ЛАГОДА ОЛЕКСАНДР СЕРГІЙОВИЧ

УДК 334.95(034)

АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА: ТЕОРІЯ ПРАКТИКА ЗАСТОСУВАННЯ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь – 2007

Дисертація є рукописом.

Робота виконана на кафедрі адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

Заслужений юрист України

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національний університет

державної податкової служби України,

завідуючий кафедрою фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Коваленко Валентин Васильович

Академія правових наук України

Київський регіональний центр,

заступник головного вченого секретаря

Академії правових наук України,

заступник керівника Київського регіонального

центру Академії правових наук України

кандидат юридичних наук, доцент

Василенко Ігор Костянтинович

Донецький юридичний інститут,

завідуючий кафедрою адміністративного права

Захист відбудеться „4 ” жовтня 2007 року о „12” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 у Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська обл., м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31.

Автореферат розіслано „31” серпня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Прийняття Конституції, демократизація суспільних відносин, орієнтація України на вступ до Європейського співтовариства з його стандартами та вимогами до системи управління та законодавства зумовлюють необхідність до масштабного реформування адміністративної сфери, а також будівництва взаємовідносин особи з державою на нових засадах.

Вагомим кроком на цьому шляху є проведення адміністративної реформи, відлік якої розпочався з часу підписання Указів Президента України „Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” від 7 липня 1997р. та „Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” від 2 жовтня 1997р.

Подальша робота Державної комісії з проведення адміністративної реформи матеріалізувалась у вигляді Концепції адміністративної реформи, одним з напрямків якої передбачає створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. В цьому сенсі увага зверталась на процедурні питання розгляду скарг, тобто на адміністративно-процедурну діяльність, яка повинна регулюватись окремим Адміністративно-процедурним кодексом.

Для реалізації даної мети робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю співробітників Інституту держави та права імені В.М. Корецького НАН України підготовлено проект Адміністративно – процедурного кодексу.

З огляду на викладене вище, вибір теми дисертаційного дослідження „Адміністративна процедура: теорія і практика застосування”, є не випадковим. Разом з тим:

- по-перше, потребує ґрунтовного дослідження позитивна правозастосовча діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в аспекті формування нових підходів і принципів у їх функціонування;

- по-друге, виникає необхідність у визначенні на концептуальному рівні поняття „адміністративна процедура” та його співвідношення з категорією „адміністративний процес”;

- по-третє, ставиться за мету побудова публічної адміністрації, за аналогом демократичних європейських країн, з принциповим підходом до діяльності держави як регулятора відносин, а не управлінця, з подальшим розвитком інститутів, які впливають на її демократизацію та лібералізацію.

Таким чином, аналіз адміністративно-процедурної діяльності адміністративних органів в Україні та порівняльна характеристика з зарубіжним досвідом мають важливе значення як для використання цього аналізу при реформуванні та вдосконаленні діяльності апарату виконавчої влади, так і для науки адміністративного права. Саме тому різні аспекти цього питання були і залишаються предметом наукового інтересу провідних вчених-адміністративістів в Україні: В.Б. Авер`янова, Ю.П. Битяка, О.М. Бандурко, Є.В. Додіна, І.Б. Коліушко, Н.Р. Нижник, А.О. Селіванова, В.Н. Селіванова, Г.Й. Ткач, В.В. Цвєткова, В.К. Шкарупи.

Зазначені вище твердження вказують на актуальність цього дисертаційного дослідження, його теоретичне та практичне значення.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07 1998р. № 810/98. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України – “Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (номер державної реєстрації 0105U000657), тема роботи затверджена Вченою радою академії.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розгляді теоретичних положень адміністративно-процедурної діяльності, обґрунтування та аналіз принципів її використання, а також здійснення диференціації адміністративних процедур на базі чинників, які обумовлюють їх застосування, поєднання в управлінській практиці дискреційних повноважень з адміністративними процедурами, і як результат - вироблення і реформування пріоритетних напрямів розвитку цих інститутів.

Для досягнення поставленої мети автор ставить за необхідне вирішення таких завдань:

- уточнити поняття та сутність термінів “адміністративна процедура”, „адміністративний процес”;

- проаналізувати існуючі у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі погляди на класифікацію процедур управлінської діяльності;

- дослідити змістовне наповнення принципів адміністративної процедури та проілюструвати позитивні і негативні сторони їх визначення;

- розкрити поняття адміністративного розсуду, сформулювати причини та межі його застосування;

- окреслити перспективні напрямки для інтегрованого розвитку та реформування інститутів адміністративної процедури та дискреційних повноважень.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що існують у сфері адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є теоретично-наукові джерела, вітчизняна та зарубіжна нормативно-правова база, а також практика процедурно-правового регулювання управлінської діяльності.

Методологічну базу дослідження складають загальнонауковий діалектичний метод наукового пізнання і пов’язані з ним спеціальні методи: методи порівняльно-правового аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел за темою дослідження; етимологічний та історико-логічний методи дослідження понять; компаративний, а також документальний метод використовувався для вироблення рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад функціонування адміністративних процедур; структурно-системний метод застосовувався під час вивчення причин наявності адміністративного розсуду та принципів адміністративної процедури; логічний метод сходження від абстрактного до конкретного та формально-догматичний - у розгляді дефініцій „адміністративна процедура”, „адміністративний розсуд” та їх змістовного наповнення.

Науково-теоретичну базу дослідження складали нормативно-правові акти, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що в дисертації вперше у вітчизняній науці на науково-теоретичному рівні комплексно досліджено поняття адміністративної процедури та питання застосування її принципів в управлінській діяльності, а також перспектива поєднання і впровадження дискреційних повноважень (адміністративного розсуду) у практику адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. На основі проведеного дослідження сформульовано низку висновків, рекомендацій і пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни:

вперше проведено комплексне дослідження адміністративної процедури та адміністративного розсуду в управлінській діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, на основі якого визначено перспективні напрямки поєднання зазначених категорій в управлінській діяльності;

дістали подальшого розвитку:

- особливості формулювання адміністративної процедури у вітчизняній правовій науці;

- диференціація адміністративних процедур;

- дослідження меж застосування дискреційних повноважень в адміністративно-процедурній діяльності;

обґрунтовано, що адміністративна процедура посідає цілком самостійне місце в адміністративно-процесуальній діяльності, її не слід ототожнювати з поняттям „адміністративний процес”

запропоновано:

- визначити та відрегулювати окремими розділами проекту Адміністративно-процедурного кодексу порядок застосування в управлінській діяльності інститутів неформальних процедур, публічно-правових договорів, слухання;

- використовувати при визначенні строків адміністративно-процедурної діяльності поняття „розумного часу”, що встановлює абстрактні обмеження для адміністративного органу без чіткої регламентації строків;

- долучити до принципів, визначених проектом Адміністративно-процедурного кодексу Укарїни, принцип координації процедур;

сформульовано пропозиції щодо вдосконалення:

- визначення деяких принципів адміністративної процедури, а саме:

а) принцип законності можна розглядати не лише як неухильне дотримання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування норм закону, її обмеження правовими рамками, але як наявність у адміністративного органу певного поля для свободи дій, що досягається за допомогою різних технічних прийомів, наприклад, дискреційних повноважень (адміністративного розсуду);

б) принцип публічності доцільно розкривати не як офіційність діяльності державно-владних суб`єктів щодо розв`язання поставлених їм завдань, а як гласність діяльності адміністративних органів;

Практичне значення одержаних результатів. Отримані у процесі дисертаційного дослідження результати мають теоретичний і практичний інтерес. Досліджені положення та сформульовані висновки відносно адміністративно-процедурної діяльності можуть бути використані як науковцями, що працюють у галузі адміністративного права, так і практичними працівниками адміністративних органів.

У правотворчості - висновки і рекомендації, отримані за результатами дослідження, можуть бути використані під час підготовки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, проектів законодавчих і відомчих нормативно-правових актів з питань адміністративно-процедурного регулювання.

У правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Доцільним є, також, використання матеріалів дослідження та висновків під час підготовки навчально-методичних матеріалів із курсів “Адміністративне право” та “Адміністративний процес”.

Практичне втілення положень наукової роботи підкріплюється актами впровадження дисертаційного дослідження у навчальний процес (акт впровадження Луцького державного технічного університету від 14 березня 2007р. та акт впровадження Національної академії державної податкової служби України від 16 квітня 2007р.), а також у практичну діяльність адміністративних органів (акт впровадження Луцької міської ради від 17 січня 2007р.)

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним завершеним науковим дослідженням, усі положення та висновки, сформульовані в роботі, розроблені автором на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дослідження доповідались автором на шести науково-практичних конференціях: Всеукраїнська науково-практична конференція до Дня науки „Правові проблеми сучасності в умовах розвитку юридичної науки”.- Чернігів.-2005р.; XX-та науково-технічна конференця професорсько-викладацького складу (гуманітарний напрямок). - Луцьк. - 2005р.; Регіональна науково-практична конференція (теоретична частина) „Вибори -2006 в контексті розвитку суспільно – політичних процесів в Україні”.- Тернопіль.- 2005р.; Матеріали III Міжнародної науково-практичної конференції “Сучасні проблеми управління”.-29-30 листопада 2005 року.- Київ; Матеріали Всеукраїнської науково-теоретичної конференції “Шлях України: колізії новітнього поступу”.-27 січня 2006 року, Тернопіль; XX-та науково-технічна конференця професорсько-викладацького складу (гуманітарний напрямок).- Луцьк. -2006р.

Публікації. Основні положення роботи викладені в 5-ти наукових працях, чотири з них у фахових виданнях з юридичних наук.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які об`єднують у собі дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає - 190 сторінок, в тому числі, список використаних джерел - 8 сторінок (109 найменувань).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюється мета та завдання дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ I “Загальна характеристика адміністративної процедури” складається з двох підрозділів, в яких визначається зміст і поняття адміністративної процедури, в контексті етимології та історії його походження, здійснюється характеристика у співвідношенні з поняттям адміністративного процесу. Проводиться класифікація, з метою різностороннього вивчення і дослідження вищевказаного терміну.

У підрозділі 1.1 “Поняття “адміністративна процедура” та його характеристика у співвідношенні з поняттям “адміністративний процес” визначено концептуальні підходи до формування поняття адміністративної процедури, його співвідношення з поняттям адміністративного процесу та встановлення місця в адміністративно-процесуальній діяльності, вивчаючи та досліджуючи для цього позиції як вітчизняних, так і зарубіжних науковців стосовно дискусійного поняття, насамперед, таких як Авер’янов В.Б., Колпаков В.К., Лазарєв І.М., Бахрах Д.Н. та інші.

У процесі опрацювання спірного поняття здійснено аналіз підходів до формування поточного законодавства, який підкріплюється прикладами держав (Австрія, США, Нідерланди, Іспанія, Угорщина, Італія, Німеччина), де проведена кодифікація, на противагу парадоксальній позиції Франції, у якій існують часткові кодифікації без єдиного систематизованого акта.

Проведення кодифікаційної роботи, як одного із аспектів адміністративної реформи, вимагає попереднього опрацювання та розроблення науково-теоретичної бази, концептуальних засад досліджуваної проблеми, у вигляді понять, принципів, вихідних положень. У контексті цього, досліджено базисне поняття для адміністративно-процедурної діяльності, а саме, поняття адміністративної процедури, для змістовного та ґрунтовного розуміння якого, проведено лексичне дослідження, із застосуванням методів етимології та історико-системного аналізу.

Наслідки етимологічного дослідження показали невизначеність і неузгодженість у формулюванні загальноправового (правовий процес) та спеціальноправового (адміністративний процес) термінів, де відсутня детермінанта судового провадження, що не сприяє практиці правозастосування, а також порушує засадні принципи побудови системи права, адже неоднозначність розуміння та інтерпретації загального і конкретного порушує внутрішньосистемні зв’язки.

Досліджено адміністративний процес у широкому і вузькому значенні та визначено місце адміністративної процедури в адміністративно-процесуальній діяльності. Дискусії з приводу цього продовжуються й сьогодні. Наука не знає єдино-правильного підходу до вирішення цього питання, зокрема такі науковці – адміністративісти, як Г.І. Петров, А.П. Корнєв, О.М Якуба, Д.Н. Бахрах, В.Д.Сорокін таі н., трактують адміністративний процес у широкому розумінні. Інші вчені, а саме: Н.Г. Саліщева, М.І. Пискотін, А.В. Cамійленко – у вузькому розумінні.

Дисертант обґрунтовує позицію вчених, які обстоюють вузьке розуміння адміністративного процесу, і в підтримку декларованого твердження наводить наступні аргументи:

1) відповідно до теорії Ш.Л. Монтеск`є та конституційного принципу, зазначеного у ст.6 Основного Закону державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Широке визначення адміністративного процесу, фактично, поєднує дві окремі, незалежні гілки виконавчої та судової влади, чим порушує засадні принципи побудови правової держави;

2) предмет регулювання нещодавно прийнятого Кодексу адміністративного судочинства України зазначає у ст.1, що цей нормативно - правовий акт встановлює повноваження та компетенцію адміністративного суду, порядок звернення в адміністративний суд і порядок адміністративного судочинства. Таким чином, існуючий підхід до широкого визначення поняття “адміністративний процес” є неузгодженим у методологічному аспекті. Адже загальне поняття використовується до визначення окремого явища, а саме - судового розгляду адміністративно – правових спорів;

3) юрисдикційний та позитивний процес, тобто судове вирішення адміністративних спорів і розгляд органами виконавчої влади індивідуальних адміністративних справ мають різну мету, завдання, склад та статус учасників, принципи тощо;

4) розуміння “процесу” в класичних галузях права, тобто в кримінальному та цивільному процесі, характеризується такими ознаками як наявність спору між сторонами та вирішення його судом. Широке визначення адміністративного процесу суперечить такому розумінню, що є неприпустимим зважаючи на системність та узгодженість правової науки, а також однозначність розуміння загальних понять;

5) справи адміністративно – процедурного процесу мають безспірний характер, тобто у них відсутній спір, тоді як - у адміністративно – юрисдикційному процесі така ознака існує;

6) під час вирішення справ адміністративної юрисдикції - можливий результат, що полягає у застосуванні заходів примусу, тобто винні притягаються до адміністративної відповідальності, на яких накладаються відповідні стягнення. Вказана ситуація не є характерною для адміністративних процедур, через які вирішуються інші питання управлінської діяльності;

7) правова оцінка поведінки учасників управлінських відносин є обов`язковою у адміністративно – юрисдикційній діяльності. Щодо адміністративно – процедурної – вона може і не здійснюватись, якщо цього не вимагає порядок виконання процедури, наприклад, підготовка управлінських рішень.

Зважаючи на викладене вище, автор пропонує виділити два варіанти адміністративно-процесуальної діяльності – адміністративно-процедурну та адміністративно-юрисдикційну.

Враховуючи проведений системний аналіз, автор дійшов висновку: досліджувану категорію слід розуміти як встановлений законом порядок розгляду та вирішення індивідуальних справ органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, який закінчується прийняттям адміністративного акта або укладанням адміністративного договору.

У підрозділі 1.2 “Класифікація адміністративних процедур” здійснюється диференціація адміністративних процедур за такими критеріями: залежно від виду (спрямованості) діяльності органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, суб`єкта ініціативи та наслідків для приватної особи.

Особливу увагу в контексті розбудови публічної адміністрації звернено на зовнішні процедури, в яких бере участь приватна особа, адже злагоджена та ефективна робота адміністративного органу відносно їх реалізації є показником та гарантом захищеності прав і свобод громадян.

Зовнішня процедура поділяється на “заявну” та “втручальну”, детермінантом розмежування якої є суб’єкт ініціативи, у заявній - це приватна особа, за зверненнями якої до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розпочинається провадження; у втручальній – це адміністративний орган, що здійснює контрольно-наглядові повноваження, а також вступає у відносини за наявності потреби у захисті державних та суспільних інтересів, забезпечення прав і свобод громадян, припинення адміністративних правопорушень тощо.“

Втручальна” процедура в подальшому залежно від наслідків для приватної особи поділяється: на “позитивні”, які не мають правообмежуючого характеру, та “негативні”, які обмежують особу у правах.

Таким чином, застосування втручальних процедур має подвійний стандарт з огляду на наслідки для приватного суб’єкта – позитивні або негативні (правообмежуючі), як зазначено в Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, принциповою новацією адміністративно-процедурного законодавства має бути врегулювання “втручальних проваджень” – випадків, коли прийняття рішення, яке зачіпає права та законні інтереси конкретної приватної особи (осіб), здійснюється адміністративним органом за власною ініціативою.

Актуальним у цьому аспекті виглядає застосування інституту публічно-правових договорів (адміністративних договорів), тобто запровадження в управлінській практиці адміністративного договору при реалізації втручальних процедур, що мають правообмежуючий характер для приватних осіб.

Аналізуючи у подальшому класифікацію адміністративних процедур, диференційовано її на звичайну та спрощену (формальну та неформальну), значення якої полягає в оптимізації ресурсів, тобто спрощена процедура дозволяє прийняти рішення в адміністративній справі у відповідному порядку, який не виходить за рамки законності, але створює можливість значно скоротити процедурні строки та забезпечити одночасно оперативне та ефективне розв’язання адміністративної справи. Проте у застосуванні спрощеної процедури виникає питання, - у яких випадках ми маємо право її використовувати.

Вихід з цієї ситуації має двовекторну спрямованість: по-перше, наслідуючи приклад Росії та Німеччини, можемо передбачити перелік процедур, які не можуть розглядатись у спрощеному порядку; по-друге, визначити законом відповідні умови, за яких не може застосовуватись спрощена процедура, тобто передбачити перелік обставин, за наявності яких категорично забороняється використовувати спрощений порядок розгляду справи.

Друга позиція є більш переконливою, адже процес прийняття рішення щодо розгляду справи у спрощеному порядку стає більш гнучким, як наслідок, це дозволить адміністративному органу самостійно оцінювати конкретні ситуації та приймати з приводу них рішення.

Розділ ІІ “Принципи адміністративно – процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування” складається з двох підрозділів, в яких зроблено аналіз вихідних положень адміністративно-процедурної діяльності, тобто принципів застосування адміністративних процедур.

У підрозділі 2.1 “Загальноправові принципи адміністративної процедури” досліджуються фундаментальні положення у контексті адміністративно-процедурної діяльності, які мають загальноправове значення.

У науково-теоретичному аналізі вказаних принципів у роботі звертається увага на їх формулювання, наприклад, принципи публічності та законності, як зовнішню характеристику, а також - на внутрішній зміст, який є виразником демократичності адміністративно-процедурної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Принцип законності у проекті Адміністративно-процедурного кодексу розглядається як здійснення адміністративними органами своєї діяльності лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Кодексом та іншими законами. Таким чином, законодавець формує певні рамки для правозастосовчого органу, змушуючи його дотримуватись букви закону у своїй діяльності, але подібна категоричність генерує лише стеоретипний підхід до вирішення справ і не сприяє “мобільності” управлінської системи.

У цьому контексті автор пропонує встановити на законодавчому рівні дискреційне поле для діяльності адміністративного органу, тобто залишаючись в рамках законності, передбачити випадки або ситуації, в яких органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть діяти на власний розсуд.

Черговою дискусійною категорією є визначення принципу публічності, внутрішня сутність якого суперечить загальноприйнятому розумінню терміну “публічність”.

У цьому сенсі автор пропонує формулювати принципи публічності та гласності відповідно до західної наукової доктрини, себто офіційність як публічність, а публічність як гласність.

Аргументами цієї точки зору є: по-перше, етимологія самого терміну, який у перекладі з грецької мови означає – “громадськість”; по-друге, загальносвітова наукова практика свідчить, що подібним змістом наділяється принцип офіційності; по-третє, загальноприйняте використання у періодичних виданнях, де під терміном публічність розуміють відкритість доступу до інформації для громадськості.

Вивчаючи та досліджуючи вказані положення, автор вносить пропозиції та доповнення стосовно вдосконалення вітчизняної системи принципів.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України розкрито дефініцію принципу оперативності як необхідність своєчасного вирішення справи, на відміну від загальноприйнятого у процесуальному законодавстві, де даний принцип характеризується як діяльність, що відповідає строкам, зазначеним у законі.

Проектне визначення є позитивним, адже відповідає сучасним тенденціям розвитку управлінської системи та наближає її до міжнародних стандартів – в теоретичному аспекті. У практичному – діяльність адміністративних органів в Україні викликає ряд критичних зауважень, пов`язаних з корупцією у сфері державної служби, малою ефективністю і недостатньою професійністю службовців управлінської системи та іншими негативними проявами. Тому необхідно зважено підходити до практичної реалізації досліджуваної категорії, особливо, в тому розумінні, яке викладене у проекті Кодексу.

У підрозділі 2.2 “Галузеві принципи адміністративно-процедурної діяльності” вивчаються та аналізуються принципи, які виражають сутність процедурної діяльності.

Крім принципів, що відображені у проекті Адміністративно-процедурного кодексу, автор пропонує застосовувати у практиці адміністративно-процедурної діяльності додатковий, а саме, принцип координації процедур, зміст якого полягає у тому, що результатом у розв’язанні адміністративної справи має стати вираження своєї позиції декількома державними установами, наприклад, щодо видачі громадянину дозволу, тобто не громадянин, а саме одна з установ, що здійснює керівництво процедурою, самостійно збирає в інших структурах всі необхідні для прийняття рішення документи та погодження.

Окремо автор розглядає принципи, що відображені у „Резолюції про захист особи відносно актів адміністративних органів”.

Вказані принципи особливо важливі, з огляду на їх полідержавний характер, адже прийняті вони Радою Європи і виражають демократичний ідеал компромісу відносин між державою та громадянином, до якого прагне кожна демократична країна та виконують, одночасно, призначення процедурних гарантій захисту прав приватних осіб.

Такими принципами є: право бути вислуханим; доступ до інформації; допомога і представництво; виклад мотивів; зазначення засобів правового захисту.

Аналізуючи вказані принципи, використовується компаративний метод під час зіставлення вітчизняної адміністративно-правової практики та законодавства із аналогічним у закордонній системі управління, враховуючи позиції зазначеної Резолюції стосовно полідержавного характеру вищевикладених принципів.

Використання принципу - право бути вислуханим - у практиці адміністративно-процедурної діяльності створює сприятливі умови для ефективного та оперативного вирішення справи, якщо прогнозується негативне прийняття рішення для громадянина. У випадку позитивного – необхідність заслуховувати усувається, адже це лише затягуватиме адміністративну процедуру.

Подібні позиції сформовані в адміністративному законодавстві США та Німеччини, їх впровадження в українській системі управління потребує попереднього нормативного закріплення механізмів реалізації. Одним із факторів такого механізму, для прикладу, є те, що адміністративний орган може приймати як письмовий, так і усний доказ. У цьому контексті адміністративне законодавство США пішло ще далі, надаючи адміністрації можливість проводити власне розслідування.

Досліджуючи принцип - право на доступ до інформації, - автор зазначає, що позитивним аспектом у вказаних гарантіях є створення інформаційних служб, чітка і злагоджена робота яких допоможе та сприятиме громадянам у доступі до інформації і створить необхідні передумови для реалізації конституційного права на отримання інформації.

Проведені дослідження дають можливість зробити такі висновки: по-перше, в сенсі об’єктивності та неупередженості, позитивним є встановлення зобов’язання надавати органом адміністративної влади інформацію про свою діяльність, про способи та методи вирішення питань, детермінанти, які орієнтують на прийняття відповідного рішення, а не лише самого рішення; по-друге, необхідно вдосконалити систему отримання інформації, про терміни, адже продуктивність роботи інформаційних служб прямопропорційно відбивається на реалізації права громадянами на доступ до інформації.

У впровадженні принципу допомоги та представництва, запропоновано скористатися досвідом США щодо діяльності адвокатських груп при адміністративному органі, створивши свою структуру адміністративно-консультаційних служб, яка складатиметься не лише з юристиів, а й фахівців різних галузей. Тому виникає необхідність у прийнятті ряду законодавчих актів, наприклад Закону України “Про створення консультативних центрів при виконавчих органах влади та місцевого самоврядування” та низки інших.

Аналізуючи принцип викладу мотивів, рекомендовано закріпити його статею Адміністративно-процедурного кодексу України, таким чином: особа має право на пояснення мотивів прийнятого рішення, навіть за умови, коли законом дозволяється не складати мотивувальної частини рішення.

Розділ ІІІ “Аналіз інституту дискреційних повноважень в аспекті реалізації адміністративної процедури” складається з п’яти підрозділів, в яких проводиться комплексне дослідження адміністративного розсуду через такі категорії як поняття, класифікація, принципи, межі, причини виникнення і визначення можливих перспектив з приводу поєднання вказаного терміну з адміністративною процедурою у системі діяльності публічної адміністрації.

У підрозділі 3.1 “Адміністративний розсуд: визначення поняття” вивчаються бачення ряду вчених стосовно досліджуваного терміну, виявлено ряд спільних та відмінних тенденцій у їх розумінні адміністративного розсуду: по-перше, всі вони схильні розглядати його як гнучкий та оперативний механізм впливу на прийняття рішення в адміністративній процедурі; по-друге, адміністративний розсуд – це право адміністрації на свободу можливої дії, яка регламентується принципами, що виступають абстрактною, неформалізованою формою впливу на реалізацію адміністративної процедури; по-третє, доцільність застосування того чи іншого варіанту залежить від умов конкретної ситуації; по-четверте, використання вказаного поняття обмежується альтернативами, що визначені законом.

З урахуванням викладених ознак (поглядів) адміністративного розсуду як базису, автор узагальнює, визначення поняття, як правозастосовчу діяльність адміністративного органу щодо використання можливого варіанту поведінки, передбаченого законом, на власний розсуд під час вирішення поставлених перед ним завдань, спираючись при цьому на принципи, що регулюють їх діяльність.

У підрозділі 3.2 “Класифікація адміністративного розсуду” досліджується диференціація дискрецйних повноважень в адміністративно-процедурній діяльності.

Основним й найбільш поширеним фактором, який впливає на поділ адміністративного розсуду в управлінській діяльності є ступінь нормативної визначеності владних приписів, який диференціює зазначене поняття на такі підвиди:

1) передбачають матеріальну норму можливого варіанту рішення щодо її застосування адміністративним органом;

- при декількох можливих (альтернативних) варіантах, які реалізуються адміністративним органом на його власний розсуд, залежно від ситуації, що диктує умови;

- коли норма права передбачає не чітко визначені альтернативи, а законодавчі рамки окреслені межами „від” і „до”;

2) коли норма права дозволяє діяти органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування на власний розсуд у реалізації своїх повноважень, тобто адміністративному органу надається право оцінювати той чи інший юридичний факт;

3) ще один вид адміністративного розсуду виражається в оцінці публічних інтересів та тлумаченні оціночних понять, наприклад, „доцільність”, „необхідність”, „поважні причини” тощо;

4) наступний різновид адміністративного розсуду полягає у прийнятті рішення адміністративним органом на основі приписів, що викладені в нормі права в загальному вигляді без вказівки на конкретний факт, за наявності або відсутності якого адміністративний орган зобов`язаний діяти;

5) ще один вид адміністративного розсуду, передбачений матеріальною нормою, яка конкретизується органом виконавчої влади та місцевого самоврядування у формі організаційних та метеріально – технічних дій, а не у вигляді адміністративного рішення.

Наведена класифікація, за ступенем нормативної визначеності владних приписів, є найбільш грунтовною в аспекті розкриття внутрішнього змісту адміністративного розсуду. Однак існують і інші критерії, які автор пропонує розглянути та спробувати здійснити за ними диференціацію, а саме: залежно від строку, коли можливість його застосування обмежена або не обмежена законодавчо визначеним терміном; залежно від межі дії адміністративного розсуду у просторі; в залежності від форми діяльності органу державного управління.

У підрозділі 3.3 “Причини наявності адміністративного розсуду” досліджено причинно-наслідкові зв’язки, що сприяли виникненню дискреційних повноважень у системі управління.

Дослідивши спектр цих відношень, тобто причин, які спонукали до появи адміністративного розсуду, автор звертає увагу на ряд тенденцій щодо їх формування, а саме: по-перше, багатогранність виконавчо – розпорядчих процедур змушує вдаватись до пошуку, суперечних нормативності, як основній ознаці права, альтернативних джерел регулювання відповідних відносин; по-друге, одні з них мають позитивний, а інші негативний характер. Тобто перші сприяють адміністративно-процедурній діяльності та її розвитку, а інші – стримують.

Подібна диференціація відіграє вагому роль з огляду на реформування управлінської системи та дозволяє: визначити недоліки в системі управління; усунути негативні причини виникнення адміністративного розсуду в діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; виробити відмінні підходи та визначитись з методикою щодо запровадження інституту адміністративного розсуду, залежно від причин, які диктують таку необхідність.

У підрозділі 3.4 “Принципи та межі адміністративного розсуду” досліджено та вивчено вихідні положення, на яких базується формування і застосування зазначеного інституту у сфері адміністративно-процедурної діяльності. Разом з тим, автор відзначає особливу роль такого інституту, у процесі застосування дискреційних повноважень, як межі адміністративного розсуду.

Враховуючи незначні досягнення вітчизняної адміністративної науки у вказаному питанні, автор використовує та аналізує зарубіжний досвід, а саме: Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами.

Досліджуючи зазначені принципи, автор розкриває їх зміст і звертає увагу на найбільш принципові моменти, що впливають на побудову публічної адміністрації та використання адміністративного розсуду у процесі її діяльності. Крім того, пропонується використовувати принципи, визначені Рекомендацією як основу для формування вітчизняного переліку.

Щодо принципових моментів, то виявлено:

- по-перше, кожен випадок застосування адміністративного розсуду повинен мати належне законодавче обґрунтування, тобто відповідати цілі з якою він був наданий, в цьому аспекті особливу увагу необхідно звернути на принцип – мета дискреційного повноваження;

- по-друге, особливої ваги при реалізації адміністративного розсуду отримує принцип об’єктивності, адже посадова особа адміністративного органу зобов’язана розглянути та перевірити всі фактори, які впливають на прийняття рішення. Особа, якої стосується це рішення повинна мати засоби контрвпливу на адміністративний орган, а також можливість отримати доступ до загальних адміністративних вказівок;

- по-третє, впровадження адміністративного розсуду у практику управлінської діяльності дозволяє покращити ефективність її функціонування;

- по-четверте, застосування дискреційних повноважень в адміністративно-процедурній діяльності може обмежуватись не лише чітко встановленими строками прийняття рішення або вирішення справи, а й використанням інституту “розумного часу”, як достатній термін, що залежить від ряду чинників.

В проекті Адміністративно-процедурного кодексу України не передбачено жодних посилань щодо принципів адміністративного розсуду, що є серйозним недоліком, на думку автора, вказаного нормативно-правового акта, тому автор пропонує ратифікувати вказану Рекомендацію, а у проекті названого Кодексу викласти бланкетну норму, що відсилає до схваленого акта.

Тісно переплітається з принципами застосування адміністративного розсуду питання законодавчих меж його використання, адже діяльність адміністративного органу реалізується виключно в рамках принципу законності, вихід за які є свавіллям і протизаконним явищем, в цьому аспекті необхідно встановити відповідні бар’єри.

У підрозділі “Перспективи запровадження адміністративного розсуду в аспекті реалізації адміністративно – процедурних питань” автор звертає увагу на такі інститути, як:

- неформальні (спрощені) процедури, питання відносно застосування яких залежить від оцінки умов у конкретній справі, що проводиться адміністративним органом і, який, в кінцевому підсумку, на власний розсуд визначає застосовувати формальну чи неформальну процедуру;

- публічно-правові договори (координаційно-правові та субординаційно-правові), використання яких, у поєднанні з дискреційними повноваженнями дає можливість:

по-перше, створити необхідні передумови для формування публічної адміністрації та переорієнтації “апарату управління” в “апарат регулювання”;

по-друге, широка практика застосування договорів у галузі адміністрування на базі адміністративного розсуду створить сприятливі умови для прийняття рішень не в центрі, а в адміністративно-територіальних одиницях, що відповідає сучасним тенденціям у побудові місцевого самоврядування;

по-третє, передбачити на законодавчому рівні особливості окремо взятої справи, на основі якої укладається адміністративний договір, досить важко. Тому доволі перспективним є надання адміністративному органу та приватній особі права на власний розсуд погоджувати обставини публічно-правового договору, а у випадку недосягнення домовленості – справу передати до адміністративного суду;

- слухання, запровадження цього інституту у практику управлінської діяльності залишається на даний час дискусійним, адже існує думка, що він надміру ускладнить адміністративну процедуру, особливо форма його реалізації, але з іншої сторони, надаючи адміністративному органу можливість самостійно, тобто на власний розсуд, спрямовувати хід слухання, зокрема, відносно предмета дослідження, черговості та тривалості виступів, постановці доцільних питань тощо - це дозволить уникнути невиправданої формалізації цієї інституції, що зробить її гнучкою щодо обставин окремої справи;

- процедурні строки, важливе значення для проведення адміністративно-процедурних дій мають терміни тривалості їх реалізації, а також одночасна чіткість та гнучкість їх визначення. Для їх обчислення можуть застосовуватися правила, які вже опрацьовані та перевірені практикою діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування або ж запозичені з класичних процесуальних галузей права.

Щодо адміністративного органу, то він повинен мати достатньо часу як для вчинення окремо взятих процедур, так і для вирішення справи – загалом, тобто варто відійти від принципу чим швидше, тим краще. Важливо ввести в окремих провадженнях та в цілому в адміністративно-процедурній діяльності універсальний метод вирішення питання тривалості строків, який би уніфіковано підходив до їх розв’язання. Подібним методом є адміністративний розсуд.

Дисертант запропонував викласти зміст процедурної норми щодо строків, таким чином: якщо адміністративний орган у визначений законом строк не може забезпечити належне вирішення справи за заявою, то цей строк може бути продовжений за рішенням адміністративного органу, з попереднім повідомленням заявника, на розумний термін (час).

У такому разі, ми уникаємо проблем, пов’язаних з поспішністю прийняття та ефективністю управлінських рішень, адже, з одного боку, орган адміністрування має право продовжити строк розгляду справи, лише у крайньому випадку, а з іншого - він не зв’язаний категорично встановленими часовими рамками, що сприятиме йому ґрунтовно та всебічно розглянути справу. Для того щоб посадові особи адміністративних органів свавільно не продовжували і свідомо не затягували вирішення справ, необхідно встановити законодавче обмеження (межу) розгляду справи, у вигляді „розумного часу”, тобто загальноприйнятого в управлінській діяльності терміну.

Разом з тим, необхідно відзначити той факт, що ці інститути не знайшли адекватного відображення у проекті Адміністративно-процедурного кодексу, тобто укладачі кодексу не приділили їм серйозної уваги, за виключенням хіба що процедурних строків. Тому запропоновано допрацювати вказаний проект нормативного акту, внести відповідні поправки, використовуючи при цьому досягнення та досвід тих країн, де застосування цих інститутів має широку практику та значний період використання.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження дозволило автору чітко сформулювати визначення поняття адміністративної процедури з усіма наслідками її застосування, а також встановити ряд пропозицій, спрямованих на удосконалення адміністративно-процедурної діяльності адміністративних органів, що становлять зміст дисертації.

1. Сформульовано поняття адміністративної процедури, під якою розуміють встановлений законом порядок розгляду та розв’язання індивідуальних адміністративних справ органом виконавчої влади і місцевого самоврядування, який закінчується прийняттям адміністративного акта або укладанням адміністративного договору.

2. Запропоновано звернути увагу на поділ адміністративної процедури на формальну і неформальну, які відрізняються порядком їх реалізації, безвідносно до окремих категорій справ. У аспекті викладеного, враховуючи постулати доктрини публічної адміністрації, також запропоновано інтенсифікувати використання адміністративних договорів у реалізації втручальних процедур, що мають правообмежуючий характер.

3. Сутність адміністративно-процедурного регулювання відносин полягає у правильному використанні принципів, які є фундаментом правозастосовчої діяльності адміністративних органів, в цьому сенсі, автор звертає особливу увагу на актуальність правильного формулювання принципів, адже їх чіткість та послідовність визначення віддзеркалюються на ефективності практичної діяльності адміністративних органів.

4. Проведено класифікацію принципів адміністративно-процедурної діяльності на загальноправові, до яких відносить: принцип верховенства права; принцип законності; принцип рівності учасників адміністративної процедури; принцип публічності та галузеві: принцип ефективності, неупередженості, оперативності, гарантованого правового захисту. До галузевих автор також відносить та окремо розглядає принципи, визначені Резолюцією (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, яка прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи від 28 вересня 1977 року, а саме: право бути вислуханою; доступ до інформації; допомога і представництво; виклад мотивів; зазначення засобів правового захисту.

5. Під адміністративним розсудом слід розуміти правозастосовчу (адміністративно-процедурну) діяльність адміністративного органу щодо використання можливого варіанта поведінки, визначеного законом, на власний розсуд при вирішенні поставлених перед ним завдань, спираючись при цьому на принципи, що забезпечують їх діяльність.

6. Українське законодавство не має науково-теоретичного та емпіричного матеріалу щодо формування власної системи принципів використання адміністративного розсуду, з огляду на це постає проблема, вакуум якої запропоновано заповнити принципами, що визначені в Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R (80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами.

7. Запропоновано сформулювати статтю закону, якою регулюється порядок визначення процедурних строків розгляду справ, у спрощеному порядку. Таким чином: у випадку спрощеного розгляду справи строки скорочуються удвічі, але у разі недостачі часу розгляд справи продовжується на необхідний термін, що визначається на розсуд адміністративного органу, але, за будь-яких умов, справа має бути розглянута у розумний час.

8. Визначено перспективні напрямки використання адміністративного розсуду в адміністративно-процедурній діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які стосуються практики неформальних процедур, застосування адміністративних (публічно-правових) договорів, інституту слухання, процедурних строків та загальноправового значення вказаного інституту як гнучкого механізму впливу на відносини управлінської системи.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМАТИКОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Лагода О.С. Законність як правовий орієнтир системи управлінської діяльності // Право України, – №10, 2005 - С.95-99.

2. Лагода О.С. Адміністративна процедура, її значення та місце в