Одеський регіональний інститут

державного управління

НаціональнОЇ академіЇ державного управління

при Президентові України

ПІРОЖЕНКО Наталія Вікторівна

УДК 35.072:331.105.008.8

Механізми СТАНОВЛЕННЯ ТА розвитку соціального партнерства ОРГАНІВ публічної влади

І неурядових некомерційних організацій

25.00.02 – механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – доктор наук з державного управління, професор

НАДОЛІШНІЙ Петро Іванович,

Одеський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління

при Президентові України, професор кафедри

державного управління і місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

ТОКОВЕНКО Валерія Володимирівна,

Київський міжнародний університет,

завідувач кафедри соціології;

доктор політичних наук, професор

НАУМКІНА Світлана Михайлівна,

Південноукраїнський педагогічний

університет ім. К.Д.Ушинського,

завідувач кафедри політичних наук.

Захист відбудеться 6 липня 2007 року о 1600 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к.212.

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий "1" червня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. В останні роки концепція соціального партнерства набуває широкої популярності. Державні діячі, окремі представники бізнесу, лідери політичних і громадських об’єднань у своїх виступах проголошують соціальне партнерство найкращим і, чи не єдиним, засобом урахування інтересів різних сегментів суспільства. Та рівень розуміння сутності феномену соціального партнерства далеко ще не відповідає ступеню популярності самого терміну.

Наукова привабливість як самої категорії "соціальне партнерство", так і концепцій та ідей, що з нею пов’язані, зростала по мірі поширення гуманістичної ідеології. Однак практична реалізація цих ідей стала можливою тільки тоді, коли сила потенційних суб'єктів соціального партнерства – груп із різними і найчастіше конфронтуючими інтересами – поступово наближалася до точки паритету. Справжня демократія – це демократія "відкритих дверей", коли між "організованими громадянами" (неурядові громадські організації), "організованою владою" (урядові інститути) і "організованими грошима" (підприємницькі структури) виникає паритет. Окрім того, наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття все більшою мірою суспільство стало усвідомлювати, що одні соціальні групи об'єктивно не можуть диктувати свою волю іншим, що подальша конфронтація загрожує значними соціальними потрясіннями і "поглинає" значну частку валового національного продукту. Водночас технічний прогрес уможливив суттєве зростання реальних доходів населення протягом короткого часу, що значно розширило поле для укладання суспільного договору на принципах "соціального партнерства".

Таким чином, дослідження тенденцій становлення соціального партнерства як у розвинених країнах, так і в країнах, що вибрали шлях демократичного розвитку, і, насамперед з погляду науки державного управління, є необхідною умовою осягнення процесів еволюції суспільства в довгостроковій перспективі й формування адекватної сучасним умовам державної політики соціально-економічного розвитку.

Актуальність теми дисертаційного дослідження для вітчизняної соціальної практики обумовлена передусім тими глибинними змінами, що відбуваються у сфері взаємовідносин органів публічної влади і громадян та їх організацій в умовах становлення демократичного урядування. Президентські вибори 2004 року в Україні виявили один з принципових конфліктів між владою і суспільством, яке заявило про свою зрілість і готовність контролювати дії влади, сформулювало чітко визначений запит – забезпечити незворотність демократичних перетворень, максимально наблизити функціонування основних політичних інститутів до європейських стандартів. Тому доцільність впровадження механізмів соціального партнерства для України беззаперечна: відмова соціальних партнерів від конфронтації на користь взаємної згоди, співробітництво на паритетних засадах суттєво сприяли б внутрішній стабілізації та соціальному миру. Дослідження ж цих механізмів, створення науково обґрунтованої бази для їх конструювання та коректного вплетення у тканину реальної публічної політики, а також розроблення концептуальної бази для формування моделей та методів міжсекторної взаємодії стали наразі гострою необхідністю соціально-економічних перетворень в країні.

Проблемам взаємодії держави та громадянського суспільства, теорії і практики соціального партнерства присвячена значна кількість наукових праць вітчизняних та зарубіжних вчених. Досліджені питання реалізації посередницьких функцій органів публічної влади, профспілкових організацій та об'єднань роботодавців у регулюванні відносин соціального партнерства у сфері бізнесу. Сутність цього посередництва, його раціональні форми розкриті в працях багатьох юристів, політологів, економістів і соціологів. Захищені дисертації, у яких досліджуються окремі державно-управлінські аспекти зв'язків і взаємодії органів влади і неурядових організацій (В. Надрага, В. Работа, А. Стойка).

Ці дослідження є значним внеском у теорію, методологію та практику соціального партнерства, відносин органів влади та громадськості.

Однак у науковій літературі поки що практично відсутня цілісна концепція соціального партнерства органів державної влади і органів місцевого самоврядування (органів публічної влади) з неурядовими некомерційними організаціями, зокрема механізмів його становлення і розвитку. Недостатньо розроблено теоретико-методологічний апарат дослідження соціального партнерства на етапі демократичних перетворень та становлення ринкової економіки. Відтак назріла необхідність проведення окремого аналізу реалізації державної політики щодо неурядових некомерційних організацій, обґрунтування шляхів приведення її складових у відповідність до реалій ринкової трансформації українського суспільства. Йдеться про соціальне партнерство, основна ознака якого – створення умов для найкращого поєднання інтересів різних сегментів суспільства. Такі поєднання і взаємодія є фундаментом стабільності держави, гарантією послідовного розвитку демократії. Тобто дослідження феномену соціального партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій, механізмів його формування, функціонування і розвитку має як наукове, так і практичне значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Виконане дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідних робіт, які проводилися в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, а саме: "Економіко – правовий механізм розвитку державного управління і місцевого самоврядування" (№ держреєстрації 0104U004195) та науково-дослідної роботи на замовлення Кабінету Міністрів України "Розробка комплексу елементів фахової підготовки державних службовців з метою забезпечення системного розвитку їх професійних якостей" (№ держреєстрації 0104U004196), у межах яких автором проведено аналіз економічних і правових механізмів державного управління соціальним партнерством та проблем удосконалення програм професійної підготовки державних службовців.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні принципів, функцій та організаційних форм соціального партнерства між органами публічної влади і неурядовими некомерційними організаціями та визначенні на цій основі сукупності механізмів його становлення та розвитку в Україні на сучасному етапі.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

· дослідити теоретико-методологічні підходи до аналізу феномену соціального партнерства в контексті державного управління;

· уточнити сутнісні характеристики і зміст основних понять "соціальне партнерство", "неурядові некомерційні організації", "демократичне урядування", "соціальний механізм демократичного урядування";

· визначити функції і роль соціального партнерства у системі соціального механізму демократичного урядування;

· проаналізувати сучасний стан розвитку неурядових некомерційних організацій в Україні, визначити їх особливості та форми партнерства з органами публічної влади;

· здійснити порівняльний аналіз моделей соціального партнерства в Україні і за кордоном;

· виявити об’єктивні чинники становлення і подальшого розвитку процесу міжсекторного соціального партнерства органів публічної влади та неурядових некомерційних організацій в Україні;

· обґрунтувати принципи, механізми становлення і розвитку та технологій соціального партнерства органів публічної влади з неурядовими некомерційними організаціями.

Об'єктом дослідження є система соціального партнерства в умовах розбудови демократичного урядування в Україні.

Предмет дослідження – механізми становлення та розвитку соціального партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій в державному управлінні.

Через значну відмінність у статусі, сферах і напрямках діяльності та ресурсному забезпеченні різних організаційно-правових форм неурядових некомерційних організацій в роботі досліджуються найбільш однорідні, за вказаними ознаками, організації, а саме: благодійні фонди і благодійні організації, створені у порядку, визначеному законом, та громадські організації, створені з метою провадження екологічної, оздоровчої, аматорської, спортивної, культурної, освітньої та наукової діяльності.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що становлення соціального партнерства між органами державної влади, органами місцевого самоврядування і неурядовими некомерційними організаціями є необхідною умовою розбудови демократичного урядування і забезпечується завдяки цілеспрямованому формуванню і впровадженню науково обґрунтованих організаційних, правових, економічних й інших механізмів державного управління.

Методи дослідження. Реалізація мети і завдань дослідження здійснювалася шляхом комплексного поєднання загальнонаукових і спеціальних методів, насамперед:

· історичного і логічного методу – для теоретико-методологічного аналізу джерел при визначенні сутнісних характеристик ключових понять дослідження;

· системного підходу з використанням інструментально-методичного апарату синергетики, який в сукупності взаємопов’язаних аспектів забезпечив можливість аналізу особливостей функціонування механізмів державного управління у сфері соціального партнерства з урахуванням закономірностей самоорганізаційних процесів у суспільстві;

· системно-ситуаційного підходу, що дозволив дослідити характерні особливості взаємодії суб'єктів та об'єктів у системі управління;

· функціонально-структурного аналізу – при дослідженні функціонування системи та її складових, при виявленні недоліків у структурній побудові та пошуку шляхів удосконалення механізмів соціального партнерства;

· порівняльного і статистичного аналізу даних – з метою характеристики фактів і явищ, оцінки стану, тенденцій та шляхів подальшої розбудови системи соціального партнерства;

· мережевого методу, який дав змогу врахувати горизонтальні зв’язки та їх вплив на сучасні процеси прийняття управлінських рішень на всіх рівнях державного управління процесом соціального партнерства.

Теоретико-методологічною основою дослідження стало використання фундаментальних положень економічної теорії вибору, загальної теорії організацій, соціально-філософської й соціологічної концепції простору, концепції корпоративізму, наукових праць і публікацій вітчизняних і зарубіжних авторів щодо розвитку соціального партнерства в країнах Європи, США, в Росії і Україні. Зокрема автор використовував концептуальні колективні праці НАДУ при Президентові України, публікації провідних учених Академії із проблем регулювання соціально-економічного розвитку країни. При вирішенні визначених у дисертації завдань враховані відповідні нормативно-правові документи: Конституція України, закони України, укази Президента України і постанови Кабінету Міністрів України. Інформаційною базою дослідження слугували матеріали Держкомстату України, Департаменту комунікацій влади з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України, наукові звіти й публікації науково-дослідних організацій, а також розробки й аналітичні матеріали за темою дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних засад і визначенні конкретних шляхів формування механізмів становлення та розвитку соціального партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій за умов розбудови демократичної системи державного управління в Україні. Зокрема, у вітчизняній науці:

вперше –

на основі дослідження феномену соціального партнерства з позиції теорії державного управління встановлено, що соціальне партнерство є складовою соціального механізму демократичного урядування;–

доведено об'єктивну обумовленість і можливості соціального партнерства неурядових некомерційних організацій з органами публічної влади в контексті становлення громадянського суспільства в Україні. Обґрунтовано роль неурядових некомерційних організацій як суб’єктів міжсекторного соціального партнерства у вирішенні суспільно значимих проблем сьогодення; –

визначено напрями розвитку і сукупність принципів соціального партнерства органів публічної влади та неурядових некомерційних організацій, сформульовані принципи управління ним. Розроблено теоретичну модель комплексного механізму державного управління процесом становлення і розвитку такого партнерства, що включає організаційні, правові, економічні, кадрові та інші механізми і передбачає використання сучасних управлінських технологій.

удосконалено–

існуючі теоретико-методологічні підходи до визначення феномену соціального партнерства, завдяки чому виявлені не досліджені раніше аспекти його ключових чинників та умов упровадження;–

понятійний апарат теорії державного управління. Введені у наукову лексику поняття "неурядові некомерційні організації", "соціальний механізм демократичного урядування" та уточнено сутність і представлено авторське визначення понять: "соціальне партнерство", "демократичне урядування";–

методичні підходи до формування моделі професійної освіти лідерів та активістів неурядових некомерційних організацій, що передбачає їх спільне навчання з працівниками органів публічної влади.

набули подальшого розвитку–

обґрунтування організаційної складової механізмів становлення та розвитку соціального партнерства, зокрема сформульовано конкретні пропозиції щодо організаційних форм консультативно-координаційних органів;–

науково-теоретичні підходи до аналізу неурядових некомерційних організацій як суб'єктів відносин у системі соціального партнерства і до удосконалення механізмів їх соціального партнерства з органами публічної влади в умовах розбудови демократичного урядування.

Практичне значення одержаних результатів визначається системним характером дослідження і полягає в обґрунтуванні шляхів формування дієвих механізмів державного управління у сфері соціального партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій.

Впровадження результатів дисертаційного дослідження в практику діяльності органів публічної влади підтверджено відповідними довідками: Одеської обласної ради (довідка № P-27-740 від 11.04.07); Управління у справах сім'ї та молоді Одеської міської ради (довідка № 01-12-750 від 18.12.06), (довідка № 01-12-751 від 18.12.06), (довідка
№ 01-43/1438 від 19.12.05); Представництва по управлінню комунальною власністю Одеської міської ради (довідка № 01-13/2813 від 19.03.07).

У дисертації сформульовані теоретичні положення і практичні рекомендації, які можуть бути використані: при розробці і впровадженні регіональної моделі демократичного урядування; для методичного та наукового забезпечення навчального процесу у вищих навчальних закладах, зокрема при підготовці фахівців за напрямом "Державне управління", а також у системі перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, навчання керівників (активу) неурядових організацій і безпосередньо в діяльності цих організацій.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить одержані автором результати, що забезпечують розв’язання важливого теоретико-прикладного завдання в межах здійснення нових розробок щодо наукового обґрунтування механізмів управління соціальним партнерством органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавтору М. Оганісяну. У співавторстві опубліковано одну наукову працю, у якій здобувачем проаналізовано проблеми залучення неурядових некомерційних організацій до розробки управлінських рішень, що становить 50% від загального тексту.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорена на розширеному засіданні кафедри (протокол № 18 від 19.04.07). Основні положення дослідження висвітлені в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, проведених на базі Одеського регіонального інституту державного управління і Львівського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України, Міжрегіональної академії управління персоналом, Молдавської Академії державного управління при Президентові Молдови, а саме: "Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону" (Одеса, 2003), "Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації" (Одеса, 2004), "Розвиток і зміцнення громадянського суспільства, забезпечення основних прав людини і громадянських свобод" (Київ, 2004), "Державна служба в Україні: сучасний стан та напрями адаптації до стандартів Європейського Союзу" (Одеса, 2005), "Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку" (Одеса, 2005), "Построение демократического общества: теория и практика" (Кишинев, 2005), "Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження (Одеса, 2006), "Актуальні проблеми реалізації "Плану дій Україна – ЄС" (Одеса, 2007), "Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика" (Львів, 2007).

Публікації. Основні положення дисертації викладено автором у дванадцяти одноосібних публікаціях, із них чотири – у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Обсяг основного тексту становить 176 сторінок, cписок використаних джерел містить 246 найменувань, з яких 27 найменувань – іноземними мовами. У роботі наведено 5 рисунків та 9 додатків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв’язок роботи з науковими темами досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення; наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – "Теоретико-методологічні засади дослідження соціального партнерства в умовах становлення демократичного урядування" – подається огляд літератури за темою дисертації, визначається ступінь дослідженості проблеми, обґрунтовується вибір напрямів наукової розвідки дисертанта, розглядаються методологічні підходи, завдяки яким вирішується визначене наукове завдання, пропонується обґрунтування дисертантом авторської концепції міжсекторного соціального партнерства і механізмів його становлення та розвитку.

У контексті теми дисертації критично осмислюються теоретичні напрацювання вітчизняних авторів у таких сферах наукового знання, як політологія (З.Балабаєва, С.Наумкіна), соціологія (Е.Гансова, В.Жуков, В.Скуратівський), державне управління (Г.Задорожний, В.Кривошеєв, О.Коврига, А.Колодій, В.Лісовий, В.Мартиненко, П.Надолішній, В.Нанівська, Н.Нижник, В.Токовенко, С.Рябов, В.Ситник, ), економіка (В.Ясинський).

Дисертант звертається також до новітніх російських академічних досліджень у галузі міжсекторної взаємодії (Г.Атаманчук, Ф.Гайнуліна, В.Наумов, В.Кокорев, П.Кудюкин, Г.Семигин, В.Тихомиров, В.Франчук, В.Щедряков, В.Якімець, ін.). Серед інших зарубіжних досліджень партнерства виокремлюються напрацювання таких відомих авторів, як Ч.Барбер, Р.Бискуп, В.Бихельбауер, П.Гринер, К.Поппер, К.Малена, А.Пилинка, Дж.Сорос, Ф.Фукуяма та ін.

Зазначено, що міждисциплінарний характер проблеми управління соціальним партнерством вимагає синтезу досягнень політології, соціології, економіки, теорії державного управління тощо. Доповнено обґрунтування необхідності переходу від вузького (економічного) до широкого (соціально-політичного) розуміння соціального партнерства. Державно-управлінська ж специфіка аналізу виявляється в особливому фокусі теоретичного осмислення міжсекторних взаємодій і практичного підходу до впровадження механізмів соціального партнерства. Наводиться огляд основних дефініцій й авторське тлумачення ключових термінів: демократичне урядування, соціальний механізм демократичного урядування, соціальне партнерство, неурядові некомерційні організації, ін.

Аналіз наукових джерел та законодавчих актів, що окреслюють сферу суспільної діяльності громадян, виявив проблему нечіткого, невиправдано вузького законодавчого визначення учасників громадського сектору. У контексті запропонованого автором підходу вживається термін "неурядові некомерційні організації", під яким розуміються самокеровані, добровільні організації громадян, що об'єдналися з метою реалізації своїх інтересів, не пов'язаних з одержанням прибутку для розподілу між членами організації у якості їхнього особистого доходу).

Узагальнюючи аналіз сучасних концепцій соціального партнерства, дисертант розвиває думку попередніх дослідників і, спираючись на фундаментальні положення економічної теорії груп та концепції корпоративізму, розглядає цей феномен виходячи за межі соціально-трудових відносин, а саме – як специфічний механізм взаємодії соціальних груп, причому як олігополістичних, так і латентних, що здійснюється рівноправними суб’єктами на добровільних засадах і на принципах довіри з метою розв’язання актуальних проблем соціально-економічного розвитку.

Обґрунтовується методологія авторського наукового пошуку, яка базується на використанні системно-синергетичного підходу, загальної теорії організацій, соціально-філософської й соціологічної концепції простору, мережевого методу. Теоретико-методологічною основою авторської концепції розроблення державних механізмів управління соціальним партнерством стало використання фундаментальних положень економічної теорії вибору, що включає як свій підрозділ теорію груп (Дж.Бьюкен, В.Кокорев), та концепції корпоративізму, що дозволило розглядати соціальне партнерство набагато ширше – як специфічний тип взаємодії груп з різними інтересами.

Використання фундаментальних положень теорії соціальних організацій надало можливість сформувати цілісне уявлення про такі організації, як суспільство, органи публічної влади, неурядові некомерційні організації, про механізми і принципи функціонування організацій першого та третього секторів в системі соціального партнерства. Розроблення механізмів державного управління та концептуальної моделі міжсекторної взаємодії стало можливим завдяки використанню методологічних можливостей соціально-філософської концепції простору (П.Бурдьє, Е.Гидденс, О.Конт, П.Сорокін). Проблема міжсекторної взаємодії розглядається як процес в рамках соціального підпростору, який утворюється у ході складного взаємовпливу ряду полів, потенціалів, що виникають через відмінності та різноманіття можливостей взаємодіючих організацій.

Обґрунтовуються положення авторської концепції, згідно з якою розробка механізмів управління соціальним партнерством тісно пов’язується з розбудовою системи демократичного урядування. Аксиологічний зміст демократичного урядування втілюється в договірному процесі взаємного визнання інтересів, що сприяє злагоді і миру, створює політичні, економічні і соціальні умови для примирення сторін з конфронтуючими інтересами. Спираючись на праці вітчизняних (Е.Гансова, П.Надолішній, В.Нанівська, В.Токовенко) і зарубіжних (Г.Атаманчук, П.Бурдьє, Т.Заславська, Т.Парсонс, П.Сорокін, Г.Спенсер) авторів та на фундаментальні положення загальної теорії організацій, автор розглядає демократичне урядування як форму публічного управління, коли інтереси суспільства виступають дієвим механізмом, що визначає напрям розвитку інституту держави, а громадяни є активними суб'єктами суспільно-політичних відносин. Функцію відповіді на потреби суспільства виконує соціальний механізм демократичного урядування – сукупність і логічний взаємозв'язок соціальних елементів, процесів і закономірностей, за допомогою яких здійснюється налагодження організованої взаємодії людей, їхніх співтовариств, соціальних груп і влади. Вказаний механізм передбачає розуміння суб'єктами взаємодії пріоритету загальних інтересів та цілей над частковими і необхідності дотримання взаємних зобов'язань та відповідальності.

Основною складовою соціального механізму демократичного урядування є соціальне партнерство, сутність якого полягає в налагодженні конструктивної взаємодії між трьома силами, котрі діють у специфічній сфері, в межах якої формуються, змінюються і функціонують певні види діяльності, що визначають ту чи іншу сторону партнерства, легітимізуючи й інституціоналізуючи її. Саме на таку співпрацю націлена запропонована автором концептуальна модель міжсекторного соціального партнерства, що передбачає конструктивне партнерство двох або трьох секторів для вирішення соціальних проблем, задоволення суспільних потреб й інтересів, "вигідне" для кожної із сторін окремо, а також у цілому для мешканців території, де воно реалізується.

Аналіз науково-теоретичних засад державного управління у сфері міжсекторного соціального партнерства дав змогу з'ясувати питання, що досі були недостатньо досліджені, здійснити порівняльний аналіз складових механізму державного управління цією сферою в Україні та за кордоном, а також визначити підходи до формування комплексного механізму державного управління соціальним партнерством, що відповідає стандартам країн розвиненої демократії.

У другому розділі – "Неурядові некомерційні організації як суб'єкти соціального партнерства" – здійснено комплексний аналіз стану та діяльності неурядових некомерційних організацій в Україні, визначено їх функції та роль у системі соціального партнерства, проаналізовано відповідні норми міжнародного права і українського законодавства, ресурсне забезпечення, узагальнено досвід проведення державної політики в зарубіжних країнах щодо неурядових некомерційних організацій.

Як засвідчив аналіз, процес суспільної самоорганізації обумовив зростання кількості і певне поліпшення якісного складу неурядових некомерційних організацій, які поступово стають реальною силою, дієвим механізмом громадянського суспільства, що впливає на зміни в ньому. Наразі їх діяльність нерідко виходить за межі державних кордонів; вони усе частіше співробітничають з міжнародними організаціями, сприяють урахуванню національних інтересів на міжнародному рівні, беруть участь у пошуку шляхів вирішення світових проблем, спираючись зокрема на діяльність колективного міждержавного органу – ООН і його інститутів.

Проте загалом документи і концепції щодо неурядових організацій, вироблені ООН, наразі не є достатньою мірою запитуваними державними структурами України, що також впливає на стан неурядових некомерційних організацій. Соціологічні опитування свідчать про низьку ефективність їх діяльності. Серед причин – некомпетентність кадрів, незадовільний рівень менеджменту та інформованості організацій щодо законодавчих та інших питань як з власної діяльності, так і з діяльності органів публічної влади.

Приклад Німеччини, США, Ірландії, Нідерландів, Бельгії доводить, що розвиток третього сектору за допомогою державної підтримки процесу професіоналізації його лідерів є визначальним чинником майбутнього розвитку. Діяльність таких організацій дозволяє цим державам не тільки максимально економічно вирішувати соціальні проблеми, бути своєрідним полігоном для інноваційних технологій, не тільки сприяє зайнятості населення, а й є ресурсом ефективної самоорганізації громадян. Разом з взаємодією органів публічної влади – це умова реалізації потреб, що зростають, і здібностей людини, суспільства в умовах глобалізації.

Порівняльний аналіз українського законодавства щодо процесів створення і діяльності неурядових некомерційних організацій і Росії засвідчив, що в Україні уже сформовано досить широку нормативну базу з цього питання. Однак попри те, що окремими нормами і положеннями політико-правових і юридичних актів України запроваджено майже весь комплекс стандартів державної політики щодо таких організацій, передбачених міжнародними правовими документами, для деяких із них і досі не знайдено механізмів практичної реалізації, інші не виконуються органами державної влади або ж виконуються лише частково.

В умовах зниження реальних доходів населення, нерозвиненості традицій меценатства особливу значимість для неурядових некомерційних організацій мають доходи від їхньої власної підприємницької діяльності. Найвагомішим чинником, який перешкоджає ефективній діяльності третього сектору в Україні, є податкове законодавство. Аналіз практики оподаткування Хорватії, Естонії, Угорщини, Словаччини, Польщі, Великобританії, США засвідчив, що у країнах з ринковою економікою вона зазвичай диференційована стосовно комерційних і некомерційних організацій та реалізується за принципом: податкові пільги і підтримка – в обмін на "прозорість" діяльності. Але, оцінюючи зарубіжний досвід, потрібно мати на увазі, що у вказаних країнах функціонування зазначених організацій спирається на усталені традиції, накопичений досвід прецедентів, правову культуру, розвинений ринок, ефективну систему бухгалтерського обліку й аудиту. За умов нерозвиненості демократичних і ринкових інститутів реалізація подібного підходу щодо надання податкових пільг має серйозну загрозу створення умов для корупції і може ускладнити діяльність багатьох, насамперед благодійних, організацій.

Доведена необхідність розрізняти ринкові (страхування, управління нерухомістю, бухгалтерський облік й юридичні консультації) і неринкові (поліпшення екологічної ситуації й культурного обслуговування населення, виконання програм соціальної допомоги й перерозподілу) функції неурядових некомерційних організацій.

Аналіз стану матеріального забезпечення неурядових некомерційних організацій показав, що більшість з них мають декілька джерел фінансування, передусім – це допомога юридичних осіб, як українських, так і іноземних ( 52% та 55% відповідно) і добровільні внески громадян (44%). Відсоток же організацій, виконання суспільно значущих функцій яких стає можливим завдяки їх частковому чи повному фінансуванню з боку державних структур чи органів місцевого самоврядування, є невисоким (27% та 11% відповідно). Крім того, в більшості випадків така підтримка є незначною і досягає 2500 грн. на рік. Значну та найбільш стабільну частку серед джерел фінансування складають членські внески (34%), але їх обсяг є також незначним.

Доведена необхідність доповнення українського законодавства нормами, які відповідають стандартам країн розвинених демократій та розроблення комплексу механізмів управління соціальним партнерством, впровадження яких стало б дієвим чинником розвитку мережі неурядових некомерційних організацій як реальних партнерів органів публічної влади.

У третьому розділі – "Політико-правове й організаційне забезпечення розвитку партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій" проаналізовано основні напрями та принципи взаємодії органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій на сучасному етапі, механізми становлення та розвитку їх партнерства, які можуть бути задіяні з метою конструктивного впливу на розбудову демократичного урядування в Україні.

Порівняльний аналіз різних форм взаємодії органів влади і неурядових некомерційних організацій в зарубіжних країнах (Росія, Німеччина, Канада) показав, що така співпраця можлива тільки за умови, коли представники обох секторів починають працювати спільно, поєднавши зусилля та усвідомивши, що це вигідно кожній із сторін і суспільству в цілому. Спираючись на аналіз потреб суспільства, що можуть бути задоволені неурядовими некомерційними організаціями, та законодавчо визначений перелік цілей соціальної політики України в сучасних умовах, автор визначає основні напрями партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій, якими можуть бути: участь у розробленні управлінських рішень, реалізація соціальних програм, надання "невідкладної соціальної допомоги", соціальна реабілітація, профілактика соціальних проблем.

Доведено, що умови, в яких розвивається партнерство, залишаються незадовільними. Органи влади, як і раніше, здебільшого розглядають неурядові некомерційні організації як об’єкт управління, за яким потрібно стежити, який належить організовувати і контролювати. Неурядові некомерційні організації, у свою чергу, нерідко власну незалежність вважають самоціллю існування і категорично відмовляються від відносин, де є хоч натяк на взаємозалежність чи контроль з боку органів влади. Автор робить висновок, що неурядові некомерційні організації в процесі соціального партнерства, переслідуючи свої інтереси, мають певну сукупність очікувань стосовно розвитку свого сектору та реакції і дій з боку іншого сектору
(рис. 1). На думку автора, дану схему (де список очікувань, безумовно, може постійно поповнюватися) можна розглядати як певну базу для розроблення механізмів партнерської взаємодії при вирішенні актуальних проблем розвитку суспільства.

Зазначено, що з усього різноманіття ціннісних й ідеологічних принципів, що лежать в основі концепції соціального партнерства, важливо виокремити комплекс базових принципів.

Рис. 1. Схема взаємних очікувань неурядових некомерційних організацій та органів публічної влади.

Автори більшості праць (Г.Задорожний, О.Коврига, В.Смоловик, В.Якімець) слушно виділяють два основні способи взаємодії органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій: у процесі спільного розроблення управлінських рішень (виявлення і врахування інтересів суспільства через взаємодію з неурядовими некомерційними організаціями) і під час організації надання соціальних послуг чи проведення будь-яких спільних заходів (система підтримки, інформаційний обмін, координація дій, соціальне замовлення, соціальний грант).

За результатами аналізу досвіду діяльності Громадських рад при органах публічної влади в Україні і за кордоном (Канада, Росія, Німеччина) як спеціальних форм представництва, що забезпечують реальну участь неурядових некомерційних організацій у процесі розроблення державно-управлінських рішень, виявлено їх основні недоліки: недовіра до них більшості керівників неурядових некомерційних організацій; участь у роботі таких структур тільки тих організацій, що користуються прихильністю влади; нестабільність діяльності; недовіра населення. Дослідження практики другого способу взаємодії, з наведених вище, також виявило ряд недоліків, основними серед яких є недостатня підготовка кадрів представників обох секторів, нерозробленість стандартів послуг і процедур виконання соціальних програм та порядку фінансування.

Постала нагальна необхідність перегляду і корегування цієї сфери діяльності органів публічної влади. Наразі близько 20 нормативно-правових актів (Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України) регламентують права громадян та їх організацій на участь в управлінні державними справами. Однак правові норми, що містяться в цих актах, часто не мають чіткої функціональної спрямованості і носять радше рекомендаційний характер. Тому їх застосування залежить головним чином від доброї на те волі керівника відповідного органу публічної влади.

Визначено організаційні механізми соціального партнерства між неурядовими некомерційними організаціями і органами публічної влади, зокрема запропоновано створення консультативно-координаційних органів – Палат соціального партнерства при органах публічної влади. В залежності від числа і багатоманітності неурядових некомерційних організацій в межах адміністративно-територіальної одиниці: постійна нарада, учасниками якої є представники всіх неурядових некомерційних організацій, що виявили бажання, і відповідних органів публічного управління; перша форма доповнюється постійними нарадами за напрямками діяльності неурядових некомерційних організацій; постійні наради за напрямками діяльності і представницькі форми (асоціації) для неурядових некомерційних організацій в цілому; представницькі форми як за напрямами діяльності неурядових некомерційних організацій, так і для сектору неурядових некомерційних організацій в цілому.

Обґрунтовано мінімально необхідний набір технологій регулювання процесу соціального партнерства органів публічної влади і неурядових некомерційних організацій. Насамперед це технології: формування інформаційного простору з проблем ефективної взаємодії на відповідній території; урахування накопиченого вітчизняного та зарубіжного досвіду соціального партнерства; запровадження системи професійного спільного навчання керівників неурядових некомерційних організацій і органів публічної влади; залучення неурядових некомерційних організацій до вирішення пріоритетних проблем соціально-економічного розвитку територій; організація і проведення конкурсів суспільно значимих проектів і програм; проведення очних і дистанційних консультацій з проблем ефективної взаємодії й експертизи соціальних проектів.

Автором визначено сукупність принципів управління процесом соціального партнерства, що, як і інші положення дисертації, використано при розробленні конкретних рекомендацій щодо створення та організації діяльності Палати соціального партнерства при Одеському міському голові.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу: становлення та розвиток соціального партнерства відбувається за умов цілеспрямованої розбудови і впровадження механізмів взаємодії органів публічної влади та неурядових некомерційних організацій при спільному формуванні поля такого партнерства і в контексті активних самоорганізаційних процесів, що розгортаються в суспільстві. Узагальнення результатів дослідження дозволяє сформулювати висновки, які мають теоретичне й практичне значення та містять певну новизну.

1. Аналіз досліджень за темою дисертації показав, що розроблення механізмів державного регулювання процесу соціального партнерства і їх коректне застосування – нове й актуальне завдання сучасної науки і практики державного управління. Обґрунтована автором концепція базується на положенні, що соціальне партнерство є невід'ємною складовою соціального механізму демократичного урядування. Категоріальне насичення авторської концепції забезпечується завдяки введенню в наукову лексику термінів "неурядові некомерційні організації", "соціальний механізм демократичного урядування", а також уточненню змісту низки інших понять (демократичне урядування, соціальне партнерство та ін.), що розширило евристичні можливості дослідження і відкрило перспективи подальших наукових розвідок у цьому напрямі.

2. Встановлено, що соціальне партнерство забезпечує налагодження організованої взаємодії громадян, їхніх об’єднань, соціальних груп і органів публічної влади, а також сприяє усвідомленню пріоритету загальних інтересів і цілей з урахуванням часткових, необхідності дотримання взаємних зобов'язань і відповідальності. Неурядові некомерційні організації через механізми, процедури, інституції соціального партнерства доводять до органів публічної влади свої вимоги, реалізують юридичні права і врегульовують суперечності. Тобто забезпечується реалізація функції соціального механізму демократичного урядування, що передбачає виявлення суспільних інтересів і пошук оптимальних відповідей на суспільні виклики, об’єднання ресурсів і зусиль.

3. За результатами порівняльного аналізу визначено основні проблеми щодо запровадження дієвих форм співпраці неурядових некомерційних організацій і органів публічної влади в Україні. А саме: відсутність скоординованої і скоригованої політики соціального партнерства, недосконалість законодавчої бази таких відносин; формування і функціонування органів публічної влади на закритій основі, недооцінка ними людського капіталу; відсутність належної пропаганди позитивних прикладів діяльності неурядових некомерційних організацій та міжсекторної співпраці; низький рівень соціальної та політичної структуризації населення, політичної активності громадян, низька обізнаність громадян щодо діяльності неурядових некомерційних організацій, їх непопулярність серед населення; відсутність налагоджених зв'язків між самими об'єднаннями, що сприяли б обміну досвідом реалізації соціальних проектів; відсутність матеріальної бази, підготовлених кадрів і системи навчання лідерів та активістів об'єднань.

Водночас в Україні уже створено певні передумови (правові, організаційні, інші) для впровадження міжнародно-правових підходів, що забезпечують становлення і розвиток міжсекторного соціального партнерства. При цьому приведення українського законодавства у відповідність з міжнародним не повинно призводити до заниження або необґрунтованого руйнування прийнятих у суспільстві стандартів і має здійснюватися з урахуванням загальнонаціональних інтересів та місцевих традицій.

4. Доведено, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування об’єктивно зацікавлені у взаємодії з неурядовими некомерційними організаціями. Подальший розвиток відносин "влада - громадськість" має бути пов'язаний з іншими (на відміну від сьогоднішніх) зрізами соціальної активності. Побудова відносин громадянського суспільства й держави за принципами відносин споживача та виробника послуг вимагатиме й відповідної комунікативної політики владних структур. Відтак у цей період чи не найголовнішими завданнями є встановлення атмосфери довіри між владою й громадськістю, роз'яснення стратегії змін та їх можливих наслідків, нових (відповідно до ролей) обов'язків, прав, вигод, обмежень для цих суб'єктів.

5. Визначено сукупність основних принципів соціального партнерства органів публічної влади та неурядових некомерційних організацій, а саме: розвитку комунікації і довіри; оцінки й розвитку партнерів; конструктивного урахування інтересів партнерів; диверсифікації механізмів партнерства; інституціоналізації механізмів партнерства; ресурсного синергізму; усвідомленої взаємозалежності; включення у процес потрібних учасників; чіткого визначення мети й ролей, забезпечення дієвої участі й правильного розподілу повноважень у рамках партнерства; підзвітності; максимізації стратегічного впливу.

6. Органи публічної влади мають ініціювальні можливості у формуванні й функціонуванні соціального партнерства. При цьому основним принципом управління даним процесом мають бути: відмова від заохочення утриманства; бюджетної ефективності; контролю за використанням бюджетних коштів; підтримки ініціатив; громадсько-державна експертиза; відкритість.

7. Дослідження організаційно-правових форм і принципів становлення та функціонування соціального партнерства органів публічної влади з неурядовими некомерційними організаціями, що вже використовуються у вітчизняній і зарубіжній практиці, його можливостей щодо вирішення суспільно значимих проблем сьогодення дозволило визначити механізми подальшого розвитку такої співпраці і розробити конкретні пропозиції.

7.1. Запропоновано перелік форм консультативно-координаційних органів партнерства публічної влади і неурядових некомерційних організацій в залежності від кількісного і якісного складу неурядових некомерційних організацій на конкретній території, сформульовані їх основні цілі і завдання, розроблені рекомендації щодо статусу та регулювання діяльності цих органів.

7.2. Рекомендовано.

- Прийняти закони:

Про неурядові некомерційні організації. Відповідно слід внести необхідні зміни до цілої низки інших законів, що регулюють порядок створення та діяльності окремих видів таких організацій (громадських, благодійних, дитячих та молодіжних, ін.), а також до податкового законодавства;

Про соціальне партнерство органів публічної влади з неурядовими некомерційними організаціями, який передбачав би конкретні механізми залучення останніх до розроблення і реалізації управлінських рішень, соціальних програм, а також створення сталої багаторівневої системи таких відносин;

Про соціальне замовлення що регулював би відносини партнерів як під час проведення конкурсів соціальних проектів, так і під час їх реалізації, а також передбачав би механізми виділення на такі цілі фінансових ресурсів у вигляді субсидій і грантів, створення кращих матеріально-технічних умов для діяльності неурядових некомерційних організацій (надання приміщень, інформації, ін.) та контролю за виконанням проектів.

- Організувати видання бюлетенів з вичерпною інформацією про діючі на всіх територіальних рівнях неурядові некомерційні організації з переліком послуг, що ними пропонуються.

- Розробити і запровадити програми професійної освіти лідерів та активістів неурядових некомерційних організацій спільно з працівниками органів публічної влади на базі запропонованої інноваційної моделі навчання. При цьому забезпечити обґрунтоване визначення конкретних цілей