Національна Академія НАУК України

Рада по вивченню продуктивних сил україни

МАКАРЕНКО Леся Миколаївна

УДК 332.142.2 (477)

забезпечення регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин України

08.00.05 – розвиток продуктивних сил

і регіональна економіка

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України.

Науковий керівник доктор економічних наук, професор,

чл.-кор. НАН України,

заслужений діяч науки і техніки України

Данилишин Богдан Михайлович,

Рада по вивченню продуктивних сил України

НАН України, Голова

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Качала Тамара Миколаївна, Черкаський державний технологічний університет Міністерства освіти і науки України, завідувач кафедри менеджменту;

кандидат економічних наук, старший науковий співробітник Ярош Олег Михайлович, Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, провідний науковий співробітник відділу комплексного розвитку продуктивних сил.

Захист відбудеться “24” грудня 2007 року о 14 годині 30 хвилин на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.01 Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, 60.

Автореферат розісланий “23” листопада 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук, професор Коваль Я.В.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Децентралізація управління визначена одним із пріоритетних напрямків реформування державного устрою України, що відповідає світовим тенденціям підвищення ваги місцевих та регіональних органів самоврядування в управлінні державою. При зростанні ролі таких органів влади важливим є створення умов, за яких вони були б здатні самостійно забезпечувати територіальний розвиток. Проблема формування їх фінансової спроможності є однією із ключових при створенні нової системи відносин регіонів та центру, а її розв’язання, в значній мірі, вимагає трансформації міжбюджетних відносин.

У Концепції державної регіональної політики визначено, що система міжбюджетних відносин повинна формуватися на принципах бюджетного унітаризму з елементами фіскальної децентралізації, що передбачає збереження за центральним рівнем державного управління повноважень щодо здійснення заходів загальнодержавного управління та макроекономічної стабілізації із поступовою передачею повноважень щодо забезпечення територіального розвитку у регіони та на місця.

Заходи здійснені у ході бюджетної реформи, яка розпочалась в Україні у 2000 році і була покликана адаптувати систему міжбюджетних відносин до сучасних умов державного управління, так і не змогли створити зважену систему розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і, відповідно до цього, адекватну систему фінансового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів. Значна диференціація у рівнях розвитку регіонів та умовах життя населення з кожним роком посилюється і може бути подолана тільки шляхом формування ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу фінансових ресурсів.

Державною стратегією регіонального розвитку України на період до 2015 року та Стратегією економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки була визначена пріоритетність розв’язання проблем реалізації державної регіональної політики та стратегії вдосконалення міжбюджетних відносин, головною метою яких є акумулювання на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць обсягу ресурсів, достатнього для виконання власних і делегованих функцій органів місцевого самоврядування.

Розвиток системи міжбюджетних відносин в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні полягає у фінансовому забезпеченні соціально-економічного розвитку нових адміністративно-територіальних утворень та формуванні нових фінансових відносин регіонів і центру. Формуючи адміністративно-територіальну систему важливо: визначати місцеві економічні райони; в їх межах створювати інституційні рамки для ефективного функціонування економіки; створювати можливості щодо співпраці різних адміністративно-територіальних утворень як в межах окремого регіону, так і поза ним; а також сформувати таку систему управління, яка б враховувала інтереси регіону та окремих адміністративно-територіальних утворень.

Проблеми забезпечення регіонального розвитку та формування міжбюджетних відносин, а також державної регіональної фінансової політики досліджують такі українські вчені як Буковинський С.А., Василик О.Д., Дацій О.І., Заблоцький Б.Ф., Кириленко О.П., Корецький М.Х., Кравченко В.І., Луніна І.О., Мошенець О.С., Опарін В.М., Павлюк К.В., Полозенко Д.В., Тарангул Л.Л., Юрій С.І. та ін.

Науково-методичне розв‘язання проблем забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних утворень України міститься в працях Бистрякова І.К., Варналія З.С., Данилишина Б.М., Долішнього М.І., Куценко В.І., Нудельмана В.І., Романюка С.А., Чернюк Л.Г., Хвесика М.А. та інших.

Теоретичні моделі фінансових відносин регіонів та центру, а також моделювання регіонального розвитку викладено у наукових працях таких зарубіжних науковців як Балтіна А.М., Клісторін В.І., Корчагін Ю.А., Барнз В., Масгрейв Р., Мельников Р.М., Оутс У., Стігліц Дж., Тібу Ч., Тіссен У. та ін.

Основним елементом удосконалення механізму фінансового забезпечення регіонального розвитку є визначення науково-методичних основ міжбюджетних відносин, їх ролі та місця у відтворювальних процесах з точки зору забезпечення фінансової самодостатності та самовідтворення регіонів.

Державна регіональна політика повинна бути спрямована на зменшення територіальної асиметрії у соціально-економічному розвитку і забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для їх сталого розвитку.

Дане дослідження присвячене науково-методичному розв‘язанню проблеми забезпечення регіонального розвитку в системі фінансових відносин регіонів та центру.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційна робота виконувалась у відповідності до тематики науково-дослідницьких робіт Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України, зокрема теми “Економічний простір і динаміка розвитку продуктивних сил” (номери державної реєстрації 0106U005191, 0106U005264), в рамках якої автором визначено основні напрямки реформування адміністративно-територіального устрою України з урахуванням особливостей фінансової забезпеченості територій, а також сформульовано теоретико-методологічні засади формування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня; теми „Схема (прогноз) розвитку і розміщення продуктивних сил України та її регіонів (областей) на тривалу перспективу” (номер державної реєстрації 0100V000657), в рамках якої визначено напрямки удосконалення міжбюджетних відносин з метою подолання диспропорцій у соціально-економічному розвитку та формування ефективної децентралізованої системи фінансових відносин регіонів та центру.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка методологічних положень і рекомендацій щодо забезпечення регіонального розвитку на основі формування та здійснення міжбюджетних відносин.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність розв‘язання комплексу таких завдань:

- визначити сутність, зміст та інструменти забезпечення регіонального розвитку;

- виявити позитивні та негативні риси основних теоретичних моделей централізованих та децентралізованих фінансових відносин регіонів та центру, які можуть бути використані при реформуванні системи міжбюджетних відносин в Україні;

- охарактеризувати розбіжності загальних рівнів соціально-економічного розвитку регіонів та відстежити тенденції їх зміни;

- визначити рівні бюджетної забезпеченості та самодостатності регіонів;

- оцінити ступінь фіскальної децентралізації в Україні та виявити його вплив на соціально-економічний розвиток;

- обґрунтувати напрямки та заходи щодо подальшої децентралізації доходних та видаткових повноважень;

- здійснити експериментальні розрахунки щодо оцінки скорочення рівня дотаційної залежності місцевих бюджетів при реалізації стратегії фіскальної децентралізації;

- систематизувати схему реформування адміністративно-територіального устрою та міжбюджетних відносин в Україні.

Об’єкт дослідження – фінансові відносини між регіонами, територіальними громадами та центром щодо забезпечення їх соціально-економічного розвитку.

Предмет дослідження – науково-методичні засади забезпечення регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин України.

Методи дослідження. Методологічною базою дисертаційного дослідження є економічна теорія, теорія відтворення та загальна теорія систем. У роботі використано наступні методи: статистичний, зокрема метод структурних зрушень (для виявлення особливостей регіонального розвитку); метод індексів ентропії Тейла (для вимірювання міжрегіональної економічної нерівності на основі показників ВРП); метод статистичних та рейтингових оцінок (для ранжування областей за рівнями соціально-економічного розвитку, бюджетної самозабезпеченості та дотаційності); історичний (для гносеологічного аналізу становлення міжбюджетних відносин в Україні); аналізу і синтезу (для оцінки системи доходів та видатків місцевих бюджетів та рівня і глибини міжбюджетних відносин); індукції та дедукції (для обґрунтування та перевірки робочої гіпотези), логічного та економіко-математичного моделювання (для визначення схеми формування децентралізованого забезпечення економічного розвитку регіонів).

Інформаційно-аналітичною та методичною базою дослідження стали статистичні матеріали та нормативно-правові акти Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Держкомстату України, Державного казначейства України, ГоловКРУ України, ДПА України, обласних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, Світового банку, РВПС України НАН України, Інституту стратегічних досліджень, Інституту регіональних досліджень НАН України, Інституту “Схід-Захід”, Інституту Реформ, рейтингової компанія “Кредит-Рейтинг”та ін.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі викладено теоретико-методологічні, методичні та практичні рекомендації щодо формування системи фінансового забезпечення регіонального розвитку в контексті реформування міжбюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою в Україні. Їх відмінність від існуючих полягає в тому, що вони враховують необхідність поступового здійснення фіскальної децентралізації в умовах бюджетного унітаризму на рівні, який відповідає українській специфіці соціально-економічного розвитку територій. Науковою новизною характеризуються наступні наукові результати:

вперше

- визначено сутність поняття бюджетної самодостатності як здатності місцевої влади забезпечити розширене самовідтворення суспільного сектору регіону через бюджетні інструменти, що виходить за рамки простої бюджетної забезпеченості;

- визначено основні моделі формування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня на основі процесів об’єднання та кооперації, які спрямовані на підвищення рівня фінансової спроможності територіальних громад та передбачають альтернативу для органів місцевого самоврядування;

- обґрунтовано необхідність визначення рівня фіскальної децентралізації та його впливу на соціально-економічний розвиток територій шляхом застосування індексу податкової децентралізації та розробки схеми децентралізації видатків, яка включає розмежування між різними рівнями влади повноважень щодо регулювання, фінансування та виконання;

удосконалено

- систему оцінки бюджетної забезпеченості та самодостатності регіонів шляхом визначення критеріїв високого, середнього та низького рівнів здатності забезпечити розширене самовідтворення суспільного сектору регіону через бюджетні інструменти;

- методичні підходи визначення причин територіальної асиметрії регіонального розвитку шляхом виявлення диференційних та пропорційних структурних зрушень у регіональному рості;

дістали подальшого розвитку

- обґрунтування необхідності застосування окремих принципів бюджетного федералізму при формуванні системи фінансового забезпечення регіонів, що на відміну від існуючих забезпечуватиме фінансування бюджетів регіонів за рахунок визначених часток відрахувань від податку на прибуток та ПДВ та дасть змогу значно скоротити рівень дотаційності місцевих бюджетів і стимулюватиме регіональний економічний розвиток;

- система оцінки територіальної диференціації розвитку регіонів шляхом узагальнення результатів застосування різних методичних підходів;

- шляхи імплементації принципів бюджетного федералізму в Україні за такими напрямками, як впорядкування бюджетного устрою, розмежування видаткових повноважень, розмежування податкових повноважень і доходних джерел, бюджетне вирівнювання, управління регіональними фінансами.

Практичне значення одержаних результатів. Методологічні засади забезпечення регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин в контексті адміністративно-територіальної реформи сприяють підвищенню ефективності державного управління соціально-економічним розвитком регіонів та становленню їх фінансової самодостатності. Методологічні положення щодо формування міжбюджетних відносин та реформування адміністративно-територіального устрою становлять додатковий інструментарій реалізації Державної регіональної політики в Україні і можуть бути використані, зокрема Міністерством фінансів України в бюджетному процесі, а також Кабінетом Міністрів України при обґрунтуванні критеріїв формування нових адміністративно-територіальних одиниць.

Результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у комплексних розробках Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України при виконанні науково-дослідних робіт за темами „Схема (прогноз) розвитку і розміщення продуктивних сил України та її регіонів (областей) на тривалу перспективу” та „Економічний простір і динаміка розвитку продуктивних сил України” (довідка № 01-11/1026 від 21.11.2007)

Окремі положення та висновки дисертаційного дослідження були використані департаментом регіонального розвитку Міністерства економіки України при підготовці рекомендацій щодо формування теоретико-методологічних засад реформування адміністративно-територіального устрою України (довідка №102-31/1161 від 03.07.2007).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, а наукові результати, які винесені на публічний захист, отримані одноосібно автором. Внесок здобувача в колективні наукові праці конкретизовано у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних та республіканських науково-практичних конференціях в період 2004-2007 рр. Серед них: VII Міжнародна науково-практична конференція “Наука і освіта ґ2004” (Дніпропетровськ, 2004); Республіканська науково-практична конференція “Фінансово-правові аспекти надрокористування” (Київ, 2004); Міжнародна науково-практична конференція „Земельні відносини і просторовий розвиток в Україні” (Київ, 2006); Міжнародна науково-практична конференція „Актуальні проблеми формування рентної політики в сучасних умовах” (Київ, 2007).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 6 наукових праць загальним обсягом 3,0 др. арк., в т.ч. авторським обсягом 2,5 др. арк. Всі публікації надруковані у наукових фахових виданнях, визначених ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів списку використаних джерел і 10 додатків, викладених на 14 стор. Основний зміст дисертації викладено на 164 стор. друкованого тексту, що містить 12 рисунки і 22 аналітичну таблицю, з яких лише 1 займає всю площу сторінки. Список використаних джерел займає 14 стор. і включає 153 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі “Теоретико-методологічні засади фінансового забезпечення регіонального розвитку” розкрито сутність і зміст забезпечення регіонального розвитку в контексті процесів глобалізації та децентралізації, оцінено шляхи реалізації регіональної політики. Викладено теоретичні аспекти формування фінансових відносин регіонів і центру на основі принципів бюджетного унітаризму, фіскальної децентралізації та бюджетного федералізму, виявлено їх переваги та недоліки при впровадженні. Розглянуто зарубіжний досвід здійснення бюджетних та адміністративно-територіальних перетворень.

Для держави як мережі відкритих взаємопов’язаних місцевих та регіональних економічних систем важливо забезпечити умови для соціально-економічного зростання регіонів з врахуванням їх особливостей. Процеси децентралізації, зокрема фіскальної, які зараз відбуваються в Україні, формують передумови становлення та розвитку економічно самодостатніх регіонів. Тому, створення ефективної системи управління регіоном дасть змогу чітко визначити його економічний потенціал та, враховуючи регіональну специфіку, значно підвищити рівень соціально-економічного розвитку всієї держави.

У науковій літературі досі не існує загальновизначеного підходу до трактування понять „регіон” та „регіональний розвиток”. Зважаючи на те, що система місцевих бюджетів України включає як регіональні бюджети, так і бюджети місцевого самоврядування, то для розв’язання завдань даної роботи доцільно розглядати „регіональний розвиток” та „місцевий економічний розвиток” як складові „просторового розвитку”.

Для досягнення просторового розвитку повинна здійснюватися регіональна політика, основним завданням якої в Україні є зменшення дисбалансів у рівнях соціально-економічного розвитку регіонів. Нерівномірність розподілу доходного потенціалу держави у її регіонах зумовлює необхідність фінансової підтримки місцевих бюджетів із відносно слабшою доходною базою.

Основою фінансової політики є бюджетна політика та міжбюджетні відносини між центром та регіонами. Реалізація бюджетної політики в регіоні передбачає врахування обмеженості його фінансових ресурсів, тому для здійснення ефективної політики, спрямованої на досягнення сталого економічного розвитку, необхідно при визначенні напрямків та сум витрачання бюджетних ресурсів враховувати їх вплив на фактори, які сприятимуть економічному розвитку регіону.

Суб‘єктами фінансової політики, що проводиться в регіоні, можуть бути як центральні, так і регіональні чи місцеві органи. Відповідно до цього можна виділяти власне регіональну фінансову політику та державну регіональну політику. У країнах з унітарним державним устроєм переважно здійснюється державна регіональна політика, тоді як у федеративних країнах така політика може проводитися як з центру, так і самостійно регіонами.

В Україні одним з пріоритетних завдань державної регіональної політики на сьогоднішній день є вдосконалення фінансових міжбюджетних відносин, а також вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів. При цьому шляхи реформування системи фінансових відносин держави та регіонів визначено на основі принципів бюджетного унітаризму у поєднанні з елементами бюджетної децентралізації. Межі децентралізації та централізації фінансової системи досі є невизначеними. Фактично заданий напрямок може передбачати як строго централізовану модель бюджетного унітаризму, так і децентралізовану модель міжбюджетних відносин в межах унітарної держави.

У науковій літературі широко обговорюються такі теоретичні моделі як бюджетний унітаризм і бюджетний (фіскальний) федералізм. Федералізм переважно виникає внаслідок нонцентралізму, тоді як унітаризм відображає тенденції централізації, такий розподіл є умовним.

Бюджетний унітаризм може бути централізованим та децентралізованим. Централізована модель бюджетного унітаризму передбачає адміністративну деконцентрацію як спосіб організації та функціонування державного управління, що базується не на просуванні місцевих інтересів, а на зменшенні концентрації виконавчої влади. Фундаментальна ідея деконцентрації організації є переконання центральної влади виконувати свої зобов’язання через власних агентів встановлених на територіальних принципах. Реалізація місцевих інтересів при цьому є другорядною.

Аналіз теорії фіскальної децентралізації виявив важливі складові вибору рівня децентралізації (доходи на душу населення, диференціація доходів між населенням і регіонами, якість місцевої влади, розмір країни та ін.).

Переваги фіскальної децентралізації для суспільства є теоретично двоякими. Тому, реформуючи систему міжбюджетних відносин в Україні, необхідно враховувати потенційні загрози, які несе децентралізоване управління, а процеси фіскальної децентралізації реалізувати на тих рівнях управління, на яких можливе ефективне забезпечення населення суспільними благами.

Процеси фіскальної децентралізації в Україні вимагають фінансового підкріплення функцій та відповідальності, що передаються з центру до регіонів та на місця, а також необхідним є реформування адміністративно-територіального устрою.

Ефективним методом фінансового забезпечення місцевих бюджетів є також фіскальний федералізм. При цьому, його впровадження у практику може бути здійснено однаково якісно як у федеративних, так і в унітарних країнах.

Аналіз зарубіжного досвіду проведення адміністративно-територіальних перетворень виявив, що основою такої реформи повинно бути формування міцних базових адміністративно-територіальних одиниць, здатних здійснювати місцеве самоврядування. Розміри муніципалітетів та функції органів місцевого самоврядування є індивідуальним не тільки для кожної країни, але й можуть мати свої особливості навіть в межах окремих регіонів. Проте, при реформуванні адміністративно-територіального устрою важливо враховувати, що зі збільшенням муніципалітету зростає його фінансова спроможність, а з іншого боку, зменшується участь місцевого населення в управлінні громадою та доступність громадських послуг.

В другому розділі “Економіко-аналітичний аналіз бюджетного регулювання регіонального розвитку в Україні” викладено особливості соціально-економічного розвитку регіонів, показано неоднорідність у регіональному розвитку та причини її поглиблення. Наведено оцінку регіональних особливостей становлення і розвитку міжбюджетних відносин в Україні та оцінку диспропорцій бюджетної забезпеченості регіонів, а також порівняно їх із територіальною асиметрією у соціально-економічному розвитку. Проаналізовано стан та перспективи розвитку стимулювання регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин України. Проведено групування регіонів України за рівнями бюджетної самозабезпеченості.

Аналіз виявив, що диференціація у розвитку регіонів за останні роки посилюється. Регіони з різною структурою економіки по-різному адаптуються до нових умов господарювання. Загалом міжрегіональна диференціація є просторовим відображенням зростаючої економічної та соціальної диференціації.

Застосувавши метод структурних зрушень для виявлення особливостей регіонального економічного розвитку було виявлено диференційне, пропорційне та загальне зрушення ВДВ регіону (табл.1).

Таблиця 1

Структурні зрушення ВДВ в регіонах України у 2000-2004 роках* |

Диференційне | Пропорційне | Загальне | Приріст ВДВ 2004 року до 2000 року,%

АР Крим | -249,94 | -9,17 | -259,11 | 137,70

Вінницька | -200,75 | -195,24 | -396,00 | 129,49

Волинська | 107,66 | -69,76 | 37,89 | 154,43

Дніпропетровська | -656,03 | 102,82 | -553,20 | 142,10

Донецька | -1 002,91 | 408,37 | -594,55 | 143,78

Житомирська | 40,40 | -103,93 | -63,53 | 147,03

Закарпатська | 136,02 | -81,27 | 54,75 | 156,40

Запорізька | -226,30 | 32,61 | -193,69 | 146,03

Івано-Франківська | 44,34 | -79,71 | -35,37 | 148,39

Київська | -146,02 | -310,62 | -456,64 | 134,21

Кіровоградська | 110,59 | -69,97 | 40,62 | 154,12

Луганська | -92,90 | 48,71 | -44,18 | 149,61

Львівська | 0,29 | -81,46 | -81,17 | 148,05

Миколаївська | 110,93 | -15,46 | 95,47 | 156,85

Одеська | -170,18 | 70,87 | -99,31 | 147,70

Полтавська | 440,04 | -82,61 | 357,43 | 165,87

Рівненська | 15,73 | -103,87 | -88,14 | 143,71

Сумська | -367,34 | -92,33 | -459,67 | 123,85

Тернопільська | -50,84 | -83,78 | -134,62 | 137,17

Харківська | 401,61 | 21,54 | 423,15 | 160,98

Херсонська | -52,35 | -36,22 | -88,57 | 143,42

Хмельницька | 57,33 | -117,47 | -60,14 | 147,17

Черкаська | -19,09 | -122,91 | -142,00 | 142,65

Чернівецька | 31,21 | -55,31 | -24,10 | 147,92

Чернігівська | -72,46 | -107,69 | -180,15 | 139,54

м. Київ | 829,57 | 856,25 | 1 685,83 | 178,16

м. Севастополь | -25,92 | 40,26 | 14,34 | 154,99

* Джерело: розраховано автором за даними Міністерства економіки України

Незважаючи на загальний приріст ВДВ у всіх регіонах структурні зрушення значно відрізняються. Найнижчі темпи економічного приросту у таких розвинених регіонах як Донецька та Дніпропетровська області пояснюються тим, що у цих областях від’ємним є диференційне зрушення, тоді як пропорційне зрушення має достатньо високі значення. Це означає, що дані регіони спеціалізуються на галузях, які в Україні розвиваються найбільш швидко, проте темпи регіонального приросту ВДВ у таких галузях є значно нижчими за національні.

Найкращі структурні зрушення виявлені у м. Київ, що пояснюється його специфічним статусом столичного міста та ресурсним потенціалом, які дають йому значні конкурентні переваги перед іншими регіонами. В більшості регіонів України переважає диференційне зрушення, яке обумовлене тим, що темпи росту в окремих галузях у регіонах відрізнялись від загальнонаціональних, тобто регіональні розбіжності у темпах економічного росту обумовлені не тільки специфікою галузевої структури регіонів, але також, у значній мірі, відмінностями у величині росту окремих галузей.

Таким чином, в Україні є регіони, які спеціалізуються як на галузях, що розвиваються повільними темпами, так і регіони з високою часткою секторів, які розвиваються стрімкими темпами.

В останні роки у більшості регіонів спостерігаються тенденції до економічного зростання. Проте, темпи приросту є відносно невисокими і відрізняються за значеннями у регіонах. Тому при стандартизованому підході до управління різні області будуть у неоднакових умовах щодо перспектив власного розвитку. Державна регіональна фінансова політика повинна формуватися з урахуванням специфіки економічного розвитку регіону, а держава повинна застосовувати диференційований підхід при проведенні фінансового вирівнювання.

Зважаючи на те, що рівень розвитку регіону має безпосередній вплив на розміри його бюджету, то доцільно припустити, що територіальна соціально-економічна диференціація матиме результатом і диференціацію в бюджетній забезпеченості територій. Проте розрахунки показали, що в Україні при загальній тенденції асиметричного типу регіонального розвитку, рівень диференціації у доходах та видатках місцевих бюджетів значно знижується (рис.1, 2).

Рис.1. Динаміка територіальної асиметрії за узагальненими показниками

Рис.2. Динаміка територіальної асиметрії за показниками на душу населення

Визначальними причинами такого явища є висока частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів, відносна рівномірність розміщення доходної бази, яка закріплена за місцевими бюджетами у державі, слабка залежність розмірів місцевих бюджетів від розвитку регіону.

Дотаційність більшості регіонів України свідчить про те, що через міжбюджетні трансферти держава здійснює не тільки фінансове вирівнювання спроможності місцевої влади, але й збалансовує місцеві бюджети, які без трансфертів не змогли б профінансувати видатки. Дотація фінансового вирівнювання надається понад 90 % всіх бюджетів в Україні. Така велика кількість дотаційних бюджетів суперечить логіці вирівнювання і свідчить про надмірно централізоване збалансування місцевих бюджетів. Система міжбюджетних трансфертів не може ефективно розв’язувати завдання вирівнювання, якщо всі бюджети є дотаційними.

Держава вилучає надмірно велику частку доходів зібраних у регіонах, а потім частину з них розподіляє між бюджетами. Така система створює значні антистимули для розвитку економіки регіонів і не виконує завдань фінансового вирівнювання.

Стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів здійснюється шляхом надання субвенцій та субсидій місцевим бюджетам із державного бюджету, які представляють собою зв’язані міжбюджетні трансферти, і використовуються на строго визначені цілі. Така прив’язка до конкретних видаткових статей обмежує самостійність місцевої влади.

У процесі децентралізації управління державою необхідним є створення правових та фінансових передумов самоуправління регіонами та територіальними громадами. Тому, при реформуванні системи фінансових відносин регіонів та центру важливо забезпечити регіонам такі умови функціонування, при яких вони б мали достатній потенціал для розширеного відтворення та були економічно самодостатніми.

Дослідження фінансового забезпечення економічної самодостатності регіону в умовах децентралізації трансформується у вивчення проблеми фінансової самозабезпеченості регіону. Тут важливо визначити сутність понять бюджетної забезпеченості та бюджетної самодостатності. Так, бюджетна забезпеченість являє собою просту збалансованість бюджету, тобто покриття всіх видатків як власними доходами, так і залученими у вигляді міжбюджетних трансфертів. Під бюджетною самодостатністю ми пропонуємо розглядати бюджетну самозабезпеченість місцевої влади як здатність забезпечити розширене самовідтворення суспільного сектору регіону через бюджетні інструменти. Тобто, стабільне зростання обсягів надання суспільних благ відповідно до потреб регіону, високий рівень ефективності видатків бюджету, зростання прибутковості під час виробництва регіонального продукту (в тому числі комунальних підприємств), стабільний соціальний розвиток населення регіону та надійний соціальний захист малозабезпечених.

Згрупувавши регіони за рівнями бюджетної самозебезпеченості, ми отримали наступну картину (табл. 2). Здатність бюджетів самостійно фінансувати власні видатки зменшується. Так, у 2003 році в Україні було 8 регіонів з відносно високим рівнем бюджетної самозабезпеченості, а до 2005 року їх кількість скоротилася до 3-х (м. Київ, Дніпропетровська та Донецька області). Найбільша кількість регіонів характеризується низьким рівнем даного показника.

Таблиця 2

Групування регіонів України за рівнем бюджетної самозабезпеченості |

високий | середній | низький

2003 | АР Крим

міста Київ та Севастополь

області:

Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Одеська, Харківська

Кількість одиниць: 8 | області:

Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Полтавська, Сумська, Херсонська, Черкаська

Кількість одиниць: 9 | області:

Вінницька, Волинська, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Чернівецька, Чернігівська

Кількість одиниць:10

2004 | міста Київ та Севастополь

області:

Дніпропетровська, Донецька, Запорізька

Кількість одиниць:5 | АР Крим

області:

Київська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Харківська

Кількість одиниць: 8 | області:

Вінницька, Волинська, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Кіровоградська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Чернівецька, Чернігівська, Сумська, Херсонська, Черкаська

Кількість одиниць: 14

2005 | місто Київ

області:

Дніпропетровська, Донецька

Кількість одиниць: 3 | місто Севастополь

області:

Запорізька, Вінницька, Київська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Харківська, Рівненська, Тернопільська

Кількість одиниць: 12 | АР Крим

області:

Волинська, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Кіровоградська, Хмельницька, Чернівецька, Чернігівська, Сумська, Херсонська, Черкаська

Кількість одиниць: 12

Для оцінки стану місцевих бюджетів було застосовано бюджетні коефіцієнти, що дало змогу порівняти характеристики бюджету за різні періоди часу та порівняти показники бюджету конкретного регіону з аналогічними показниками бюджетів інших регіонів.

Проаналізувавши коефіцієнти, які характеризують рівень бюджетної забезпеченості та самодостатності місцевих бюджетів, можна зробити наступні висновки:

- доходи місцевих бюджетів у значній мірі формуються за рахунок міжбюджетних трансфертів;

- частка міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів має тенденцію до постійного зростання;

- без міжбюджетних трансфертів місцева влада не здатна реалізувати весь обсяг покладених на неї завдань;

- збалансованість місцевих бюджетів досягається через покриття розриву між доходами та видатками дотаціями вирівнювання;

- рівномірність бюджетної результативності та забезпеченості досягається через розподіл значних обсягів дотацій та субсидій;

- самостійність місцевих бюджетів стрімко знижується;

- більшість місцевих бюджетів не є самодостатніми, а процеси трансформації системи міжбюджетних відносин мають ознаки фіскальної централізації.

Проведений аналіз бюджетної самозабезпеченості регіонів показав, що в Україні здатність бюджетів самостійно фінансувати власні видатки зменшується. Причиною цього є не стільки неефективна діяльність місцевих органів влади щодо формування власної доходної бази, скільки діюче нормативно-правове обмеження фінансових можливостей регіонів. За місцевими бюджетами закріплено джерела надходжень, використовуючи які жоден регіон не спроможний покрити видатки без зовнішньої допомоги, а можливості щодо збільшення власних податкових надходжень є дуже обмеженими. Надходження до місцевих бюджетів слабо залежать від рівня соціально-економічного розвитку регіонів.

Сучасна система міжбюджетних відносин України є у значній мірі централізованою, негнучкою і такою, що не сприяє соціально-економічному розвитку як окремих територій, так і держави в цілому.

В третьому розділі “Вдосконалення системи міжбюджетних відносин в забезпеченні регіонального розвитку” висвітлено нерозв’язані проблеми фінансового забезпечення регіонального розвитку, викладено основні напрямки та заходи подальшого удосконалення регіональної фінансової політики в Україні та фінансового забезпечення регіонів при формуванні децентралізованої моделі міжбюджетних відносин. Сформульовано рекомендації щодо удосконалення фінансових відносин регіонів та центру в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Проголошені принципи поступової децентралізації у фіскальній сфері в Україні не реалізуються. Більш того, скорочення частки закріплених за місцевими бюджетами доходів та надмірно низька доля власних доходів свідчать про тенденції централізації. Збалансованість місцевих бюджетів досягається шляхом розподілу значних обсягів міжбюджетних трансфертів. Крім того, існує практика зустрічного руху міжбюджетних трансфертів.

У процесі створення децентралізованої системи управління в умовах унітарної держави важливо визначити основні напрями державної політики та шляхи децентралізації державного управління. Зокрема, поєднання процесів централізації та децентралізації публічної влади вимагає здійснення гармонізації загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, а також наближення громадських послуг (суспільних благ) до безпосередніх споживачів.

Подальше удосконалення міжбюджетних відносин, з виробленням чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів, забезпечивши при цьому умови щодо можливості здійснення ними самофінансування, передбачає також визначення рівня децентралізації у сфері суспільних фінансів.

В Україні для визначення рівня залученості місцевої влади у процеси мобілізації суспільних ресурсів через податкову систему доцільно розраховувати індекс податкової децентралізації як частку доходів місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів у доходах зведеного бюджету. Проаналізувавши такий показник можна зробити висновок, що суспільні доходи в Україні є в більшій мірі централізовані, ніж видатки. Загальна збалансованість місцевих бюджетів за таких умов досягається шляхом використання трансфертів для покриття розриву між доходами та видатками.

Оскільки фіскальна децентралізація має негативний вплив на економічний ріст у країнах, що розвиваються, то на даному етапі розвитку надмірно високий ступінь фіскальної децентралізації в Україні є небезпечним. Органи місцевого самоврядування ще досі не готові до виконання великої кількості покладених на них завдань. Тому, процеси децентралізації повинні відбуватися поступово шляхом перерозподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також фінансових ресурсів у бюджетній системі у напрямку поступового посилення органів місцевого самоврядування, яке в свою чергу передбачає підвищення рівня самостійності місцевих бюджетів.

Застосування такого інструменту як надання місцевим бюджетам субсидій на забезпеченість базовими послугами повинно відбуватись із врахуванням обмежень, при перевищенні яких він буде неефективним. Міжбюджетні трансферти повинні надаватися переважно на фінансування чи співфінансування базових суспільних благ та фінансове вирівнювання.

З метою деталізованої оцінки ступеня децентралізації видатків їх необхідно розглядати в розрізі окремих галузей та визначати рівні влади, які будуть здійснювати нормативно-правове забезпечення відповідної функції, виділяти фінансові ресурси та нести відповідальність за її виконання. Зауважимо, що ці три види повноважень можуть бути закріпленими як за одним рівнем влади, так і за декількома. На нашу думку, у найближчій перспективі децентралізація видатків повинна відбуватися по схемі зображеній у таблиці 3.

З метою розширення дохідної бази місцевих бюджетів, перспективним в плані стимулювання росту є збільшення податкових надходжень. Тому, вважаємо за доцільне на довготривалій основі закріпити частку податку на прибуток підприємств або ПДВ за бюджетами місцевого самоврядування та регіональними бюджетами. Загалом передача до бюджетів місцевого самоврядування частки податків, які сфокусовані на економічний розвиток регіонів, може бути з часом централізована на регіональному рівні.

Таблиця 3

Схема децентралізації видаткових повноважень

Видаткові повноваження | Адміністративно-територіальний рівень

Центральний | Регіональний | Місцевий

Освіта | Вища та післядипломна

НПР +++ | Дошкільна, позашкільна, загальна середня

В +++

Професійно-технічна та для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації

НПР++

Економічна діяльність | НПР +++ | В ++ | В +

Охорона здоров'я | НПР ++ | В ++ | В +++

Соціальний захист і соціальне забезпечення | НПР ++ | В ++ | НПР, В +++

Житлово-комунальне господарство | + | ++ | НПР, В +++

Культура, мистецтво і ЗМІ | НПР + | ++ | НПР, В +++

Духовний та фізичний

розвиток | НПР + | ++ | НПР, В +++

Зв'язок, телекомунікації та інформація | НПР ++ | В ++ | В ++

Виробнича та дорожньо-транспортна інфраструктура | ++ | НПР, В+++ | В ++

Комплексне природокористування та охорона навколишнього природного середовища | НПР ++ | В ++ | В +++

НПР – нормативно-правове регулювання;

+ - часткове фінансування;

++ - спільне фінансування;

+++ - провідне фінансування;

В – виконання.

Такий підхід відповідає принципам побудови системи міжбюджетних відносин теорії фіскального федералізму, згідно з якими місцева влада в значній мірі повинна фінансуватися за рахунок податків на власність, тоді як регіональна влада за рахунок суміші податків з продажу та доходу, а основним джерелом надходжень центрального бюджету мають бути податки на дохід.

Експериментальні розрахунки підтвердили доцільність закріплення за місцевими бюджетами 12% надходжень від податку на прибуток та 20 % надходжень від ПДВ, що дозволить скоротити загальний обсяг дотацій на 56 %. З метою розширення фінансової спроможності регіональних органів місцевого самоврядування вважаємо за доцільне закріпити значну частку таких надходжень за обласними бюджетами на довготривалу перспективу і тим самим запровадити передумови формування інституту регіонального оподаткування. Крім того, із регіонального бюджету за рахунок цих коштів може здійснюватися внутрішньорегіональне вирівнювання диспропорцій соціально-економічного розвитку.

Дотаційність сучасних адміністративно-територіальних одиниць є наслідком того, що вони мають різні можливості щодо забезпечення власного соціально-економічного розвитку. Тому, реформування адміністративно-територіального устрою України є одним із ключових завдань державної регіональної політики.

Проте, при реформуванні територіального устрою необхідно зважати на потенційні можливості громади, району чи регіону здійснювати самофінансування. Так, враховуючи потребу у переході до децентралізованої фінансової системи, вже зараз доцільно визначити завдання, які покладатимуться на адміністративно-територіальні одиниці. А тоді, при формуванні, зокрема, громад необхідно оцінювати їх здатність фінансувати ці завдання. Фактично повинні бути створені відносно рівні початкові умови щодо самофінансування органів місцевого самоврядування.

Відповідно до принципів теорії фіскальної децентралізації, рівень послуг органів місцевого самоврядування повинен бути таким, щоб середні витрати на одного користувача були на рівні граничних витрат на додатково ще одного користувача. Це визначає ефективний розмір громади, яка повинна забезпечувати надання певних суспільних благ.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення процесів забезпечення регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин України та запропоновано нові напрямки щодо їх удосконалення у процесі реалізації децентралізованої стратегії розвитку.

В результаті проведеного дослідження зроблено наступні висновки:

1. Забезпечення фінансування регіонального розвитку здійснюється шляхом формування та реалізації регіональної політики. Суб‘єктами фінансової політики, що проводиться в регіоні, можуть бути як центральні, так і регіональні чи місцеві органи влади. Відповідно можна виділяти власне регіональну фінансову політику та державну регіональну політику. У країнах з унітарним державним устроєм переважно здійснюється державна регіональна політика. Бюджетна політика є важливою складовою такої політики.

2. В Україні державна регіональна політика передбачає формування системи фінансових відносин держави та регіонів на принципах бюджетного унітаризму у поєднанні з елементами бюджетної децентралізації. На основі даних положень повинна бути сформована адекватна для українських особливостей система міжбюджетних відносин, яка, за невизначеності ступеня централізації, може містити елементи бюджетного унітаризму, фіскальної децентралізації та навіть бюджетного федералізму у різних пропорціях.

3. Складові вибору рівня децентралізації включають показники доходів на душу населення, диференціації доходів між населенням і регіонами, якості місцевої влади, розміру країни тощо. Переваги фіскальної децентралізації для суспільства є теоретично двоякими. Тому, реформуючи систему міжбюджетних відносин в Україні, необхідно враховувати потенційні загрози, які несе децентралізоване управління, а процеси фіскальної децентралізації реалізувати на тих рівнях управління, на яких можливе ефективне забезпечення суспільних благ.

4. Фіскальний федералізм може також бути достатньо ефективним методом фінансового забезпечення місцевих бюджетів. При цьому, його впровадження у практику може бути здійснено однаково якісно як у федеративних, так і в унітарних країнах. Місцева влада в значній мірі покладається на податки на власність, тоді як регіональна влада на суміш податків з продажу та доходу, а центральний уряд на податки на дохід. Конкретні заходи щодо застосування принципів бюджетного федералізму при побудові системи фінансових відносин регіонів та центру повинні спиратися на українські особливості адміністративно-територіального устрою. В Україні доцільно впроваджувати корпоративну модель міжбюджетних відносин на основі теорії фіскального федералізму.

5. У процесі децентралізації моделі управління необхідним є реформування адміністративно-територіального устрою. Сама зміна границь та розмірів адміністративно-територіальних одиниць, а також перерозподіл їх повноважень є недостатніми. Цей процес також повинен супроводжуватись реформуванням бюджетно-податкової системи.

6. Основою адміністративно-територіальної реформи є формування міцних базових адміністративно-територіальних одиниць, які спроможні в значній мірі самостійно здійснювати територіальний розвиток. Питання розмірів та функцій, які вони повинні виконувати, є індивідуальними та можуть мати свої особливості навіть в межах окремих регіонів, що й зумовлює необхідність залучення територіальних громад до його розв’язання.

7. Економічний простір України історично сформувався неоднорідним. Відмінності у регіональному розвитку України зумовлені рядом факторів, насамперед такими як: різноманітність природно-кліматичних умов; різний екологічний стан територій; різна кількість населення та його віковий склад; економічний розвиток народного господарства та його спеціалізація; стан соціальної та побутової інфраструктури та ін. Спостерігається значна неоднорідність у структурі економічної діяльності, а також суттєві розбіжності у темпах розвитку окремих галузей у областях. При цьому,