ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ОСАДЧУК Світлана Вікторівна

УДК 336.01:351

МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЮДЖЕТНОЇ СТАБІЛЬНОСТІ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ: ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник –доктор економічних наук, професор

АХЛАМОВ Анатолій Геннадійович,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри економічної та фінансової політики.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, доцент

ДОЛГАЛЬОВА Олена В’ячеславівна,

Донбаська національна академія будівництва і архітектури, заступник директора Інституту економіки, менеджменту і права в будівництві;

кандидат економічних наук, доцент

ДУБОВИК Ольга Юхимівна,

Одеський державний економічний університет,

доцент кафедри фінансів.

Захист відбудеться “13” грудня 2007 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к.212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий 12 листопада 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах розбудови демократичного суспільства, ринкових трансформацій, питання достатньої забезпеченості регіонів бюджетними ресурсами є досить актуальним. Це зумовлено функціями і роллю держави у регулюванні регіонального розвитку та створенні сприятливих умов для діяльності господарюючих суб’єктів. Держава бере на себе зобов’язання у фінансуванні соціальної сфери, гарантуючи всім однаковий доступ в отриманні певних благ. Обсяг необхідних фінансових ресурсів забезпечується мобілізацією доходів до бюджетів всіх рівнів. Від їх стабільного надходження та від того, наскільки повно використовується наявний потенціал, залежать можливості держави щодо виконання нею своїх зобов’язань.

Демократичний розвиток країни передбачає ефективне функціонування регіонів, здатних вирішувати питання самоврядного розвитку. Така здатність потребує відповідного фінансового забезпечення, що реалізується через формування доходної бази бюджетів регіонального рівня, перебуває під впливом макроекономічних чинників і залежить від загальної економічної ситуації. Бюджети регіонального рівня виступають як важелі, через які центральні органи влади впливають на соціально-економічний стан територій. Проте, діючий механізм формування доходів бюджетів регіонального рівня не є досконалим і не в повній мірі стимулює регіони до збільшення бюджетних надходжень та формування власної самодостатності, що актуалізує проблеми управління бюджетними доходами з боку держави. З огляду на це, дослідження теоретичних засад управління бюджетною сферою набуває важливого значення, насамперед, з позицій регіонального розвитку.

Нагальним є аналіз чинників та факторів формування механізмів державного управління бюджетною сферою регіону, що є однією з проблем, на вирішення якої спрямовані зусилля багатьох науковців. Багатоаспектність зазначеної проблеми обумовлює необхідність поглибленого дослідження питань забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні.

Проблематика управління бюджетною сферою, зокрема забезпечення стабільного розвитку регіону, в тій чи іншій мірі розглядалась в працях вітчизняних та зарубіжних вчених: В.Ю. Керецмана, С.Є. Саханенка, Д.М. Стеченка (проблеми регіонального розвитку); Т.І. Єфименко, В.В. Зайчикової, Б.А. Карпінського, О.П. Крайник,
І.О. Лютого, О.Г. Огня, В.С. Толуб'яка (бюджетно-податкова політика та стабільність соціально-економічного розвитку); С.І. Двоєносенка, Б.С. Заблоцького, В.В. Мамонової (підходи до визначення самодостатності регіонів).

Ці дослідження є значним внеском у теорію, методологію та практику державного управління бюджетною сферою. Однак, у науковій літературі недостатньо досліджено питання ролі механізмів державного управління у забезпеченні стабільності бюджетних доходів. Відтак, назріла необхідність проведення окремого аналізу інструментів та методів державного управління бюджетною сферою, обґрунтування шляхів приведення їх у відповідність до реалій ринкових трансформацій. Йдеться про бюджетну стабільність, основна ознака якої – забезпечення формування достатніх бюджетних доходів. Тобто дослідження бюджетної сфери, механізмів її формування та функціонування має як наукове, так і практичне значення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Виконане дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідних робіт, які проводились в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, а саме: “Теоретико-методологічні та прикладні аспекти розвитку механізму стратегічного управління регіонально-трансформаційними питаннями соціально-економічного напряму” (номер державної реєстрації 0106U003247) та науково-дослідної роботи на замовлення Одеської обласної Ради “Підвищення ефективності управління у сфері місцевого та регіонального самоврядування в контексті запровадження адміністративно-територіальної реформи” (номер державної реєстрації 0107U001924), у межах яких автором проведено аналіз механізмів забезпечення бюджетної стабільності і самодостатності територій та розроблено методику оцінки бюджетного потенціалу регіону.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні комплексного механізму забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні, як важливого елементу стійкого та збалансованого розвитку регіонів.

Для досягнення цієї мети було визначено такі завдання:

- дослідити теоретико-методологічні підходи до аналізу бюджетної сфери в контексті державного управління;

- уточнити сутнісні характеристики і зміст основних понять “бюджетна стабільність”, “доходи бюджетів регіонального рівня”, “організаційно-правовий механізм державного управління”;

- виявити основні напрями впливу економічного механізму державного управління на процеси в бюджетній сфері регіону;

- визначити сутність організаційно-правового механізму державного управління бюджетною сферою та проаналізувати його дієвість в умовах ринкових трансформацій;

- обґрунтувати напрями вдосконалення алгоритму визначення податкового навантаження на економіку регіонів, як дієвого інструменту перерозподільчих відносин;

- запропонувати методику оцінки бюджетного потенціалу регіону для визначення рівня його фактичного використання та потенційних можливостей;

- розробити комплексний механізм забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня.

Об’єктом дослідження є система державного управління бюджетною сферою.

Предмет дослідження - механізми забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що забезпечити стабільність надходжень до бюджетів регіонального рівня можливо за умови запровадження комплексного механізму, який дозволить поєднати економічні, організаційно-правові та податкові інструменти державного управління, що сприятиме: проведенню комплексної оцінки бюджетної ситуації в регіоні, виявленню загроз та оцінці їх впливу на стабільність доходів бюджетів регіонального рівня й у кінцевому результаті забезпечить виваженість і обґрунтованість управлінських рішень.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дослідження становлять сучасні положення теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань регіонального розвитку, державних фінансів, бюджетної політики. У роботі застосовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження.

За допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації. Порівняльний аналіз дав змогу розглянути механізми управління бюджетною сферою регіону. Для аналізу законодавчих актів та інших нормативних документів використовувався системно-аналітичний метод. Системний та структурний підхід застосовується в роботі з метою аналізу різних методів моделювання для обґрунтованості прийняття управлінських рішень. Економіко-статистичні методи використовуються для комплексного дослідження та визначення тенденції розвитку показників бюджетного потенціалу регіону. За допомогою економіко-математичного моделювання визначено підходи до розробки моделі комплексного механізму забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня. Для вирішення окремих наукових завдань використовувались також діагностичний метод та метод експертних оцінок.

Інформаційну базу дослідження становили законодавчі та інші нормативно-правові акти, прийняті відповідними органами державної влади, аналітичні матеріали і звіти Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України, Державного комітету статистики, наукові і практичні розробки вітчизняних та зарубіжних вчених з управління бюджетною сферою.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних та методичних засад формування комплексного механізму забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні. Зокрема:

вперше

– на основі дослідження специфіки механізмів державного управління бюджетною сферою та проблем формування місцевих бюджетів обґрунтовано структурно-функціональний підхід до формування комплексного механізму забезпечення стабільності бюджетних доходів на регіональному рівні;

– запропоновано методику оцінки бюджетного потенціалу регіону, що дає змогу визначати рівень його фактичного використання та потенційні можливості, обґрунтовувати пріоритети, цілі та механізми реалізації регіональної бюджетної політики;

– розроблено модель реалізації комплексного механізму забезпечення стабільності бюджетних надходжень на регіональному рівні, що включає процедуру структуризації організаційно-правового, економічного і податкового механізмів державного управління в бюджетній сфері та систему економіко-математичних методів діагностики бюджетної ситуації в регіоні, ідентифікації загроз бюджетній сфері, прийняття управлінських рішень.

удосконалено:

– існуючі теоретико-методологічні підходи до державного управління бюджетною сферою, завдяки чому виявлені раніше не досліджені аспекти підвищення дієвості механізмів забезпечення бюджетної стабільності;

– понятійний апарат теорії державного управління бюджетною сферою. Введені у наукову лексику поняття “бюджетна стабільність“, “бюджети регіонального рівня“, “організаційно-правовий механізм державного управління бюджетною сферою” і представлено авторське визначення понять: “бюджетний потенціал”, “бюджетна самодостатність”;

– методичні підходи до визначення податкового навантаження на економіку регіону за рахунок застосування економетричних методів аналізу для встановлення залежності показників надходжень до бюджетів регіонального рівня від податкового навантаження.

набули подальшого розвитку–

теоретичні підходи щодо удосконалення податкового, організаційно-правового, економічного механізмів державного управління бюджетною сферою;–

обґрунтування зв’язку між існуванням тіньової економіки, застосуванням схем ухилення від оподаткування та доходами бюджету з метою визначення потенціалу бюджету регіону.

Практичне значення одержаних результатів визначається системним характером дослідження і полягає в обґрунтуванні шляхів формування та реалізації дієвих механізмів державного управління у сфері забезпечення бюджетної стабільності розвитку регіонів. Основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій, придатні для використання в практиці державного управління бюджетною сферою регіонів, у роботі органів державної влади, причетних до процесу формування та реалізації бюджетної політики. Результати дослідження знайшли впровадження в наступних сферах:–

при розробці модуля, в практичних і теоретичних завданнях з дисципліни “Державні фінанси і бюджетний процес” та “Управління місцевими фінансами та бюджетом” (довідка від 8.02.07. №01/13/100);–

при аналізі бюджетного потенціалу районів Миколаївської області (довідка від 26.10.06. № 534-15/05);–

при розробленні програми соціально-економічного розвитку адміністративного району (довідка від 17.04.06. № 03-15-26).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить одержані автором результати, що забезпечують вирішення важливого теоретико-прикладного завдання в межах здійснення нових розробок щодо наукового обґрунтування механізмів забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні. У дисертації не використовуються ідеї та розробки, що належать іншим дослідникам (І.В. Петенко, А.Г. Ахламову, Т.В. Уманець) у співавторстві з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі економічної та фінансової політики Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорена на розширеному засіданні кафедри (протокол від 14.06.07 №12). Основні положення дисертаційного дослідження пройшли публічне обговорення та оприлюднені в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, міжнародних наукових конгресах, а саме: “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2006, 2007), науково-практичні конференції професорсько–викладацького складу Одеського державного економічного університету, академічних та вищих навчальних закладів України (Одеса, 2004, 2005, 2006, 2007), науково–практична конференція “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (Одеса, 2004), міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи розвитку” (Одеса, 2005), міжнародна науково-практична конференція “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006), міжнародна науково-практична конференція “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006), міжнародна науково-практична конференція “До проблем планування виробництва в умовах переходу до ринку” (Алушта, 2006), VI міжнародна науково-практична конференція “Стан і проблеми оподаткування в умовах ринкової економіки” (Донецьк, 2006), науково-практична конференція “Стан та перспективи розвитку регіону в умовах удосконалення інституціональної структури суспільства” (м. Одеса, 2007).

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у 29 опублікованих роботах, із них: 7 статей – у наукових фахових виданнях, 10 статей – у інших наукових виданнях і 12 тез до науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації – 191 сторінка, з них 162 сторінки основного тексту. Список використаних джерел містить 184 найменування, з яких 3 найменування – іноземними мовами. У роботі наведено 5 рисунків, 14 таблиць та 7 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне та практичне значення, наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – “Теоретичні засади державного управління бюджетною сферою регіону” – подано огляд літератури за темою дисертації, визначено сутність дослідженості проблеми, обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки дисертанта, виявлено специфіку механізмів державного управління бюджетною сферою та проблеми формування місцевих бюджетів; узагальнено досвід зарубіжних країн щодо здійснення регіональної бюджетної політики.

У контексті теми дисертації критично осмислюються теоретичні напрацювання вітчизняних та зарубіжних авторів з таких напрямів наукових досліджень: визначення ролі фінансів у процесі державного регулювання
(Д. Б’юкенен, Г. Таллок, П. Самуельсон); теоретичні проблеми державного управління, методи і механізми їх реалізації (Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко,
П.І. Надолішній, Н.Р. Нижник); проблеми децентралізації управління і шляхи зміцнення фінансової та бюджетної стабільності регіонів (А.Г Ахламов, С.І. Двоєносенко,
О.В. Долгальова, В.В. Зайчикова, Б.А. Карпінський, В.Ю. Керецман, В.В. Мамонова, Ц.Г. Огонь, Н.В. Старостенко); механізми реалізації бюджетної політики в контексті стабільності соціально-економічного розвитку країни (І.О. Лютий, Л.М. Демиденко, О.П. Крайник); теоретичні основи формування державних та місцевих фінансів
(О.Д. Василик, Т.І. Єфименко, В.І. Кравченко, В.М. Опарін, Ю.В. Пасічник,
І.В. Розпутенко); проблеми місцевих фінансів, особливості процесу формування бюджетів територій, механізм їх визначення (М.І. Кульчицький, А.О. Дегтяр,
Н.В. Калінюк, К.В. Павлюк, В.С. Толуб’як).

Зазначено, що одним з основних чинників досягнення збалансованого розвитку регіонів є забезпечення стабільності бюджетних доходів шляхом визначення механізмів, що їх формують. Від стабільності бюджетних надходжень залежить здатність держави до виконання покладених на неї зобов’язань в повному обсязі. Досліджено специфіку механізмів державного управління бюджетною сферою регіону. Наводиться авторське тлумачення ключових термінів: бюджетна стабільність, бюджети регіонального рівня, організаційно-правовий механізм державного управління бюджетною сферою.

Керуючись Законом України “Про стимулювання розвитку регіонів”, де подано визначення регіону, яким, крім АРК, м. Києва та м. Севастополя, є область, введено поняття бюджети регіонального рівня – зведений бюджет області як сукупність обласного, районних та бюджетів міст обласного значення.

На підставі аналізу наукових джерел з дослідженої тематики встановлено, що для інтегральної оцінки стійкості соціально-економічного розвитку регіонів доцільним є визначення системи критеріїв, від яких залежить якість життя населення. Одним із таких критеріїв є якість фінансового забезпечення, складовою частиною якого є стабільні бюджетні надходження. Пропонується розглядати бюджетну стабільність як досягнення такого рівня бюджетних надходжень, при якому досягається баланс всіх взаємопов’язаних з ним елементів та мінімізується вплив дестабілізуючих факторів за умови взаємодії відповідних механізмів державного управління в контексті збалансованого регіонального розвитку.

Аналіз бюджетної сфери засвідчив, що в Україні існують загрози, які не сприяють збалансованому розвитку і, як наслідок, стабільності доходів бюджетів регіонального рівня.

Це насамперед високий рівень заборгованості як на рівні держави, так і на рівні підприємств. Збитково протягом 2006 року працювало 30,9 % підприємств. Дебіторська та кредиторська заборгованість підприємств на початок 2007 р. становила відповідно 403,1 млрд. грн. та 518,1 млрд. грн. Питома вага простроченої заборгованості в загальній сумі поточної, як дебіторської, так і кредиторської заборгованості, становила 15,5%. Переважними в Україні залишаються ресурсномісткі низькотехнологічні галузі, а високотехнологічні створюють лише близько 3-5 % загального продукту. Одним з основних напрямів державного управління в розв’язанні даного питання є забезпечення стабільності надходжень бюджету на основі економічного зростання.

Узагальнення наукових праць та законодавчих актів, що окреслюють функціонування бюджетної сфери, показало, що діючий механізм вирішення бюджетних проблем регіонів не є достатньо ефективним. Головними перешкодами цього є: недосконалість нормативно-правової бази державного регулювання регіонального розвитку в частині бюджетних надходжень; недостатнє застосування інструментів, спрямованих на стимулювання використання бюджетного потенціалу регіонів; низька фінансова спроможність органів державної влади щодо вирішення проблем регіонів; незавершеність формування та недосконалість моделі управління бюджетним процесом на регіональному та місцевому рівнях.

Показано, що регулятивні можливості бюджету мають певні обмеження. Високий рівень вилучення коштів у підприємств і населення призводить до зменшення: підприємницької активності, сукупного попиту на ринку, обсягів виробництва продукції, реально виробленого ВВП і, як наслідок, потенційних доходів бюджету. Встановлення низького рівня вилучення скорочує бюджетні доходи, що призводить до зменшення можливості державного впливу. Тому завжди має місце проблема визначення оптимальних меж бюджетного перерозподілу, виходячи з економічного стану країни.

Існує необхідність запровадження ефективної моделі забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня, що базуватиметься на застосуванні відповідних механізмів державного управління, координації та концентрації спільних зусиль держави та регіонів. Головне завдання полягає в тому, щоб закріпити за регіонами бюджетні надходження, достатні для виконання покладених на них функцій та використання в повному обсязі наявного економічного та бюджетного потенціалу.

Практичний досвід показує, що стабільне функціонування центру та регіонів у розвинених країнах багато в чому визначається саме налагодженою бюджетною системою, яка зменшує регіональні соціально-економічні нерівності та підтримує державну єдність. В даному випадку держава покликана забезпечувати міжрегіональну єдність відтворювальних макроекономічних процесів. Вона має заохочувати активну діяльність регіонів у максимальному використанні резервів щодо бюджетних доходів, домагаючись забезпечення їх збільшення. При порівнянні механізмів управління бюджетною сферою, які застосовуються в різних країнах світу, визначено, що підходи, які використовуються в Україні, мають з ними багато спільного. Більше того, Україна застосовує ряд інструментів, які не тільки дозволяють урахувати особливості міжбюджетних відносин в інших країнах, а й забезпечують вищу прозорість у розподілі фінансової допомоги.

Аналіз науково-теоретичних засад державного управління бюджетною сферою дав змогу з’ясувати питання, що досі не були достатньо досліджені, виявити специфіку механізмів та проблеми формування бюджетів регіонального рівня; узагальнити досвід зарубіжних країн щодо здійснення регіональної бюджетної політики та встановити, що у всіх випадках критерієм ефективності бюджетної політики можуть виступати лише якість управлінських послуг та обсяг бюджетних видатків.

У другому розділі – “Механізми державного управління бюджетною сферою: регіональний аспект” – здійснено комплексний аналіз стану та дієвості механізмів державного управління бюджетною сферою: організаційно–правового, економічного та податкового, визначено напрями їх впливу на процеси в сфері бюджету. Проаналізовано вплив податкового навантаження на економіку регіону як інструменту перерозподільчих відносин.

На основі проведеного аналізу встановлено, що проблема механізмів є однією з центральних в управлінні будь-якими суспільними процесами. На наш погляд, у забезпеченні стабільності доходів бюджетів регіонального рівня відіграють вирішальну роль такі механізми державного управління: економічний, організаційно-правовий, податковий, оскільки вони найбільше пов’язані з бюджетною сферою.

З огляду на актуальність предмету дослідження закономірним є те, що зростає увага до обґрунтованої державної фінансової політики, а в її контексті стабільності бюджетних надходжень. В даних умовах виникає потреба в удосконаленні економічного та організаційно-правового механізму державного управління бюджетною сферою.

Визначено, що економічний механізм державного управління бюджетною сферою являє собою взаємодію економічних методів, інструментів та економічних важелів, за допомогою яких повинна формуватись ефективна економічна модель розвитку, яка, в свою чергу, має позитивно вплинути на формування стабільності доходів бюджетів регіонального рівня. До економічних методів впливу входять наступні елементи: ціноутворення, інвестування, регулювання державної власності, фінансування, кредитування, ліцензування суб’єктів господарської діяльності. Економічні інструменти характеризують економічний зміст відповідних категорій, таких як види цін, кошти юридичних та фізичних осіб, квоти, державний кредит, державні гарантії. Економічні важелі конкретизують характер дії економічних інструментів.

Розглянуто один з методів економічного механізму державного управління – інвестиційна діяльність.

Проведеним аналізом встановлено, що за 2006 рік 83,88 % загального обсягу прямих іноземних інвестицій вкладено в економіку 11 регіонів із 27 (це м. Київ, АР Крим, Дніпропетровська, Донецька, Закарпатська, Запорізька, Київська, Львівська, Одеська, Полтавська, Харківська області). На державному рівні перед органами влади постає завдання усунути надмірну диференціацію показників інвестиційної діяльності по регіонах шляхом реформування нормативно-правової бази і коригування розподілу інвестиційних ресурсів. Органи місцевої влади мають сприяти підвищенню інвестиційної привабливості регіонів шляхом застосування відповідних економічних важелів.

Зазначено, що держава за допомогою економіко-правових та адміністративних регуляторів може забезпечувати практичну реалізацію програм економічного розвитку, здійснювати моніторинг отриманих результатів. Одним з механізмів державного управління, який безпосередньо впливає на бюджетну сферу, є організаційно-правовий.

Встановлено сутність організаційно-правового механізму державного управління бюджетною сферою, що полягає в організації суб’єкт-суб’єктних відносин між органами державної влади з питань управління бюджетною сферою на основі наукового, законодавчого, нормативно-правового забезпечень, що сприяють досягненню та підтримці стабільності бюджетної системи регіону. Управління бюджетною сферою здійснюють: місцеві та районні державні адміністрації, фінансові органи, податкові адміністрації, органи державного казначейства, які беруть участь у формуванні та виконанні прогнозних надходжень бюджетів регіонального рівня. Від їх налагодженої діяльності, ефективної вертикальної та горизонтальної взаємодії залежить стабільність функціонування бюджетної сфери.

Механізм податкового регулювання бюджетної сфери розглянуто як складову частину системи управління, за допомогою якого держава здійснює свій вплив на формування власної фінансової бази та економічний розвиток регіонів. Податкові надходження залишаються найбільш суттєвою групою доходів бюджету, але необхідно зазначити, що за 2001 – 2005 роки спостерігалась тенденція до зниження їх питомої ваги в загальній сумі бюджетних надходжень регіонів. Так, якщо в 2001 році в бюджеті Одеської області вони становили 66,6% від загальної суми доходів бюджету, то в 2005 році цей показник скоротився до 42,2 %. Встановлено, що загальна сума податкових надходжень Одеської області за 2005 рік становила 3492,4 млн. грн., що на 790 млн. грн., або в 1,3 рази більше, ніж загальна сума доходів зведеного бюджету Одеської області. Якщо б дану суму перевищення можливо було б направити на розвиток області, бюджет міг би бути повністю бездотаційним. Даний аналіз підтверджує, що існує надмірна централізація коштів у державному бюджеті.

Одним з основних критеріїв ефективності бюджетної системи є показник податкового навантаження на економіку регіону в цілому та на суб’єкти господарської діяльності зокрема.

На основі аналізу діючого розрахунку податкового навантаження запропоновано вдосконалений алгоритм його визначення, який, зокрема, передбачає: визначення обсягу усіх податкових надходжень та рівня вилучень щодо ВВП; визначення обсягу всіх надходжень до зведеного бюджету щодо ВВП; розрахунок частки податку на прибуток підприємств у загальній сумі прибутку по галузях економіки; розрахунок податкового навантаження по Україні в цілому та по регіонах зокрема. На основі економетричних методів аналізу визначається регресійно-кореляційна залежність показника реальних надходжень до бюджету та податкового навантаження. Перевірка достовірності розрахованих даних здійснювалась за допомогою критерію t-Стьюдента.

Встановлено, що рівень податкового навантаження в Україні наближається до такої межі, за якою ліквідуються стимули до підприємницької ініціативи, розширення виробництва. З’являються платники, які зайняті пошуками шляхів ухилення від оподаткування і які намагаються сконцентрувати власні ресурси в тіньовому секторі економіки, що становить загрозу стабільним надходженням до бюджету.

Аналіз механізмів державного управління бюджетною сферою показав, що дане питання потребує наукового підходу до визначення існуючих проблем та окреслення шляхів їх вирішення шляхом розроблення комплексного механізму державного управління, впровадження якого дало б змогу забезпечити стабільність доходів бюджетів регіонального рівня.

У третьому розділі – “Формування комплексного механізму забезпечення стабільності бюджетних доходів на регіональному рівні” – обґрунтовано структурно-функціональний підхід до формування комплексного механізму забезпечення стабільності бюджетних доходів на регіональному рівні та розроблено модель його реалізації. Виявлено загрози в бюджетній сфері регіону, запропоновано методичні підходи до оцінки бюджетного потенціалу регіону.

З метою забезпечення стабільності бюджетних надходжень в регіоні запропоновано комплексний механізм.

Моделювання механізму забезпечення стабільності бюджетних доходів регіону має на меті враховувати взаємодію між державним, регіональним та галузевим рівнями управління. При моделюванні даного механізму використовувались економетричні методи аналізу для визначення кореляційної залежності між величиною доходів бюджету та факторами впливу: обсягом реалізованої продукції (робіт, послуг) в регіоні; фінансовим результатом суб’єктів підприємницької діяльності до оподаткування; заборгованістю суб'єктів господарювання перед бюджетом. Розробка вищезазначеного механізму спрямована на аналіз зовнішніх і внутрішніх загроз виникнення кризових ситуацій, від яких залежить стабільність бюджетних надходжень на регіональному рівні.

Комплексним механізмом передбачено визначення загроз стабільності надходжень бюджетів регіонального рівня, що стосується, насамперед, застосування схем ухилення від оподаткування. Нині дуже гостро постає проблема недонадходження податків до бюджету в результаті застосування даних схем, направлених на мінімізацію бази оподаткування реально існуючими підприємствами. Тобто, проводячи значні обсяги фінансових операцій, які приносять великі доходи, вони сплачують мінімальні податки, що негативно впливає на стабільність бюджетних надходжень. З метою недопущення застосування схем мінімізації щодо сплати платежів до бюджетів необхідно застосовувати важелі організаційно-правового механізму державного

Діагностика бюджетної ситуації в регіоні

Рис.1. Комплексний механізм забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня

управління шляхом внесення змін до законодавства та посилення контролю за надходженням платежів.

Доведено, що для забезпечення пропорційності та збалансованості функціонування різних галузей економіки, а також підтримки стабільності бюджетних надходжень на регіональному рівні та запобіганню кризовим ситуаціям, велике значення має оцінка бюджетного потенціалу в регіоні та контроль за його використанням. Оцінка бюджетного потенціалу регіону, на наш погляд, передбачає сукупну можливість формування бюджетних надходжень за рахунок різноманітних платежів та визначення наявних ресурсів, які можуть бути використані для збільшення бюджетних доходів. Поняття бюджетного потенціалу пов’язане з визначенням бюджетної самодостатності. Регіональний бюджет повинен відповідати декільком групам критеріїв, за яких він може вважатися самодостатнім: по-перше, відповідним обсягом закріплених і власних бюджетних надходжень регіону; по-друге, наявністю базових виробництв; по-третє, економіка регіону повинна бути відкритою для інвестицій.

Встановлено, що самодостатність регіональних місцевих бюджетів слід розглядати через результативну ознаку, тобто через обсяг мобілізованих доходів бюджету. Сутність самодостатності бюджетної системи регіону полягає в тому, що власні та закріплені доходи бюджету повинні забезпечити в повній мірі необхідні видатки за умови, що потреби території відповідають її можливостям та існує наявність перспектив розвитку.

Зазначено, що бюджетна самодостатність вимагає проведення такої національної і регіональної бюджетної політики, яка б стимулювала економічну зацікавленість регіональних підприємств збільшувати потужність з виробництва тих видів товарів та послуг, які б в свою чергу забезпечували високий рівень регіональної прибутковості, а відповідно і надходжень платежів до бюджетів.

Обґрунтовано, що здійснення оцінки бюджетного потенціалу регіону дозволить вирішувати такі основні завдання: визначати пріоритети, цілі та механізми реалізації регіональної бюджетної політики; прогнозувати кризові ситуації в регіонах, відносити регіони до категорії проблемних та обґрунтовувати заходи щодо їх селективної підтримки; визначати конкретні напрями діяльності з метою покращення результатів, оцінювати діяльність органів державної влади й управління щодо реалізації регіональної бюджетної політики. Це сприятиме підвищенню ефективності регіонального управління, розширенню його потенціалу, і досягненню кінцевого результату – покращення добробуту населення.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі наведено вирішення актуальної наукової проблеми, яка полягає в аналізі чинних механізмів управління бюджетною сферою, визначенні переваг і недоліків їх функціонування та теоретичному обґрунтуванні комплексного механізму забезпечення бюджетної стабільності на регіональному рівні як передумови виконання державою покладених на неї зобов’язань. Відповідно до поставленої мети і завдань дослідження, головні його результати дають змогу сформулювати висновки та рекомендації, які мають теоретичне, науково-прикладне і практичне значення.

1. Дослідження і узагальнення теоретичних засад і практичного досвіду формування доходів бюджетів регіонального рівня підтвердило необхідність забезпечення його дієвими механізмами державного управління: економічним, організаційно-правовим, податковим. При цьому процеси в бюджетній сфері регіону не відокремлені від загальнодержавних, завдання управління ними покладається на відповідні державні органи, а результат залучення коштів до бюджету безпосередньо залежить від ефективності механізмів державного управління. Категоріальне насичення авторської концепції забезпечується завдяки введенню в наукову лексику термінів “бюджетна стабільність“, “бюджети регіонального рівня“, “організаційно-правовий механізм державного управління бюджетною сферою”, а також уточненню змісту низки інших понять (бюджетний потенціал, бюджетна самодостатність), що розширило можливості й відкрило перспективи подальших досліджень.

2. Бюджетна стабільність, з огляду на зміст основних понять категорійного апарату сформульованих в дисертації, представляє собою досягнення такого рівня бюджетних надходжень, за якого досягається баланс всіх взаємопов’язаних з ним елементів та мінімізується вплив дестабілізуючих факторів за умови взаємодії відповідних механізмів державного управління в контексті збалансованого регіонального розвитку. Це зумовлює необхідність врахування специфіки формування доходів бюджетів регіонального рівня з метою обґрунтування підходів до управління бюджетною сферою.

3. Встановлено основні напрями державного управління з використанням економічного механізму, що впливають на процеси в бюджетній сфері регіону: інвестиційна політика, грошово-кредитна політика, регулювання державної власності, ліцензування, ціноутворення. Розроблено структурно-функціональну схему економічного механізму державного управління бюджетною сферою, яка дає змогу виявити вплив економічних методів, інструментів та важелів на процеси в бюджетній сфері регіону.

З’ясовано, що дія економічного механізму не є досить ефективною. Особливо це стосується таких економічних методів як інвестиційна діяльність та регулювання державної власності. Правова база, що регламентує інвестиційну діяльність, ще неструктурована, не створений єдиний інституційний простір нормативно-правового управління інвестиційною діяльністю на регіональному рівні. Держава в цьому процесі відіграє роль координуючого та направляючого центру, запобігаючи економічній відокремленості регіонів, що сприятиме економічному зростанню. Для цього необхідно внести корективи в Закон України "Про місцеві державні адміністрації" стосовно надання повноважень з розробки основних напрямів та пріоритетів інвестиційної політики на території регіону щодо залучення коштів під перспективні проекти. Головним завданням є підготовка необхідної правової та організаційної бази для підвищення дієздатності методів економічного механізму державного управління бюджетною сферою з метою формування основи та нарощування конкурентоспроможності вітчизняної економіки, що в свою чергу сприятиме зміцненню бюджетної бази регіонів.

4. Розподіл повноважень між органами державної влади щодо управління бюджетною сферою регіону повинен здійснюватись на засадах децентралізації, чіткого розмежування функцій, що сприяє підвищенню ефективності управління. Дане положення обґрунтоване шляхом проведення аналізу дієвості організаційно-правового механізму державного управління бюджетною сферою, сутність якого полягає в організації суб’єкт-суб’єктних відносин між органами державної влади з питань управління бюджетною сферою та наукового, законодавчого, нормативно-правового забезпечень, що знайшло відображення в розробленій структурно-функціональній схемі побудови даного механізму. Проведеним аналізом виявлено, що організація управління бюджетною сферою не є досконалою, мають місце дублювання функцій, неспівпадання звітності щодо виконання бюджетів органами державного казначейства, податкової служби та фінансових органів. Законодавча база щодо формування доходів бюджетів регіонального рівня потребує перегляду, оскільки існує неузгодженість нормативних актів з питань регулювання таких платежів, як: податок на прибуток, податок з доходів фізичних осіб, плата за землю. Вдосконалення організаційно-правового механізму державного управління бюджетною сферою: організаційних відносин (шляхом чіткого розмежування функцій, введення правил єдиного обліку надходжень) та правового забезпечення позитивно вплине на бюджетний процес регіонального рівня.

5. На підставі аналізу факторів впливу на формування дохідної частини бюджетів різних рівнів обґрунтовано напрями вдосконалення алгоритму визначення податкового навантаження на економіку України в цілому та її регіонів. Вдосконалений алгоритм дає змогу з’ясувати пропорції розподілу за кожною статтею надходжень, визначити рівень податкового навантаження як відношення усіх податкових надходжень до ВВП, проаналізувати його динаміку та порівняти отримані результати дослідження з пороговими, для того, щоб чітко знати загрози бюджетній стабільності. Проведеним аналізом виявлено, що на протязі усіх періодів, які аналізуються, між досліджуваними параметрами існував прямий зв’язок, тобто із зростанням податкового навантаження відбувалось збільшення реальних доходів зведеного бюджету.

Встановлено, що в Україні податкове навантаження підходить до граничної межі, за якою ліквідуються стимули до підприємницької ініціативи та розширення виробництва. Адже податкова система України фактично є однією з найбільш ускладнених та громіздких серед країн Центрально-Східної Європі. Податкове навантаження слід поступово зменшувати, розширюючи коло платників. При цьому основними принципами управління даним процесом мають бути прозорість, бюджетна та податкова ефективність.

6. Обґрунтовано, що забезпечення стабільності надходжень бюджетів регіонального рівня можливе шляхом запровадження комплексного механізму державного управління. Структура даного механізму включає наступні складові: визначення системи державного управління бюджетною сферою регіону; обґрунтування мети та напрямів функціонування бюджетної сфери; діагностика бюджетної ситуації в регіоні; ідентифікація загроз бюджетній сфері; прийняття управлінських рішень. Розроблено модель реалізації механізму забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня, яка включає: процедуру структуризації організаційно-правового, економічного і податкового механізмів державного управління в бюджетній сфері; систему економіко-математичних методів діагностики бюджетної ситуації в регіоні; ідентифікації загроз бюджетній сфері; прийняття управлінських рішень. Запропонований комплексний механізм та модель його реалізації розглядаємо як один із способів адекватного запровадження основних напрямів бюджетної політики на регіональному рівні. Використання даного механізму дозволяє здійснювати всебічне вивчення проблем бюджетної сфери регіонів, аргументувати вибрані форми управлінської діяльності та обґрунтувати прийняття відповідних управлінських рішень.

7. Домінуючим елементом комплексного механізму забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня є оцінка його бюджетного потенціалу.

Запропоновано методику оцінки бюджетного потенціалу регіону (рівень області та району), яка включає наступні етапи: ідентифікація ситуації; визначення тих складових, які найбільш суттєво впливають на загальний рівень надходжень до бюджету регіону; проведення факторного аналізу формування доходів бюджету; визначення чинників-стабілізаторів економічного, податкового, організаційно-правового напрямів, задіяних в процесі формування стабільної бюджетної бази регіону; виявлення дестабілізуючих факторів впливу на бюджетну систему регіону та визначення шляхів їх усунення; обґрунтування рівня співвідношення доходів державного та місцевого бюджетів. Визначено додаткові показники для комплексної оцінки бюджетного потенціалу регіону, які дають змогу точніше ідентифікувати бюджетну ситуацію в регіоні та обґрунтувати напрями управлінської діяльності з метою покращення результатів.

8. Одержані результати проведеного дослідження дають можливість визначити основні заходи щодо їх втілення в практику регіонального управління, зокрема, запропоновані методики та модель сприяють підвищенню ефективності управлінських рішень за рахунок спрямованості на забезпечення бюджетної стабільності регіонів та досягнення кінцевої мети – підвищення добробуту населення. Оцінку бюджетного потенціалу регіону доцільно застосовувати при розробці регіональних програм та здійсненні моніторингу бюджетної ситуації у регіоні. Подальші дослідження у даному напрямку вбачаємо у вивченні умов впровадження в практику державного управління комплексного механізму забезпечення стабільності доходів бюджетів регіонального рівня.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Осадчук С. В. Управління регіональними фінансовими ресурсами // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць ОРІДУ. Вип. 4(24). – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. – С. 262-266.

2. Осадчук С.В. Концепція сталого розвитку: філософський та економічний аспект // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць ЛРІДУ. Вип. 9. / За заг. ред. А.О.Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – С. 75-81.

3. Осадчук С.В. Петенко І.В. Сутність фіктивного підприємництва та його роль у формуванні доходів бюджету // Зб. наук. праць ДонДУУ “Державна політика в сфері управління”. Т.VI, Вип. 55, серія “Державне управління”. – Донецьк: ДонДУУ, 2005. – С. 187-193.

4. Осадчук С.В. Аналіз ефективності державного управління соціально-економічним розвитком регіону // Теорія та практика держаного управління: Зб. наук. праць. Вип 2(14). –Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. – С. 146-152.

5. Осадчук С.В. Аналіз ефективності бюджетно-податкового законодавства в сфері формування доходів місцевих бюджетів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць ОРІДУ. Вип. 3 (27). – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. – С. 234-241.

6. Осадчук С.В. Методологічні підходи до моделювання процесів сталого регіонального бюджетного розвитку // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. Вип. 1(31). – Х.: Вид–во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 200-213.

7. Осадчук С.В. Механізми державного управління щодо забезпечення стабільності доходів бюджету регіону // Актуальні проблеми державного управління. Зб. наук. праць ОРІДУ. Вип. 2(30). – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. – С.254-263.

Статті в інших виданнях, тези доповідей, матеріали наукових конференцій

8. Ахламов А.Г., Осадчук С.В. Методи та засоби боротьби зі спробами підприємств від ухилення сплати податків // Вісник соціально-економічних досліджень. Зб. наук. праць. Вип. 17. – Одеса: ОДЕУ, 2004. – С. 14-20.

9. Уманець Т.В., Осадчук С.В. Актуальні проблеми податкової системи України та шляхи її удосконалення // Збірник матеріалів II Всеукраїнської науково-практичної конференції. Вінниця, 28 жовтня 2004 р. – Вид-во: ВІЕ, 2004. – С.62-67.

10. Осадчук С.В. Нові технології управління регіональним економічним розвитком // Вісник економічної науки України. – 2005. – №1(7). – С. 92-95.

11. Осадчук С.В. Захист фінансових інтересів держави: проблеми оподаткування // Вісник соціально-економічних досліджень. Зб. наук. праць. Вип. 21. – Одеса: ОДЕУ, 2005. – С. 186-193.

12. Осадчук С.В. Аналіз методів розрахунку рівня обсягів тіньової економіки // Держава та регіони. Серія: Державне управління. – 2005. – №1. – С. 84-88.

13. Осадчук