НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЛИПОВСЬКА Наталія Анатоліївна

УДК 35.075: 339.543

УПРАВЛІННЯ ІНСТИТУЦІональниМ розвиткОМ

Державної митної служби України

25.00.03 –державна служба

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі філософії та соціології державного управління Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант – | доктор філософських наук, професор

РЕШЕТНІЧЕНКО Андрій Володимирович, Академія митної служби України,

професор кафедри філософії

та соціально-політичних дисциплін.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент

ГРИЦЯК Ігор Андрійович,

Київський національний економічний

університет ім. Вадима Гетьмана, завідувач кафедри міжнародного та європейського права;

доктор наук з державного управління, професор

ТОКАРЕВА Валентина Іванівна,

Донецький державний університет управління,

завідувач кафедри українознавства;

доктор наук з державного управління, доцент

ХАДЖИРАДЄВА Світлана Костянтинівна, Південноукраїнський державний

педагогічний університет,

завідувач кафедри загальних дисциплін

та управління освітніми закладами.

Захист відбудеться 21 червня 2007 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к.___.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 21 травня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Актуальність дослідження зумовлена гостротою проблем, пов’язаних зі значними змінами характеру та специфікою зовнішньо-економічної діяльності, її інтенсифікацією та підвищенням соціально-еконо-мічного значення зовнішніх торговельних зв’язків для України і світового суспільства в цілому.

Демократичні перетворення, які відбуваються в сучасному українському суспільстві, супроводжуються складними й суперечливими процесами, транс-формацією влади, економічних основ держави, соціальної структури, суспіль-ного устрою, що привело до зростання ролі державних інститутів у регулюванні суспільних відносин. В умовах становлення в Україні ринкової економіки з’явилося нове бачення ролі окремих економічних інститутів, таких як митна й податкова системи, банківські та страхові структури. Таким чином, процес інституціоналізації став практично ключовим у трансформації Українсь-кої дер-жави й суспільства. Тому підвищилася актуальність наукового аналізу динаміки конкретних державних інститутів у контексті реальних змін як українського суспільства, так і сучасного світу, пошуку оптимальних шляхів цих змін.

За визнаним у світі підходом, одним з інститутів державної служби є митна служба, яка забезпечує реалізацію митної справи. Суперечливий характер процесів формування інституту митної служби в Україні зумовлює необхідність, актуальність і важливість розробки науково-теоретичних засад, методологічного підґрунтя соціальної інституціоналізації митної служби, а також апарату досліджень, що забезпечує аналіз стану й прогнозування перспектив розвитку, науково обґрунтований вибір пріоритетних напрямів модернізації, практичну розробку цільових комплексних програм і стратегій управління здійснюваними змінами із залученням соціального потенціалу, що визначається самою сутністю митної служби та її оточенням.

З метою наукового осмислення теми дослідження використовувалися праці, присвячені розробці проблем державної служби як інституціонального утворення, методологічним аспектам державного управління. У роботах В.Б.Авер’янова, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, М.М.Білинської, В.Ю.Бикова, Ю.П.Битя-ка, В.Г.Бодрова, І.А.Грицяка, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, В.С.Куйбіди, О.Ю.Лебе-динської, В.І.Лугового, В.Я.Малиновського, Т.В.Мотренка, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, Я.Ф.Радиша, А.В.Решетніченка, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, С.М.Се-рьо-гіна, Г.П.Ситника, С.В.Сьоміна, А.М.Тка-ченка, В.І.Токаревої, В.В.Токовенко, С.К.Хаджирадєвої, В.О.Шамрая, Л.Є.Шкля-ра, В.В.Юрчишина подано результати досліджень організації та самоорганізації державної служби, факторів її дестабілізації (корупція, кар’єризм, бюрократизм тощо), виявлено зв’язки державної служби й суспільства, методологічні засади державного управління, діяльнісний підхід до державної служби тощо.

З моменту відновлення митної служби в Україні теоретичні і практичні аспекти її діяльності стали об’єктом активних досліджень вітчизняних учених. Питання постановки, ор-ганізації митної справи, реалізації митної політики, місця та ролі митної служби України в системі державних органів, її значення для вирішення соціально-економічних завдань стали предметом обговорення на науково-практичних конференціях, сторінках збірників наукових праць з проблем теорії та практики митної справи. Вагомий внесок у розробку теоретичних та методичних проблем розвитку Державної митної служби України зробили О.П.Гребельник, Є.В.Додін, Ф.Л.Жорін, С.В.Ківалов, В.Т.Комзюк, А.П.Павлов, П.П.Падун, П.В.Пашко, І.В.Письменний, К.К.Сандров-ський, В.В.Ченцов та ін.

З дослідженням проблем соціальних та державних інститутів у методологічному, філософському та історичному аспектах пов’язані праці М.Вебера, Т.Веблена, Е.Дюркгейма, Т.Парсонса, К.Поппера, Г.Спенсера.

Наукові концепції зарубіжних та українських вчених щодо управління розвитком соціально-економічних систем, методи дослідження процесів, що відбуваються в них, а також практичний досвід їх застосування і реалізації у процесі розробки програм та проектів є надійним теоретико-методологічним підгрунтям подальших розвідок. Результати досліджень у галузі митної справи створюють передумови для науково-теоретичного дослідження проблем і практичного вирішення завдань модернізації митної служби в Україні та її інституціонального розвитку. Разом з тим кількість і рівень досліджень у сфері митної служби в сучасній вітчизняній літературі не відповідають завданням, які поставлені перед цим органом виконавчої влади. Теоретико-методологічний аналіз сутності, особливостей та перспектив управління інституціональним розвитком Державної митної служби України (ДМСУ) як інституту державної служби не був до цього часу предметом спеціального системного розгалуженого наукового дослідження, що стало підставою для вибору теми дисертації, визначення її мети і завдань.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах наукової роботи кафедри державного управління та місцевого самоврядування Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за темами науково-дослідної роботи “Застосування синергетичних підходів до оптимізації системи органів публічної влади” (державний реєстраційний номер 0106U006532) і “Розробка методики проведення аналізу та оцінки інформації щодо надання управлінських послуг у регіонах органами державної влади та органами місцевого самоврядування” (державний реєстраційний номер 0104U006876), в яких дисертант брала участь як науковий співробітник, а також у межах наукової теми авторського колективу Державної митної служби України “Державна митна служба України як соціальний інститут”; емпіричне дослідження проведено згідно з темою науково-дослідної роботи Академії митної служби України (АМСУ) “Соціально-психологічний портрет працівників митних органів”, керівником яких є дисертант (номери державної реєстрації 0106U008035 та 0106U008036 від 27 червня 2006 р.).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні особливостей функціонування митної служби як інституту державної служби України та розробці моделі управління інституціональним розвитком Державної митної служби України.

Для досягнення мети дослідження були поставлені такі завдання:

–

–

–

–

·

·

·

·

·

–

Об’єкт дослідження – Державна митна служба як інститут державної служ-би України.

Предмет дослідження – управління інституціональним розвитком митної служби України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що ефективність управління інституціональним розвитком Державної митної служби України на сучасному етапі залежить від науково-теоретичного обґрунтування та визначення соціального потенціалу модернізації митної служби відповідно до вимог Всесвітньої митної організації (ВМО) і Світової організації торгівлі (СОТ) та інтеграції України у світове співтовариство.

Методи дослідження. Методологічною базою дослідження є сучасні теоретичні розробки вітчизняних і зарубіжних учених з проблем державного управління та державної служби; загальнонаукові принципи пізнання суспільних явищ; системний, міждисциплінарний, інституціональний, організа-ційно-синергетичний, соціокультурний, структурно-функціональний, конкрет-но-історичний підходи. Стан та розвиток митної служби в державному управ-лін-ні України розглядаються крізь призму взаємозв’язку теорії й практики, змісту та форми, загального, особливого й окремого.

Методи системного й структурно-функціонального аналізу дали змогу дослідити структурно-морфологічний устрій митної служби, проаналізувати еволюцію організаційної структури митних органів України та її функціональне навантаження. Організаційно-синергетична парадигма стала підґрунтям побу-дови моделей організаційної та управлінської структури, комунікативного простору митної служби.

Із застосуванням інституціонального підходу розглянуто особливості інституціонального розвитку митної служби та її інтерпретацію як інституту державної служби. Соціокультурна методологія стала базою для емпіричних досліджень, зокрема аналізу управлінської та організаційної культури митної служби, її кадрового потенціалу тощо.

За допомогою соціологічного, психологічного та статистичного методів досліджено стан соціального потенціалу митних органів, визначено професій-ний розвиток митників як фактор модернізації митної служби України, фор-маль-но-догматичного методу – з’ясовано сутність управління модерніза-цією митної служби України. На основі методу моделювання побудовано моделі інституціоналізації, модернізації та управління інституціональним розвитком мит-ної служби, професіограми тощо.

Ураховуючи комплексний характер методології дослідження, в процесі її реалізації було передбачено застосування низки різних методів, які можуть бути умовно поділені на такі основні групи: порівняльні (порівняльно-історичний, ретроспективний, діалектичний, конкретний аналіз, періодизація, хронологізація та ін.); емпіричні (спостереження, опитування, експертне оціню-вання, статистичний аналіз, контент-аналіз, експеримент, моделювання, методи психологічної діагностики тощо); інтегративні, які поєднують окремі методи двох попередніх груп і дають можливість досліджувати комплексно, у взаємозв’язку і взаємодоповненні найбільш важливі елементи об’єкта дослі-дження. У процесі розробки методик та інструментальних засобів досліджень були застосовані методи системного аналізу й соціально-психологічної діагностики. У роботі використовуються результати емпіричних досліджень, проведених автором протягом 1997-2006 рр. У межах досліджень, які є емпіричною основою дисертації, авто-ром було опитано понад 600 експертів – керівників та провідних фахівців та 4000 працівників митних органів з усіх регіонів України.

Як домінуючі принципи, що забезпечують досягнення цілей дисертаційного дослідження, необхідно виділити такі: наступності, інновації, цілісності, верифікації. Інформаційною та емпіричною базою дослідження були Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти України, монографії з досліджуваної проблеми, публікації в наукових періодичних виданнях, довідкова література, статистичні матеріали ДМСУ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розв’язанні важливої для державного управління проблеми управління інституціональним розвитком митної служби як інституту державної служби.

У дисертації

вперше:

–

–

–

–

–

удосконалено:

–

–

–

–

–

дістали подальшого розвитку:

–

–

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження можуть бути застосовані Державною митною службою України під час розробки програми модернізації, удосконалення кадрового складу державної служби, в тому числі митної служби України. На основі проведених досліджень керів-ництву ДМСУ запропоновано: концепцію соціально-психологічного забезпе--чення роботи з кадрами в митних органах; методику оцінювання якісного складу митних органів; методику діагностики професійних та психо-логічних якостей керівників митних органів; методику добору кандидатів до вступу в митні органи України; методику оцінювання ділових та психологічних якостей кадрового резерву; методику соціологічного моніторингу оцінки працівників митних органів насе-ленням України та створення соціального паспорту ДМСУ.

Матеріали дослідження впроваджені в навчальний процес у вигляді спецкурсів, прочитаних автором для слухачів факультету післядипломної освіти АМСУ, в практичну діяльність відділів по роботі з особовим складом митних установ, зокрема методика оцінювання якісного складу митних органів; методика діагностики професійних та психологічних якостей керівників митних органів; методика оцінювання ділових та психологічних якостей кадрового резерву; методика соціологічного моніторингу самопочуття працівників митних органів (довідки про впровадження № 11/1058, 11/1059 від 5 червня 2006 р., 45-07/4068, 02/46 від 7 червня 2006 р., 05/01-20/3173 від 20 червня 2006 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення та висновки роботи висвітлювалися:

–

–

–

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлені в двох авторських монографіях, 36 наукових статтях, 24 з яких є фаховими, 9 опублі-ковано як тези семінарів, науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг дисертації становить 548 сторінок, у тому числі основний текст – 448 сторінок. Робота містить 48 ри-сунків, 51 таблицю, список використаних джерел що складається з 475 найме-нувань, розміщених на 41 сторінці, додатки розміщені на 59 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет й наукову новизну, практичну значущість дослідження, наведено характеристику використаних методів дослідження, дані про апробацію отриманих результатів, структуру дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади функціонування інституту митної служби в системі державної служби України” – здійснено аналіз наукової розробки теми, висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесу інституціонального розвитку митної служби, досліджено теоретико-методологічні аспекти функціонування митної служби як інституту державної служби, обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Проблеми реформування і розвитку митної служби як одного з інститутів держави, функціонування в умовах постійних суспільних перетворень є пред-метом досліджень багатьох вітчизняних та зарубіжних вчених.

Показано, що як теоретична база дисертаційного дослідження можуть бути використані класичні праці з філософії, соціології, психології, мене-джменту (І.Ансофф, У.Бек, М.Вебер, Т.Веблен, Е.Дюркгейм, Т.Парсонс, К.Поппер, Г.Спенсер) і сучасні дослідження зарубіжних та вітчизняних авторів, які розглядають різні аспекти державного управління.

Останнім часом дослідження проблем державного управління та держав-ної служби знайшли відображення в роботах В.Б.Авер’янова, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, В.Ю.Бикова, Ю.П.Битяка, В.Г.Бодрова, І.А.Грицяка, С.Д.Дубен-ко, В.М.Князєва, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, Т.В.Мотренка, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, Я.Ф.Радиша, С.М.Серьогіна, Г.П.Ситника, С.В.Сьоміна, В.І.Токаревої, С.К.Хаджирадєвої та ін. Напрацьовані ними теоретичні положення щодо формування та функціонування державної служби як системного утворення можуть бути екстрапольовані на розробку проблем інституціональних процесів у державному управлінні України.

Для дослідження інституціонального розвитку державної служби стала в пригоді робота Н.Р.Нижник та О.А.Машкова “Системний підхід в організації державного управління”. Враховуючи те, що в нашому дослідженні митна служба розглядається як інститут-організація, використовувався підхід до складних ієрархічних систем, репрезентований у роботі Т.Ю.Іванової та В.І.Приходька “Теорія організації”; статті Н.Р.Нижник, І.І.Черленяка, В.М.Олуйка “Синергетичні основи оптимізації державного управління” та в інших публікаціях. Серед останніх праць вітчизняних фахівців у галузі державної служби слід відзначити підручник О.Ю.Оболенського “Державна служба”, виданий у 2006 р., який містить розділ, присвячений інститу-ціональним аспектам функціонування державної служби, його монографію “Державне управління та державна служба: сучасні напрями розвитку”. Дослідженню концептуальних питань організації державної служби присвячена монографія С.М.Серьогіна “Державний службовець у відносинах між владою і суспільством”.

Із застосуванням у дослідженні соціокультурного підходу проаналізовано низку робіт, присвячених проблемам професіоналізації, професійної мобільності, кадрових проблем, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, В.І.Лугового, О.Ю.Обо-ленського, В.М.Олуйка, С.М.Сєрьогіна та ін. Проблеми мотивації та організаційної культури розглядалися в роботі Б.Гаєвського та В.Ребкала.

У сучасний період в умовах розбудови суверенної правової держави, ринкових трансформацій в Україні та її міжнародної інтеграції, пов’язаних з розширенням функцій митних органів як регулятора зовнішніх зв’язків, зростає науковий та практичний інтерес до дослідження ролі і функцій митних органів та митної служби в цілому. Це відповідає й спрямованості наукового пошуку у європейській та світовій науці.

Незважаючи на достатню кількість публікацій у науковому просторі України, присвячених митній справі, переважна більшість із них має суто галузеву спрямованість або прикладний характер, в них не розглядається митна служба ні як самостійний державний інститут, ні як складова загально-державної системи управління або державної служби в умовах трансформа-ційних та модернізаційних перетворень в українському суспільстві.

Водночас практично відсутні комплексні дослідження фундаментальних проблем функціонування митних органів, реалізації державної митної політики. Проте в сучасних умовах будівництва демократичної правової держави в Україні, відновлення функцій митної справи як регулятора зовнішніх зв’язків значний інтерес становлять питання інституціонального розвитку митної служби, її зв’язку з іншими сферами державного управління, співвідношення державно-політичних (владних) та державно-управлінських аспектів у регулюванні митної справи. Нові підходи, пошуки шляхів модернізації митної служби потребують наукового аналізу, передбачення й прогнозування.

Увесь масив літератури, присвячений проблемі митної служби та митної політики, можна розподілити на кілька напрямів, а саме: визначення юри-дичного змісту митної політики, митної системи; дослідження митної справи та митної служби; міжнародні аспекти формування митної політики. Митні органи влади досліджують такі вчені та практики, як Є.В.Додін, О.П.Корольов, Н.Г.Панько, Д.В.Приймаченко, О.Л.Соколенко, О.М.Тропіна та ін., інституційні та нормативні аспекти митної служби переважно в адміні-стра-тивно-правовому аспекті – М.Данилькевич, Т.Корнєва, В.Настюк, А.Паньков, Т.Проценко, О.Соколенко, С.Степанюк.

Найбільше уваги інституційно-функціональній структурі митної служби приділено саме в юридичній літературі. В дисертаційному дослідженні для аналізу розвитку митної служби України в нормативно-правовому контексті використовуються, зокрема, роботи таких дослідників, як К.Сандровський, Ю.Соловков, С.Терещенко.

З погляду державного регулювання економіки в роботах О.П.Гребель-ника, зокрема в його фундаментальній праці “Основи митної справи”, крім концептуальних засад функціонування митно-тарифної системи, відображена проблема економічного фактора формування та здійснення митної політики в умовах модернізаційних процесів перехідних економік, яка є актуальною і для України.

У контексті нашого дослідження становлять інтерес праці, присвячені структурно-функціональній побудові митної служби, організаційно-управлін-ським питанням, проблемі реформування і модернізації митних органів. На жаль, незважаючи на бурхливий розвиток і численні реорганізації митної служ-би в Україні, кількість таких робіт є обмеженою і досліджуються в них передусім адміністративно-правові аспекти (І.Г.Калетнік, С.В.Ківалов, В.Т.Комзюк, А.П.Павлов, О.В.Тодощак). Фундатором дослідження митної служби в галузі державного управління став І.В. Письменний.

Таким чином, показано, що митна справа є об’єктом вивчення низки наукових галузей: правових, технолого-економічних, технічних, суспільно-географічних. Актуальні питання митної справи активно досліджують російські вчені С.Барамзін, В.Кухаренко, Л.Лозбенко та ін. Теоретико-методологічні та практичні проблеми функціонування митної служби України в сучасних умовах аналізуються в роботах C.В.Ківалова, А.П.Павлова, П.П.Падуна, П.В.Пашка, І.В.Письменного, К.К.Сандровського та ін. Але роль державного управління інституціональним розвитком Державної митної служби як складової державної служби України комплексно до цього часу ще не була розглянута, що й підтверджує актуальність теми.

Аналіз концептуальних і теоретичних підходів до вивчення процесів інсти-туціоналізації: функціонального, діяльнісного, неофункціонального, струк-ту-ралістського, синергетичного, історичного, а також концепцій еконо-мічного та нового інституціоналізму, розширеного порядку, з одного боку, свідчить про багатовимірність, багатогранність, комплексність, складність та динамічну еволюційність методологічної бази дослідження інституціонального розвитку, а з другого – про наявність фундаментальних теоретико-прикладних засад інституціоналізації як основи державного управління.

На думку автора, управління інституціональним розвитком митної служби полягає в регулюванні взаємодії сукупності елементів та підсистем інституту митної служби з метою забезпечення переходу інституту з одного етапу на інший, підтримці чи зміні інституціонального стану митної служби в загальній інституціональній конфігурації державної служби, державного управління, держави і суспільства.

Обґрунтовано трактування Державної митної служби України як інституту державної служби, що регулює зовнішньоекономічну діяльність держави, забезпечує національну безпеку в економічній, фінансовій, соціальній, екологічній, продовольчій та інших життєво важливих сферах. Функціонування митної служби як інституту державної служби розглядається в діяльнісному, організаційно-правовому та структурно-функціональному аспектах.

Ключовим у визначенні діяльнісного аспекту є аналіз специфіки професійної діяльності працівників митних органів у контексті їх соціально-правового статусу як державних службовців.

Показано, що ДМСУ як організація є одним із інститутів державної служби і виконує покладені на неї функції в інтересах держави й суспільства. Вона утримується, функціонує, розвивається за рахунок бюджетних коштів, які виділяються державою.

Ознаками ДМСУ як державної служби є те, що: її власність є суспільно-службовою; праця персоналу має службовий характер, є обов’язковою, з регламентацією прав та обов’язків, в усіх сферах діяльності організація праці визначена відповідними юридичними нормами; матеріальні й соціальні умови виконання службових обов’язків забезпечуються фінансуванням через бюджет на основі встановлених нормативів; розподіл ресурсів між ланками ієрархії здійснюється за схемою адміністративного виділення відповідно до нормативів і розпорядчих актів вищестоящих органів, затверджених правил і нормативів формування виробничих та невиробничих фондів, єдиних штатних розписів та організаційної структури за рівнями ієрархії; виконання завдань з формування доходної частини бюджету від діяльності митних органів має обов’язковий характер та здійснюється через державний механізм, з інших напрямів діяльності – через установлені переліки та форми звітності згідно з ієрархією; планування завдань здійснюється з урахуванням досягнутого за попередній період, нерідко без урахування реального стану перспектив розвитку зовнішньоекономічної діяльності; її основна функція – фіскальна; система мотивації та оплати праці врегульована. Митна служба не має власних економічних цілей, виконує державні завдання, тобто у неї відсутній внутрішній критерій прибутковості.

Організаційно-правовий аспект інтерпретації митної служби розглянуто в контексті аналізу особливостей організації проходження служби в митних органах, визначення принципів служби, правового статусу посадових осіб митних органів. Зазначені питання зумовлюють зміст служби і припускають їх законодавче врегулювання на державному рівні, менш значущі питання можуть бути врегульовані з допомогою локальних нормативних актів, у тому числі в самому органі, наприклад розроблення індивідуальних посадових інструкцій щодо кожної посади.

Структурно-функціональний аспект інтерпретації митної служби як інституту державної служби висвітлено з урахуванням світової практики визначення статусу митних служб як органів виконавчої влади, їх місця в системі органів влади в різних країнах світу, підпорядкованості, що яскраво засвідчує можливість їх трактування як інститутів державної служби.

У другому розділі – “Концепція інституціонального розвитку Державної митної служби України” – доведено, що інституціональний підхід є одним з перспективних методологічних підходів, спрямованим на вивчення можливостей і меж управлінського впливу на інститути. Інституціональний підхід пояснює причини інституціональної інертності, яка виникає в процесі цілеспрямованих змін, і вказує на розширений склад суб’єктів управління, що легітимізують ці зміни.

Установлено межі застосування інституціонального підходу, що визначається конфігурацією та розвитком інституціональної структури сус-пільства. Доведено, що формування інститутів державного управління має ґрунтуватися на таких принципах: єдності державних, суспільних, інсти-туціональних і особистих змін; розбіжності в темпах суспільних, інституціо-нальних і особистих змін; впливу, що “затримується”, на інститут; непрямого управління інститутом; часткових інституціональних змін; особистої участі в інституціональних змінах.

Виходячи з цих принципів можна охарактеризувати стратегії управлін-ського впливу на інститути в контексті різних етапів інституціонального розвитку і продемонструвати дворівневу структуру легітимації інституту: його підтримку в цілому як суспільного утворення та можливу критику конкретних проявів. Тут може йтися не тільки про удосконалення існуючих інститутів державного управління, а й про створення нових інституціональних конфігура-цій з легітимізованих інститутів.

На підставі аналізу закономірностей процесів інституціонального розвитку (інституціоналізації) доведено, що в розвитку будь-якого суспільного інституту існують чотири основних етапи: доінституціональний, інституціа-лі-зації, інституціональний (включаючи періоди неінституціонального стану) і деінституціоналізації, які утворюють інституціональний цикл для конкретного соціального явища.

Розглянуто етапи інституціоналізації Державної митної служби України (рис. 1). Досліджені особливості кожного з цих етапів. Специфіка доінституціо-нального (1991-1996 рр.) етапу полягає в тому, що в цей період відбувалося формування митної системи як найважливішого економічного інституту й інструмента державного регулювання в зовнішньоекономічній діяльності України, здійснювався перехід від контролю за проходженням товарів і ванта-жів до митного регулювання в умовах демонополізації зовнішньої торгівлі.

Етап інституціалізації (1996-2004 рр.) характеризується становленням системи митного регулювання зовнішньоекономічної діяльності і посиленням її

функцій щодо забезпечення податкових надходжень до бюджету держави.

Етапи | Функції

Захисні – захист економічних інтересів України, контроль за проходженням товарів і вантажів (контрольно-пропускна)

Доінституціональний

(1991-1996 рр.) | Економічні – преференційна, лібералізація стосовно імпорту товарів, поступове посилення фіскальних тенденцій

Регулятивні – створення правової бази і організаційно-технічних засобів митного регулювання в умовах демонополізації зовнішньої торгівлі; тарифно-регулююча

Соціальні – захист національних інтересів, наповнення доходної частини державного бюджету

Економічні – фіскальна, забезпечення податкових надходжень до бюджету держави до 30%, протекціоністська, збільшення ставок мита, вплив на формування структури виробництва та ціноутворення

Контрольні – забезпечення митного контролю та оформлення операцій ЗЕД на всій території держави; забезпечення повноти надходжень митних зборів до бюджету; контрольно-пропускна

Інституціалізації (1996-2004 р.) | Статистичні – аналіз показників роботи митної служби з урахуванням суспільних потреб; інформаційно-аналітична

Правові – удосконалення митного законодавства, боротьба з незаконним обігом наркотиків

Соціальні – захист національних інтересів, вітчизняного товаро-виробника, об’єктів культури, власності; захист споживачів від неякісних товарів; дотримання громадської моралі, порядку й безпеки, охорони здоров`я людей

Комунікаційні – забезпечення міжнародних переміщень, транзиту; приведення національного митного законодавства у відповідність з міжнародними нормами

Соціальні – створення “сервісної ідеології”, захист національних інтересів, вітчизняного товаровиробника, об’єктів культури, інтелектуальної власності; екологічний контроль; захист споживачів від неякісних товарів; виховна; комунікаційні – зв’язки з ВМО, СТО, відповідність світовим стандартам митної діяльності

Інституціональ-ний

(з 1.01.2004 р.

по цей час)

Економічні – перехід від фіскальної до регулятивної функції, митно-тарифне регулювання ЗЕД, активізація ЗЕД

Правоохоронні – законодавче закріплення права митних органів на ОРД та здійснення пост-аудиту суб’єктів ЗЕД (проекти), боротьба з контрабандою та ПМП; адміністративно-правова

Статистичні – удосконалення прогнозно-аналітичної роботи на основі застосування аналізу ризиків; інформаційно-аналітична, логістична

Рис. 1. Динаміка функціонального навантаження митної служби за етапами інституціонального розвитку

Інституціалізація в основному завершилася формуванням внутрішньої мережі митних установ і створенням митної інфраструктури. Сфокусованість діяль-ності митної служби в зазначений період на виконанні фіскальної функції та орієнтація її діяльності переважно на забезпечення повноти надходжень митних зборів у бюджет зумовили появу серйозних диспропорцій у пріоритетах завдань, які об’єктивно не відповідали гармонійному розвитку митної служби. Тим самим обмежувалась соціальна база митної служби й соціальна спрямо-ваність її діяльності.

Доведено, що стійкість створеної в цей період системи до змін у зовнішньому і внутрішньому середовищі, дієвість адаптаційних механізмів системи управління виявилися недостатніми для нейтралізації негативного впливу реальних змін: зниження ефективності митної діяльності обертається досить значними матеріальними і фінансовими втратами для держави, її економіки й соціальної сфери. Показано, що ці фактори зумовлюють об’єк-тивну необхідність реалізації комплексу заходів, що забезпечують формування митної служби України як сучасного державного інституту, статус, функції і роль якого підтримуються державою відповідно до вимог, що диктуються умовами зовнішньоекономічної діяльності.

Сучасний стан розвитку митної служби України визначено як інститу-ціональний етап (2004-2006 рр.), початок якого пов’язаний з прийняттям уря-дом України нового Митного кодексу і модернізацією митної служби як інстру-мента її соціальної інституціоналізації, шляхом аналізу інформації існуючих і перспективних ситуацій, зміни в разі необхідності цілепокладання, висування нових (модернізованих) цілей і норм у всьому спектрі вирішуваних завдань.

Здійснено структурно-морфологічний, процесно-функціональний та організаційно-управлінський аналіз митної служби України, виявлені особли-вості та перспективи її функціонування як державного, економічного, правового, соціального та соціокультурного інституту. Як системотвірні чинники проаналізовані функціо-нальна й організаційна єдність митних органів, структура комунікатив-ного простору митної служби.

На підставі виокремлення керівництва та управління митною справою показано роль митної служби як державного інституту в суспільстві в її взаємозв’язку з іншими інституціональними утвореннями. Шляхом засто-сування структурно-функціонального та соціокультурного підходів обґрунто-вано, що митна служба – це функціональна, контрольно-регулятивна, складно організо-вана і жорстко структурована система організації та управління митною справою в цілому і всіма її системами зокрема з метою найефектив-нішої реалізації митної політики держави. При цьому розуміння митної служби як соціокультурного інституту сприяє вирішенню методологічної проблеми співвідношення функціонуючого суспільства і людських дій.

Проаналізовано еволюцію організаційної структури митної служби, етапів та чинників її реформування, яка складається із сукупності територіально розподілених митних установ, що функціонують на базі єдиних інституціо-нальних норм, які регулюють зв’язки і відносини за ієрархією митних органів між їх підрозділами і персоналом.

Організаційну структуру розглянуто як сукупність стійких зв’язків і відносин між суб’єктами й об’єктами їх діяльності, необхідними для здійснення зовнішніх і внутрішніх функцій організації, де як базові елементи виділяються: розмір; адміністративний компонент; спеціалізація (диференціація, інтеграція, складність); централізація (децентралізація); стандартизація, формалізація; конфігурація.

Доведено, що митна служба функціонує як державний, правовий, економічний, соціальний, соціокультурний інститут, розглянуто основні функції митної служби та їх генезу. Обґрунтовано, що державна роль митної служби розкривається через такі її функції, як захисна, економічна, регуля-тивна, соціальна, інформаційна тощо. Показано, що головний акцент функціо-нування митної служби як інституту-організації переміщується саме у фіскальну площину, що не може не позначитися як на управлінській та організаційній культурі, так і на іміджі митних органів у цілому.

Установлено, що принципові перспективи розвитку митної і тарифної політики стосуються не фіскальної складової, а торговельно-політичного регулювання, яке тісно пов’язане з переорієнтацією державного управління, а також те, що митна служба виконує захисні функції стосовно країни, забез-печує її національну безпеку (економічну, екологічну, культурну, інте-лектуальну).

Аргументовано, що митну службу можна розглядати як соціальний інститут сервісу. Управлінська культура митного сервісу за характером та змістом являє собою систему багатоаспектної діяльності, яка складається з чотирьох важливих компонентів: психологічного аспекту (якості виконання службових обов’язків); етичного аспекту, естетичного та культурного аспектів у митній службі, коли стиль обслуговування та професійна етика взаємо-корелюють, підвищуючи стабільність контактної зони. У комуніка-тив-ному просторі митного сервісу інтегральний ефект даних компонентів виявляється в міцності комунікаційних зв’язків, досягненні стабільності між суб’єктами відносин. Запропоновано заходи щодо розвитку сервісної функції митної служби України.

У контексті обґрунтування комплексного характеру митної служби як інституціональної організації охарактеризовано Державну митну службу України як інститут-організацію – складне комплексне утворення, в якому виділено кілька рівнів: особистісний; структурний; нормативний; технічний. Доведено, що єдність митної служби ґрунтується на загальних системних принципах (цілісності, структурності, ієрархічності, взаємозалежності з навко-лишнім соціальним середовищем) та зумовлюється такими факторами: функціональною спільністю, єдністю цілей і завдань (безпосереднє здійснення митної справи), супідрядними організаційними зв’язками, і що в цілому вона становить органічно взаємозалежний і єдиний, відносно відокремлений інститут, який діє в специфічній сфері митної справи.

У третьому розділі – “Програма діагностики соціального потенціалу митної служби України” – запропоновано програму емпіричного дослідження соціального потенціалу митної служби, що інтерпретується як показник наявних ресурсів митної системи, які можуть використовуватися для ефективної реалізації митної політики, а також розширення можливостей інституту митної служби в галузі митної справи.

Як основні компоненти соціального потенціалу виділено кадровий потенціал (який розкривається через оцінку соціальної якості професійної групи працівників митних органів), матеріально-технічний та фінансовий потенціал, організаційну та управлінську культуру, організаційну та управлінську структуру, нормативно-правовий потенціал, комунікативний потенціал (тип і конкретні механізми комунікацій у системі митних органів).

Аналіз дав змогу визначити соціальний потенціал митної служби як її інтегральну характеристику у взаємозв’язку з комплексом соціальних умов, тобто не тільки умов трудової діяльності, а й побутових, самопочуття, соціального статусу, особистої значущості професії.

Загальний методологічний підхід до вивчення якості соціально-професій-них груп, інтеріоризація даної дефініції дали змогу ввести в теоретичний апарат нові поняття, а також уточнити змістове навантаження понять, які виконують у дослідженні важливі евристичні функції: професійної компетентності, про-фесій-ної стійкості, ставлення до праці.

З огляду на онтологічну природу досліджуваного об’єкта і специфіку пізнавальних завдань як вихідні використано такі методологічні положення: по-перше, при остаточній детермінованості інституту митної служби соціальним середовищем розширюється його відносна самостійність і зростає вплив на розвиток суспільства; по-друге, ефективність функціонування і можливості впливу митної служби на універсальний соціум вирішальною мірою залежать від розвитку і використання соціального потенціалу працівників митних установ.

Емпіричне дослідження соціального потенціалу митної служби вимагає адекватної інформації. Вихідна база емпіричних індикаторів складається з двох різ-них за способами одержання і характером подання видів даних. Перший вид – дані, що характеризують соціально-професійну групу працівників митних органів у цілому. Це нормативні показники професійної діяльності, винагороди, умови праці і соціального захисту; дані державної, відомчої статистики; архівні матеріали.

Другий вид – показники, з допомогою яких описується митна служба через характеристики конкретних представників (індивідів). Це дані масових анкетних опитувань працівників та керівного складу митних органів України, проведених автором у 1998-2006 рр., і представлені як окремі і як комплексні (типологічні) характеристики; експертні оцінки стану Державної митної служби України; самооцінки респондентів у кількісній і вербальній формах, дані аналізу, отримані методом включеного спостереження.

У дослідженні передбачалося виявити не тільки статичний стан соціального потенціалу митної служби, а і його динаміку на різних етапах інституціонального розвитку. Оптимальний варіант вирішення цього завдання – генетичне дослідження, що вимагає великих витрат часу. Можливий і інший шлях, коли процес формування кадрів фіксується в різних точках простору і часу, а потім проводиться порівняльний аналіз матеріалів, що дає змогу розкрити механізми цього процесу. Тому була проведена серія “зрізів” визна-чення соціального статусу, якості соціально-професійної групи, соціального самопочуття, організаційної культури митних органів у 1998-2006 рр. У дослідженні застосовувалася цільова вибірка, яка будувалася за принципом випадкової вибірки із систематичним добором.

На першому етапі дослідження (2001 р.) до вибірки ввійшли 860 осіб, що репрезентують основні категорії працівників митних органів пропорційно до їх регіонального розподілу (в цілому 5% від оперативного складу митних установ України). Порівняння отриманих результатів з літературними даними, резуль-татами аналогічних досліджень зарубіжних колег підтверджує вірогідність виявлених тенденцій. На другому етапі (2006 р.) дослідження було здійснено відповідно до розпорядження Голови ДМСУ від 6 лютого 2006 р. № 14/1-р щодо виконання п. 5 Плану проведення Комплексного огляду органів Державної митної служби України (згідно з Методичними рекомендаціями щодо організації та проведення комплексного огляду сектора безпеки України, затвердженими Протокольним рішенням Міжвідомчої комісії з питань ре-форму-вання правоохоронних органів від 15 грудня 2005 р.) серед працівників митних органів з 10 по 28 червня 2006 р. Була побудована квотна, пропорційна, репрезентативна вибірка, яка становила 10% від особового складу митних органів. Опитано 1615 осіб з усіх регіонів України. Водночас щорічно проводився моніторинг серед керівників середньої ланки митних органів, які проходили підвищення кваліфікації в Академії митної служби України.

Усі перераховані компоненти програми конкретного соціологічного дослідження соціальної якості працівників митних органів зумовлюють вибір методів збирання соціологічної інформації, які були зазначені вище.

Одним з методів одержання необхідної інформації було анкетне опитування, за допомогою якого вдалося здійснити низку вимірів суспільної думки. Зокрема, анкетне опитування дало можливість з’ясувати суб’єктивну оцінку рівня задоволеності роботою в цілому і престижу професії та ступеня його актуалізації в професійній діяльності митників. При цьому дані опитування контролювалися об’єктивними показниками.

Запропоновано такий алгоритм діагностики соціального потенціалу митної служби: вимірювання соціальної якості професійної групи, осо-бистісного рівня організаційної культури та соціального потенціалу, експертна оцінка управлінської культури, професіографічна діагностика