ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ОКОПНИК ОЛЕНА МИКОЛАЇВНА

УДК 351.74 (477)

ОРГАНИ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОМУ МЕХАНІЗМІ РЕАЛІЗАЦІЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне

право і процес; фінансове право, інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Харків - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національної академії Державної податкової служби України, ДПС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України,

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національна академія Державної

податкової служби України,

завідувач кафедри адміністративного

та фінансового права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

декан юридичного факультету

Запорізького державного університету;

кандидат юридичних наук, доцент

Поліщук Віктор Григорович,

начальник кафедри адміністративного

права та адміністративного процесу

Запорізького юридичного інституту

Дніпропетровського державного

університету внутрішніх справ.

Провідна установа: Одеський національний університет

імені І.І. Мечникова, кафедра

адміністративного та господарського права.

Захист відбудеться 26 квітня о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 16 березня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена теоретичною і практичною значимістю питань удосконалення та зміцнення системи організаційно-правового забезпечення реалізації виконавчої влади української держави на сучасному етапі її розвитку.

Реалії державного будівництва останніх років переконливо свідчать, що без зміцнення порядку й організованості неможливо перебороти негативні тенденції соціально-економічного розвитку країни, ефективно вирішувати проблеми в економіці, міжнаціональних відносинах, протидіяти політичному екстремізмові, тероризмові, корупції і злочинності.

Невипадково в даний час усе помітнішим стає пошук шляхів створення науково-обґрунтованої моделі „сильної” держави, здатної в умовах демократії, розвитку інститутів цивілізованого суспільства не тільки розробляти, але й реалізовувати на всій території країни зважену державну, економічну, соціальну, правову політику, що нейтралізує й усуває негативні фактори суспільного розвитку, у тому числі в сфері безпосереднього захисту прав і законних інтересів громадян від протиправних зазіхань, беззаконня й свавілля.

Вирішення цієї проблеми неможливо без зміцнення всіх ланок та інститутів правоохоронної системи країни, у тому числі органів внутрішніх справ, які володіють широким арсеналом юридичних засобів забезпечення державно-правового порядку. Незважаючи на вжиті керівництвом країни заходи щодо поліпшення матеріально-технічної та правової оснащеності ОВС, сучасне українське Міністерство внутрішніх справ у своїй організації й діяльності багато в чому зберігає риси колишньої, радянської міліції тоталітарної держави. Це пов'язано з тим, що організаційно-правовий розвиток ОВС України довгий час відбувався під сильним впливом суб'єктивних факторів, внаслідок чого виникла недооцінка необхідності адаптації організаційних структур ОВС, правового закріплення цілей, задач, функцій, владних повноважень до нових реалій української державності та інститутів цивілізованого суспільства, що сьогодні активно формуються. Як наслідок, правова основа організації та діяльності ОВС формувалася при відсутності цілісної, законодавчо закріпленої концепції, а багато гострих питань щодо надання органам внутрішніх справ організаційної цілісності, взаємин ОВС й громадян, формування муніципальних органів охорони громадського порядку не вирішувалися, залишаючись без юридичного опосередкування.

Сьогодні знову, як і більше чотирнадцяти років тому, коли створювався перший закон України „Про міліцію”, потрібен новий погляд на місце й роль цього інституту в життєзабезпеченні суспільства, реалізації виконавчої влади. Зазначені обставини обумовили вибір теми дисертаційного дослідження, її мету, задачі, логічне осмислення й інтерпретацію теоретичного й емпіричного матеріалу.

Загальні проблеми реалізації виконавчої влади були предметом аналізу в працях таких вітчизняних та зарубіжних вчених, як В. Авер’янов, О. Андрійко, Г. Атаманчук, Ю. Аврутин, С. Алексєєв, В. Афанасьєв, М. Ануфрієв, В. Бакуменко, О. Бандурка, Д. Бахрах, І. Бачило, Ю. Битяк, А. Васильєв, К. Веремеєнко, О. Джафарова, Є. Зозуля, В. Ігнатьєв, Ю. Козлов, А. Комзюк, П. Михайленко, Р. Моль В. Пєтков, Ю. Соловей, В. Сорокін, Ю. Тихомиров, О. Фандалюк, Ю. Шемшученко, М. Шпилевский, В Шкарупа, Л. Штейн, Г. Юста та ін.

Однак нині залишається ще багато дискусійних та практично невирішених питань, що стосуються організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в діяльності органів внутрішніх справ. Не применшуючи ролі і значимості доробку зазначених науковців, необхідно визнати, що в Україні на цей час відсутні спеціальні монографічні дослідження щодо місця органів внутрішніх справ в організаційно-правовому механізмі реалізації виконавчої влади в Україні.

Зазначені обставини обумовлюють безперечну актуальність аналізу місця органів внутрішніх справ в організаційно-правовому механізмі реалізації виконавчої влади в Україні, зокрема і в контексті здійснюваної в нашій державі адміністративної реформи. З огляду на це, такий аналіз має не лише суто наукове, але й практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і провадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2004-2009рр. (наказ МВС України від 05.07.2004 № 755), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Харківського національного університету внутрішніх справ. Робота спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції розвитку органів внутрішніх справ України у ХХІ столітті , Концепції реформування МВС України, Програми МВС України „Народ і міліція – партнери”, багатьох відомчих програм і планів. Тема затверджена Вченою радою Національної академії внутрішніх справ України 27 жовтня 2004 року, протокол № 10.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в комплексному дослідженні сукупності проблем організаційно-правового будівництва органів внутрішніх справ у сучасній Україні для обґрунтування конкретних рекомендацій і пропозицій у цій галузі.

Для досягнення мети дисертаційного дослідження автором були поставлені такі основні завдання:

– дослідити стан наукової розробленості феномена виконавчої влади в контексті формування організаційно-правового механізму її реалізації;

– узагальнити і критично осмислити основні теоретичні підходи щодо функціональної й організаційно-правової характеристики виконавчої влади;

– надати організаційно-правову характеристику виконавчої влади;

– вивчити та систематизувати процес еволюції наукових досліджень про роль і місце інституту поліції (органів внутрішніх справ) у реалізації виконавчої влади,

– простежити ґенезу місця і роль поліції (міліції) у реалізації функцій виконавчої влади, організаційно-правового будівництва і правового забезпечення на різних етапах;

– надати аналіз становлення правового регулювання організації і діяльності ОВС в умовах формування системи виконавчої влади України та розкрити особливості;

– узагальнити і критично осмислити сучасний стан правового регулювання організації й діяльності органів внутрішніх справ у контексті процесів зміцнення системи виконавчої влади в Україні;

– визначити концептуальні основи організаційно-правового будівництва органів внутрішніх справ в умовах формування правової держави;

– обґрунтувати теоретичну модель перспектив організаційно-правового будівництва МВС в Україні;

– розглянути зарубіжний досвід будівництва поліції, на основі якого надати обгрунтовані теоретичні та практичні рекомендації щодо вдосконалення діяльності ОВС в умовах формування системи виконавчої влади України;

– розробити теоретичні основи вдосконалення системи правових заходів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються у процесі функціонування організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади та обумовлюють генезис формування адміністративно-правового статусу органів внутрішніх справ.

Предмет дослідження становлять теоретичні і організаційно-правові фактори поняття ОВС, правові й організаційні механізми її функціонування на різних етапах вітчизняної історії, а також державні концепції, наукові розробки і правова практика в цій галузі.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність загальних та спеціальних наукових методів, що в комплексі застосовуються дисертантом для розв’язання завдань та досягнення мети дослідження. Головним з них є філософський діалектичний метод наукового пізнання державно-правових процесів та явищ.

Використовувались наступні спеціальні наукового методи пізнання: системний – в процесі аналізу всього комплексу проблем органів внутрішніх справ в правовому механізмі реалізації виконавчої влади; догматичний (формально-логічний) – при аналізі тексту законів та інших нормативно-правових актів і тлумачення їх змісту (підрозділи 2.2, 2.3); історико-правовий – для аналізу правового регулювання у ретроспективі (підрозділи 1.3, 1.4, 2.1, 2.2); порівняльно-правовий – при аналізі зарубіжного досвіду будівництва поліції (підрозділ 2.3); статистико-порівняльний – для характеристики системи органів виконавчої влади, змісту та значення їх діяльності (підрозділи 1.2., 1.3).

Нормативно-правовою базою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України, чинне адміністративне законодавство, окремі документи міжнародно-правового характеру, що стосуються питань наукового дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним дослідженням діяльності органів внутрішніх справ в організаційно-правовому механізмі реалізації виконавчої влади в Україні, здійсненим з урахуванням нових ідей і тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямів удосконалення сучасного законодавства з метою підвищення ефективності діяльності органів державної влади.

Вивчення проблеми дало змогу обґрунтувати ряд висновків, рекомендацій і пропозицій, зокрема:

– дістав подальшого розвитку вивчення стан наукової розробленості феномена виконавчої влади в контексті формування організаційно-правового механізму її реалізації;

– з нових позицій наведено основні теоретичні підходи щодо функціональної й організаційно-правової характеристики виконавчої влади;

– здійснено аналіз та надано організаційно-правову характеристику виконавчої влади;

– вивчено та систематизовано процес еволюції наукових досліджень про роль і місце органів внутрішніх справ у реалізації виконавчої влади,

– вперше досліджено генезису місця і роль поліції (міліції) з позиції реалізації функцій виконавчої влади,

– здійснено систематизацію факторів, що стосуються особливостей становлення правового регулювання організації і діяльності ОВС в умовах формування системи виконавчої влади України;

– піддано узагальненню та класифікації сучасний стан правового регулювання організації й діяльності органі внутрішніх справ у контексті процесів зміцнення системи виконавчої влади в Україні;

– сформульовано концептуальні основи організаційно-правового будівництва органів внутрішніх справ в умовах формування правової держави;

– обґрунтовано теоретичну модель перспектив організаційно-правового будівництва МВС в Україні;

– піддано узагальненню та класифікації зарубіжний досвід будівництва поліції, на основі якого надано обгрунтовані теоретичні та практичні рекомендації щодо вдосконалення діяльності ОВС в умовах формування системи виконавчої влади України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки і пропозиції, які містяться в ньому, можуть бути використані: у науково-дослідній діяльності – при аналізі соціального призначення, організації та діяльності МВС; при розробці комплексних заходів для удосконалення правового регулювання організації і діяльності органів внутрішніх справ і механізмів управління їх структурними і функціональними ланками на сучасний момент і перспективу; у навчальному процесі – при викладанні дисциплін „Адміністративне право”, „Конституційне право”, „Теорія держави та права”, „Теорія управління в органах внутрішніх справ”, „Судові та правоохоронні органи України”.

Основні положення проведеного дослідження використовуються у навчальному процесі при проведення лекційних та семінарських і практичних занять з курсу „Адміністративне право” та „Судові та правоохоронні органи України” у Кіровоградському юридичному інституті Харківського національного університету внутрішніх справ України (акт впровадження від 28.04.2006.) а також в практичній діяльності працівників УМВС України в Кіровоградській області (акт впровадження від 19.04.2006.).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації і пропозиції обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу відповідних правових актів та наукових джерел. Ідеї та розробки, що належать Шкарупі В.К., у співавторстві з яким було підготовлено наукову статтю, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Хід та результати дослідження на відповідних етапах неодноразово обговорювались на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ та на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Кіровоградського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ.

Основні положення роботи, теоретичні та практичні висновки оприлюднені на наукових і науково-практичних конференціях: науково-практичній конференції „Місце та роль правоохоронних органів у системі органів державної влади та місцевого самоврядування” (17-18 травня 2005 р., м. Кіровоград); Всеукраїнській науково-практичній конференції „Форми діяльності державних органів та їх нормативне закріплення в сфері охорони громадського порядку (1-2 червня 2005 р., м. Кіровоград); міжвузівській науково-практичній конференції „Виконавча влада: сутність поняття в умовах розвитку демократичної держави” (22 грудня 2005 р., м. Кіровоград); регіональній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми взаємодії регіональних органів управління з органами внутрішніх справ”(23 грудня 2005 р., м. Кіровоград); науково-практичній конференції молодих та майбутніх вчених „Сутність підготовки та прийняття управлінських рішень у діяльності ОВС” (14 квітня 2006 р., м. Київ); всеукраїнській науково-практичній конференції „Роль органів місцевої влади у попередженні наркотизму серед неповнолітніх” (20-21 квітня 2006 р. м. Кіровоград); всеукраїнському симпозіумі „Державотворення та місцеве самоврядування в Україні в контексті сучасного конституційного процесу”(23 червня 2006 р. м. Одеса).

Публікації. Основні положення і висновки, сформульовані автором у дисертації, знайшли відображення у п’яти наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях та чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 179 сторінок, з них – 163 сторінки основного тексту, список використаних джерел займає 16 сторінок і налічує 162 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробки, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічна основа, особистий внесок здобувача, наукова новизна роботи, практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію, публікацію основних положень, її структуру та обсяг.

Розділ I. „Виконавча влада й організаційно-правовий механізм її реалізації” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Виконавча влада: сутність поняття” розглядаються питанні неоднозначності інтерпретації поняття „влада”, розглянуто існуючі в науці підходи до визначення поняття виконавча влада. Аналіз наукової літератури дає підстави автору стверджувати, що реформування українського суспільства, виникнення і розповсюдження нових суб’єктів правових і суспільних відносин створюють об`єктивну потребу пошуку принципово нових підходів до розуміння правових явищ, підходів, які б відповідали сучасній концепції правового регулювання.

Дисертант зазначає, що теоретико-правовий аналіз організаційно-правових форм діяльності виконавчої влади покликаний сприяти розробці цілісної концепції реформування державно-правової системи. Він підкреслює, що з моменту виникнення наукових уявлень про систему розподілу влади, всі автори, як прихильники, так і опоненти концепції, що розглядається, загострювали увагу на неповній визначеності компетенції виконавчої влади і наявності в неї реальних важелів впливу на інші гілки влади: економічних, силових та організаційних. Автор запропонував розглядати поняття „влада” як політико-юридичну категорію, як право і можливість одних керувати іншими, роблячи вплив на їхню поведінку й діяльність, використовуючи при цьому авторитет влади, право, насильство й інші засоби.

У підрозділі висвітлюються нова методологія дослідження виконавчої влади, яка характеризується лише прагненням відмовитися від безумовно негативної оцінки нерівності гілок влади, з врахуванням того, що баланс між гілками влади в реальних умовах функціонування політичної системи досягається, перш за все, за допомогою контрольних повноважень законодавчої влади, інститутів конституційної відповідальності та судового оскарження неправомірних актів, дій та бездіяльності органів виконавчої влади. Автор вважає істотним вплив такої переоцінки сутності виконавчої влади на критерії ефективності державного управління, яка не може і не повинна розглядатися у сучасних умовах лише як повне виконання нормативних вимог. Зокрема підкреслюється, що відношення до виконавчого органу як до виразника державних інтересів у певній сфері життя суспільства дозволить подолати позитивізм у ставленні до проблем управлінської діяльності, оскільки саме визначення мети, її обґрунтованість та відповідність потребам суспільства і, власне, досягнення цієї мети стає першою ланкою оцінки ефективності управління.

Підрозділ 1.2. „Функціональна характеристика виконавчої влади” присвячено розкриттю функціональної складової виконавчої влади, що містить такі поняття, як форми і методи практичної реалізації державної волі, розподіл компетенції між різними державними структурами, порядок їх утворень і функціонування тощо.

Автор зазначає, що в будь-якій сучасній державі, функції виконавчої влади не можуть існувати поза правовою формою. І компетенція органів виконавчої влади, і їх організаційна побудова відображені в нормах права. Для виконання функцій, що покладені на органи виконавчої влади, останні наділяються відповідною компетенцією, де, крім інших повноважень, є й нормотворчі, зокрема розглядаються повноваження центральних органів державної виконавчої влади. Однак підкреслюється, що нормотворчість вказаних органів завжди підзаконна. Закони окреслюють її спрямованість, засоби досягнення поставленої мети, компетенцію органів виконавчої влади.

У науковому дослідженні дається авторське визначення нормотворчих повноважень органів виконавчої влади – це об'єктивно детерміновані, закріплені в законодавстві (як компетенція) повноваження щодо реалізації завдань і функцій цих органів, які складаються з конкретизації законів, указів президента, постанов і розпоряджень уряду, видання самостійних нормативних актів у галузях, не врегульованих законом. Досліджуючи співвідношення категорій „компетенція” та „функції”, автор дійшов обґрунтованого висновку, що категорія „компетенція” має більш широке значення.

У підрозділі 1.3. „Організаційно-правова характеристика виконавчої влади” зроблена спроба дати характеристика державної влади в теоретичному і практичному відношенні. Зокрема, автором детально проаналізована діяльність Кабінету Міністрів України, розглянута Програма його діяльності, співпраця з Верховною Радою, вказані обгрунтовані пропозиції щодо покращання діяльності даного органу виконавчої влади. Значну увагу в цьому підрозділі приділено питанню правового статусу Кабінету Міністрів у відносинах з Президентом і Верховною Радою України.

Автор розглядає питання щодо оскарження рішень Президента про припинення повноважень окремих членів уряду. На його думку, оскільки члени уряду є політичним діячами, а не державними службовцями, тому такий акт глави держави оскаржувати неможливо, адже він є результатом політичного волевиявлення глави держави і може прийматись на його вільний розсуд. Проблемою ситуацією дисертант вважає таку, яка пов'язана з одночасним припиненням повноважень більше ніж однієї третини членів уряду, який було сформовано на коаліційних засадах. Автор також звертає увагу на той факт, що головне завдання Кабінету Міністрів – вироблення і реалізація державної політики, його функції і повноваження повинні випливати саме з цього завдання.

Окремо розглянуто проблему делегування законодавчих нормотворчих повноважень урядові у деяких європейських країнах. Зокрема, аналізується практика делегування парламентом уряду права самостійно приймати нормативні акти, які мають силу законів та сам механізм делегування. Дисертант вносить пропозицію про необхідність розмежування функцій Кабінету Міністрів як колегіального органу та функцій Кабінету Міністрів, що виконуються окремими членами уряду. Зокрема, функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу повинні виконуватися шляхом проведення його засідань. До інших функцій Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду автор відносить: загальне керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою апарату Кабінету Міністрів; спрямування та координація діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади; ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів тощо. Одним з найважливіших завдань для членів Кабінету Міністрів, які очолюють відповідні органи (міністерства) є здійснення керівництва цими органами. Автор розглядає доручення з позицій класифікації форм управлінської діяльності, пропонує віднести їх до так званих „організаційних заходів”.

У підрозділі 1.4. ”Генезис місця і роль поліції (міліції) у реалізації функцій виконавчої влади” розглянуто процес еволюції наукових досліджень про роль і місце інституту поліції (органів внутрішніх справ) у реалізації виконавчої влади.

Вивчаючи історичні джерела та дослідження науковців, дисертант проаналізував та порівняв характерні особливості організаційно-правового аспекту діяльності поліції в процесі реалізації функцій виконавчої влади у значному часовому проміжку. Основну увагу у цьому підрозділі дослідження сконцентровано безпосередньо на становленні і розвитку поліції Російської Імперії, міліції СРСР і української міліції, що дає уяву про відсутність не тільки організаційної стабільності, але і чіткості виконання її функцій. Однак при всіх змінах в виконуваних функціях це завжди були функції виконавчої влади, пов'язані зі специфічними формами, методами і засобами підтримки державно-правового порядку.

Дисертант зазначає, що міліція України разом з суспільством пройшла дуже складний етап розвитку. Органи внутрішніх справ позбулися необхідності брати участь в різних політичних акціях і повинні зосередитись на виконанні своїх безпосередніх обов'язків з підтримки правопорядку, профілактики та розкриттю правопорушень. Автор також звертає увагу на той факт, що в сучасних умовах правоохоронна система України переживає складні часи і керівництву держави і МВС потрібна програма для рішучих дій: позбавитись негативних рис у діяльності міліції та повернути органам внутрішніх справ України повагу і авторитет з боку громадян, зміцнити їх віру в дієздатність органів внутрішніх справ.

Розділ 2. „Організаційно-правове будівництво органів внутрішніх справ україни: становлення, проблеми, перспективи” складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. „Становлення правового регулювання організації і діяльності ОВС в умовах формування системи виконавчої влади України” присвячено аналізу процесуальної діяльності органів внутрішніх справ, визначенню та з’ясуванню механізмів та закономірностей взаємозв’язків та взаємодії правових, організаційних, інформаційних та інших сторін цієї діяльності.

Автор зауважує, що органи внутрішніх справ водночас входять у систему органів державного управління і систему правоохоронних органів. В силу цього, специфічною особливістю є подвійний (управлінський та правоохоронний) характер їхньої діяльності. На його думку, важливим у становленні органів внутрішніх справ є те, що вони виступають не лише як система внутрішнього управління власними силами та засобами, але й беруть участь в управлінні „зовнішнім середовищем”, при цьому сферу застосування правових норм органами внутрішніх справ поділено на дві частини. Перша (зовнішня) пов’язана зі зміцненням правопорядку та боротьбою з правопорушеннями. Інша (внутрішня) пов’язана з організацією та забезпеченням функціонування системи органів внутрішніх справ.

Дисертант розглядає особливості становлення системи ОВС незалежної України, яка отримала як позитивні, так і негативні риси свого попередника – української радянської міліції. Він вважає, що важливе значення для практичної діяльності органів внутрішніх справ мало законодавче забезпечення їх діяльності. Автор робить висновок, що протягом першої половини 60-х рр. та у 70-80-х рр. минулого століття було прийнято низку нормативних актів, які регулювали практичну діяльність органів внутрішніх справ. Ці документи дозволили суттєво підвищити ефективність та законність роботи, спрямованої на боротьбу зі злочинністю в УРСР.

Підкреслюється, що особлива увага приділялась одному з головних напрямів діяльності – профілактичній роботі. В апаратах кримінального розшуку була створена профілактична служба, яка включала підрозділи загальної профілактики, індивідуальної профілактики і керівництва дільничними інспекторами, профілактики правопорушень неповнолітніх. Значна увага в ті часи приділялася підготовці кадрів ОВС, адже актуальною проблемою діяльності ОВС України була нестача кваліфікованих спеціалістів, особливо у провідних службах: у карному розшуку, слідчому апараті, службі дільничних інспекторів. В Україні була відкрита низка середніх спеціальних шкіл міліції.

Підсумовуючи радянський період становлення та розвитку ОВС, автор зауважує, що напередодні здобуття Україною незалежності діяльність МВС Української РСР визначалась наступними особливостями: по-перше, воно діяло тільки в масштабі своєї республіки, а, по-друге, значне місце в його роботі займало безпосереднє керівництво підлеглими підрозділами і службами. Міліція радянської України в кінці 80-х років діяла в умовах подвійного підпорядкування. Поворотною віхою в становленні органів внутрішніх справ України стала ліквідація в серпні 1991 року первинних організацій Компартії України. Створення будь-яких партійних організацій у міліцейських підрозділах було заборонено.

Значну увагу дисертант приділяє періоду становлення ОВС незалежної України. Зазначається, що діяльність підрозділів в цей період серйозно ускладнювалась розпадом системи соціальної профілактики, падінням правозахисної активності населення, трудових колективів і громадськості. Все це вимагало від керівництва української міліції вжиття швидких і рішучих організаційних і практичних заходів для вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ та посилення боротьби зі злочинністю в новоствореній державі. У червні 1994 року остаточно вирішується питання про подвійне підпорядкування ОВС. Відповідно до Закону „Про внесення змін та доповнень в статтю 7 Закону України „Про міліцію” управління внутрішніх справ областей реорганізовано управління МВС України в областях. Таким чином, залишилося тільки вертикальне підпорядкування – Міністерству внутрішніх справ.

На підставі викладеного автор робить висновок, що створена за роки незалежності структура органів внутрішніх справ України, дозволила достатньо ефективно забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок, боротися зі злочинністю в країні. Однак ця система відрізнялася надмірною централізацією управління, переобтяженістю структурними елементами, невідповідністю чисельності управлінського апарату та низових ланок оперативно-розшукових підрозділів міліції. Все це поставило на порядок денний необхідність докорінного реформування всієї системи ОВС України.

У підрозділі 2.2. „Сучасний стан правового регулювання організації і діяльності органів внутрішніх справ в контексті зміцнення системи виконавчої влади України” розглядаються функції вищих органів державної влади щодо визначення конституційних та інших законодавчих основ управління, її стратегії, основних напрямів та завдань на визначений період, координації зусиль усіх державних структур, у першу чергу правоохоронних органів, громадських формувань, діяльність яких направлена на подолання злочинності. Зокрема, автор, виходячи із загальних норм національної системи права, вищим організатором боротьби зі злочинністю в нашому суспільстві є держава в особі органів державної влади, у тому числі і ОВС як елемент системи правоохоронних органів.

Дисертантом виділені нові завдання, що стоять перед правоохоронними органами держави, обґрунтовано необхідність перегляду стратегічних напрямів їхньої діяльності, визначено напрями пошуку нових підходів до організації та здійснення охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, які б відповідали сучасній обстановці та тенденціям її розвитку.

У ході дослідження дисертант робить висновок, що Закон України „Про міліцію” має історичне значення – він визначає зміст, завдання та принципи діяльності ОВС, на початку становлення як правоохоронного органу незалежної держави та на сучасному етапі, а також відмінні від міліції України часів радянського тоталітаризму риси. Його прийняття створило реальні передумови для того, щоб органи внутрішніх справ України після здобуття незалежності стали авторитетним і ефективно діючим озброєним органом державної виконавчої влади, який належним чином охороняє права та свободи громадян. Підкреслено, що в цьому законі чітко визначено не тільки основні обов'язки, а й права працівників, обумовлено застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, вогнепальної зброї, надано гарантії особистої безпеки озброєного працівника.

Автор зазначає, що, ставши на шлях демократичної, правової держави, Україна прийняла низку законів та нормативних актів, які регламентують різні сторони соціального захисту працівників органів внутрішніх справ. Питання гарантій соціального захисту співробітників органів внутрішніх справ були закріплені в цілій низці законів, указів Президента, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів.

Дисертантом виділені та досліджені кілька етапів формування нормативної бази діяльності органів внутрішніх справ. Зокрема, увага приділяється основним положенням щодо діяльності структурних підрозділів і управлінь МВС України. Також звернуто увагу на значення заходів щодо консолідації всіх правоохоронних органів та відповідних відомств для боротьби зі злочинністю. Зазначено, що прийняття правових актів не вичерпує всього змісту правового забезпечення діяльності ОВС. На їх підставі було видано ряд указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України, наказів МВС, розроблено відповідні настанови, статути та інструкції, які регламентують певні види діяльності, здійснюваної ОВС чи їх окремими підрозділами.

На підставі аналізу практики правоохоронної діяльності ОВС, робиться висновок про те, що на її результати багато в чому впливала слабка матеріально-технічна забезпеченість, низька оплата праці, невисокий рівень професіоналізму її співробітників, який, у свою чергу, визначався стійкою не престижністю міліцейської професії, а значить і відсутністю конкурсу на заміщення вакантних посад, некомплектом і значною плинністю кадрів.

Автор здійснює класифікацію важливих чинників, що зумовили необхідність реформування системи ОВС. Зокрема, зазначено, що надбудова правової держави зумовлює потребу приведення функціонування органів державної виконавчої влади України у відповідність до нових умов їхньої діяльності та розвитку; організація управління та структура системи МВС громіздкі, дублюють одна одну, а це спричиняє неузгодженість функцій, низький рівень впливу управлінських структур на ефективну діяльність системи. МВС з підпорядкованими йому органами міліції і внутрішніми військами є основною ланкою забезпечення правопорядку та боротьби зі злочинністю у державі, тому з прийняттям Конституції України воно повинно було переорієнтувати свою діяльність на забезпечення насамперед захисту прав і свобод людини.

На підставі аналізу законодавства та наукової літератури автор розкриває суть та етапи реформування системи МВС. При цьому було враховано особливості етапу політичної та економічної розбудови держави певного історичного проміжку часу та вивчено міжнародний досвід у цій сфері. Зроблено висновок, що реформа МВС України проходила складно, адже на її шляху позначились застарілі погляди на роль і місце апаратів управління, форми та методи діяльності, які треба постійно долати. Автор називає це однією з причин того, що окремі концептуальні положення реформування системи і сьогодні залишаються невиконаними. При цьому зазначаються і позитивні сторони – реформування системи МВС України проходило шляхом поступового еволюційного процесу, без революційних потрясінь, різких дій, які можуть розбалансувати систему. Внаслідок цього на першому етапі вдалося частково ліквідувати рудименти радянської епохи, які були пов'язані з виконанням міліцією невластивих їй функцій.

В роботі акцентується увага на тому, що однією з характерних рис сучасного етапу розвитку незалежної України є проголошена адміністративна реформа. Тому подальша реорганізація системи МВС України проходить в її контексті. Продовжується робота, направлена на вдосконалений центрального апарату МВС, розроблено нову модель, функціонування системи МВС, схему міністерства та його регіональних підрозділів. Вона передбачає насамперед спрощення структури відомства, усунення паралелізму та дублювання функцій. Відповідно до цієї моделі існує нова структура центрального апарату міністерства. Реорганізоване міністерство вже сьогодні складається з двох блоків – оперативного та цивільного.

У ході дослідження дисертант також розмежовує та аналізує поняття „поліція” та „міліція”. Він вважає, що сьогодні відсутні будь-які переконливі аргументи проти назрілого перейменування української міліції в поліцію. У той же час існують досить вагомі доводи на користь пропонованих заходів.

Дослідження показало, що завдяки напруженій та плідній співпраці Президента, Верховної Ради України, керівництва МВС, місцевих органів влади, була в основному сформована законодавча база управління та функціонування міліції незалежної України, що дозволило розпочати непримиренну боротьбу з криміналітетом. Діяльність, направлена на її вдосконалення, продовжується і за сучасних умов. Таким чином, дисертант робить висновок, що в результаті проведення запланованих заходів органи внутрішніх справ України поступово набувають ознак та функціональних можливостей, властивих сучасним європейським правоохоронним системам.

Підрозділ 2.3. „Зарубіжний досвід будівництва поліції“ висвітлює сучасні теоретичні та практичні підходи до системи, функціонування та діяльності правоохоронних органів зарубіжних країн, на основі аналізу яких пропонуються пропозиції щодо вдосконалення діяльності ОВС України.

Автор проводить аналіз законодавчої бази деяких країн демократичного спрямування, зазначаючи при цьому, що дефініції поліцейської діяльності мають загальне соціальне спрямування. Виходячи з норм чинного кримінально-виконавчого законодавства цих країн, підкреслено, що в реальності задачі, які виконуються поліцейськими органами, досить різноманітні. Це обумовлюється існуванням в поліцейському законодавстві Європи, США, Японії й інших країн ряду неконкретних і навіть двозначних формулювань.

Дисертант зазначає, що характерною рисою більшості праць закордонних теоретиків є те, що основне призначення поліції вони вбачають в „установленні контролю над злочинністю”, „стримуванні її за допомогою застосування тих заходів, що передбачені законом”. На практиці принципи доктрини „контролю над злочинністю” і концепція законності, що випливає з неї, відбилися в скасуванні або пом'якшенні в 70-80-х рр. ряду санкцій щодо злочинців, які надали допомогу слідчим, заміні кримінальної відповідальності на адміністративну або цивільно-правову. Узагальнений аналіз стану існуючої в зарубіжних країнах практики діяльності поліції, дає підставу дисертанту зробити висновок про те, що порушення законності і прав людини дотепер є невід'ємним атрибутом поліцейської діяльності і реального рішення цієї проблеми поки не існує. Автор зазначає, що випадки залучення поліцейських службовців до відповідальності за перевищення ними своїх повноважень і зловживання під час виконання службових обов'язків зустрічаються на Заході нечасто.

Дисертант проаналізував як міжнародні документи, так і національне законодавство, що стосується правових підстав діяльності поліції зарубіжних країн. Прослідковується явне прагнення законодавців максимально відмежувати поліцейських від відповідальності за перевищення повноважень і в той же час втілити в життя сувору відповідальність за опір або невиконання вимог поліції.

Дисертантом окремо виділено та розглянуто заходи для підвищення ефективності поліцейської діяльності. Зокрема, привертає увагу той факт, що в США. Канаді, Японії і більшості країн Західної Європи одержала визнання концепція „комунальної поліції”, суть якої полягає у встановленні партнерства поліції і населення на рівні громади. Разом з тим, зазначено, що впровадження „комунальної” моделі породжує ряд специфічних проблем, у т.ч. перерозподіл стратегічних і тактичних задач взаємодії з населенням, заміна критеріїв оцінки ефективності поліції, ролі її керівних органів у спільному з громадою плануванні стратегії охорони правопорядку. У зв’язку з цим автор вважає, що досягнення розумного балансу між превентивними і силовими діями у відношенні до правопорушень завжди є і буде однією з головних проблем поліцейської стратегії.

Аналізуючи позитивні риси діяльності поліцейських апаратів у сучасних демократичних країнах, здобувач підкреслює також її негативні сторони. Зокрема, він вважає, що до них можна віднести низьке розкривання злочинів, нездатність ефективно нейтралізувати акції мафії, особливо в економічній сфері. Однак нації, що зробили вибір на користь демократії, визнають таке положення позитивним, про що свідчить високий соціальний рейтинг поліції.

У підрозділі 2.4. „Концептуальні основи організаційно-правового будівництва органів внутрішніх справ в умовах формування правової держави” розглядаються шляхи подальшого реформування системи органів внутрішніх справ та надано пропозиції щодо удосконалення їх діяльності.

Дисертантом виділено і обґрунтовано підстави, які обумовлюють об’єктивну необхідність подальшого реформування системи органів внутрішніх справ та МВС України, зокрема. Автор наголошує, що розробці концепції реформи повинні передувати ретельний аналіз політичних, соціально-економічних, демографічних, технологічних та інших факторів життя нашого суспільства і підготовка прогнозу його розвитку на найближчі 10-15 років. Важливим напрямом роботи в цій сфері, на думку дисертанта, є повернення довіри населення до МВС, що повинно бути магістральною лінією діяльності ОВС, спрямованої на реформування всієї правоохоронної системи, побудову їх позитивного іміджу як органів виконавчої влади, що мають працювати у нових умовах справжнього народовладдя, становлення громадянського суспільства в Україні. У зв’язку з цим надзвичайна увага надається налагодженню взаємодії міліції з населенням. Автором детально проаналізовані принципи рівноправного партнерства органів внутрішніх справ та населення.

На думку дисертанта, важливим чинником ефективної діяльності ОВС є кадрове питання. Даній проблемі у даному розділі приділено значну увагу. Підкреслено, що сьогодні відбувається утвердження нової філософії виховання і освіти працівників і образу чесного працівника органів внутрішніх справ, який поважає людську індивідуальність, дотримується законів та прав людини, викликає повагу громадян, які користуються його послугами. У зв’язку з цим автор зазначає, що ніяка реформа органів внутрішніх справ не досягне мети без якісного комплектування особового складу органів внутрішніх справ, з точки зору забезпечення відповідного професійно-освітнього рівня працівників. У цьому аспекті в роботі приділено увагу проблемам соціальної захищеності працівників органів внутрішніх справ.

У дисертаційній роботі глибокому та всебічному аналізу піддано Концепцію діяльності ОВС. Серед пріоритетів діяльності автор називає перебудову діяльності ОВС у спосіб, який здатен повернути довіру населення до міліції, зміцнити втрачені взаємозв'язки ОВС із громадянами. У ході дослідження дисертант торкається проблеми співвідношень Законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про міліцію”. Ним наводиться констатація значного прогресу в питанні легітимації місцевої міліції, при цьому відзначається той факт, що практична реалізація законодавчих приписів у даному випадку допускає суттєвий елемент розсуду місцевих влад, а їх ефективність значною мірою залежатиме від поміркованості, обґрунтованості, фаховості, а головне – від конструктивної ініціативи з боку органів місцевого самоврядування.

У межах даного підрозділу автор надає низку конкретних пропозицій щодо покращення функціонування управлінського апарату МВС України та функціонування структурних підрозділів ОВС України. Дисертант наголошує на необхідності викорінення існуючої практики розпорошеності наявних сил, подоланні паралелізму у роботі різних служб у центрі й на місцях, укрупнити (за змістом роботи, при скороченні штатів) галузеві управлінські структури та наводить конкретні приклади цих негативних явищ. Заслуговує на увагу пропозиція щодо доцільності об’єднання на рівні МВС Головного управління Державної служби боротьби з економічною злочинністю і підрозділів по боротьбі з економічними злочинами в службі боротьби з організованою злочинністю, які працюють в одній сфері в Управління економічної безпеки (відповідну реорганізацію треба провести і в місцевих ланках системи органів МВС). Дисертант пропонує створити за рахунок діючих штатів при обласних управліннях внутрішніх справ спеціальні підрозділи для виявлення і розкриття злочинів, пов'язаних з використанням комп'ютерних систем у злочинних цілях, які останнім часом набувають в Україні широкого розмаху.

На підставі вивченого матеріалу дисертантом робиться висновок, що запропоновану реформу органів внутрішніх справ слід проводити обережно, поступово, не відкидаючи можливості здійснення деяких заходів у формі обмеженого експерименту.

У Висновках викладені