ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені В.Н. КАРАЗІНА

НАКОНЕЧНИЙ ВОЛОДИМИР ВАСИЛЬОВИЧ

УДК 352.07(477)

СИСТЕМА ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ ВЕЛИКОГО МІСТА:

ПОЛІТОЛОГІЧНИЙ АНАЛІЗ

23.00.02 – політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата політичних наук

Харків – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі політології Харківського національного університету імені В.Н.Каразіна Міністерства освіти і науки України

Науковий керівник | кандидат філософських наук, професор

ЛІСНИЧИЙ Василь Васильович,

Інститут телекомунікацій і глобального інформаційного простору НАН України, в.о. завідувача відділу інформаційно-аналітичного забезпечення та взаємодії з державними та громадськими організаціями, м. Київ

Офіційні опоненти: | доктор політичних наук, професор

ВАРЗАР Іван Михайлович,

Національний педагогічний університет

імені М.П. Драгоманова, професор

кафедри політичних наук, м. Київ

доктор соціологічних наук, професор

КУЦЕНКО Ольга Дмитрівна,

Харківський національний університет

імені В.Н. Каразіна, завідувач

кафедри політичної соціології

Провідна установа | Київський національний університет імені

Т.Г. Шевченка, кафедра політології,

Міністерство освіти і науки України

Захист відбудеться “5” квітня 2007 р. о 15.30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.051.22 Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна за адресою: 61077, м. Харків, площа Свободи, 4, ауд. 2-49.

З дисертацією можна ознайомитись у Центральній науковій бібліотеці Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна за адресою: 61077, м. Харків, площа Свободи, 4.

Автореферат розіслано “ 2 ” березня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Г.М. Куц

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливим атрибутом демократизації українського соціуму виступає вдосконалення системи владних відносин, яке неможливе без подальшої децентралізації влади та реального підвищення владного потенціалу органів місцевого самоврядування. У результаті змін, здійснених в ході політичної реформи в Україні, вони отримали шанс легітимного формування за відповідними політичними уподобаннями. На жаль, після виборів 2006 р. це призвело не лише до розподілу відповідних органів самоврядної влади за політичними орієнтаціями, але і створило реальну загрозу територіальній цілісності держави.

У такій ситуації демократичні перетворення об'єктивно обумовлюють необхідність подальших конституційних змін, які перетворять органи самоврядування в політично відповідальні владно спроможні самодостатні інститути, що будуть займатись ефективним вирішенням місцевих проблем відповідно до закріплених за ними сфер впливу.

Одним із найважливіших показників демократичних перетворень має стати якісне місцеве самоврядування перш за все на рівні міста як найбільш динамічної ланки в адміністративно-територіальному поділі держави.

Різнобічні аспекти проблематики місцевого самоврядування стали предметом широкого висвітлення в різних наукових дисциплінах: політології, державному управлінні, юриспруденції, політичній регіоналістиці, політичній географії тощо.

Теоретико-концептуальні засади дисертаційного дослідження складають наукові положення щодо сутності місцевого самоврядування, його організації, формування, діяльності його органів, їх ролі й місця в суспільстві та державі, які розроблені у працях вітчизняних і російських дослідників дореволюційного, радянського та сучасного періодів: В. Бабаєва, В. Барабашова, П. Біленчука, Ю. Битяка, В. Борденюка, В. Васильєва, А. Васильчикова, Ю. Васютіна, С. Варги, Л. Веліхова, В. Гайдука, В. Гессена, Ю. Гнатишина, Ю. Гнущака, Д. Горшкова, А. Градовського, Г. Грибанової, В. Гурбіка, А. Дживелегова, А. Дунди, А. Єршова, О. Заверухи, В. Кампо, В. Ключевського, М. Коркунова, М. Корнієнка, В. Кравченка, В. Кубійди, Т. Кучеренко, Є. Кушнарьова, Г. Левицької, В. Лешкова, В. Лісничого, В. Маклакова, О. Мечинського, А. Михайлівського, Ю. Панейка, Е. Петренка, М. Петрова, М. Підмогильного, Ю. Привалова, Ю. Саєнка, П. Стецюка, П. Стучки, П. Ситіна, Н. Тимофєєва, А. Ткачука, Ю. Тодики, В. Фадєєва, І. Федіва, В. Чиркіна, Б. Чичерина, Т. Шамайди, В. Яворського, О. Яцунської та ін.

Наукові надбання, що представлені в роботах І. Варзара, І. Кураса, О. Куценко, О. Куця, Ю. Левенця, О. Литвиненка, М. Михальченка, Л. Півневої, М. Сазонова, А. Сіленко, Г. Щедрової, дозволили поглибити знання щодо змісту владних відносин в Україні.

У дисертації використані праці зарубіжних дослідників: А. Агранофф, Р. Беннет, М. Вебер, Р. Гнейст, Р. Драго, Е. Дюран, Г. Еллінейк, А. Ліманс, Дж. Меню, Е. Сенктон, А. Сміт, А. де Токвіль, Л. Штейн та ін.

Нормативну базу дослідження становлять Конституція України, закони України, Укази Президента України, постанови Уряду України та інших органів виконавчої влади, проекти законів і концепції, законодавство інших країн, міжнародні правові документи, рішення та нормативні акти місцевих органів влади та асоціацій місцевих рад.

У цілому на сьогодні існує значна кількість наукових праць, присвячених різним аспектам діяльності органів місцевого самоврядування. Однак, незважаючи на високий науковий рівень досліджень, до цього часу ще відсутній комплексний політологічний аналіз сучасної системи організації влади міста взагалі та великого міста – зокрема. Теоретичне та практичне значення даної проблеми, її актуальність обумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження узгоджується з комплексною науковою темою “Влада та її реалізація в незалежній Україні”, яку розробляє кафедра політології філософського факультету Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні специфіки організації та реалізації влади в умовах великого міста, пошуку оптимальних механізмів формування та функціонування районної в місті влади.

Досягнення мети дослідження базується на реалізації таких дослідницьких завдань:– 

виявити і проаналізувати теоретико-методологічні напрями та шляхи формування системи організації влади міста;– 

здійснити компаративний аналіз світових моделей системи організації влади міста з урахуванням досвіду великих українських міст;–

проаналізувати ґенезис самоврядної влади міста на теренах України в історичній ретроспективі та сучасний самоврядний потенціал великих міст незалежної України;–

розкрити особливості організації влади в умовах великого міста з районним поділом і можливі шляхи реформування та розбудови районних у місті рад;– 

охарактеризувати економічні умови функціонування системи організації влади українських міст у порівнянні з відповідним світовим досвідом;– 

окреслити шляхи та напрямки інституціонального вдосконалення політичних процесів у системі організації влади міста, в тому числі системи місцевих виборів, партійної структури на місцевому рівні.

Об’єкт дослідження – теорія і практика функціонування місцевого самоврядування на рівні міста в контексті світового та вітчизняного досвіду.

Предмет дослідження – система організації влади великого міста, зокрема місце і роль районних в місті рад у реалізації влади.

Методи дослідження. Враховуючи всю складність такого феномену, як владна організація великого міста, в дисертації застосовується комплекс методологічних прийомів, заснованих на поєднанні загальнонаукових методів та використанні досліджень у різних галузях політичних дисциплін. Зокрема, використовується метод структурно-функціонального аналізу, який дозволяє розглядати місцеве самоврядування як складний феномен суспільного розвитку і сприяє пошуку взаємозалежності окремих політичних явищ; аналітично-інтегративний метод, що включає процедури аналізу й синтезу в дослідженні соціальних явищ; компаративний метод, який через урахування світового досвіду лає змогу співставити однотипні політичні явища й виявити найбільш ефективний спосіб владної організації на місцевому рівні.

Вивчення особливостей владної організації на рівні великого міста також здійснюється за допомогою спеціальних соціологічних, статистичних методів і методів політичного аналізу. Це, перш за все, метод контент-аналізу, який застосовується щодо чинного законодавства, проектів законів, що обговорюються, програмних документів політичних партій України тощо.

У дисертаційному дослідженні застосовано метод експертного опитування для з’ясування наслідків переходу до пропорційної системи виборів на місцевому рівні. Аналіз та інтерпретація даних фінансового управління Харківської міської ради та районних у місті рад дозволили визначити особливості ресурсного забезпечення місцевих рад різних рівнів, і, відповідно, їх рівень впливу і можливості в реалізації владних повноважень.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційному дослідженні розроблена дослідницька концепція, в якій доводиться доцільність збереження районної ради як інституту місцевого самоврядування у великому місті за умови суттєвого перегляду її ролі, повноважень і функцій.

У рамках розробленої концепції одержані результати, наукова новизна яких конкретизована в таких положеннях:

У дисертації вперше:–

введено в категоріальний апарат політологічного дискурсу поняття “система організації влади великого міста”, яке є похідним від поняття “територіальна організація влади” й означає сукупне функціонування владних структур державного, самоврядного і громадського походження, метою діяльності яких є розвиток міста як територіального утворення, вирішення нагальних проблем місцевого значення та надання необхідних управлінських послуг населенню міста і реалізація його суспільних інтересів.

Удосконалено:– 

концепцію щодо походження влади органів місцевого самоврядування, яке пов’язане з її дихотомічним проявом, коли народ виступає одночасно суб’єктом державної і самоврядної влади. Основні відмінності між цими владними структурами представлені в зовнішньому прояві організації влади, а схожість виражена в голосуванні під час виборів до представницьких структур владарювання на загальнонаціональному та територіальному рівнях.

Запропоновано:–

ввести в науковий обіг поняття “велике місто”, яке експлікується через виявлення специфічних ознак рольового статусу мегаполісу: розвинуті соціально-інфраструктурні комплекси, велику мережу об'єктів муніципальної власності, наявність глибинних політичних та соціально-економічних процесів тощо.

Дістали подальшого розвитку: – 

обґрунтування необхідності розмежування термінів загальнонаціональних і місцевих виборів, перегляд принципів обрання міського голови.

Уточнено:–

структурну побудову доходів бюджетів місцевого самоврядування, співвідношення податків на доходи і прибутки з майновими податками та місцевими податками і зборами та запропоновано шляхи їх вдосконалення, що дозволить підняти зацікавленість органів самоврядування міста у збільшення надходжень до бюджетів;–

структурне вдосконалення влади на рівні міста, яке доцільно здійснювати не лише за рахунок деконцентрації влади, тобто передачі міською радою на районний рівень виключно функцій виконавчої влади. Відмову від децентралізації на районному рівні можна розцінювати як недемократичний захід з боку міської влади, яка відмовляє населенню міських районів самостійно та під керівництвом відповідних органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого життя; –

обґрунтування необхідності істотного реформування системи районних у місті рад. Це стосується оптимізації чисельності депутатського корпусу, розробки виважених критеріїв оцінки ефективності роботи депутатів районних рад, уніфікації підходів до визначення повноважень органів місцевого самоврядування районів у містах;–

політичну складову місцевого самоврядування, що безпосередньо визначається способом формування місцевих рад. Головним принципом переходу до пропорційної системи виборів місцевих рад в умовах великого міста вважається її поетапне, поступове запровадження: спочатку для міських рад, потім, на наступних виборах, – на рівні районних у місті рад.

Практичне значення одержаних результатів. У дисертації здобуті оригінальні результати, пов’язані з функціонуванням інституту місцевого самоврядування, які значною мірою стосуються м. Харкова. Місто Харків є достатньо представницьким політичним і соціально-економічним комплексом, тому висновки проведеного аналізу його кратологічних проблем можуть стати базовими для розуміння та аналізу багатьох процесів владної організації великих міст України.

Основні ідеї та висновки дисертації розширюють наукові уявлення про систему організації влади сучасного мегаполісу, створюють підґрунтя для подальших наукових розробок проблеми місцевого самоврядування на рівні міста. Крім того, вони сприяють кращому розумінню окремих питань адміністративно-територіальної реформи, пропорційної системи виборів на місцевому рівні. Положення дослідження, які мають прикладний характер, висновки і рекомендації можна використовувати для вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування та адміністративно-територіальний устрій, в діяльності міських, районних в місті рад та їх виконавчих органів. Матеріали та висновки дисертації допоможуть при розробці навчальних спецкурсів для студентів-політологів та державних службовців.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо політологічного аналізу системи організації влади великого міста в Україні. Всі теоретико-методологічні, науково-аналітичні висновки та рекомендації зроблені автором самостійно на основі аналізу наукової літератури, опрацювання практичних даних і рекомендацій соціологічних досліджень. За темою дослідження автором одноосібно підготовлено чотири публікації. Три статті написано у співавторстві: персональний внесок автора полягає в аналізі політичної складової виборчих перегонів до органів місцевого самоврядування міста, що складає 50 % кожної із публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретико-методологічні положення і практичні результати дисертаційного дослідження оприлюднені у процесі виступів на ІІ Політологічних читаннях “Глобалізація світу та вибір моделі розвитку сучасної України”, які відбулись на базі Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна (м. Харків, грудень 2002 р.), ХVІ Харківських політологічних читаннях на тему “Соціальні протиріччя та проблеми соціального партнерства”, які проходили в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (м. Харків, травень 2005 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження висвітлено в семи статтях загальним обсягом 3,9 обл.-вид. арк., п'ять з яких опубліковано в наукових фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 202 сторінки (основна частина – 173 сторінки), в тому числі список використаних джерел, який налічує 257 найменувань, – на 19 сторінках, додатки – на 10 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок дослідження з науковими програмами, планами, темами, розкривається його мета, завдання, об’єкт, предмет, методи, формулюється наукова новизна отриманих результатів, встановлюється їхнє наукове значення, наводяться відомості щодо апробації результатів дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження системи організації влади міста” – аналізується категоріальний апарат, пов’язаний із сукупною системою владних відносин міста. Поняття “самоврядування”, як базова категорія дослідження, аналізується комплексно і всебічно.

Поява терміна “самоврядування” в українському соціумі відноситься ще до часів княжої доби.

Різне трактування змісту поняття “самоврядування” залежить від розбіжностей в характеристиці відмінностей системи самоврядування і державного управління. Одні дослідники – С. Серьогіна, О. Яцунська, В. Куйбіда – наголошують на противазі самоврядування державно-бюрократичному управлінню. Інші, такі як В. Кравченко, В. Кампо та Ю. Ткачук, зосереджують увагу на здатності самоврядних інститутів самостійно вирішувати нагальні проблеми місцевого значення. Ще одна група науковців (В. Борденюк, Ю. Панійко, М. Корнієнко) акцентує увагу на зв’язку органів самоврядування з державним управлінням, через який досягається тісний зв’язок з певною місцевістю та її населенням.

У науковій думці набули широкого розповсюдження різні теорії. Так, згідно з теорією “самоврядних одиниць” (Г. Еллінек, О. Лабанд, Є. Мейер, Н. Коркунов, В. Чичерін), суб’єкти самоврядування мають усі надані їм державою урядові права і можуть діяти як органи громади, а не держави.

Американська традиція розвитку самоврядування вперше була закладена дослідженням А. де Токвіля. Згідно з цією концепцією, люди об’єднуються добровільно для ведення своїх громадських справ, а самоврядування дозволяє створити “альтернативу” “державної автократії”. Суспільство, за А. Де Токвілем, діє “цілком самостійно, управляючи собою саме”.

У “державній теорії” та в “теорії муніципального самоврядування” здійснюється спроба розкрити суперечливий характер соціальної природи органів самоврядування. Ця суперечність знайшла своє відображення і в умовах українського соціуму. Згідно зі ст. 5 Конституції України, головний суб’єкт влади і суверенітету – народ – реалізує свій суб’єктний статус через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Такий дихотомічний характер походження самоврядної влади нібито ставить її на другорядне обслуговуюче місце по відношенню до органів державної влади.

З’ясування дихотомічної природи походження органів самоврядування дозволяє встановити їх концептуальні засади. Вони пов’язані з природою зовнішнього прояву влади, яка, з одного боку, об’єднує людей за територіальною ознакою, а з іншого – вони є суб’єктами державної влади в цілому. У випадку, коли б державні органи визнали коло самостійних автономних сфер, які знаходяться у веденні органів самоврядування відповідного рівня і визначили обсяг їх владних повноважень, то за таких умов органи самоврядування отримали б можливість окреслити межі своєї відповідальності перед мешканцями міст, сіл, селищ за реалізацію конкретних владних повноважень. Це дозволило б зняти протиріччя між публічним проявом самоврядної і державної влади, носієм яких виступає один і той же суб’єкт. Звідси основною сутністю органів самоврядування міста може стати гарантоване законом право місцевих жителів здійснювати контроль за їх автономною політично визначеною відповідальністю щодо вирішення нагальних проблем місцевого розвитку.

Тому суттю самоврядування в місті слід вважати гарантоване законом право місцевих жителів та органів самоврядування вирішувати в повному обсязі питання місцевого значення і відповідати за свою бездіяльність чи діяльність в межах усталеного державного законодавства виключно тільки перед мешканцями міста.

Дослідження проблематики “міста” через призму категоріальної змістовності дозволило проаналізувати праці вітчизняних і зарубіжних авторів, котрі вивчали специфіку та умови розвитку урбаністичних процесів. Причому це вимагало застосування існуючих методів дослідження з урахуванням різнобічних чинників: демографічних, господарських та управлінських.

Історична характеристика розвитку міст як мегаполісних утворень дозволила виявити закономірності та особливості урбаністичного розвитку. Порівняння світових тенденцій розвитку урбанізації з українськими реаліями сприяло формуванню специфічної соціальної інфраструктури як особливостей становлення міст як мегаполісів.

Компаративний аналіз світових систем організації влади міста дозволив виділити такі моделі:

Англосаксонська, в контексті якої проведено чітке розмежування функцій державних органів і самоврядних структур. Якщо перші зосереджують основну увагу на державних політичних завданнях, а виконують виключно місцеві управлінські функції, при чому держава наділяє місцеву владу автономними самостійними видами діяльності, а свою контрольну функцію здійснює через прийняття закону про проведення фінансової ревізії коштів, що надаються місцевій владі із державного бюджету.

Європейська континентальна модель базується на засадах виборності представницьких і виконавчих органів самоврядування та призначення з центру на місцях повноважних представників державної влади. Останнім часом ця модель постійно вдосконалюється шляхом подальшої децентралізації влади, що досягається розмежуванням повноважень між різними рівнями управління в конкретних сферах.

У деяких країнах світу існує змішана система місцевого самоврядування. Вона передбачає гібридне поєднання муніципального управління з виконанням суто державних адміністративних дій, які об’єднуються в інституті виборних посадових осіб муніципальної влади та з їх призначенням як представників відповідної державної адміністрації. Подібна модель застосовується, зокрема, в Німеччині, Австрії та Японії.

За моделі розщепленої ієрархії, яка набула поширення в північно-європейських країнах, в Чехії та Угорщині, місцеві органи влади мають значну автономію й обрані посадові особи несуть особисту відповідальність перед мешканцями конкретної території, а державні органи здійснюють свій вплив за допомогою фінансових важелів.

В умовах України можна виділити дві моделі організації влади у містах. Перша – в Києві та Севастополі. При ній обрані посадові особи місцевого самоврядування одночасно виконують функції і місцевих адміністрацій. Друга модель пов’язана з суто самоврядною формою організації влади у місті.

У другому розділі – “Умови формування та розвитку системи організації влади в містах України” – розглядається ґенеза становлення самоврядних форм організації влади в містах України. З часів Київської Русі міський лад набув широкого поширення через віче. Громади міста мали значну адміністративну, господарську і судову автономію. У той час існували три різновиди міського управління, а саме: “державні, приватні, церковні”. Кожному з них було притаманне специфічне правове забезпечення та особлива форма організації громадського життя.

На теренах українських земель було поширене Магдебурзьке право, яке міста отримали в різні часи і яке проіснувало до початку ХІХ ст. Традиції самоврядності укріпилися в інших формах організації, зокрема в унікальності військово-адміністративного устрою за часів козацької республіки, за яким українські землі поділялися на територіально-полкові одиниці з достатньо самоврядними формами організації суспільного життя та з обов’язковою виборністю посадових осіб.

Так було, коли на початку 1918 р. розпочалась розбудова УНР. Також це проявилось в Конституції та в Універсалах УНР в Києві, а також знайшло своє відображення і в документах, що приймалися на західноукраїнських землях. Самоврядна традиція була призупинена радянським тоталітаризмом. Втім, реальним кроком до розбудови незалежної держави протягом минулих 90 років стало прийняття Україною, першою з усіх колишніх республік СРСР, закону про відродження місцевого самоврядування.

За роки незалежності в Україні можна виділити шість етапів становлення інституту місцевого самоврядування. Кожному з них була притаманна особлива законодавча база. Характерною ознакою всіх пройдених етапів можна вважати те, що функціонування самоврядування в місті завжди було відповідним взірцем – еталоном. У той же час самоврядування в містах не обійшла домінуюча етатизація, пов’язана з відчутним верховенством органів державної влади над інститутами самоврядування.

Значною проблемою в системі владних відносин є структурна складова. У 25 містах України з районним поділом проживає понад 40% населення країни. Із 118 районів у 82 створені свої власні ради з виборними депутатами. У 36 районах запроваджено адміністративну децентралізацію, коли райони наділені певними адміністративними функціями без відповідного політичного представництва.

Аналізуючи правові та інституціональні особливості діяльності різнорідних за походженням структур районного поділу, що існують у містах, автор доходить висновку щодо необхідності збереження районних рад як представницьких органів, які найбільш наближені до населення і знають його потреби і запити. Такі ради виступають дуже важливими інституціональними інструментами, що дозволяє міській раді забезпечити ефективне управління містом і більш оперативно вирішувати нагальні потреби місцевого значення.

На підставі компаративного аналізу міських статутів Харкова і Дніпропетровська автор розкриває переваги, пов’язані з використанням статутного права, яке дозволяє розділити повноваження та компетенції між міською та районними радами, відрегулювати особливості їх взаємодії. Нарешті, статутна практика дозволяє врахувати особливості кожного міста, беручи до уваги його економічні, соціальні та політичні компоненти, інфраструктуру та знайти інструменти і механізми протистояння різним негараздам та ризикам.

Дослідження економічних умов функціонування систем організації влади в містах показало, що від матеріально-фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування в першу чергу залежить їх владоспроможність. Існуюча ресурсна база органів самоврядування міст поки що мало узгоджена з ринковими механізмами і в більшості випадків залежить від системи державних органів. Це знижує самобутній потенціал міської влади, що проявляється насамперед через систему бюджетних відносин, коли міністерство фінансів напряму працює майже з 700 суб’єктами бюджетного процесу. За таких умов міські органи влади не зацікавлені у збільшенні надходжень до власних бюджетів. Щорічні зміни нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів не стимулюють місцеві органи влади розвивати власну бюджетну автономію.

Аналіз міського бюджету Харкова за останні чотири роки показує, що показники, які постійно змінюються в бюджетних розрахунках, призвели до того, що доля місцевих податків зросла з 3,1 до 6,5%, також удвічі зросла плата за землю, але в сукупності ці видатки складають усього 12,1%. Одночасно податки з доходів фізичних осіб сягають 50-70%, а обсяг їх залежить виключно від позиції міністерства фінансів. Наведені показники бюджетної сфери, що притаманні українським реаліям, були співставлені зі світовими аналогами. Порівняння показало, що місцеві бюджети у країнах розвинутої демократії складають від 30 до 65%, тоді як аналогічні показники у зведеному бюджеті м. Харкова в багато разів менші.

Формування бюджетів районів у містах з районним поділом має ще більше складностей і проблем. Районні ради не виступають суб’єктами формування бюджету, оскільки ця функція належить міській раді. Базою для бюджетних розрахунків є узгоджений механізм розподілу владних повноважень, які віднесені виключно до компетенції міської ради. Подібна практика позбавляє систему районних владних структур будь-якої відповідальності перед мешканцями районів за свою фінансово-бюджетну відповідальність.

Аналіз економічних умов функціонування інститутів самоврядування міста показує, що владні структури виключені з процесу стимулювання ринкових відносин на своїй території. Вони ніяким чином не зацікавлені зміцнювати та розширювати власний бюджет за рахунок використання ринкових стимуляторів. У багатьох країнах розвинутої демократії важливим компонентом фінансової ресурсної бази виступає ринкова вартість землі, рухомого і нерухомого майна, активів капіталу, що належить підприємствам комунальної власності. При формуванні місцевих бюджетів у багатьох країнах враховують чисельність сімей, їх матеріальний стан. Для цього малозабезпечені мешканці користуються податковими пільгами при платі за землю, транспортні засоби, нерухоме майно.

У третьому розділі – “Шляхи та напрямки інституціонального вдосконалення політичних процесів у системі організації влади міста” – вибори розглядаються як інститут легітимного формування представницьких владних структур. Становлення виборчого процесу в Україні, що регулює умови формування інститутів місцевої влади, розпочинається з 1990 р. Перша виборча модель, яка була запроваджена, пов’язувалася з мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості. Вона мала дві суттєві відмінності: першою умовою перемоги на виборах було отримання 50% + 1 голос. У разі відсутності такої переваги призначався другий тур виборів через два тижні. В цьому турі брали участь два претенденти, що займали перше і друге місце, серед них і визначався переможець.

Другою умовою була участь у голосуванні не менше 50% виборців, які повинні були брати участь як у першому, так і у другому турі виборів. Подібний регламент залишав багато одномандатних округів вільними з причини недостатньої явки виборців.

У 1994 р. запроваджуються прямі вибори голів рад усіх рівнів. На виборах 1998 р. відбувається корегування виборчого процесу до місцевої влади, в результаті чого запроваджуються система відносної більшості, що обмежувала вибори одним туром, оскільки переможцем ставав той, хто отримував просту більшість. За цією формулою відбувались вибори і у 2002 р. У виборчі перегони 2006 р. були внесені суттєві корективи. Депутатський корпус на рівні областей, районів і міст обирався за пропорційною системою, а голови відповідних територіальних громад міст, сіл і селищ – за мажоритарним принципом.

Проведений контент-аналіз виборчого законодавства дозволив визначити тенденції та закономірності впливу виборчого процесу на демократизацію та стабільність в Україні. Важливою закономірною тенденцією стала політична структуризація. Кожна виборча модель дозволила запровадити специфічну електоральну сегментацію.

Головною тенденцію до 1998 р. була реалізація консервативного напрямку демократизації суспільного розвитку, а після цього з'явилась ліберальна модель, яка була скорегована в результаті складних процесів, пов’язаних з президентськими виборами 2004 р. З 2006 р. запроваджуються радикальні зміни, які призводять до нової електоральної культури виборців, пов’язаної з політичною орієнтацією як суспільства, так і політичних партій, що не були готові до вимог нової електоральної культури.

Проведений аналіз дозволив сформулювати наукові застереження відносно зменшення ризиків негативного впливу запроваджених змін. Зокрема, їх необхідно реалізувати через удосконалення пропорційної системи на місцевих виборах та слід враховувати при подальшому удосконаленні виборчого законодавства.

Процес формування політично відповідальних місцевих рад об’єктивно поставив на порядок денний дві вимоги:

1. Діяльність правлячої більшості й опозиції у складі місцевих рад, які повинні співпрацювати через досягнення консенсусності та порозуміння при вирішенні нагальних місцевих проблем. У цьому полягає відмінність діяльності місцевого депутатського корпусу від депутатів загальнонаціонального масштабу.

2. Друга вимога пов’язана з діяльністю місцевих партійних осередків, які із органів, що проводять виборчі кампанії, перетворились в органи управління на місцевому рівні. На ці інститути об’єктивно покладена реальна відповідальність (через діяльність своїх депутатських груп і фракцій) за стан справ на місцевому рівні. Вони поки що не мають ні досвіду, ні практики, ні механізмів конкретної реалізації цієї відповідальності.

Подальше дослідження політичної складової у виборчих програмах політичних партій дозволило з’ясувати їх ставлення як до місцевого самоврядування в цілому, так і до конкретних напрямків його діяльності. Проведений аналіз показав, що більшість міст не має власних статутів, а це означає, що наразі допускається нівелювання особливостей, притаманних кожному місту.

З’ясування позицій політичних партій щодо їх ставлення до місцевого самоврядування здійснювалось шляхом аналізу таких питань у виборчих програмах політичних партій: роль місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства, повноваження його органів, фінансова основа самоврядування, місцеві органи виконавчої влади, місцеві вибори. Проведений аналіз дозволив встановити, що праві та центристські партії достатню увагу приділяють органам місцевого самоврядування. Вони розглядають різні аспекти самоврядування і пропонують шляхи його вдосконалення. Ліві партії, за винятком соціалістів, обмежили свою роль загальними положеннями щодо використання потенціалу органів самоврядування в різних сферах. Комуністична партія обходить ці питання, замінюючи їх традиційним пострадянським реформізмом, пов’язаним з місією трудових колективів.

Наведений аналіз програмних вимог відносно місцевого самоврядування дозволяє стверджувати, що національна еліта починає розуміти важливість цього інституту для перспектив демократизації суспільних процесів і подальшого вдосконалення владних відносин в Україні.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні здійснено всебічний детальний аналіз концептуальних і прикладних засад організації влади міста. В умовах українського соціуму її соціальна природа має дихотомічний характер і походить від одного суб’єкта – народу, який одночасно є носієм і державної, і самоврядної влади. Звідси різні зовнішні й внутрішні ознаки прояву цих двох типів влади, які ще недостатньо враховуються як на теоретичному, так і практичному рівнях. Тому з метою подолання цього протиріччя пропонується внести відповідні зміни на законодавчому рівні, які б внормували владу на рівні територіальних утворень конкретною формою діяльності всіх інститутів органів самоврядування.

Організація влади в місті дає змогу ефективно використовувати елітний потенціал суспільства, оскільки саме на цьому рівні зосереджено значний управлінський потенціал, економічні, соціальні, демографічні та природні ресурси кожного територіального утворення.

Дослідження показало, що сучасні історичні, урбаністичні, демографічні, виробничі та управлінські чинники суттєво впливають на форми та структури організації влади в місті. Тому організація влади в місті є певною системою владних структур, які забезпечують діяльність міста як територіального утворення – мегаполісу, що характеризується певними специфічними ознаками, а саме: розвинутими соціально-інфраструктурними комплексами, великою мережею об’єктів комунальної власності, наявністю глибинних, політичних і соціально-економічних процесів, в управлінні якими домінуюче місце займають органи місцевого самоврядування та структури, що представляють місцеві державні адміністрації, а також різні асоціативні й добровільні утворення громадян, які беруть участь в управлінських процесах.

Слід зазначити, що ми не вважаємо за доцільне здійснювати адміністративну реформу на рівні міського управління міст з районним поділом. Це стосується оптимізації чисельності депутатського корпусу, розробки виважених критеріїв оцінки ефективності роботи депутатів районних рад, необхідності уніфікації підходів до визначення повноважень органів місцевого самоврядування районів у містах.

Проведене дослідження показало, що в умовах України існують суттєві проблеми зі створенням ефективних економічних умов, які суттєво впливають на систему владних відносин у великих містах.

Існуюча структура фінансової ресурсної бази органів самоврядування міста поки що не може вважатися досконалою, адже в ній до 70 % складають податки від фізичних осіб, на що міська влада майже не впливає і мало що може зробити для покращення власних бюджетних можливостей. Аналіз показує, що протягом останніх чотирьох років мало що змінилося в розширенні можливостей міської влади щодо покращення власного бюджетного стану, оскільки такий важливий чинник, як податок на землю зріс за цей період в обсязі податкових надходжень до міської ради всього на 2,5 %.

У структурі місцевого бюджету відсутні важелі, що пов’язані з подальшим покращенням ринкових відносин у місті. Неприпустимо, що міська влада реально не включена в процес стимулювання ринкових механізмів на своїй території і результатом її стимуляційного сприяння стає зміцнення власного бюджету.

Підводячи підсумки аналізу розвитку системи організації влади в містах України, слід відзначити, що як в минулому, так і в сучасних умовах самоврядні принципи організації владарювання в містах мають виключно велике значення. Починаючи з часів княжої доби, міста України залишалися центрами зосередження економічного, політичного й культурного життя, ідеальним місцем для активної суспільної та соціальної діяльності людей. Саме в містах зароджувалась ефективна інституційна база, яка дозволяє мешканцям міст самостійно вирішувати нагальні побутові, соціальні та політичні проблеми. Великі міста в Україні як в історичному минулому, так і в умовах сьогодення займають відносно привілейоване місце, тому подальше вдосконалення системи місцевого самоврядування має, на наш погляд, починатися з відпрацювання інструментів і технологій діяльності органів самоврядування саме на міському рівні.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Наконечний В.В. Велике місто як об'єкт управління і самоврядування: світовий досвід і Україна // Людина і політика. – 2003. – № 1 (25). – С. 84-89.

2. Наконечний В.В. Місцеве самоврядування: світові стандарти та українські реалії // Вісн. Харк. нац. ун-ту ім. В.Н. Каразіна Питання політології. – Харків, 2003. – № 592. – С. 292-299.

3. Наконечний В.В. Фінансово-економічні основи самоврядування у великому місті // Вісн. Харк. нац. ун-ту ім. В.Н. Каразіна Питання політології. – Харків, 2004. – № 634. – С. 116-126.

4. Панченко Т.В., Наконечний В.В. Місцеві вибори за пропорційними правилами: здобутки, недоліки та можливі наслідки // Вісн. Харк. нац. ун-ту ім. В.Н. Каразіна Питання політології. – Харків, 2005. – № 702. – С. 71-77.

5. Наконечний В.В. Зміни у складі місцевої еліти після виборів на пропорційній основі на прикладі міста Харкова // Вісн. Харк. нац. ун-ту ім. В.Н. Каразіна Питання політології. – Харків, 2006. – № 737. – С. 126-138.

6. Кучеренко Т., Наконечний В. Реформування політичної системи України: регіональний рівень // Сучасна українська політика: Політика і політологи про неї / Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – 2003. – Вип. 4. – С. 109-118.

7. Наконечний В.В., Панченко Т.В. Взаємодія політичних партій і органів місцевого самоврядування в контексті місцевих виборів // Соціальні протиріччя та проблеми соціального партнерства: Зб. наук. тез (за матеріалами ХVІ Харківських політологічних читань). – Харків: НЮАУ, 2005. – С. 84-86.

АНОТАЦІЯ

Наконечний В.В. Система організації влади великого міста: політологічний аналіз. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 – політичні інститути та процеси – Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна. – Харків, 2007.

Дисертація присвячена проблемам формування, організації та функціонування влади великого міста. На теоретичному рівні визначено й проаналізовано методологічні підходи в дослідженні системи організації влади міста, здійснено компаративний аналіз світових моделей системи організації влади міста, а також запропоновано авторське визначення поняття велике місто. Досліджено організаційні, правові та ресурсні засади функціонування українських міст, а також можливості структурного вдосконалення влади на рівні міста з районним поділом. У результаті розроблено дослідницьку концепцію, в якій доводиться доцільність збереження районної в місті ради як інституту місцевого самоврядування у великому місті за умови суттєвого перегляду її ролі, повноважень і функцій. Доведено необхідність поетапного введення пропорційної системи виборів до місцевих рад, розмежування термінів загальнонаціональних та місцевих виборів, перегляду принципів обрання міського голови.

Ключові слова: велике місто, система організації влади, місцеве самоврядування, районна в місті рада, місцевий бюджет, місцеві осередки політичних партій, депутатський корпус місцевих рад.

АННОТАЦИЯ

Наконечный В.В. Система организации власти большого города: политологический анализ. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 – политические институты и процессы – Харьковский национальный университет имени В.Н. Каразина. – Харьков, 2007.

Диссертация посвящена теоретико-прикладным вопросам формирования, организации и функционирования власти в условиях большого города. В работе исследуются мировой и украинский опыт реализации власти в больших городах с целью оптимизации механизмов формирования и функционирования районных в городе советов.

В работе раскрыты теоретико-методологические подходы к исследованию системы организации власти города, осуществлен компаративный анализ мировых моделей организации власти в городах. Анализ теорий и моделей местного самоуправления продемонстрировал, что именно на уровне большого города местное самоуправление выполняет сложные задачи, является наиболее динамичной самоуправляющейся единицей и может реализовываться в разных организационно-правовых формах. Автором предложено определение понятия “большой город” сквозь призму его ролевого статуса как мегаполиса, который характеризуется развитыми социально-инфраструктурными комплексами, большой сетью объектов муниципальной собственности, наличием глубинных политических и социально-экономических процессов.

Осуществленный в работе анализ экономических условий функционирования системы организации власти в городах Украины демонстрирует необходимость пересмотра структуры доходов бюджетов местного самоуправления, соотношения налогов на доходы и прибыль с имущественными налогами и местными налогами и сборами.

В результате разработана исследовательская концепция, в которой доказана целесообразность сохранения районного совета как института местного самоуправления в большом городе при условиях существенного просмотра его роли, полномочий и функций.

В работе обозначены пути и направления институционального усовершенствования политических процессов в системе организации власти города, в том числе системы местных выборов, партийной структуры на местном уровне. Доказана целесообразность поэтапного введения пропорциональной системы выборов в местные советы – сначала для городских советов, потом, на следующих выборах, – на уровне районных в городе советов, размежевание сроков общенациональных и местных выборов, пересмотра принципов избрания городского головы.

Ключевые слова: большой город, система организации власти, местное самоуправление, районный в городе совет, местный бюджет, местные организации политических партий, депутатский корпус местных советов.

SUMMARY

Nakonechniy V.V. The system of power organization оf a big city: political analysis. – Manuscript.

The dissertation for a scientific candidate’s degree in political science, specialty 23.00.02 – political institutions and processes. – V.N. Karazin Kharkiv National University. – Kharkiv, 2007.

The dissertation is devoted of the problems of power formation, organization and function of a big city. On the theoretical level the thesis points and defines the methodical approaches in the systems of power organization in a city, realizes the comparative analysis of world models of the