КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

БУДІВНИЦТВА І АРХІТЕКТУРИ

ПЕТРАКОВСЬКА ОЛЬГА СЕРГІЇВНА

УДК 711.12+332

Методологія управління

системою землекористування великих міст

05.24.04 –Кадастр та моніторинг земель

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора технічних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Київському національному університеті будівництва і архітектури Міністерства освіти і науки України.

Науковий консультант:

доктор архітектури, професор, лауреат Державної премії України, Заслужений архітектор України Дьомін Микола Мефодійович, Київський національний університет будівництва і архітектури, завідувач кафедри міського будівництва.

Офіційні опоненти:

доктор технічних наук, професор Могильний Сергій Георгійович, Донецький національний технічний університет, завідувач кафедри геоінформатики і геодезії;

доктор економічних наук, професор Хвесик Михайло Артемович, Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, заступник голови з наукової роботи;

доктор технічних наук, професор Лобов Михайло Іванович, Донбаська національна академія будівництва і архітектури, завідувач кафедри інженерної геодезії.

Провідна установа:

Науково-виробничий центр „Техдіагаз”, Національна акціонерна компанія „--НАФТОГАЗ України” Укртрансгазу, м. Київ.

Захист відбудеться 5 липня 2007 р. о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.056.09 при Київському національному університеті будівництва і архітектури за адресою: 03680, м. Київ, Повітрофлотський проспект, 31, ауд. 466.

З дисертацією можна ознайомитись у науково-технічній бібліотеці Київського національного університету будівництва і архітектури за адресою: 03680, м. Київ, Повітрофлотський проспект, 31.

Автореферат розісланий „--”---червня 2007 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради

кандидат технічних наук, доцент О.П.Ісаєв

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Становлення України як суверенної держави з ринковою економікою супроводжується виникненням цілої низки соціально-економічних проблем, серед яких значне місце посідає необхідність удосконалення методології управління землекористуванням міст. У період планової економіки і адміністративної системи прийняття рішень, завдання використання земель вирішувались в рамках перспективного і поточного народногосподарського планування. В умовах ринкової економіки, різних форм власності на основні засоби виробництва і розширення прав місцевого самоврядування докорінно змінюються соціальні і економічні механізми формування містобудівних систем. До того ж, розвиток економічної реформи супроводжується соціальним розшаруванням населення, що призводить до виникнення суперечливих потреб і інтересів різних категорій і груп населення. Зміни, що відбулися, призводять до формування системи нових взаємовідносин між власниками, зміни джерел фінансування розвитку територій і перерозподілу повноважень між рівнями і гілками влади.

Сучасні технології сприяють більш інтенсивному і складному техногенному навантаженню на території, наслідки від якого все частіше створюють негативні соціальні і екологічні напруги, особливо у великих містах. Завданням уряду є забезпечення збалансованого використання земель, завдяки якому здійснюється сталий розвиток адміністративно-територіальних утворень і забезпечуються соціальні права громадян. Свої регулюючі повноваження уряд здійснює шляхом реалізації чітко визначених процедур, які повинні мати в своїй основі чинне законодавство і бути спрямованими на унеуможливлення використання земель з негативними наслідками для будь якої складової життєдіяльності населення. Але в Україні й досі недостатньо відпрацьовані методи і механізми державного регулювання землекористуванням, адекватні умовам існуючого правового, фінансового, інформаційно-комунікаційного простору. Це призводить до недосконалості правових, організаційних, економічних засад діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, можливості застосування суб’єктивних оцінок при прийнятті рішень та використання земель суб’єктами прав власності в дисбалансі з суспільними інтересами.

Можливість постановки і вирішення проблем, позв'язаних з переходом містобудівної теорії і практики управління земельними ресурсами міст на якісно новий рівень, визначаються цілеспрямованою діяльністю провідних науково-дослідних і проектних інститутів країни та провідних науковців.

Важливе методологічне значення для проведеного дослідження мають роботи присвячені проблемам управління і розвитку міста та удосконаленню функціонально-планувальної організації містобудівних систем, серед яких слід визначити фундаментальні наукові дослідження Л.М.Авдотьіна, М.В.Баранова, М.Г.Бархіна, Ю.П.Бочарова, В.Н.Бело-усова, В.В.Владимирова, О.Є.Гутнова, В.Г.Давидовича, М.М.Дьоміна, Г.А.Заблоцького, А.В.Іконнікова,
Є.Є.Клюшниченка, О.О. Кудрявцева, Г.І Лаврика, А.П.Оситнянко, Т.Ф.Панченко, І.М.Прибиткової, Б.В.Солухи, О.Я.Хорхота, Г.Й.Фільварова, І.О.Фоміна, Т.В.Устенко, П.Г.Черепанова, В.В.Шештокаса, З.М.Яргиної та інших. Більшість з цих досліджень, присвячених оптимізації функціонального використання територій та просторової організації міст, проводились на умовах загальнонародної власності на землю та нерухоме майно і планового здійснення усіх містобудівних заходів. Внаслідок цього питання оптимізації функціонально-планувальної структури розглядались без врахування впливу правових категорій та економічної зацікавленості власників землі.

Проблемам регулювання земельних відносин у населених пунктах та визначенню вартості міських земель присвячені роботи науковців Т.В.Афанасьєва, А.А.Високовського, Ю.М.Белоконя, Ю.Ф.Дехтяренко,
О.І.Драпіковського, І.Б.Іванової, Ю.М.Манцевича, Т.С.Нечаєвої, В.І.Нудельмана, О.І.Розенфельда, Е.К.Трутнева та інших. Але в цих роботах не в повній мірі враховано феномен містобудівних систем при визначенні впливу права власності на процес управління земельними ресурсами.

Необхідно відмітити авторів, наукові праці яких мають важливе значення при вирішенні завдань дисертаційної роботи, в економіко-географічних аспектах - Е.Б.Алаєва, С.Б.Лаврова, Г.М.Лаппо, А.А.Минца, Є.М.Перцика, В.В.Покришевського, Ю.Г.Саушкіна, Б.С.Хорева та ін.

Останнім часом, значна кількість наукових досліджень, зосереджена на управлінні земельними ресурсами. Це роботи В.Г.В’юна, В.В.Горлачука, Д.С.Добряка, О.Я.Панчука, Л.Я.Новаківського, А.М.Третяка, та ін. Але ці роботи переважно зорієнтовані на удосконалення управління сільськогосподарськими землями.

Питання регулювання земельних відносин та забезпечення гарантій прав власності безпосередньо пов’язані з проблемами формування кадастрово-реєстраційних систем. Тому для даної дисертаційної роботи особливого значення набувають проблеми розвитку кадастрових систем та інформаційних технологій, яким присвячені роботи С.П.Войтенка, Ю.М.Гавриленка, О.Л.Дорожинського, Ю.М.Карпінського, М.Г.Лихогруда, А.А.Ляшенко, С.Г.Могильного, Ю.М.Палехі, Л.М.Перовича, М.Д.Черемшинського, П.Г.Черняги та ін.

Для вирішення поставлених в дисертаційній роботі завдань, велике значення мають роботи закордонних авторів, присвячені різним аспектам науки управління, оптимізації міського середовища, оцінки нерухомості: У.Валлетти, Д.Джордж, Ж. Боже-Гарньє, Д. Данціга, У.Ізарда, Т. Карбло, Ф.Котлера,
Г. Ларсона, К. Лінча, П. Мерлена, Р. Мерфі, С. Оптнера, Н.Ордуейя, Х. Решке, Т.Сааті, Дж. Форрестера, Ж. Шабо, П. Хаггета, Г. Харрисона, Д.Фридмана, та інших.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрямок дисертаційного дослідження безпосередньо пов’язаний з реалізацією законів України „Про основи містобудування” (№ 2780-ХІІ, 1992р.), „Про планування і забудову територій” ( № 1699-ІІІ, 2000р.), „Про землеустрій” (№ 858-ІV, 2003р.), „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”

(№1952-ІV, 2004р.); принципів, що визначені в „Концепції сталого розвитку Населених пунктів” (постанова Верховної Ради України № 1359-ХІV, 1999р.); галузевих програмах на виконання Указів Президента України „Про пріоритетні завдання у сфері містобудування” (№ 422/97), „Про заходи щодо розвитку та регулювання ринку земель населених пунктів, інших земель несільськогосподарського призначення” (№ ), „Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною” (№ 720/2002).

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розробка методології управління системою землекористування великих міст, яка спрямована на удосконалення взаємовідносин між суб’єктами управління та суб’єктами прав.

Для досягнення мети в роботі поставлені та виконані такі основні задачі:

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Об’єкт дослідження: система землекористування великих міст.

Предмет дослідження: методологія управління в аспекті земельних відносин.

Методи дослідження. Дослідження базується на принципах і методах системного підходу, що забезпечує розгляд проблем розвитку міст на базі комплексної постановки соціальних, правових, економічних і просторових завдань.

У роботі використані методи системного і структурного аналізу, аналітичного порівняння, функціонально-планувального моделювання, математичної формалізації, теорії графів.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації вперше проведено дослідження відповідності процесу управління землекористуванням міст іманентним законам розвитку містобудівних систем в аспекті земельних відносин.

Також наукова новизна полягає в:

- систематизації і структуризації факторів, які обумовлюють систему землекористування міст;

- розробці структурної моделі системи землекористування великих міст;

- обґрунтуванні переліку показників первинного землекористування, необхідних для прийняття рішень відносно використання та забудови міських земель;

- структуризації обмежень прав власності, систематизації підходів до встановлення зон з особливими режимами використання та пропозиціях їх відображення в кадастровому зонуванні;

- визначені підходів до уніфікації документообігу та кодування обмежень при формуванні кадастрово-реєстраційних систем;

- розробці методів оцінювання ефективності управління системою землекористування міст на принципі збалансованості громадських і приватних інтересів;

- пропозиціях щодо коригування містобудівного законодавства і формування містобудівних кадастрів.

Практичне значення одержаних результатів. Основні висновки і результати роботи можуть бути використані при коригуванні чинного законодавства в сфері управління землекористуванням, обґрунтуванні рішень щодо передачі прав власності на землі та доцільності використання і забудови земель, розробці і затвердженні містобудівної документації, формуванні і веденні земельного і містобудівних кадастрів. Практична значимість дисертації визначається використанням у прикладних наукових працях і застосуванням при складанні навчальних планів і робочих програм дисциплін у вищих навчальних закладах. Основні результати дослідження впроваджені при виконанні наукових робіт: „Обґрунтування вартості права оренди земельними ділянками в межах населених пунктів України” (Київський інститут земельних відносин, м. Київ, 2004р.); „Обґрунтування вартості робіт з експертної грошової оцінки земель населених пунктів”” (Київський інститут земельних відносин, м. Київ, 2004р.); „План зонування та визначення граничних параметрів забудови та іншого використання земельних ділянок території в районі ст. метро „Бориспільська” , „Червоний хутір” та навколо комплексу Київської фортеці до Правил забудови м. Києва” (Інститут Урбаністики, 2006р.); „Методичні рекомендації кадастрового зонування земель населених пунктів” (Українська академія архітектури, 2006р.). Також результати роботи використані в навчальному процесі при підготовці бакалаврів, спеціалістів, магістрів із спеціальностей „Міське будівництво і господарство ” та „Землевпорядкування і кадастр” в Київському національному університеті будівництва і архітектури.

Особистий внесок здобувача. Усі наукові результати, викладені в дисертації, отримані автором самостійно, що підтверджується переліком публікацій. У роботах, опублікованих у співавторстві, здобувачу належать: [1] – визначення невідповідності структури містобудівного кадастру ринковим вимогам до інформаційних систем; [5] – узагальнення досвіду застосування Інтернет-технологій при управлінні містами; [11] - визначення особливостей міст як урбанізованих систем необхідних для врахування в процесі управління; [17] – узагальнення та аналіз світового досвіду вилучення земель для суспільних потреб.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і результати дослідження були опубліковані і представлені в матеріалах міжнародних науково-практичних конференцій: „Сучасні стратегії розвитку мегаполісів і значних міст” (м. Мінськ, 2003р.), „Стратегічне планування і управління розвитком міст (м. Мінськ, 2004р.); на міжнародних конференціях: „Сталий розвиток населених пунктів” (м. Ялта, 2002р.), „Сучасні досягнення геодезичної науки та виробництва” (м. Львів, 2005р.); науково практичних конференціях Київського національного університету будівництва і архітектури на секціях підвищення ефективності міського будівництва та підвищення ефективності інженерно-геодезичних та кадастрових робіт у будівництві (м. Київ, 1997, 2001, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 рр.) .

Публікації. Основні положення дисертації опубліковані у 33 друкованих працях загальним обсягом 19.95 др.арк., особистий внесок автора 18,0 др.арк. Із них 30 статей у фахових виданнях, затверджених переліком ВАК України, 3 – у збірниках доповідей на конференціях.

Обсяг і структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п’яти розділів, загальних висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації 270 сторінок, в тому числі 240 сторінок основного тексту, 33 таблиці (8 на окремих сторінках), 12 рисунків, список використаних джерел обсягом 212 найменувань - 16 сторінок, 2 додатківи - 18 сторінок.

Основні положення дисертаційної РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційної роботи, сформульовано мету, завдання, предмет, об'єкт і методи дослідження, наведено основні наукові результати роботи та їх практичне значення, викладено відомості про апробацію роботи, повноту опублікування результатів та їх впровадження.

У першому розділі „Сучасні тенденції та проблеми управління землекористуванням” узагальнено світовий досвід і досліджені соціальні, економічні та правові аспекти управління землекористуванням у великих містах.

Виробництво матеріальних благ, притаманне кожній соціально-економічній формації, здійснюється в процесі взаємодії людини з природою, в результаті якої людина видозмінює природні ресурси і пристосовує їх для задоволення своїх потреб. Останнім часом спостерігається порушення функціональної і екологічної рівноваги у містах. Як наслідок стурбованості світової спільноти стосовно використання людством природних ресурсів, виникла ідея “стійкого розвитку”. Протягом останніх десятиріч світова спільнота намагається визначити уніфіковані індикатори оцінки сталого розвитку міст. Вони постійно коригуються і змінюються, але “використання земельних ресурсів” є постійною складовою переліку індикаторів за весь період досліджень.

Значну роль землі як фактора виробництва відіграють її властивості обмеженості у просторі і незмінності місцеположення. Земля, як територіальний ресурс, поєднує дві складові - природну та техногенну - і не оцінюється відокремлено від кліматичних, мінеральних, біологічних, економічних, трудових, тощо ресурсів. Оскільки земля є нерухомою, то труд, капітал і управління, як активні мобільні фактори виробництва, приєднуються до неї в процесі людської діяльності, і тільки землі властива залишкова продуктивність, яка обумовлена її місцезнаходженням. Тому завданням, які виникають у процесі управління, властиві багатоаспектність та багатокритеріальність, і вони вимагають вирішення на основі комплексних, міждисциплінарних підходів.

Зміна структури власності, джерел фінансування, посилення ролі місцевого самоврядування змінюють важелі механізмів управління землекористуванням і ускладнюють взаємовідносини між об’єктами господарювання та між рівнями та гілками влади. Паралельно з цим в Україні триває процес розвитку ринку земель, який відбувається в умовах існування первинного и вторинного ринків. Будучи двома складовими єдиної системи, первинний і вторинний ринок відрізняються, перш за все, характером операцій, які на них здійснюються. Це визначає особливості застосування певних управлінських механізмів. Аналіз динаміки формування структурних і інформаційних моделей, що описують місто як систему, дав можливість визначити необхідність включення правових категорій в концептуальні підходи до прогнозування та планування розвитку міських земель.

Узагальнення і дослідження досвіду країн Євросоюзу в питаннях регулювання землекористування, дало змогу зробити висновок, що факторами, які визначають структуру управління землекористуванням та територіального планування є: політична система, адміністративно-територіальний поділ, досконалість законодавчо-нормативної бази, структура суб’єкта і об’єкта управління та ступінь сформованості суспільних відносин.

Україна має значний досвід територіального планування і недостатній – в питаннях впровадження запланованих заходів та здійснення контролю за відповідністю фактичного землекористування до запланованого в ринкових умовах. Останнє десятиріччя характеризується створенням нових методів і механізмів управління, але цей процес гальмується і ускладнюється нестійким економічним становищем та політичним кліматом, недосконалістю законодавства в сфері володіння/користування землею та нерухомістю; відсутністю стабільності в організаційній структурі та розподілі управлінських функцій в галузі містобудування та землеустрою, роз’єднаністю інформаційних джерел.

Управління земельними ресурсами необхідно розглядати в двох суперечливих напрямках - державне і індивідуальне. Перший спрямований на досягнення цілей, визначених інтересами суспільства, другий – безпосередньо на інтересами власника. Державне управління базується на цілісній, збалансованій та науково обґрунтованій концепції розвитку земель від національного до місцевого рівня. Аналіз цілей та завдань управління землекористуванням свідчить, що при розвитку будь-яких адміністративно-територіальних утворень,

визначальними є пріоритети сталого розвитку, спрямовані на забезпечення охорони навколишнього середовища, соціального та економічного розвитку територій, визначені на державному рівні. Для кожного рівня управління характерні свої, об’єктивно обумовлені масштабами об’єкта, ступені конкретизації та деталізації цілей, завдань та шляхів реалізації. На державному та регіональному рівнях приймаються стратегічні та тактичні рішення. На місцевому рівні, в умовах найбільшої кількості суб’єктів управління і суб’єктів прав, здійснюється реалізація всіх запланованих заходів щодо виділення відповідних земель.

Отже, створення і запровадження у практику управління землекористуванням методів і ме-ханізмів, адекватних сучасним умовам, сприятиме збереженню збалансованого середовища життєдіяльності суспільства, демократизації процесу управління та забезпеченню правової захищеності власників та їх капіталовкладень.

У другому розділі „Методологічні засади управління системою землекористування міст” проведений аналіз відповідності методології управління сучасним умовам і вимогам та визначені першочергові напрямки її удосконалення.

Створення оптимального життєвого середовища в містах забезпечується, в першу чергу, завдяки побудові збалансованої функціонально-планувальної структури. Це є складний багатоітераційний процес методично впорядкованого, послідовного вирішення низки завдань, при здійсненні яких використовуються певні методи. Систематизація та аналіз сукупності існуючих у світі методів управління дали можливість поєднати їх у п’ять груп стосовно до управління землекористуванням: правові, планувальні, економічні, адміністративні та методи судочинства.

Завдяки правовим методам створюється сукупність обов’язкових юридичних принципів, норм і правил, що охороняються державою. Планувальні методи забезпечують прогнозування економічного, соціального та просторового розвитку територій і створюють різнобічний базис для прийняття обґрунтованих рішень стосовно використання та розвитку земель. Економічні - спрямовані на стимулювання певних видів землекористування за рахунок впливу держави на рух сукупного суспільного продукту та фінансового впливу. Адміністративні методи ґрунтуються на організаційних та узгоджувально-розпорядчих засадах впливу суб’єкта на об’єкт, шляхом здійснення повноважень різними органами державної влади. Завдяки методам судочинства забезпечується вирішення суперечливих питань, не врегульованих іншими методами. Відповідно до проведеного аналізу практичного застосування всіх методів, їх переваг і

недоліків, обґрунтована необхідність їх комплексного застосування для досягнення ефективного землекористування. Співвідношення використання певних методів обумовлюється особливостями та складністю рішень, які приймаються. Також обґрунтовано, що ефективне використання будь-яких методів та отримання бажаного результату може бути гарантованим тільки за наявності необхідного і достатнього законодавчого, технологічного, фінансового, інформаційного та кадрового забезпечення.

Дослідження законодавства в сфері управління міським землекористуванням, відповідно до завдань, що вирішуються, дало змогу структурувати його за напрямками, які дають можливість оцінити його досконалість і складність: земельні та майнові відносини; містобудівна, інвестиційна, землевпорядна та кадастрово-реєстраційна діяльності; оцінка земель, плата за землю та компенсаційні витрати; обмеження прав власності щодо володіння, забудови та іншого використання земель. У результаті проведеного аналізу виявлені невизначеність певних питань або невідповідність окремих положень сучасним соціально-економічним умовам. Відповідно до цього обґрунтовані першочергові напрямки, які потребують коригування законодавчо-нормативної бази: методологія містобудівного проектування, розподіл повноважень містобудівної, землевпорядної та кадастрової діяльності в питаннях управління та формування інформаційного забезпечення прийняття рішень, вилучення земель для суспільних потреб та відшкодування збитків, відповідальність за порушення земельного і містобудівного законодавства.

Дослідження основних функцій в класичній теорії управління і їх адаптація до управління землекористуванням дозволило виділити три відносно відокремлених етапи державного управління, які забезпечують вплив суб’єкта управління на об’єкт: планування землекористування, реалізація запланованих заходів та моніторинг використання земель. Планування землекористування здійснюється шляхом розробки та ухвалення містобудівної і землевпорядної документації відповідно до визначених в державних програмах суспільних пріоритетів. Етап реалізації характеризується застосуванням адміністративного та фінансового впливу суб’єкта управління на об’єкт. Особливість цього етапу полягає в тому, що він здійснюється на умовах недостатнього досвіду, високого ступеня законодавчої та інформаційної невизначеності та обмеженості у часі. Моніторинг - заключний етап в циклічному багатоітераційному ланцюгу процесу управління. Він спрямований на систематичне спостереження за використанням та забудовою земель, відстеження і оцінку впливу змін в землекористуванні на навколишнє середовище.

У результаті дослідження доведена необхідність коригування технології містобудівного проектування на підставі врахування правових категорій. Найбільш проблемними на сьогодні є стадії реалізації і контролю. Етап реалізації відрізняється на первинному і вторинному ринках і розглядається у двох напрямках: при здійсненні економічної діяльності і передачі права власності на землю. Фактично дотримання запланованих заходів відстежується при передачі земель державної і комунальної власності у приватну; узгодженні проекту відведення земельної ділянки; отриманні дозволу на проектування; узгодженні, експертизі та затвердженні проектної документації; отриманні дозволу на виконання будівельних робіт; відкритті, здійсненні та закритті будівництва; введенні об’єкта в експлуатацію, реєстрації прав власності.

Невідповідність системи управління сучасним темпам розвитку ринку земель підтверджується тим фактом, що кількість позитивних висновків щодо відведення земельних ділянок (на прикладі м. Києва) становить, у середньому, не більше 15% від поданих клопотань. Приблизно 15% з них надаються в законодавчо визначені терміни, інші займають 30-60% часу від інвестиційного терміну будівництва. В результаті дослідження виявлені основні причини надання негативних висновків: невідповідність запропонованого цільового призначення земельної ділянки встановленому містобудівною документацією; відсутність затвердженої містобудівної документації; розташування об’єкта в межах зон с особливими умовами використання земель та його невідповідність визначеним видам господарської діяльності в цих зонах та містобудівним і санітарно-гігієнічним нормам. Проведений аналіз доводить, що офіційні відмови спричинені і ґрунтуються на недостатності, недосконалості і непрозорості інформаційного забезпечення. В результаті загальні витрати значно перевищують заплановані інвестором до початку оформлення прав на землю, що, в свою чергу, зменшує ефективність капіталовкладень. Дослідження процесу набуття прав власності на землю і нерухоме майно дало можливість запропонувати механізми спрощення процедури отримання вихідних даних для проектування завдяки формуванню відповідної інформаційної бази.

Моніторинг земель має базуватись на єдиній чіткій системі обліку. На первинному ринку існує жорсткий контроль, який здійснюється в процесі вилучення земель із державної і комунальної власності та при проходженні всіх узгоджувально-дозвільних процедур. На вторинному ринку, при придбанні забудованих земельних ділянок шляхом цивільно-правових угод, важко відстежити зміни в функціональному використанні і потужності містобудівних об’єктів. Проведене дослідження дозволило довести, що створення єдиної системи обліку і контролю міських земле користувань приятиме прозорості і ефективності етапів планування, реалізації та моніторингу.

Особливість землі і нерухомого майна, як об’єкту майнових правовідносин, полягає в тому, що право власності на них має бути юридично визначеним і закріпленим. Однією із задач державного управління землекористуванням є унеможливлення здійснення діяльності, результатом якої могло бути погіршення стану життєвого середовища. Аналіз складових прав власності, їх змістовна сутність і законодавча відокремленість права власності на землю і нерухоме майно визначає трьохмірну модель права власності в Україні. Запропонована структура обмежень права власності, яка відображає обмеження прав володіння/користування, прав використання і прав розпорядження, які накладаються на землекористування в інтересах держави, територіальної громади та третіх осіб. Обмеження прав володіння/користування встановлюються на законодавчому рівні і регулюються органами землеустрою. Обмеження прав використання мають вертикальну складову (наземний і підземний простір), виникають, як правило, внаслідок рішень, визначених в містобудівній документації, і контролюються органами містобудування і архітектури. Обмеження прав розпорядження регулюються органами судової

влади і нотаріатом.

Дослідження обмежень забудови та іншого використання земель, що виникають внаслідок містобудівних рішень, дало можливість встановити фактори, які їх обумовлюють: заплановані перспективи розвитку міста в цілому та окремих його територій, функціонально-планувальна організація міських територій, зонування за пріоритетними і допустимими видами використання та забудови, просторова композиція існуючої забудови, техногенне навантаження прилеглих територій, існуючі державні норми, стандарти і правила. До того ж системі міського землекористування притаманні такі категорії діалектики як якість і кількість, форма і зміст, час і простір, рух, суперечність, причинність, можливість і реальність. Тому ефективні методи управління системою землекористування повинні базуватися на використанні системного аналізу, потребують чіткої структуризації елементів та визначення принципів їх взаємозалежності.

У третьому розділі “Основи структурного моделювання системи землекористування міст” проведений аналіз особливостей системи землекористування міст як об’єкта управління і визначені фактори, що обумовлюють її структуру, та запропонована структурна модель системи землекористування великих міст.

Складність і змістовність процесу управління міським землекористуванням визначаються особливостями міст як соціально-економічних, територіально-орієнтованих систем, яким притаманні чисельні процеси, що позитивно і негативно взаємодіють з різною динамікою розвитку у часі. В результаті дослідження визначені властивості міста які безпосередньо впливають і ускладнюють прийняття рішень стосовно використання та забудови земель: органічність і поліієрархічність; динамізм, циклічність, стохастичність і інерційність; урбаністична концентрація і багатофункціональність; історична багатошаровість; суперечливість взаємодій структурних елементів; складність постановки технічного експерименту; географічна конкретність та висвітлений їх вплив на прийняття управлінських рішень.

Аналіз процесу світової урбанізації свідчить про постійне збільшення чисельності міського населення в країнах, що розвиваються, в той час як в країнах з розвинутою економікою цей процес відбувається більш ніж повільно. Середнє значення чисельності міського населення в Україні сягає 68%, діапазон цього показника коливається від 41% до 80% по різних областях, при тому, що міська територія займає приблизно 2% всього земельного фонду України.

Особливість міст полягає також в тому, що вони містять у собі всі визначені земельним законодавством категорії земель, що значно ускладнює процесуальні питання набуття прав на використання та забудову. Аналіз розподілу за категоріями доводить, що житлова і громадська забудова, в середньому, займає найбільшу площу - 57,33%, землі запасу - 24,86%, землі сільськогосподарського призначення - 9,75% і землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення - 5,30%. Інші категорії земель становлять від 0,05% до 2,28%.

Зосередження населення та техногенного навантаження на обмеженій місцевості являє собою особливий вид територіальної концентрації, який характеризується не тільки кількісними, а й якісними показниками. Рента, яка утворюються при використанні земель населених пунктів, передусім обумовлена містобудівною цінністю території, тобто величиною приєднаного до землі капіталу, відображеного вартістю усіх існуючих поліпшень. Концентрація населення, виробництва та об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури робить землі в межах міст унікальним ресурсом. Економічна цінність цих земель полягає в їх здатності приносити додатковий прибуток, що виникає, насамперед,

завдяки розташуванню відносно ринків ресурсів та ринків збуту і високого рівня освоєності території. За можливість отримання цього прибутку, власне, й справляється плата за землю, яка в економічно розвинутих країнах становить 15-30% від усіх надходжень до місцевих бюджетів.

Частка земель населених пунктів, що перебувають у приватній власності, сягнула 50% рубежу в 2004 році. Надання праву на землю статусу товару вимагає дослідження формування його вартості. Аналіз динаміки цін на землю свідчить про їх прискорене зростання. Середня вартість 1 кв.м землі у Києві з 2000 р. по 2006 р. збільшилась у чотири рази. При цьому вона має тенденцію збільшуватись пропорційно до збільшення розміру міста. Максимальна вартість земель у містах мільйонерах в 7-8 разів перевищує цей показник у великих містах, і в 14 разів – у малих. На діапазон варіації цін значно впливає містобудівна цінність території. В Києві середні ціни 1кв.м землі в центрі міста в 1,4 раза перевищують ціни в центральній зоні, в 2,0 раза – в серединній і в 2,5 в периферійній. Включення землі в товарно-грошовий обіг, окрім вартості об’єктів нерухомості, має ще один вимір – надходження до бюджету, які напряму залежать від вартості землі. Грошові надходження до бюджету від продажу земельних ділянок у Києві, у середньому на рік, становлять 40% від загальних по країні.

Дослідження попиту на земельні ділянки свідчить, що найбільшою інвестиційною привабливістю в містах користуються земельні ділянки придбані з метою комерційного використання невиробничого характеру - 86,5% від кількості приватизованих ділянок; під виробничі та складські об’єкти - 13,1%, під дохідну житлову забудову - 0,4%. Співвідношення між розглянутими функціями за площею ділянок змінюється на користь промислових і складських об`єктів (понад 56%), але це пояснюється технологічними особливостями потреби в територіях.

Держава є специфічним учасником земельного ринку. Вона одночасно є суб’єктом права і суб’єктом управління. В першому випадку її права та обов’язки ідентичні з будь-яким іншим власником, в другому - уряд встановлює певні норми та правила щодо функціонування ринку земель, обмеження прав володіння і використання, виступає гарантом прав і одноосібним і безперечним арбітром в майнових спорах між суб’єктами землекористування.

Ефективність та обґрунтованість прийняття управлінських рішень може бути досягнутою за умов врахування всіх факторів, які впливають на її структуру. Дослідження таких факторів проводилось в такій послідовності: узагальнення сукупності факторів, виділення зовнішніх і внутрішніх, які обумовлюють взаємовплив та взаємозв’язок окремих структурних елементів та встановлення їх вагомості. Запропоновані вісім основних тематичних груп факторів, які обумовлюють структуру землекористування: політичні, природні, соціальні, демографічні, економічні, екологічні, історико-культурні, функціонально-планувальні; та надані основні складові цих груп. Встановлено, що вагомість факторів змінюється на різних рівнях територіальної організації.

Управління в умовах сучасних геоінформаційних технологій вимагають строгого опису структурних елементів системи. В роботі запропонована структурна модель міста як системи землекористуваннь, первинною неподільною складовою якої є земельна ділянка. В загальній системі міського землекористування виділяються такі підсистеми „адміністративний район”, „сельбищний район”, „планувальний район”, „житловий район”, „житловий квартал”, які виражені сукупністю земельних ділянок. Кожна земельна ділянка поєднує в собі правові, економічні і фізичні характеристики, які описані як „суб’єкт”, „діяльність” та „об’єкт” і знаходяться у постійній взаємодії та взаємозалежності.

Суб’єктами землекористування виступають держава, територіальні громади, фізичні і юридичні особи. Об’єкти землекористування, як матеріально-просторова категорія, різняться в залежності від освоєності – неосвоєні земельні ділянки, освоєні незабудовані та забудовані. Повне техногенне навантаження урбанізованих міських територій може бути відображеним тільки з урахуванням забудови підземного і наземного простору. Тому забудовані земельні ділянки розглядаються в трьох варіантах: наземна, підземна і комплексна забудова. Діяльність розглядається в двох аспектах, які безпосередньо впливають на прийняття рішень, - некомерційна (соціальна) і комерційна.

Запропоновані показники, якими описуються категорії „суб’єкт”, „діяльність” та „об’єкт”. При цьому визначено, що керованими, тобто тими, що можуть бути регульованими в процесі управління, є: форми і вид власності, права користування, функція земельної ділянки або будівлі і споруди, планувальні характеристики земельної ділянки, щільність забудови, інтенсивність функціонального використання, об’ємно-планувальні характеристики будівель і споруд та їх архітектурно-композиційні рішення, надані пільги. Інші характеристики є залежними і тими, що змінюються внаслідок освоєння територій та соціально-економічного розвитку міст і самі обумовлюють зміни якісного стану прилеглих земельних ділянок. Незмінним залишається тільки кадастровий номер і місце розташування земельної ділянки. Таким чином, врахування взаємовпливу функціонування окремих землекористувань має бути покладене за основу при прийнятті управлінських рішень.

У четвертому розділі „Уніфікація системи планувальної документації для управління землекористуванням міст” обґрунтована необхідність інтегрування містобудівної, землевпорядної та кадастрової документації з метою регламентування використання та забудови земель та забезпечення інформаційної взаємодії земельного і містобудівного кадастрів.

Містобудівна документація є основним механізмом, за допомогою якого забезпечується функціональний баланс територіальної організації міст і відповідно до якої визначається перелік обмежень щодо використання та забудови земель. Генеральний план посідає найголовніше місце і визначає стратегію розвитку міст без врахування будь-яких правових аспектів. Деталізація запланованих заходів виконується на рівні детальних планів територій та проектів забудови. Відповідно до проекту розподілу територій мають бути встановлені резервні землі, які можуть бути надані у власність або користування без порушень існуючого функціонального балансу територій. Сьогодення в Україні характеризується недостатністю затвердженої містобудівної документації. Знівелювати негативні наслідки від цього покликаний новий документ - містобудівне обґрунтування. Але оскільки воно розробляється на замовлення конкретного інвестора і за його кошти, цей вид документації не виконує функції регулювання.

У результаті аналізу документації з землеустрою, визначено, що стосовно до міських територій вона спрямована на розмежування земель державної та комунальної власності, встановлення меж землеволодінь та землекористувань та виготовлення документів, які посвідчують права власності.

Кадастрова документація законодавчо відокремлена від землевпорядної, хоча за змістом є її складовою. Відповідно до неї забезпечується просторова визначеність місця розташування адміністративно-територіальних утворень, зон, кварталів, земельних ділянок в єдиній геодезичній мережі, акумулюються відомості про кількість, якість та вартість земель, права та їх обмеження. Вона є основою державного обліку і контролю.

Інтеграцію діяльності з землеустрою, містобудування та кадастрової, завдяки якій може бути створене єдине інформаційне поле, пропонується проводити за схемою право>функція>облік.

Забезпечення прозорості прийняття рішень може бути досягнутим завдяки відкритості інформації щодо обмежень на використання земель та забудову. Джерелом цієї інформації є містобудівна документація, в розрізі якої виконується зонування територій. Систематизовані основні підходи до зонування територій: визначення зон на основі встановлення тотожності природних властивостей, призначення зон на основі встановлення цільового використання земель, призначення зон на основі аналізу містобудівної цінності окремих об’єктів та їх сукупності, встановлення зон обумовлене необхідністю дотримання нормативно визначених режимів використання земель, призначення зон на основі економічної оцінки земель. Сьогодні практично всі види зонування, окрім останнього, мають рекомендаційний характер і їх практичне застосування ускладнюється обмеженим доступом до інформації, обумовленим статусом секретності містобудівної документації. Це доводить необхідність впровадження правового зонування територій, яке встановить регламент та вимоги використання та забудови міських земель. Обов’язковість розробки місцевих правил забудови як нормативно-правового механізму регулювання використання земель сьогодні не знайшло значного поширення внаслідок відсутності відпрацьованих підходів і фінансової підтримки з боку місцевих органів влади. Дослідження існуючих зон обмежень з точки зору законодавчої-нормативної визначеності дало можливість визначити 2 типи: зони, розміри і регламент використання яких законодавчо визначені, і зони містобудівних обмежень, розміри і регламент використання яких встановлюються при розробці містобудівних проектів. Запропоновано два класи зон містобудівних обмежень: функціонально-просторових і об’ємно-планувальних. Відповідно до кожного класу надано перелік регламентованих обмежень і визначені джерела, які їх визначають. Це дало змогу запропонувати схему їх відображення в інформаційних системах.

Сучасність характеризується тенденцією переходу на інтегровані кадастрово-реєстраційні системи, що виключають можливість дублювання формування та обробки інформації і сприяють більш ефективному використанню капіталовкладень. В Україні, окрім земельного, законодавчо визначена велика кількість галузевих кадастрів. У питаннях інформаційного забезпечення управління міським землекористуванням особливого значення набуває взаємодія земельного і містобудівного кадастрів. Але це значно ускладнюється відсутністю єдиних підходів при встановленні облікових одиниць та класифікації земель. В результаті дослідження виявлена різниця в законодавчому визначенні одиниць обліку в земельному і містобудівному кадастрах. Обґрунтована необхідність уніфікації облікових одиниць на принципі єдності землі і її поліпшень, як єдиного майнового комплексу. Встановлено, що в основу існуючих класифікацій земель покладені переважно правова, функціональна ознаки, галузева належність або рентний дохід. При цьому, в основу класифікації земель органами земельних ресурсів покладена правова ознака і цільова функція. Містобудівні підходи характеризуються широким спектром класифікаційних ознак територій, при повній відсутності правової. Більшість класифікацій мають різні об’єкти обліку, рівні деталізації і змістовну наповненість. Доведено, що першочергової уніфікації потребує класифікація земель за цільовою/функціональною ознакою, стосовно якої приймаються рішення щодо доцільності використання і забудови земель. За базову - пропонується прийняти цільове призначенням відповідно до встановлених Земельним кодексом категорій земель. При цьому змістовні складові кожної категорії, відповідно до функціональних характеристик і особливостей міського землекористування, мають бути чітко визначені. Також структуризована інформація за ступенем важливості, ступенем складності отримання і вихідної інформації, частотою актуалізації даних та рівнем та умовами доступності. На основі рекомендованого підходу до встановлення облікових одиниць в земельному та містобудівному кадастрах, запропоновані рекомендації щодо формування і взаємного обміну даними, які дозволять виключити існуюче на сьогодні дублювання робіт.

У п’ятому розділі „Основні методи і моделі удосконалення управління системою землекористування міст” розроблена концептуальна модель оцінки ефективності управління системою землекористування, запропоновані шляхи удосконалення законодавчо-нормативної бази, методики містобудівного проектування, структури містобудівного кадастру.

Генеральним критерієм оцінки ефективності управління є показник ступеня досягнення поставлених цілей при відповідних витратах. Відповідно до методології, прийнятої за радянських часів, ефективність містобудівних заходів оцінювалась шляхом зіставлення витрат на їх реалізацію і досягнутих результатів. Критерієм економічності була мінімізація загальних витрат на освоєння та забудову територій при заданому корисному результаті. Такий підхід може бути обґрунтованим у разі державної монополії на основні засоби виробництва та контролю за їх використанням і є уразливим в умовах, коли місто акумулює землі різних форм власності. Тому сучасні підходи до визначення ефективності міського землекористування мають базуватися з врахуванням двох складових ефективності: з точки зору забезпечення сталого розвитку міста і з точки зору інвестора.

З точки зору розвитку містобудівної системи ефективність міського землекористування характеризується соціальною і економічною складовою з урахуванням витрат і може бути виражена таким чином:

(1)

де: Ес- соціальна ефективність;

Еек – економічна ефективність;

Вр- витрати на освоєння міських земель.

Необхідність розвитку соціальної і комунальної сфер міського господарства вимагає будівництва неприбуткових об’єктів, яке фінансується за рахунок місцевих бюджетів. Соціальна ефективність містобудівних заходів виражається площею соціального житлового фонду; кількістю місць у навчально-виховних закладах, установах культури, мистецтва, охорони здоров’я; рівнем транспортного і інженерного обслуговування тощо.

Економічна ефективність системи землекористування міст безпосередньо пов’язана з місцевим валовим продуктом і надходженнями в міський бюджет. В умовах різних форм власності доходи спрямовані в різні бюджети, а витрати, як правило, покриваються за рахунок ініціатора розвитку території. Економічну складову ефективності можна виразити як відношення суми всіх доходів від користування і розпорядження земельними ділянками до суми витрат на розвиток міських земель:

(2)

де: