ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

КИРИЧЕНКО Юлія Миколаївна

УДК 342.25

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

ДІЯЛЬНОСТІ МІСЬКОГО ГОЛОВИ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ХАРКІВ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Бандурка Олександр Маркович,

Київський міжнародний університет,

проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент

Конопльов В’ячеслав В’ячеславович,

Харківський національний

університет внутрішніх справ,

проректор – начальник Кримського

юридичного інституту;

кандидат юридичних наук,

Стародубцев Андрій Андрійович,

Харківська міська рада,

начальник департаменту з організації

взаємодії міської ради з

правоохоронними органами.

Захист відбудеться 27 жовтня 2007 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 27 вересня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Суттєвою рисою сучасного погляду на зміст предмета адміністративного права є суспільні відносини, що складаються у сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими якої є державна влада і місцеве самоврядування.

Організація діяльності міського голови є складовою проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, яке відіграє важливу роль в загальній структурі управління державою. В зв’язку із суспільно-державною значимістю ролі та місця міського голови, його адміністративно-правовий статус, організаційно-правові засади діяльності міського голови потребують сучасного наукового дослідження. Ця необхідність зумовлена перш за все тим, що міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста, а міст в Україні нараховується близько 500, в яких проживає більше 30 млн. громадян (2/3 населення України). Міський голова здійснює вплив на організацію життєдіяльності як всього населення міста, так і окремої людини; несе відповідальність за здійснення делегованих органами державної влади повноважень, які становлять більшість від загального обсягу повноважень виконавчого комітету міської ради; займає одну з ключових посад в організації міської ради та її структурних підрозділів. Практика діяльності міського голови сьогодення багато в чому свідчить про невідповідність існуючих відносин тим ідеям місцевого самоврядування, які закріплені в Конституції України 1996 року.

В юридичній науці рівень дослідження адміністративно-правових засад діяльності міського голови є недостатнім, що не відповідає ролі та місцю цієї посади у функціонуванні системи місцевого самоврядування. З проблем організації діяльності міського голови відсутні спеціальні комплексні дослідження, за винятком окремих наукових статей, виступів на науково-практичних конференціях та кількох робіт науково-популярного характеру. Праці часів радянської науки в більшій мірі стосуються організації діяльності міськвиконкомів та їх голів і не задовольняють розв’язання питань сутності та функціональної характеристики посади міського голови, його місця, ролі та значення для дієздатності системи місцевого самоврядування, забезпечення реалізації прав та інтересів територіальних громад.

Прогалини в дослідженні організації діяльності міського голови призвели до того, що ці питання постійно знаходяться в центрі уваги практично всіх вищих органів державної влади. Зокрема, одним із головних питань політичної реформи постає реформа місцевого самоврядування. Відсутність наукових розробок, обґрунтованості тих чи інших пропозицій роблять проблеми діяльності міського голови предметом політичної боротьби. На місцевому рівні виникає протиріччя в розумінні багатьох питань організації діяльності міського голови, що негативно впливає на процес становлення демократичного місцевого самоврядування. Саме ці обставини визначають актуальність обраної теми дисертації і науково-практичну важливість її для місцевого самоврядування України.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.п. 3, 4 Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2005-2010 рр., рекомендованих Академією правових наук України (Відділення державно-правових наук і міжнародного права), п.п. 1.3, 1.4 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ від 23 березня 2001р., п.9.3 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у всебічному вивченні цілісної моделі інституту міського голови в системі місцевого самоврядування України та системі суб’єктів адміністративного права, розробці теоретико-прикладних питань організації його діяльності як головної посадової особи територіальної громади міста з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і законних інтересів громадян.

Для досягнення мети всебічного і повного дослідження теми дисертант поставив своїми науковими завданнями:

– зясувати сутність посади міського голови, визначити його місце в системі місцевого самоврядування України та в системі суб’єктів вітчизняного адміністративного права;

– розглянути адміністративно-правовий статус міського голови, визначити його структуру та підстави виникнення;

– вивчити адміністративно-правове забезпечення повноважень міського голови;

– проаналізувати місце і роль міського голови в організації роботи міської ради, її структурних підрозділів та сесій міської ради; особливості організації роботи міського голови з виборцями, громадськими організаціями та депутатами міської ради;

– розкрити особливості взаємодії міського голови з органами виконавчої влади;

– визначити шляхи удосконалення діяльності міського голови;

– дослідити проблеми адміністративно-правового реформування місцевого самоврядування в Україні та шляхи їх розв’язання;

– розглянути адміністративно-правові засади здійснення прокурорського нагляду та судового контролю як основних засобів забезпечення законності в діяльності міського голови.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають в процесі організації діяльності міського голови.

Предметом дослідження є соціальна сутність, правова природа, функції, повноваження міського голови, його взаємовідносини з органами державної виконавчої влади, виборцями, депутатами міської ради та громадськими організаціями, проблеми адміністративно-правового реформування місцевого самоврядування в Україні, забезпечення законності в діяльності міського голови.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, комплексний підхід до аналізу адміністративно-правових засад діяльності міського голови та його правового статусу, зумовлений специфікою теми роботи, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Застосовуючи історико-правовий і порівняльно-правовий методи, автор досліджує вітчизняне та зарубіжне законодавство щодо регулювання адміністративно-правового статусу та організації діяльності міського голови. За допомогою методу тлумачення права з’ясовується зміст норм, що становлять нормативну основу організації діяльності головної посадової особи територіальної громади міста; формально-логічного – визначається сутність посади міського голови. Системний підхід дозволив визначити проблемні питання правового регулювання діяльності міського голови, а також розв’язати їх у межах сучасної національної правової системи. Застосовувались також методи класифікації, групування, узагальнення, соціологічний, статистичний тощо.

Науково-теоретичне підґрунтя дисертаційного дослідження складають наукові положення з теорії та історії держави і права, конституційного, адміністративного права, державного права зарубіжних країн, теоретичні питання функціонування та організації діяльності міського голови та органів місцевого самоврядування, що містяться в працях як вітчизняних, так і зарубіжних правників різних періодів: С.А. Авак’яна, В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Г.В. Барабашева, О.В. Батанова, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяка, В.І. Борденюка, В.І. Васильєва, Б.Н. Габричідзе, І.П. Голосніченка, В.Г. Джарти, В.М. Кампо, С.В. Ківалова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, А.Р. Крусян, В.С. Куйбіди, О.Є. Кутафіна, В.О. Кучинского, М.І. Матузова, В.С. Основіна, М.В. Пітцика, В.С. Погорілка, О.П. Рябченко, Е. Сенктона, Ю.О. Тихомирова, Ю.М. Тодики, І.В. Трякова, В.І. Фадєєва, О.Ф. Фрицького, А.О. Черемиса, А.І. Черкасова, К.Ф. Шеремета та ін.

Нормативно-правову базу наукової роботи становлять Конституція України, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі – Закон), інші нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, а також правові акти міського голови та місцевих рад. Науковому аналізу піддавалися як діючі акти, так і ті, що втратили чинність, але мають наукову цінність в історично-правовому аспекті.

Емпіричною базою роботи стала діяльність міських голів та місцевих рад міст Алчевська (Луганської області), Бердянська (Донецької області), Комсомольська (Полтавської області), Макіївки (Донецької області), Харкова тощо.

Особливістю дисертаційного дослідження є комплексний підхід до розгляду організаційно-правових проблем адміністративно-правового статусу та діяльності міського голови з використанням результатів наукових досліджень теорії держави і права, конституційного права, адміністративного права, державного будівництва та місцевого самоврядування.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше у вітчизняній юридичній науці на теоретичному рівні проаналізовано адміністративно-правовий статус міського голови, його місце в системі місцевого самоврядування України та в системі суб’єктів адміністративного права, поняття та сутність посади міського голови, повноваження головної посадової особи територіальної громади міста, шляхи удосконалення його діяльності.

Дисертація являє собою перше комплексне дослідження адміністративно-правових засад діяльності міського голови, яке здійснене на основі чинного законодавства України. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень, висновків і пропозицій, а саме:

– вперше проаналізовано адміністративно-правові засади діяльності міського голови з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і законних інтересів територіальної громади міста;

– удосконалено характеристику адміністративно-правового статусу міського голови, досліджено поняття та сутність посади міського голови, його місце і роль в системі місцевого самоврядування, суб’єктів адміністративного права;

– дістало подальший розвиток визначення особливостей організації діяльності міських голів міст Києва та Севастополя, що наділені специфічним правовим статусом;

– дістало подальший розвиток теоретичне обґрунтування можливості та необхідності удосконалення організації влади на місцевому рівні, створення повноцінної та ефективної системи місцевого самоврядування;

– сформульовано і обґрунтовано низку пропозицій щодо підготовки та проведення місцевих виборів, зокрема виборів міських голів, а також необхідності додаткового нормативного врегулювання порядку дострокового припинення повноважень міського голови;

– дістало подальший розвиток поняття та характеристика функцій і повноважень міського голови, а також аналіз його місця і ролі в організації роботи міської ради, її структурних підрозділів та сесій міської ради;

– удосконалено розуміння взаємовідносин міського голови, органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади; з’ясовано необхідність чіткого розподілу сфер компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, визначення способів забезпечення реалізації зазначених повноважень;

– вперше розглянуто особливості організації роботи та форми взаємодії міського голови з виборцями, громадськими організаціями та депутатами міської ради, спрямованої на ефективне вирішення питань місцевого значення;

– дістали подальшого розгляду адміністративно-правові засади здійснення прокурорського нагляду та судового контролю як засобів забезпечення законності в діяльності міського голови; наголошено на необхідності удосконалення методів і форм здійснення прокурорського нагляду та судового контролю в Україні, що має забезпечити підвищення ефективності діяльності міського голови.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері: сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та рекомендації може бути використано для подальших теоретичних розробок проблем місцевого самоврядування;

– у правотворчості: використання результатів дослідження сприятиме удосконаленню чинного законодавства щодо організації діяльності міського голови;

– у правозастосуванні: одержані результати може бути використано з метою удосконалення практичної діяльності міських голів та відповідних рад;

– у навчальному процесі: матеріали дисертації доцільно використовувати під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право України”, “Конституційне право України”, “Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки знайшли відбиття у виступах автора на науково-практичних конференціях: “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м. Харків, травень 2005 р.), “Актуальні проблеми децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування” (м. Алушта, вересень 2005 р.), “Сучасні проблеми юридичної науки” (м. Харків, жовтень 2005 р.), “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м. Харків, травень 2006 р.), “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м. Харків, травень 2007 р.).

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються в практичній діяльності міських голів та відповідних рад м. Луганська, про що свідчить акт впровадження результатів дисертаційного дослідження від 21 серпня 2007 року, м. Сєвєродонецька Луганської області – акт впровадження від 5 липня 2007 року, м. Стаханова Луганської області – акт впровадження від 28 серпня 2007 року.

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені автором у шести наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, і п’яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, предмету і логіки дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, дев’яти підрозділів, висновків та списку використаних джерел (276 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 221 сторінку, з яких основного тексту – 195 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і задачі, об’єкт і предмет, методологічна база, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший “Адміністративно-правовий статус міського голови” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття посади міського голови, його місця в системі суб’єктів адміністративного права, підстав виникнення адміністративно-правового статусу міського голови, сутності та структури адміністративно-правового статусу міського голови.

У підрозділі 1.1. “Поняття посади міського голови та його місце в системі суб’єктів адміністративного права” розглядається система суб’єктів адміністративного права та місце в ній міського голови та органів місцевого самоврядування. Зазначено, що надання повноважень у сфері здійснення виконавчої влади органам місцевого самоврядування в цілому та, зокрема, міському голові, обумовлено тим, що як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування здійснюють владно-управлінську діяльність, направлену на задоволення потреб та інтересів місцевого населення. Саме міський голова вирішує переважну більшість питань, що виникають у процесі життєдіяльності населення, його діяльність спрямована на належну організацію таких сфер життя, як соціальне забезпечення, охорона здоров’я, освіта, житлово-комунальне господарство тощо з урахуванням зміщення акцентів у владно-управлінських відносинах на користь першочергового забезпечення прав та законних інтересів людини.

Дисертант досліджує питання про роль головної посадової особи територіальної громади міста в системі органів місцевого самоврядування, можливість його характеристики як самостійного органу, звертає увагу на можливість та необхідність зазначеної посади належати до двох частин місцевої влади одночасно: представницької та виконавчої. Зроблено висновок, що обрання територіальною громадою не робить міського голову органом, а надає йому відносної самостійності у здійсненні власних повноважень, але в рамках загальної компетенції місцевого самоврядування.

Визначено, що міський голова є посадовою особою, яка входить до структури міської ради як відносно самостійний суб’єкт та забезпечує належну роботу як представницького, так і виконавчого органів, спрямовує їх діяльність на вирішення єдиних завдань і досягнення відповідних цілей, які стоять перед територіальною громадою.

Визначаючи поняття посади міського голови, автор розглядає питання співвідношення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування України, звертає увагу на специфічні риси та принципи служби в органах місцевого самоврядування. Оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, то посадова особа органу місцевого самоврядування не перебуває на державній службі. Але самостійність зазначених видів публічної служби є відносною, тому що обидва види служби мають багато спільних рис, базуються на спільних засадах: верховенства права, демократизму, законності, гласності, рівному доступі громадян до служби, професіоналізму та компетентності, пріоритеті прав і свобод людини і громадянина, правової і соціальної захищеності службовців.

Здійснено аналіз законодавства України та наукових думок щодо розмежування понять “посадова особа” і “службова особа”, зазначено, що за своїм змістом поняття “службова особа” є ширшим, але в окремих випадках статус службової і посадової особи збігається. Важливим елементом для визначення ролі особи в службовій діяльності є наявність владних повноважень. Отже, службовою особою органу місцевого самоврядування є фізична особа, яка постійно чи тимчасово займає посаду в органах місцевого самоврядування, пов’язану з виконанням спеціальних повноважень, наданих у законодавчо встановленому порядку, організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, а також має право застосовувати заходи адміністративного примусу у випадках, передбачених законом.

Досліджуючи поняття посади міського голови та його місце в системі суб’єктів адміністративного права, особливу увагу слід звернути на специфічний правовий статус голів міст Києва та Севастополя. На підставі аналізу чинного законодавства щодо організації влади в зазначених містах автор стверджує, що місцеве самоврядування в містах Києві та Севастополі на даний момент не відповідає загальним вимогам, властивим даному інституту. Територіальні громади міст з особливим статусом не мають мінімально встановлених прав щодо організаційної та фінансово-матеріальної самостійності нарівні з іншими містами України. Міста Київ та Севастополь, наділені спеціальним статусом, мають право на існування повноцінної системи місцевого самоврядування, встановленої Конституцією України для всіх міст України без винятку. Вирішення зазначених проблем можливе лише шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства.

У підрозділі 1.2. “Підстави виникнення адміністративно-правового статусу міського голови” зазначено, що передумовою виникнення адміністративно-правового статусу міського голови є наявність у головної посадової особи територіальної громади міста адміністративної правосуб’єктності (адміністративних правоздатності та дієздатності), яка свідчить про те, що зазначена особа є суб’єктом адміністративного права. У владних суб’єктів адміністративного права адміністративні правоздатність і дієздатність є нероздільними і настають одночасно з моменту їх утворення (обрання). Тому адміністративна правосуб’єктність міського голови виникає внаслідок його обрання населенням міста на місцевих виборах.

Автором проаналізовано правові засади, порядок підготовки та проведення місцевих виборів. Визначено основні етапи виборчого процесу в Україні, якими є: призначення (проголошення) виборів; формування та утворення виборчих округів, виборчих дільниць; формування та утворення виборчих комісій; висування кандидатів та їх реєстрація; складання списків виборців; передвиборна агітація; голосування, встановлення та оголошення результатів виборів.

Повноваження міського голови починаються з моменту оголошення міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повноважень у випадках, передбачених Законом. Сумна практика дострокового припинення повноважень обраних громадою голів підтверджує важливість розв’язання питання про баланс повноважень ради щодо дострокового припинення повноважень голови.

Підрозділ 1.3. “Сутність та структура адміністративно-правового статусу міського голови” присвячений дослідженню поняття, змісту та аналізу основних елементів адміністративно-правового статусу міського голови. Визначено, що адміністративно-правовий статус – структурне явище, яке складається з декількох складових. Наявність лише прав та обовязків не розкриває повного змісту адміністративно-правового статусу субєкта права, який ще й несе відповідальність перед державою та суспільством. Більше того, для здійснення ним своїх законних прав йому надаються державою певні гарантії. Тому найбільш правильним і повним буде виділення чотирьох елементів адміністративно-правового статусу міського голови: права, обов’язки, гарантії та відповідальність.

Розглядається питання співвідношення таких категорій, як функції, повноваження та компетенція. Визначена адміністративно-правовими нормами компетенція (предмети відання, права й обов’язки – повноваження) встановлюється відповідно до функцій міського голови, серед яких дисертант виділяє такі: представницькі, організаційно-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні, контрольні, номінаційні. Крім того, оскільки міський голова є посадовою особою органу місцевого самоврядування, очолює виконавчий комітет міської ради, то він у повному обсязі здійснює функції керівництва: програмування; розпорядництво; нагляд та координація дій підлеглих; стимулювання та виховання кадрів органів місцевого самоврядування.

Розділ другий “Організаційно-правові форми діяльності міського голови” містить чотири підрозділи, в яких здійснено аналіз ролі та місця міського голови в організації роботи міської ради, питань взаємодії міського голови з органами виконавчої влади, організації роботи міського голови з виборцями, взаємовідносин міського голови з громадськими організаціями та депутатським корпусом.

У підрозділі 2.1. “Роль і місце міського голови в організації роботи міської ради” визначено, що відповідно до діючого законодавства міський голова має значні важелі впливу на організацію роботи представницького органу місцевого самоврядування.

За діючим законодавством міський голова очолює виконавчий орган міської ради та головує на її засіданнях. Ці функції визначають міського голову передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконкому, так і за організацію роботи самої ради. Закон не обмежує повноваження міського голови лише головуванням на засіданнях ради, а покладає на нього й інші повноваження. Передусім це організація роботи ради, керівництво її апаратом, першочергове право на скликання сесії міської ради, формування порядку денного ради, право “вето” на рішення ради, укладення від імені представницького органу договорів з питань, віднесених до виключної компетенції ради, представництво ради у відносинах з державними органами та іншими органами місцевого самоврядування тощо.

Чинний Закон визначає міського голову як посадову особу, яка очолює не тільки виконавчий комітет, а й всю систему виконавчих органів відповідної ради, керівники яких несуть перед головою персональну відповідальність, що узгоджується з частиною другою статті 141 Конституції України.

Вивчаючи досвід роботи місцевих рад та їх виконавчих комітетів, що склався, можна спостерігати тенденцію необгрунтованого збільшення кількості депутатів місцевої ради та заступників міського голови, що не тягне за собою підвищення ефективності роботи представницького та виконавчого органів місцевого самоврядування. Тому при встановленні й затвердженні кількісного складу міської ради та кількості заступників міського голови доцільно було б враховувати територіальні особливості, чисельність виборців, характер об’єктів управління та інші фактори.

Робота міського голови, як головної посадової особи територіальної громади міста, в сукупності з діяльністю міської ради та її структурних підрозділів, має бути спрямована на ефективне вирішення питань місцевого значення, створення сприятливих умов для забезпечення повсякденних потреб місцевих жителів, на реалізацію одного з основних прав людини і громадянина – права на гідні умови життя.

У підрозділі 2.2. “Взаємодія міського голови з органами виконавчої влади” досліджуються правові засади взаємовідносин міського голови з органами місцевої виконавчої влади, питання розмежування повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, актуальні проблеми передачі (делегування) владних повноважень на місцевому рівні та здійснення контролю за виконанням делегованих повноважень.

Зазначається, що взаємодія міського голови з місцевими держадміністраціями має ґрунтуватися на законодавчо закріплених принципах: законності, демократизму, децентралізації влади, поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів, гласності, чітко визначеної компетенції, відповідальності перед державою і територіальною громадою, поєднання одноособовості та колегіальності тощо.

Аналіз законодавства України про місцеве самоврядування свідчить, що при визначенні компетенції місцевого самоврядування не в повній мірі був дотриманий принцип “субсидіарності”, який базується на невтручанні органів державної влади або органу місцевого самоврядування більш високого територіального рівня у вирішення питань місцевого значення, а також встановлює, що виконання повноважень повинно проводитися як найближче до реального життя громадян. В наслідок цього значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус “делегованих”, а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення “конкуренції компетенції”.

Встановлено, що обсяг делегованих органам місцевого самоврядування повноважень в деяких сферах значно перебільшує обсяг власних. За підрахунками автора виконавчі органи міської ради здійснюють в сукупності 71 власне повноваження і 80 делегованих, хоча Конституція України передбачає делегування лише “окремих” повноважень. Виходячи з цього, необхідним кроком у вирішенні зазначеної проблеми має стати трансформація ряду повноважень із “делегованих” до “власних” повноважень органів місцевого самоврядування, а також закріплення на законодавчому рівні положення, згідно з яким повноваження можуть бути делеговані виключно на основі відповідного акта органу місцевої влади (наприклад, рішення про делегування повноважень) із зазначенням переліку повноважень, які делегуються.

Закон не передбачає делегування повноважень безпосередньо міському голові, але до його обов’язків Постанова Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 року № 339 “Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади” відносить забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень та заборону перешкоджання здійсненню контролю за їх виконанням. У разі, коли міський голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про його відповідальність згідно із законодавством України. Але що мається на увазі під “іншими випадками” є незрозумілим. На думку дисертанта, це положення не відповідає Конституції України (аналогічно положенню частини третьої статті 79 Закону, визнаному Рішенням Конституційного Суду України № 1-рп/2000 від 9 лютого 2000 року (справа про місцеве самоврядування) неконституційним).

Підкреслюється, що взаємодія міського голови та органів виконавчої влади є необхідною, адже вони здійснюють єдину функцію – ефективне управління на місцевому рівні. А першочерговим завданням перед законодавцем постає чітке окреслення предмета відання та повноважень органів місцевого самоврядування. При цьому важливо не лише визначити компетенцію органів місцевого самоврядування, але й законодавчим шляхом визначити способи забезпечення реалізації зазначених повноважень.

У підрозділі 2.3. “Організація роботи міського голови з виборцями” обґрунтовано думку, що взаємодія міського голови з територіальною громадою в умовах розвитку демократичного місцевого самоврядування є необхідною і проявляється у 2 формах: безпосередній та опосередкованій.

До безпосередньої форми роботи міського голови з виборцями дисертант відносить: прийом громадян; розгляд звернень громадян; звіт міського голови перед територіальною громадою міста; інформування про свою діяльність через засоби масової інформації. До цієї форми роботи міського голови з територіальною громадою міста можна також віднести і практику обходу (об’їзду) міста міським головою, здійснення якого супроводжується оглядом жилих масивів міста, місць масового користування, відвіданням об’єктів комунальної власності, що дає найбільш повне уявлення про їх стан і розвиток. Міський голова здійснює також особистий контроль стану справ у закладах освіти, лікувальних закладах тощо, діяльність яких фінансується з міського бюджету.

Організація роботи міського голови з населенням міста опосередковано здійснюється через його заступників, помічників, референтів, громадські приймальні, депутатський корпус, а також через виконавчі органи міської ради (виконавчий комітет, відділи, управління тощо) та органи самоорганізації населення міста.

У підсумку зроблено висновок, що чим більше різноманітними будуть форми та методи роботи міського голови з виборцями, тим ефективніше буде їх взаємодія, тим більше місцеве самоврядування буде наближене як до населення міста в цілому, так і до його окремого мешканця зокрема. А збільшення прозорості та відкритості діяльності міського голови сприятиме партнерським відносинам органів місцевого самоврядування з членами територіальних громад, підвищенню рівня довіри з боку останніх до місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.4. “Взаємовідносини міського голови з громадськими організаціями та депутатським корпусом” зазначається, що взаємодія місцевої влади та громадських об’єднань має передбачити роботу над місцевими соціальними програмами, реалізацією конкретних проектів, розробкою місцевої нормативно-правової бази. Такі взаємовідносини мають бути побудовані на певних принципах, таких як: законність, гласність, добровільність, рівноправність. Громадські організації мають стати тією силою, що контролює діяльність міського голови та органів місцевого самоврядування. Необхідно, щоб модель співпраці між зазначеними суб’єктами та недержавними громадськими організаціями базувалася на системі взаємовпливу та взаємоконтролю, що може значно вплинути на підвищення якості послуг, які надаються населенню місцевою владою.

Законодавство України визначає принципові положення щодо спільної діяльності міського голови та депутатів місцевої ради. Організаційно-правові форми взаємин міського голови і депутата міської ради є не до кінця визначеними та мають потенційно конфліктну складову, зокрема стосовно надання та виконання доручень (з одного боку, міський голова зобов’язаний давати відповідь на запит депутата (ч.ч.7, 8 ст. 49 Закону), з іншого – міський голова має право давати доручення постійній комісії ради (ч.6 ст.47 Закону). Але законодавство України не передбачає можливості надання доручень міським головою безпосередньо конкретному депутатові міської ради).

Існує ще одна важлива проблема – щодо персональної відповідальності міського голови та відповідальності міської ради. Наприклад, незважаючи на те, що місцева рада щокварталу розглядає та затверджує звіт про хід виконання місцевого бюджету, відповідальність за тими чи іншими видатками міського бюджету адресовано саме міському голові.

Найбільш значною ділянкою роботи міського голови з депутатами міської ради є підготовка та проведення сесій ради. Доцільним вважається створення управлінь організаційно-технічного забезпечення роботи міської ради та її виконавчих органів, наділення їх повноваженнями щодо надання депутату конкретної допомоги в його діяльності в міській раді та у виборчому окрузі.

Безконфліктний рівень стосунків “міський голова – депутат” можливий за умови, якщо міський голова з перших днів роботи міської ради нового скликання створить реальні умови для здійснення депутатських повноважень, об’єднає депутатський корпус, виконавчі органи міської ради навколо соціально значущих та масштабних проектів.

Розділ третій “Шляхи удосконалення адміністративно-правових засад діяльності міського голови” містить два підрозділи і присвячено характеристиці адміністративно-правової реформи в Україні та проведено аналіз проблем забезпечення законності в діяльності міського голови.

У підрозділі 3.1. “Адміністративно-правова реформа та удосконалення діяльності міського голови” серед завдань, які має бути розв’язано для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення, одним із перших виділяємо формування сучасної системи місцевого самоврядування, життєздатних територіальних громад, забезпечення високої якості життя громадян.

Основним питанням політичної реформи постає розширення повноважень місцевого самоврядування, перерозподіл та розмежування повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання владних послуг безпосередньо до їх споживачів. Саме з чітким розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади тісно пов’язане підвищення ефективності місцевого самоврядування.

Адміністративно-правове забезпечення вказаного розмежування компетенції потребує, перш за все, визначення правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, відновлення повноцінного самоврядування на регіональному рівні (районні та обласні ради для того, щоб ефективно виконувати функцію представництва спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст повинні мати власні виконавчі органи).

Реальна адміністративно-правова реформа, спрямована на підвищення ефективності місцевого самоврядування, без реформування в галузі бюджетних відносин, неможлива. Зміна територіального устрою чи перерозподіл повноважень не дадуть реального ефекту без децентралізації суспільних фінансів. Крім того, при децентралізації суспільних фінансів та сама реформа територіального устрою могла б мати не примусовий, а значною мірою добровільний та раціональний характер.

Гостро постає питання права комунальної власності на землю, яка є однією з найважливіших складових економічної самостійності місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування має бути надана гарантована можливість здійснення права власності на землю. Реформа повинна забезпечити зміни у сфері земельних відносин, щоб органи місцевого самоврядування мали більше важелів впливу на вирішення питань землекористування.

На думку автора, в рамках адміністративно-правової реформи щодо вдосконалення організації служби в органах місцевого самоврядування, доцільним було б переглянути та змінити існуючий порядок та систему оплати праці службовців органів місцевого самоврядування. Державою повинен встановлюватися мінімальний розмір забезпечення службовців місцевого самоврядування. Проте, оскільки джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет, саме відповідна рада повинна мати право самостійно встановлювати розмір оплати праці своїх працівників, виходячи зі своєї реальної можливості.

Зважаючи на викладене, ефективність діяльності міського голови та функціонування місцевого самоврядування в Україні можна підвищити поєднанням достатнього обсягу власних повноважень органів місцевого самоврядування, збільшення фінансових ресурсів, зростання економічної самостійності органів місцевого самоврядування, тобто реальної спроможності виконати ці повноваження в інтересах територіальної громади та відповідальності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб за свою діяльність перед територіальною громадою.

У підрозділі 3.2. “Проблеми забезпечення законності в діяльності міського голови” – останнє визначено як систематичне, повне і неухильне дотримання правових приписів головною посадовою особою територіальної громади міста під час здійснення наданих йому законом повноважень. Забезпечення законності у сфері діяльності міського голови можна представити у вигляді наступних дій: виявлення порушень міським головою чинного законодавства, їх припинення; усунення причин і умов, що сприяли здійсненню зазначених порушень; поновлення порушених прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; попередження здійснення нових правопорушень тощо. Законність в діяльності міського голови забезпечується різними засобами, основними з яких є контроль і нагляд. Розглядаючи поняття “нагляд” та “контроль”, дисертант приходить до висновку, що термін “нагляд” має більш вузьку сферу застосування і є різновидом контролю.

Контроль та нагляд за діяльністю органів міського самоврядування та їх посадових осіб, зокрема міського голови, здійснюють як територіальна громада (безпосередньо або через діяльність представницьких органів місцевого самоврядування), так і органи державної влади, серед яких визначальне місце посідають прокуратура та суд.

Прокурорський нагляд за діяльністю міського голови здійснюється в межах, що окреслюються не лише його предметом, а й підставами для прокурорського втручання: наявності порушення закону, прав, свобод людини і громадянина, інформації про зазначені факти, а також у випадках, коли ці факти потребують саме прокурорського реагування.

Здійснюючи нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, органи прокуратури звертають увагу, виявляють порушення законодавства, вимагають їх припинення, використовують заходи щодо усунення виявлених порушень, передбачені законами України. На відміну від органів прокуратури, суд, виконуючи функції контролю за діяльністю зазначених суб’єктів на підставі конкретного факту порушення законодавства, може змінити, відмінити неправомірні акти, зупинити дії посадових осіб місцевого самоврядування, якщо ці дії не відповідають вимогам діючого законодавства.

Основний зміст судового контролю, як засобу забезпечення законності в діяльності міського голови, полягає у здійсненні судовими органами правової оцінки дій та рішень міського голови. Розглядаючи судовий контроль за діяльністю міського голови як спосіб захисту прав і свобод, його значення полягає у можливості звернення громадянина до незалежного, незаінтересованого в результатах судового органу зі скаргою на дії міського голови, що є гарантією прав і свобод людини і громадянина, а також стримуючим фактором для посадових осіб та органів місцевого самоврядування.

Встановлено, що судовий контроль за діяльністю міського голови здійснюється лише за конкретним фактом порушення головною посадовою особою територіальної громади міста законодавства України. Його межами можна назвати правомірність дій міського голови, законність і конституційність актів, які він видає (розпоряджень, наказів тощо), а також рішень міської ради та інших нормативно-правових актів, які він підписує.

На сучасному етапі низка питань, пов’язаних з контрольною та наглядовою діяльністю щодо забезпечення законності в процесі державного й місцевого управління, залишаються невирішеними і потребують додаткової законодавчої регламентації. Удосконалення методів, форм здійснення прокурорського нагляду і судового контролю в Україні має забезпечити і підвищення ефективності діяльності міського голови, органів місцевого самоврядування та всієї системи державної влади, а, отже, сприятиме зміцненню демократії, якнайшвидшому формуванню та закріпленню України як правової демократичної держави.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження адміністративно-правового статусу, сутності посади міського голови, його місця та ролі в організації роботи міської ради, взаємодії з депутатами місцевої ради, виборцями, громадськими організаціями та органами державної влади, шляхів удосконалення діяльності міського голови, проведеного на основі аналізу законодавства та практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць, дисертантом сформульовано ряд висновків, які обґрунтовують необхідність:

визначення в достатньому обсязі на законодавчому рівні адміністративно-правового статусу міського голови шляхом прийняття Закону України “Про правовий статус сільських, селищних та міських голів”, Закону України “Про місто-герой Севастополь” та внесення відповідних змін до діючого законодавства України;

удосконалення організації влади на місцевому рівні, створення повноцінної та ефективної системи місцевого самоврядування; утворення в містах Києві та Севастополі, в районних та обласних радах власних виконавчих органів місцевих рад;

переглянути і встановити віковий ценз для реалізації права бути обраним на посаду міського голови – досягнення 25-річного віку на день голосування;

створення єдиного електронного списку (реєстру) виборців на базі Державного реєстру фізичних осіб з метою удосконалення виборчих відносин, усунення проблем при складанні списків виборців;

законодавчого закріплення форми підписного листа, а також запровадження можливості внесення грошової застави під час реєстрації кандидата на посаду міського голови як альтернативу зборам підписів виборців;

встановлення права кандидата балотуватися лише до одного виборчого органу з метою уникнення проведення повторних місцевих виборів; закріплення правової норми, відповідно до якої видатки на проведення відповідних місцевих виборів несе особа, яка за власним бажанням без поважних причин склала з себе повноваження до закінчення строку її повноважень;

закріплення положення про те, що достроково припинити повноваження міського голови має право лише територіальна громада міста шляхом голосування на місцевому референдумі;

передбачити в Законі норму про можливість одноособового формування міським головою персонального складу виконавчого комітету з метою підвищення відповідальності голови за роботу виконкому;

запровадження єдиного підходу та загальної основи підготовки та перепідготовки працівників органів місцевого самоврядування, зокрема міських голів і депутатів міських рад;

створення на місцях органу (ради, комісії, комітету тощо) з узгодження діяльності місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, який виконуватиме функцію координації дій органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в цілях ефективного здійснення як власних, так і