НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

КОЧЕТКОВ ЮРІЙ ВІКТОРОВИЧ

УДК 342.959.09

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ ВІД НАСЛІДКІВ АВАРІЇ НА ЧАЕС ТА НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ

Спеціальність: 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ІРПІНЬ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та господарського права Запорізького національного університету.

Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор,

Колпаков Валерій Костянтинович,

Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та процесу;

Офіційні опоненти : доктор юридичних наук, доцент

Конопльов В’ячеслав В’ячеславович,

Кримський інститут внутрішніх справ, начальник інституту,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

проректор;

кандидат юридичних наук

Підчибій Василь Петрович,

Національний університет державної

податкової служби України,

доцент кафедри адміністративного та фінансового права.

Провідна установа: Харківський національний університет внутрішніх справ, кафедра адміністративного права та адміністративно внутрішніх справ.

Захист відбудеться „16” листопада 2007 року о „14” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розіслано „12” жовтня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження обумовлена важливим значенням державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Державний контроль завжди виступає ефективним засобом вирішення тих суспільних проблем та протиріч, які становлять потенціальну загрозу стабільному розвитку суспільства та держави, але ще не досягли такої “критичної маси”, яка дозволить вибухнути соціальному конфлікту. Також важливість державного контролю в різних сферах підкреслюється його властивістю консолідувати зусилля окремих державних органів й суспільних інституцій та регламентувати досягнення ними суспільно-корисної мети.

Умови проведення в Україні адміністративної реформи та ті соціальні зміни, що відбулися в українському суспільстві потребують досконалого вивчення суспільних відносин у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, вдосконалення існуючих організаційно-правових форм державного контролю у згаданій сфері, формування нового виваженого підходу до явища надзвичайної ситуації та захисту населення від його наслідків тощо. Суттєва зміна вектора розвитку країни, державної політики практично у кожній сфері, світові та європейські тенденції у вирішенні проблеми захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, соціальні перетворення, що сталися на теренах України як після аварії на ЧАЕС у квітні 1986 року, так і після закриття та виведення її з експлуатації у 2000 році потребують нових концептуальних засад, принципів форм та методів державного контролю саме у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Недосконалість сучасної системи державного контролю з огляду на європейські прагнення України, недостатня розробленість його методології, форм та методів призводить до зменшення ефективності профілактики надзвичайних ситуацій, зростання кількості надзвичайних ситуацій та збитків від них, незадоволення населення діяльністю державних органів, а також є однією з основних причин виникнення надзвичайних ситуацій та негативних наслідків від них.

Актуальність дисертаційного дослідження зумовлена також фактичною відсутністю комплексних розробок у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснених на сучасному етапі адміністративної реформи і практичної значимістю розглядаємих питань, вирішення яких потребує вдосконалення системи державного контролю в Україні.

У формулюванні висновків і пропозицій дисертант ґрунтувався на працях провідних вчених із загальної теорії держави та права, теорії управління, адміністративного, конституційного, фінансового права зокрема, В. Авер’янова, А. Агапова, О. Андрійко, І. Арістової, О. Бандурки, Д. Бахраха, Л. Біли, Ю. Битяка, І. Бородіна, А. Васильєва, І. Веремєєнка, В. Гаращука, І. Голосніченка, С. Гончарука, Є. Додіна, В. Зуй, Р. Калюжного, С. Ківалова, Н. Кізіми, Л. Коваля, І. Коліушка, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, О. Кузьменко, Д. Лук’янця, О. Міколенка, В. Пєткова, С. Стеценка, М. Тищенка, В. Шкарупи, М. Хавронюка, Н. Хорощак, О. Якуби та ін. У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано чинне та раніше діюче законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн, перспективне законодавство. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали, які характеризують діяльність органів захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як в межах України, так і Дніпропетровської області.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2003-2007 рр. та спеціальної науково-дослідної теми “Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції” (номер державної реєстрації 0104U004048), крім того тема дисертації пов’язана із підготовкою новітнього адміністративного законодавства.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації здійснити аналіз змісту та підстав державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, визначити особливості його механізму, основні пріоритети у його розвитку та реформуванні, що дозволить вдосконалити діяльність органів державного контролю та сформувати пропозиції про внесення змін до діючого законодавства. Для досягнення поставленої мети вирішувались такі основні задачі:

- проаналізувати виникнення та історичний розвиток державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні;

- проаналізувати положення сучасної правової доктрини щодо захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- проаналізувати систему суб’єктів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- виявити й дослідити окремі елементів механізму державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні;

- узагальнити іноземний досвід захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- проаналізувати проблеми та напрямки вдосконалення законодавства про захист населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Предметом дослідження – механізм сучасного державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Методологічну основу дослідження складають положення і висновки теорії пізнання соціальних, в тому числі і державно-правових явищ. Головним виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, що дає можливість досліджувати організацію державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій й визначити заходи щодо удосконалення державного контролю у зазначеній сфері. Логіко-семантичний метод сприяв поглибленню понятійного апарату дисертаційного дослідження (підрозділи 1.1, 2.1). Методи класифікації та групування використовувалися для визначення й характеристики видів надзвичайних ситуацій, суб’єктів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, а також для дослідження видів принципів, методів та форм державного контролю (розділи 1, 2). За допомогою системного підходу і системного аналізу, комплексного інформаційного підходу у дисертації визначено місце Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи в структурі органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (підрозділи 1.2., 2.2.), знайдено і висвітлено взаємозв’язок, взаємозалежність та взаємодія органів системи державного контролю у сфері, що розглядається (підрозділи 1.3., 2.2). Формально-юридичний метод було застосовано для дослідження правових норм, які регулюють діяльність органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, з метою їх удосконалення (підрозділ 2.2, 2.3, 2.4). Завдяки порівняльно-правовому методу здійснено аналіз особливостей правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в Україні і за кордоном та визначено напрямки удосконалення національного законодавства з метою інтеграції України до світової спільноти (розділ 3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Результати дослідження, що складають наукову новизну і виносяться на захист, можуть бути сформульовані у вигляді окремих тез:

- вперше визначено, що сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю складається з сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

- доведено, що державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій крім відомчих суб’єктів контролю, також здійснюють і вищі органи державної влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президента України). Виходячи із того, що повноваження судів розповсюджуються на всі правовідносини в державі, в тому числі й у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, у роботі наголошено на ролі судів в забезпеченні дієвого контролю в цій сфері. З’ясовано особливу роль прокурорського нагляду за дотриманням і виконанням законів України у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- розглянуто діяльність спеціалізованих органів виконавчої влади по контролю за сферою захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний департамент пожежної безпеки, Державний департамент - Адміністрація зони відчуження і зони безумовного (обов’язкового) відселення та інші), оскільки ці органи здійснюють управління і контролю у вказаній сфері;

- визначено особливу роль відділів контролю апаратів місцевих державних адміністрацій. Наголошено на системній організації всіх контрольних органів щодо забезпечення дієвого контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій;

- використані усталені в науці форми державного контролю задля забезпечення здійснення дієвого контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (перевірки, ревізії, заслуховування звітів тощо).

- удосконалено розуміння методів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Виявлено залежність і обумовленість вибору застосування певного методу контролю у згаданій сфері від конкретного виду державного контролю та його завдань.

- дістали подальшого розвитку аналіз структури Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, який здійснює безпосереднє управління і контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, розкрито його завдання, функції, нормативно-правова база діяльності та структура;

- дослідження функцій державного контролю у сфері захисту населення від аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, що логічно випливають з мети цього контролю – функцію регулювання, функцію профілактики і правоохоронну функцію.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про сутність, підстави, зміст і процедури державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій. Висновки з дисертаційного дослідження можуть стати методологічною основою для подальшої розробки проблем захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій у межах правових, економічних, політичних, соціальних та філософських досліджень, у правотворчій та провозастосовчій діяльності.

Висновки з роботи можуть бути враховані при складанні державних програм реформування системи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії та ЧАЕС та надзвичайних ситуацій загалом та Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи зокрема.

Результати дослідження можуть бути використані в процесі викладання таких дисциплін і курсів як “Адміністративне право”, “Державне управління”, “Державна служба”, “Безпека життєдіяльності”, “Цивільна оборона” тощо у вищих навчальних закладах.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного та господарського права юридичного факультету Запорізького національного університету, використовуються у навчальному процесі юридичного факультету ЗНУ (акт впровадження від 17.05.2007), ЗЮІ ДДУВС (акт впровадження 17.05.2007). Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях: міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 2006), всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми реформування приватного права України” (м. Запоріжжя, 2006), міжнародній науково-практичній конференції “Міжнародне співробітництво у сфері протидії незаконному обігу наркотичних засобів” (м. Дніпропетровськ), форумі вчених-адміністративістів Південно-східних регіонів України (м. Запоріжжя, 2006), міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (м. Сімферополь, 2006), всеукраїнській конференції “Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні” (м. Запоріжжя, 2007), міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 2007).

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані у шести наукових статтях та тезах наукових повідомлень на наукових конференціях, три з яких надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України.

Структура та обсяг роботи. Відповідно до мети та завдань дослідження робота складається зі вступу, трьох розділів, які об’єднують дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг роботи становить 232 сторінки, з яких 29 сторінок список використаних джерел (265 найменувань) та 12 сторінок додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її наукової розробки та зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначається об’єкт, предмет, мета, основні завдання та джерела дослідження, його методологічні основи, розкривається наукова новизна та практичне значення отриманих результатів, наведені дані щодо апробації отриманих результатів.

Розділ І “Загальнотеоретичні положення про державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття, сутність, органи державного контролю, специфіка Державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій” розглянуто поняття “державний контроль”, дана загальна характеристика контролю як виду діяльності держави, визначено особливості державного контролю порівняно з іншими видами діяльності держави.

Дослідження з проблем розбудови державності та формування ринкових відносин в Україні виявили об’єктивні ускладнення процесів у соціальній, економічній та політичній сферах. За таких умов важлива роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх елементів. Важливе місце у забезпеченні цих вимог відведено державному контролю, як важливій ознаці змісту державного управління.

Проблема державного контролю як об’єктивного суспільного явища завжди існувала в усіх країнах й має різні шляхи вирішення. Держава, керуючись невідкладними завданнями, які вона ставить перед собою, має контролювати їх здійснення, консолідувати зусилля на подолання перешкод, а також визначати завдання та механізм їх здійснення. Державний контроль завжди спрямований на створення таких умов, які сприяли б підвищенню ефективності виконання державних завдань та функціонуванню всіх структур і службовців у межах закону.

Виходячи із розуміння сутності контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав, контроль визначається як конкретний самостійний вид роботи. Сутність державного контролю як функції держави полягає у спостереженні та аналізі відповідності діяльності всіх суб’єктів суспільних відносин встановленим державою параметрам, а також у певному коригуванні відхилень від них.

На противагу усталеній думці про “вторинність” контролю дослідження базується на послідовному підході до визначення функцій у державному управлінні, завдяки чому контроль визнано об’єктивною складовою розвитку суспільства і держави. Саме держава володіє найбільшим арсеналом контрольних повноважень у суспільстві, що спонукає державу до адекватного розвитку, вдосконалення її інститутів, орієнтації на інтереси суспільства та людини. Формальною метою державного контролю є забезпечення злагодженої роботи органів державної влади всіх рівнів, виконання посадовими особами своїх обов’язків, раціонального використання ними наданих повноважень для забезпечення добробуту суспільства, його подальшого зростання за допомогою притаманних йому заходів, способів, прийомів.

Правова природа контролю вимагає детальної правової регламентації його здійснення починаючи з визначення контролюючого органу, його завдань, сфери діяльності, місця в структурі державних органів до визначення безпосереднього об’єкта контролю, прийняття рішення за результатами контролю.

У підрозділі 1.2. “Генезис державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в науці” розглянуто причини, умови та основні фактори, що обумовили запровадження державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Базою запровадження в Україні державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій є розвиток науки адміністративного права, який, у свою чергу, слід пов’язувати із вирішенням загально-правової проблеми виділення державного контролю в окрему “гілку влади”.

Визначено, що перші спроби здійснити розподіл влади були здійсненні ще у Давній Греції, Римі та Середньовіччі, але характер системного знання вони набули лише у Новий Час. Запровадження базових принципів поділу влади у Французькій республіці, а потім в інших країнах Європи, США, призвело до загострення питання про виділення контрольної влади у самостійну “гілку”. У вітчизняній правовій науці проблема формалізації контрольної влади постала з часу прийняття у 1996 році Конституції та закріплення у ній класичної “тріади” гілок влади, наділення контрольними повноваженнями Президента і Прокуратури.

Вивчення державно-правового досвіду, історичних та сучасних моделей розвитку влади, а також рівня взаємодії окремих гілок влади, закріпленого на доктринальному рівні створило багатий матеріал для аналізу та подальшого осмислення процесів державотворення в Україні з урахуванням його особливостей. Поряд з цим виявлено ряд застережень сформованих адміністративно-правовою наукою щодо проблеми поділу влади, які виходять з притаманних адміністративному праву форм та методів правового регулювання.

Специфіка контрольної діяльності поставила перед адміністративно-правовою наукою актуальне завдання – організацію забезпечення системного поєднання контрольних повноважень у державному управлінні за об’єктом (предметом) регулювання, методами функціонування. Розвиток даного напряму в адміністративно-правовій науці дозволив розглянути контрольну діяльність спільно з іншими видами діяльності держави, виділити спільні риси та єдині, спільні алгоритми й процедури.

У підрозділі 1.3. “Генезис державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій в законодавстві” розглянуто форми й методи правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

У дослідженні наголошено на тому, що ефективність діяльності спеціалізованих державних органів у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій можливо забезпечити лише за умов належної правової бази, єдність якої погодить всі відповідні зусилля.

Основою правової бази державного контролю визнано поняття “контроль” закріплене в Конституції України. Сучасне адміністративне законодавство використовує це поняття поряд з поняттями “нагляд”, “моніторинг”, “аудит” не розмежовуючи їх та обмежуючись загальними посиланнями на повноваження суб’єкта державного контролю.

Проведений аналіз законодавства, яким врегульовано проведення державного контролю дозволив зробити висновок про необхідність комплексного правового регулювання сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій завдяки взаємодії органів державної влади всіх рівнів, органів місцевого самоврядування, підприємств та організацій задіяних у цій сфері, яка повинна привести до зменшення кількості нормативно-правових актів, що регулюють зазначену сферу і підвищення їх якості.

Розділ ІІ “Механізм державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю” розглянуто основні характеристики й межі сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкту державного контролю.

Дослідження виявило багатогранність й недостатню вивченість сфери захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, основною причиною чого є невизначеність з її межами та компетенцією органів державної (як правило, виконавчої) влади у цій сфері.

До напрямів діяльності органів державної влади у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, що визначені у межах дослідження слід відносити: 1) реалізацію єдиної державної політики у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій; 2) забезпечення прав і свобод людини щодо захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій; 3) надання державних послуг у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій; 4) дотримання законності. Також зазначені види діяльності як безпосередній об’єкт державного контролю розрізняються за двома самостійними підсистемами: сферою захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та сферою захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій. Остання відрізняється штучністю (неприродністю) походження та підвищеним рівнем відповідальності держави.

Розглянутий у ході дослідження Державний класифікатор надзвичайних ситуацій дозволив конкретизувати межі сфери захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій: 1) надзвичайні ситуації техногенного характеру; 2) надзвичайні ситуації природного характеру; 3) надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру; 4) надзвичайні ситуації воєнного характеру.

У підрозділі 2.2 “Суб’єкти державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, їх класифікація” розглянуто систему органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Встановлено, що система захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій має важливе значення для будь-якої країни, оскільки її нормальне функціонування забезпечує збереження базових потенціалів сучасної держави та національну безпеку країни загалом.

Загальноприйнятим визнано твердження, що практично всі органи управління та посадові особи наділені контрольними повноваженнями, навіть якщо вони не є контролюючими. Встановлено, що у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій всі органи управління та посадові особи можуть бути розділені на: 1) суб’єкти загального контролю, які здійснюють контроль як загальну функцію управління в межах своєї основної діяльності; 2) суб’єкти спеціального контролю, для яких контроль є основним видом діяльності.

Аналіз повноважень суб’єктів обох груп довів можливість здійснення контролю як за підпорядкованими органами, так і за не підпорядкованими, завдяки чому були визначені суб’єкти зовнішнього державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій: 1) органи законодавчої влади; 2) Президент України та підпорядковані йому органи; 3) органи судової влади; 4) органи прокуратури України, а також внутрішнього державного контролю у цій сфері. До системи органів внутрішнього державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій переважно є органи виконавчої влади, поєднані в Єдину загальнодержавну систему. У дослідженні обстоюється думка про необхідність подальшої системної організації у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій навколо системи відомчого контролю МНС України – Державної інспекції цивільного захисту та техногенної безпеки.

У підрозділі 2.3 “Мета, завдання, функції, принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій” розглянуто базові категорії механізму державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Механізм державного контролю є складовою частиною загального механізму управління, який здійснюється лише у межах спеціально організованої системи суб’єктів. У дослідженні використано загальноприйнятий підхід до формування механізму управління та визначення його складових елементів, серед яких категорії “мета”, “принципи” характеризують базову (статичну) частину елементів, а категорії “функції”, “методи” – рухому (динамічну) частину елементів.

Визначено, що категорія “мета” займає визначне місце у механізмі державного контролю, однак не має закріпленого у законодавстві визначення. Виходячи з сутності контрольної діяльності запропоновано розглядати мету державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як майбутній бажаний стан об’єкта контролю або кінцевий бажаний результат контрольної процедури. Процес державного контролю передбачає послідовне виконання низки завдань: 1) виявлення результатів впливу суб’єктів контролю на єдину державну систему цивільного захисту; 2) фіксацію допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання; 3) визначення причин зазначених відхилень; 4) розробка шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи цивільного захисту.

Функції державного контролю обумовлені місцем, відведеним державному контролю у процесі управлінської діяльності, як засобу приведення у відповідність із діючими правовими нормами прийнятих управлінських рішень. Аналіз діяльності держави у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій дозволив виділити загальні функції державного контролю: регулювання, профілактики, правоохоронну та інформаційну, а також спеціальні (допоміжні), які закріпленні у повноваженнях уповноваженого центрального органу виконавчої влади.

Особливу роль у здійсненні державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій відіграють принципи, які забезпечують стабільність й упорядкованість контрольної діяльності. Під принципами розуміють систему вихідних, основних правил, керівних настанов та норм діяльності на яких базується та яким забезпечується сама діяльність. Розглянуто загальні (конституційні) принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій: 1) законність, 2) системність, 3) дієвість, 4) систематичність, 5) гласність, 6) прозорість. Поряд з ними виявлено принципи контрольної діяльності, які доповнюють загальні принципи та відображають специфіку функції контролю.

У підрозділі 2.4. “Форми і методи контрольної діяльності у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій” розглянуто активні елементи механізму державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, базові інструменти контролюючих органів у зазначеній сфері.

Встановлено, що методами державного контролю є способи та прийоми за допомогою яких контролюючі органи здійснюють функцію контролю. При цьому методи державного контролю залежать від місця, яке займає функція контролю в діяльності конкретного органу. Поряд з цим з’ясовано зворотній вплив методів на організацію суб’єктів контролю, який є основою для їх реформування й вдосконалення.

Існуючі методи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій розділяються на дві принципово різні групи: перша – здійснення контролюючої функції за допомогою різноманітних засобів, друга – застосування впливу на підконтрольний об’єкт.

Серед системи методів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій особливе місце належить методам, якими користуються спеціальні контролюючі органи. Встановлено, що їх застосування має відповідний правовий супровід – контрольне провадження, у межах якого проходить вибір та формалізація методів контролю.

У результаті дослідження з’ясовано, що кожен із методів державного контролю здатен дати уявлення про окрему сторону контрольної діяльності, лише комплексне їх застосування може свідчити про ефективність та якість контролю, які, відповідно, зумовлені компетенцією контролюючих органів й знаходять свій прояв у певній формі.

Вибір форми державного контролю в багатьох випадках має як об’єктивний, так і суб’єктивний характер, обумовлений наявністю технічних та інформаційних засобів, окреслений повноваженнями контролюючого органу та закріплений у правових нормах. Поряд з цим виявлено достатньо широкий діапазон вільного вибору суб’єктом державного контролю саме тієї форми, яка найбільше підходить до даної ситуації, у зв’язку з чим спостерігається застосування методів державного контролю в окремих, не заборонених формах. Встановлено, що державний контроль у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій здійснений у вільно обраній формі переважно не викликає юридичних наслідків.

Аналіз форм державного контролю, які використовуються державними органами у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій свідчить про різноманітність і широке поєднання їх використання. У цьому виявляється комплексний підхід до використання різноманітних форм державного контролю та їх ефективність у межах контрольної функції. Використання науково-технічних досягнень, електронно-обчислювальної техніки дає можливість контролюючим органам поєднувати різноманітні форми контролю, моделювати ситуації та відшукувати ефективні шляхи розв’язання проблем. Визначено, що дієвість державного контролю залежить як від методів, так і від різноманітності форм контролю й ефективного їх поєднання та доповнення.

Розділ ІІІ “Основні пріоритети державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід правового регулювання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій” розглянуто підходи до адміністративно-правового регулювання захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій у світі, країнах Європи та СНД.

Поширення негативних наслідків від надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру, що яскраво підтверджує досвід аварії на ЧАЕС, не визнає державних кордонів та не може сприйматися лише у межах кордонів окремої країни. Встановлено, що негативні наслідки транснаціонального, міжнародного характеру складають дві основні групи загроз: поширення негативних наслідків на територію (з території) країни-сусіда та потенційне перебування в місці надзвичайної ситуації громадян України, поширенні на них негативних наслідків на рівні з місцевим населенням.

Стан запобігання надзвичайним ситуаціям, особливо техногенного характеру, у більшості країн-сусідів, як і в самій Україні, дуже складний завдяки економічній складовій цієї діяльності та лише розпочатому реформуванню й становленню суверенних держав з ринковою економікою. Країни-сусіди України, особливо країни СНД, мають не тільки спільне історичне минуле, що їх поєднує у питанні захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного походження, але й подібність географічних, кліматичних, демографічних, соціальних чинників, завдяки чому перспективні напрями правотворчої діяльності у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій розроблено на рівні СНД, ГУУАМ, ЧЕС тощо.

Аналіз законодавства СНД, ГУУАМ, ЧЕС виявив достатньо детальну регламентацію форм та методів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій. Більшість Угод та Рішень були ратифіковані РФ, Республікою Білорусь, Молдовою, Казахстаном тощо та знайшли відображення у відповідному національному законодавстві, у той час як Україна не ратифікувала або не запровадила їх.

У підрозділі 3.2 “Аналіз перспективного законодавства у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та практики його розробки в Україні” розглянуто сучасний стан правотворчості у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій.

Здійснений у дослідженні аналіз поточного та щорічного (за попередні роки) загального стану техногенної та природної безпеки України дозволив зробити висновок, що вдосконалення Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру в Україні здійснюється у декількох напрямах та з ініціативи декількох суб’єктів державного контролю. МНС України вбачає в якості пріоритетних напрями: 1) державне управління; 2) розвиток та функціонування аварійно-рятувальних формувань; 3) удосконалення практичних заходів захисту населення від надзвичайних ситуацій; 4) запобігання виникненню надзвичайних ситуацій. Президент України в якості пріоритетних визначає: 1) державну стандартизацію; 2) державну експертизу; 3) державний нагляд і контроль; 4) ліцензування; 5) декларування безпеки промислових об’єктів; 6) сертифікацію; 7) страхування.

Законотворча діяльність Верховної Ради України з урахуванням сучасного етапу адміністративної й політичної реформ спрямована на: 1) розвиток й технічне переоснащення Державних аварійно-рятувальних служб; 2) покращання бюджетного фінансування Державних аварійно-рятувальних служб; 3) підвищення рівня соціального захисту персоналу аварійно-рятувальних служб; 4) вдосконалення процедур матеріального забезпечення ліквідаційних, евакуаційних та інших робіт, пов’язаних із захистом населення постраждалих регіонів.

Встановлено, що законотворча діяльність у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій має місце у двох принципових напрямах: ратифікації Верховною Радою міжнародно-правових актів та урахування визнаних концептуальних засад й аналітичних матеріалів МНС України.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється в аналізі змісту та підстав здійснення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, визначенні особливостей його механізму, основних пріоритетів його розвитку та реформування.

Отримані результати дослідження можуть бути сформульовані у вигляді ряду положень теоретичного характеру:

1. Контроль у системі державної влади є об’єктивно зумовленою діяльністю органів державної влади зі спостереження, аналізу та перевірки об’єктів контролю, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим нормам, правилам і стандартам, яка діалектично пов'язана з іншими видами діяльності держави та, перебуваючи у взаємодії з ними, забезпечує єдність державної влади.

2. Практика здійснення державного контролю, як і раніше, залишається неефективною, а саме не враховується, що на противагу домінуючій у минулому каральній ролі контролю він має набувати переважною мірою інформаційно-аналітичного значення. Контроль має використовуватися як засіб, що дає можливість повніше аналізувати стан справ та дає змогу вчасно застерегти, попередити та вплинути на настання надзвичайних ситуацій чи можливих відхилень від прийнятих управлінських рішень чи здійснення неправомірних дій.

3. Контроль є “похідною функцією”, але лише в тому розумінні, що він полягає в перевірці, аналізі та спостереженні за діяльністю яка відбулася чи має відбутися, послідовності дій у процесі управлінської діяльності. Тому черговість може лише підкреслити самостійність та специфіку виконуваної функції, але не її другорядність.

4. Останніми роками спостерігається тенденція до прийняття єдиного нормативного акта з метою регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади, який закріпив би правові основи державного контролю у зазначеній сфері. Комплексний підхід до дослідження проблеми контролю у сфері виконавчої влади дає змогу широко розглянути її у взаємозв’язку з іншими проблемами системи державної влади і визначити можливі напрями та шляхи подальшого розвитку.

5. Сфера захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій як об’єкт державного контролю складається з сукупності всіх видів діяльності державних органів щодо забезпечення захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, а також запобігання, попередження й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

6. Суб’єкти державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій за якісним рівнем діяльності розподіляються на суб’єкти зовнішнього контролю (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, суди та прокуратура України) та суб’єкти внутрішнього контролю безпосередньо у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство транспорту та зв’язку України, Міністерство промислової політики, Міністерство охорони навколишнього природного середовища та інші).

7. В системі МНС України головними суб’єктом державного контролю є Державна інспекція цивільного захисту та техногенної безпеки, до обов’язків якої безпосередньо законодавством віднесено здійснення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій, повноваження якої є недостатніми для здійснення ефективної співпраці та координації контрольної діяльності Інспекції, урядових органів державного управління МНС та МНС в цілому з іншими органами державної влади, які здійснюють управління та контроль щодо захисту населення від надзвичайних ситуацій, що має стати основою для системної організації органів державного контролю у вказаній сфері та підвищення ефективності самого контролю.

8. Механізм державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій включає мету, завдання, функції, методи, принципи державного контролю.

9. Принципи державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (законність, системність, систематичність, дієвість, гласність, прозорість здійснення контролю) є загальними й забезпечують ефективність будь-якого виду контролю:

а) метою державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій є виявлення результатів впливу суб’єктів (органів управління) на об’єкт (сферу захисту від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій), допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, а також визначення причин цих відхилень і шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи;

б) завдання державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій органічно випливають з мети, яка дістає своєї конкретизації задля досягнення якісного кінцевого результату такого контролю;

в) функції контролю обумовлюються метою та завданнями державного контролю та визначають напрямки здійснення державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій (регулювання, профілактики, правоохоронна). Регулююча (коригуюча) функція контролю спрямована на виявлення розходжень між заданими і фактичними діями, шляхами, обраними для досягнення мети та вироблення рекомендацій по виправленню ситуації. Профілактична функція державного контролю спрямована на виявлення і попередження можливості невиконання рішення та скоєння правопорушення. Правоохоронна функція спрямована на припинення неправомірних дій відповідних органів і посадових осіб.

Через функції державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій виявляється організуюча роль контрольної діяльності й використання цих функцій в практиці органів державного контролю у сфері захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС та надзвичайних ситуацій чим забезпечується дієвий