, спостереження, обстеження, інвентаризація, інспектування, нагляд. Аналізуючи перераховані форми державного контролю за використанням та охороною земель, автор зазначає, що спостереження як форма отримання необхідної інформації, яка здійснюється за посередництвом моніторингу земель, є надзвичайно важливою для здійснення контролю за землями сільськогосподарського призначення, оскільки моніторинг земель сільськогосподарського призначення передбачає виявлення змін у структурі сільськогосподарських угідь, а також оцінювання стану використання угідь, полів, ділянок; процесів, пов’язаних зі змінами родючості ґрунтів (розвиток водної та вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення й засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами.

Здійснення контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення несе у собі не лише охоронне навантаження, але й, що не менш важливо, навантаження запобіжного характеру (недопущення відступу від правил і виключення можливості правопорушення), оскільки саме на стадії запобіжного контролю можна запобігти деградаційним процесам, від яких потерпають землі сільськогосподарського призначення. Контроль за розробкою та виконанням організаційних, екологічних та інших протиерозійних заходів дозволяє проаналізувати заплановане і фактичне використання землі під посіви, стан сівозмін і їх агроекологічне обґрунтування, а також виявити та з’ясувати причини та умови здійснення земельного правопорушення тощо. У зв’язку з цим, першочергове значення в діяльності органів контролю щодо забезпечення реалізації запобіжних заходів має конкретна профілактична робота, а саме: узагальнення результатів перевірок; виявлення, вивчення причин тих чи інших недоліків і порушень та умов, що їх спричинили; розробка і введення в життя превентивних заходів організаційного та виховного характеру; надання рекомендацій і обов’язкових вказівок органам управління щодо реалізації відповідних запобіжних заходів.

У підрозділі 2.2 „Методи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель” проведено аналіз методів здійснення земельного контролю як тактичних прийомів, які розробляють і застосовують контрольні органи для досягнення мети та здійснення необхідного впливу на підконтрольний об’єкт.

У дисертаційному дослідженні акцентовано увагу на методах впливу на підконтрольний об’єкт. Зокрема зазначено, що крім універсальних методів впливу на підконтрольний об’єкт – методів переконання і примусу, існують методи, характерні для державного контролю, які застосовуються в різних галузях. Методи контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення визначено Законом України „Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Такими методами є: проведення перевірок; розгляд звернень фізичних і юридичних осіб; участь у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджують з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляд документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. Кожен із зазначених методів має свої особливості у його застосуванні органами контролю, але у своїй сукупності вони спрямовані на реалізацію конкретних завдань та досягнення єдиної мети.

У підрозділі 2.3 „Правосуб’єктність Держземінспекції при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення” досліджено загальні риси державних інспекцій і їх відповідність ряду вимог, а також зазначено, що правосуб’єктність Держземінспекції визначається покладеними на неї завданнями та реалізується через її діяльність, що має правоохоронний характер.

У дисертації обґрунтовано доцільність створення Держземінспекцією власного штату громадських інспекторів для здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, оскільки це не лише ,,розвантажить” у роботі державних інспекторів, але й дозволить наблизити державний механізм здійснення контролю до населення та забезпечить реалізацію важливого принципу контролю – відкритості й оприлюднення. Організація громадського інституту контролю потребує нормативного закріплення його діяльності у відповідному положенні та внесенні відповідних змін до ст. 190 ЗК України, Законів України „Про охорону земель” i „Про державний контроль за використанням та охороною земель”, які б включали до переліку органів, що призначають громадських інспекторів у галузі земельного контролю, інспекторів земельних інспекцій усіх рівнів.

Водночас обґрунтовано думку про те, що в умовах адміністративної реформи важливо чітко закріпити в проекті Адміністративно-процедурного Кодексу України процедурні правила здійснення контрольної діяльності інспекціями, оскільки контрольна діяльність Держземінспекції носить в цілому адміністративно-правовий характер, але відображає процесуальну складову адміністративного права. Суб’єкти контролю повинні мати у своєму розпорядженні врегульований порядок реалізації контрольних функцій у вигляді чітких, законодавчо закріплених процедурних правил, які б у своїй сукупності складали контрольні провадження, об’єднані під ширшим поняттям – контрольний процес.

Розділ 3 „Адміністративна відповідальність за порушення земельного законодавства” присвячений дослідженню адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень, порядку накладення адміністративних стягнень, а також реалізації Держземінспекцією своїх юрисдикційних повноважень.

У підрозділі 3.1 „Юридично-владні повноваження Держземінспекції як органу адміністративної юрисдикції в галузі земельних ресурсів” проведено розмежування повноважень Держземінспекції за такими напрямами: інспекційні; організаційно-розпорядчі; дозвільні; інформаційні та охоронні.

Обґрунтовано доцільність запровадження у практику в Держземінспекції випуску щоквартальних бюлетенів з відомостями про розкриття земельних правопорушень, притягнення винних до відповідальності, кількість скоєних земельних правопорушень за певний період, їх види, а також видання бюлетенів-оглядів, у яких узагальнювалася б робота органів адміністративної юрисдикції та подавались керівні вказівки щодо застосування законодавства в їх діяльності при вирішенні підвідомчих їм справ.

Особливу увагу в дисертації приділено співпраці Держземінспекції з органами прокуратури, де прокурорський нагляд за дотриманням законності в галузі охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення є специфічним елементом контролю, який здійснюють земельні інспекції. Робота прокуратури в цій галузі полягає не в дублюванні контрольних повноважень інспекцій, а в тому, щоб доповнити цю діяльність, виявити непомічені порушення, допомогти інспекторам при виконанні їх повноважень у процесі здійснення комплексних перевірок.

У дисертації визначено чинники підвищення ефективності земельного контролю та шляхи їх досягнення. Зокрема, такими чинниками є дотримання відкритості й оприлюднення земельного контролю; координація дій органів державної влади щодо здійснення контролю; здійснення запобіжної діяльності щодо вчинення правопорушень; використання досвіду адміністративно-юрисдикційної практики та проведення його аналізу тощо.

У підрозділі 3.2 „Адміністративна відповідальність за псування земель сільськогосподарського призначення та порядок застосування адміністративних стягнень” визначено об’єкт, суб’єкт та об’єктивну сторону адміністративного проступку, здійснено розподіл за способом їх здійснення та тривалістю в часі.

За даними Держземінспекції України найпоширенішими правопорушеннями в галузі земельних ресурсів є самовільне захоплення земельної ділянки (54 %); на другому місці – невиконання приписів інспекторів (17 %); на третьому – заростання земель бур’янами (12 %); на четвертому – використання земель не за цільовим призначенням та невиконання природоохоронного режиму (10 %). Частими також є випадки вилучення земель сільськогосподарського призначення для несільсько-господарських потреб, а в останні роки значно збільшилась кількість порушень правил складування, зберігання, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів.

З огляду на ситуацію, що склалася у сфері державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, необхідно підвищити розмір штрафів у 5–10 разів за порушення вимог земельного законодавства, запровадити кримінальну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та надати інспекціям право обмежувати, тимчасово забороняти (припиняти) у встановленому порядку діяльність підприємств, установ, організацій і об’єктів усіх форм власності, якщо вони порушують норми, правила і нормативи використання й охорони земель.

За вчинені адміністративні правопорушення в галузі земельних ресурсів, накладається адміністративне стягнення лише у вигляді штрафу. Для більшої дієвості адміністративних санкцій з накладення штрафів необхідно звернути увагу на розміри їх обчислення, які повинні бути гранично простими і мати профілактично-штрафну направленість.

У дисертації зазначено, що соціальна характеристика земельних правопорушень є складною, оскільки в більшості випадків особи, які їх здійснюють, є освіченими в законодавстві. З огляду на це, треба удосконалити законодавство таким чином, щоб закон був реальний. Визначено причини незадовільного виконання земельного законодавства, зокрема такі: недосконала законодавча база; відсутність ефективної виконавчої влади; недосконалий контроль (невикористання всіх можливостей підвищення його ефективності) та відсутність належного контролю і нагляду за застосуванням земельного законодавства; правовий нігілізм громадян. Як наслідок, підкреслено, що інститут адміністративної відповідальності за вчинення земельних правопорушень повинен постійно удосконалюватися, враховуючи потреби сьогодення, це стосується також посилення адміністративних функцій органів державного контролю.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у галузі адміністративного та земельного права, сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Основні з них такі:

1. Визначено, що важливу роль у збереженні земель сільськогосподарського призначення та відтворенні родючості відіграє державний контроль за їх охороною та раціональним використанням. Від підвищення ефективності земельного контролю безпосередньо залежить збереження цінних сільськогосподарських угідь.

2. Дістало подальшого розвитку визначення державного контролю за використанням та охороною земель як цілеспрямованої, корисної, суспільно необхідної державної діяльності в галузі земельних ресурсів, результатом якої є запобігання й усунення порушень земельного законодавства, а також реальне зміцнення законності в земельній сфері. Також визначено поняття державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення як система організаційно-правових, організаційно-господарських та інших заходів, які здійснюються державою з метою ефективного цільового використання землі у сільському господарстві, збільшення кількості земель сільськогосподарського призначення та збереження їх якісних властивостей, що включає охорону цих земель від їх необґрунтованого скорочення, боротьбу із забрудненням ґрунтів і здійснення запобіжної та правоохоронної діяльності державними земельними інспекціями.

3. Обґрунтовано пропозицію створення у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища спеціального підрозділу для контролю за впливом сільськогосподарської діяльності на навколишнє середовище та його законодавчого закріплення. Завдання цього підрозділу визначатимуться координацією відносин між усіма зацікавленими органами: Держземагентством, Мінагрополітики, агрохімічними підрозділами, а також Міністерством охорони здоров’я.

4. Запропоновано розширити повноваження Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів як органу, що проводить моніторинг та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення, і надати йому повноваження щодо визначення стимулів та розміру державних субсидій для здійснення ґрунтоохоронних заходів і підтримки діяльності, спрямованої на забезпечення родючості земель сільськогосподарського призначення.

5. Обґрунтовано доцільність підпорядкування Держземінспекції Кабінету Міністрів України, що в подальшому посилить її надвідомчі функції та зміцнить незалежний статус, оскільки, вважаємо, підпорядкування Держземінспекції Держземагентству чи Мінприроди не дозволить об’єктивно здійснювати контроль за охороною та раціональним використанням земель.

6. Проведено розмежування повноважень Держземінспекції за напрямами: інспекційні (обстеження у встановленому законодавством порядку земельних ділянок, які перебувають у власності й користуванні юридичних і фізичних осіб; перевірка документів щодо використання та охорони земель і дотримання вимог земельного законодавства; складання актів перевірок і протоколів про адміністративні правопорушення у сфері використання й охорони земель; виклик громадян і посадових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов’язаних з порушенням земельного законодавства); організаційно-розпорядчі (видача обов’язкових для виконання приписів (вказівок) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог земельного законодавства; залучення спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розгляду питань, які належать до компетенції інспекції; видання наказів організаційно-розпорядчого характеру); дозвільні (видача спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до проектів, затверджених в установленому законом порядку); інформаційні (отримання у встановленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності та господарювання документів, матеріалів й іншої інформації, яка необхідна для виконання Держземінспекцією завдань, покладених на неї законодавством); охоронні (звернення до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих ділянок, строк користування якими закінчився; передача до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства актів перевірок та інших матеріалів про дії, у яких вбачаються ознаки злочину).

7. Обґрунтовано пропозицію створення у Держземінспекції власного штату громадських інспекторів і нормативного закріплення їх діяльності у відповідному Положенні, а також включення до переліку органів, які призначають громадських інспекторів, Держземінспекцію. У зв’язку з цим необхідно внести зміни до ст. 190 ЗК України та Законів України „Про охорону земель” i „Про державний контроль за використанням та охороною земель”.

8. Покарання винних осіб передбачає накладення на них адміністративних стягнень, які на практиці застосовуються всіма інспекторами земельних інспекцій. Відповідно до цього треба внести зміни до ст. 238-1 КУпАП, включивши до переліку осіб, які можуть накладати адміністративні стягнення, інспекторів державних земельних інспекцій усіх рівнів.

9. З метою узагальнення практики роботи Держземінспекції доцільно запровадити випуск щоквартальних бюлетенів з відомостями про розкриття земельних правопорушень, притягнення винних до відповідальності, кількість скоєних земельних правопорушень за певний період, їх види. Також можна видавати бюлетені, у яких узагальнювалася б робота земельних інспекцій і подавалися керівні вказівки щодо застосування законодавства в їх діяльності при вирішенні підвідомчих їм справ.

10. Визначено найважливіші чинники підвищення ефективності контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, а також окреслено способи впливу на них.

11. З метою підвищення ефективності адміністративних стягнень за порушення земельного законодавства запропоновано підвищити відповідальність виконавчої служби щодо обов’язкового стягнення накладених штрафів за порушення вимог земельного законодавства, а також підвищити розмір штрафів, які застосовуються до порушників земельного законодавства. Водночас запропоновано встановити кримінальну відповідальність за самовільне захоплення земельної ділянки, оскільки це є найбільш поширеним видом правопорушення, який, на думку дисертанта, недостатньо суворо карається.

12. Земельний контроль не повинен бути лише самостійним видом діяльності, до змісту якої входять збір інформації про підконтрольний об’єкт, її опрацювання, оцінка й передача для прийняття управлінських рішень. Він має стати елементом механізму управління якістю земельних ресурсів, гарантією їх охорони, реалізацією правових норм, які регулюють ці заходи, способом забезпечення законності в державному управлінні охорони земельних ресурсів. Оцінка земельного контролю в такому аспекті сприятиме підвищенню ефективності, зміцненню його цілей, а відтак і збереженню земельних ресурсів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Моторіна (Кичилюк) Т. С. Проблеми організації управління і контролю в галузі земельних відносин // Юридична Україна. – 2004. – № 9 (21). – С. 69–76.

2. Моторіна (Кичилюк) Т. С. Діяльність органів адміністративної юрисдикції в земельному праві // Адвокат. – 2005. – № 4 (55). – С. 10–14.

3. Кичилюк Т. С. Особливості здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення // Держава та регіони. Серія: Право. – 2006. – № 1. – С. 49–54.

4. Курило В. І., Кичилюк Т. С. Правове регулювання діяльності інспекційних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення // Вісник Запорізького юридичного інституту. – Запоріжжя, 2006. – № 1 (34). – С. 29–37.

5. Кичилюк Т. С. Методи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель // Вісник національної академії державного управління при Президентові України. – К.: В-во НАДУ, 2005. – № 3. – С. 492–497.

6. Курило В. І., Моторіна (Кичилюк) Т. С. Основи земельного права України: Навч. посіб. / За заг. ред. В. З. Янчука. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2006. – 160 с.

7. Моторіна (Кичилюк) Т. С. Підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами // Матеріали наукових доповідей та тез вчених-правознавців – учасників конференції „Проблеми соціально-економічного розвитку села та шляхи їх вирішення”. – К.: НАУ,