НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

ПАХОМОВ ВОЛОДИМИР ВАСИЛЬОВИЧ

УДК: 351.713: 35.072.2

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ПРАВОЗАСТОСОВЧОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ ПОДАТКОВИХ ОРГАНІВ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ІРПІНЬ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент,

КУЛІШ Анатолій Миколайович,

Сумський державний університет, завідуючий кафедрою права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

РАЗВАДОВСЬКИЙ Віктор Йосипович,

Державна податкова адміністрація України радник Голови;

кандидат юридичних наук

ЛУКАШ Сергій Станіславович,

Сумський юридичний факультет Харківського національного університету внутрішніх справ, начальник факультету.

Захист відбудеться “5“ жовтня 2007р. о “12“ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

Автореферат розісланий „3” вересня 2007р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Коваль

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Становлення правової держави в Україні вимагає реального утвердження принципу верховенства права, зміцнення законності та правопорядку в країні, забезпечення прав і свобод громадян. Вирішення цього завдання, з одного боку, потребує посилення правоохоронної функції держави, активізації боротьби з різними правопорушеннями, зокрема податковими, з іншого - удосконалення видів, форм та методів контролю за правозастосовчою діяльністю державних органів. Сказане повною мірою стосується і податкових органів діяльність яких ще не в повній мірі відповідає вимогам сьогодення. Успішне виконання складних і відповідальних фіскальних та правоохоронних завдань, які ставляться перед податковими органами України, дотримання прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб в сфері оподаткування потребує забезпечення належного рівня законності і дисципліни серед працівників цих органів, що значною мірою залежить від належної організації та нормативного забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Таким чином, важливість державного контролю, як засобу забезпечення законності і дисципліни в сфері правозастосовчої діяльності податкових органів, недостатня розробленість теоретичних положень щодо здійснення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів, недосконалість правового забезпечення державної контрольної діяльності за податковими органами, обумовлюють актуальність та важливість глибокого і всебічного наукового дослідження широкого кола питань, пов’язаних з організаційно-правовими засадами здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.1 Розпорядження Президента України „Про заходи щодо зміцнення дисципліни працівників та вдосконалення кадрової роботи у правоохоронних органах” № 53 від 26 березня 2002 року, п.п.3, 4, 5 Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженого наказом ДПА України № 160 від 7 квітня 2003 року, п.2, 3 наказу ДПА України „Щодо вдосконалення системи контролю за виконанням документів” № 53 від 28 січня 1999 року, п.1.2, 2,5 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років, затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.1, 4 Пріоритетних напрямків дисертаційних досліджень на період 2002-2005 років, затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.1.2, 5.3 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної діяльності державних та громадських органів які здійснюють контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначити сутність та значення останнього, надати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення його організаційно-правових засад.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з’ясувати сутність та надати загальну характеристику правозастосовчій діяльності податкових органів;

- проаналізувати законність та інші вимоги до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів;

- визначити поняття контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів та обґрунтувати його призначення;

- дослідити особливості нормативно-правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- визначити принципи та організаційно-правові форми і методи здійснення контролю за діяльністю податкових органів;

- надати загальну характеристику внутрівідомчому контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- з’ясувати призначення контролю як засобу забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності;

- охарактеризувати особливість організації громадського контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційно-правових засад здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері діяльності державних та громадських органів, які уповноваженні здійснювати контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, нормативні основи та сучасний стан організації контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.3, 2.2, 2.4), виокремлено окремі види та форми контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 2.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження сутності та призначення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів (підрозділ 1.3). За допомогою історичного методу досліджувалися процеси становлення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів (підрозділи 1.3, 2.2, 2.4). Системно-структурний метод використано для визначення вимог до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів (підрозділ 1.2), місця та призначення контролю як засобу забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності (підрозділ 2.3). Статистичний і документальний аналіз застосовувались для визначення недоліків правового забезпечення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів (підрозділи 1.4, 2.3). Метод соціологічного опитування використано для з’ясування причин та умов порушення дисципліни та законності працівниками податкових органів (підрозділ 1.2, 2.3).

У формулюванні висновків і пропозицій дисертант ґрунтувався на працях фахівців із загальної теорії держави і права, адміністративного, фінансового та податкового права, теорії управління, – В.Б.Авер’янова, С.С.Алексєєва, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурки, Т.С.Воїнової, В.М.Гаращука, Є.В.Калюги, А.Т.Комзюка, А.М.Куліша, М.П.Кучерявенка, Н.П.Матюхіної, Н.Р.Нижник, О.Ф.Скакун, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, О.Г.Фролової, В.К.Шкарупи, А.М.Шульги та ін. Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі та інші підзаконні нормативно-правові акти в сфері здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні та архівні матеріали із зазначених питань.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше у вітчизняній юридичній науці проведено комплексне монографічне дослідження організаційних та правових проблем здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, зокрема:

- дістала подальшого розвитку загальна характеристика правозастосовчої діяльності податкових органів;

- подальший розвиток одержав аналіз законності та інших вимог до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів;

- вперше визначено поняття та обґрунтовано призначення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- продовжено дослідження сучасного стану нормативно-правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- в новому аспекті визначено принципи та організаційно-правові форми і методи здійснення контролю за діяльністю податкових органів;

- подальший розвиток одержала загальна характеристика внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- обґрунтовано призначення контролю як засобу забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності;

- вперше порушено ряд проблемних питань щодо організації громадського контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення організаційно-правових засад здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблемних питань здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

– у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативних актів, які регулюють порядок здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів, обґрунтовано необхідність прийняття Положення про здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

– у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність державних та громадських органів щодо здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із спецкурсу „Державний контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів Україні”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: „Проблеми наукового забезпечення правоохоронної діяльності в умовах розбудови України як правової держави” (Дніпропетровськ, 2004), „Права громадян та правоохоронна діяльність” (Одеса, 2004), а також на теоретичних семінарах та засіданнях науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення ОВС України, кафедри управління в органах внутрішніх справ та кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у шести наукових статтях в наукових журналах і збірниках наукових праць, а також у двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на 8 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 187 сторінок. Список використаних джерел складається із 205 найменувань і займає 16 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Соціально-правова характеристика державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” присвячено дослідженню сутності правозастосовчої діяльності податкових органів, характеристиці вимог до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів, визначенню поняття контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів, з’ясуванню його призначення, аналізу нормативно-правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

В підрозділі 1.1 „Сутність та загальна характеристика правозастосовчої діяльності податкових органів” підкреслюється, що правозастосування складає головний аспект діяльності державних органів і полягає у низці регламентованих нормативно-правовими актами дій, спрямованих на: 1) встановлення фактичних обставин юридичної справи; 2) вибір і тлумачення юридичних норм, що підлягають застосуванню; 3) кваліфікацію на їхній основі тих чи інших дій, правову оцінку встановлених обставин; 4) ухвалення рішення і його документальне оформлення; 5) визначення заходів, спрямованих на практичне здійснення винесеного акту.

Обґрунтовано, що правозастосовча діяльність являє собою суворо регламентований процес, під час якої забезпечується вирішення юридичних справ, встановлення об’єктивної істини та прийняття обґрунтованого, законного і об’єктивного рішення. Суб’єктом, який застосовує право може бути тільки орган, наділений владними повноваженнями. Акт застосування норм права адресується до персонально визначених осіб у виді владно-примусового розпорядження, що констатує відповідні юридичні права та обов’язки сторін чи конкретної особи, а при необхідності встановлює за правопорушення юридичну відповідальність, визначає міру покарання тощо.

Наголошується, що юридичний зміст правозастосовчої діяльності створюють відповідні один одному права і обов’язки їх суб’єктів: право компетентного органу вирішити справу і обов’язок зацікавлених у справі осіб виконати прийняте рішення. Фактичний зміст правозастосовчої діяльності полягає в діяльності уповноважених органів і посадових осіб, пов’язаній з вивченням обставин справи, її юридичною кваліфікацією і винесенням акта застосування права, а також у діях зацікавлених у справі осіб у зв’язку з її розглядом і ухваленням рішення.

Аналіз функцій податкових органів, надав змогу виділити такі напрямки (форми, види) правозастосування: 1) в сфері обліку платників податків; 2) щодо ведення оперативно-бухгалтерського обліку сум податків та інших платежів; 3) щодо контролю за виконанням платниками податків податкового законодавства; 4) щодо застосування заходів, спрямованих на припинення (запобігання) порушень податкового законодавства; 5) щодо застосування заходів відповідальності до порушників податкового законодавства.

В підрозділі 1.2 „ Законність та інші вимоги до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів” наголошується, що володіючи особливою компетенцією в сфері справляння податків та інших обов’язкових платежів, працівники податкових органів несуть підвищену відповідальність за застосування нормативно-правових актів. На стан законності в суспільстві значною мірою впливають зміст і характер їхньої діяльності, висока юридична та моральна культура, турбота про впровадження в життя правових актів, які охороняють права і свободи громадян, інтереси держави. Нехтування вимогами і приписами правових норм є порушенням не лише законності, а й норм моралі, що тим більш небажано, оскільки негативно впливає на моральний стан соціальних груп та індивідів. Особливо негативний вплив на мораль справляють протизаконні дії працівників податкових органів. Вони можуть серйозно підірвати престиж податкових органів, породжують недовіру до них. На цій основі формулюється нігілістичне ставлення до права, яке, в свого чергу, служить причиною податкових правопорушень.

До елементів законності під час правозастосовчої діяльності віднесено: наявність законодавства та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, які б чітко визначали зміст, підстави та процедури застосування норм права; діяльність щодо застосування норм права завжди має відповідати вимогам нормативно-правових актів; правозастосовча діяльність повинна здійснюватись тільки тими органами і посадовими особами виконавчої влади, функціональні права яких її передбачають і дозволяють; доцільність такої діяльності.

Акцентується увага на тому, що крім законності правозастосовчий орган (посадова особа) повинні дотримуватись і таких вимог, як: 1) обґрунтованість: а) виявляти всі факти, що стосуються справи; б) ретельно і неупереджено (об’єктивно) вивчати факти; в) відкидати всі сумнівні факти і факти, що не стосуються справи; 2) доцільність, тобто обрання оптимального шляху реалізації норми в конкретній життєвій ситуації: а) у межах змісту норми (яка передбачає межі в рамках одного рішення, можливість вибору між різними рішеннями, можливість застосувати норму або утриматися від її застосування) обирати рішення, яке найповніше та найправильніше відображає зміст закону; б) при однаковому і неухильному виконанні юридичних розпоряджень діяти ініціативно - з урахуванням місця і часу виконання, розумно розподіляти сили і засоби і т.д.; 3) справедливість: а) неупереджено ставитись до дослідження обставин справи, до осіб, що беруть участь у ній, до остаточного рішення; б) приймати рішення, яке узгоджується з принципами моралі, загальнолюдськими цінностями, власними моральними переконаннями і моральними переконаннями суспільства в цілому.

Наприкінці підрозділу зроблено висновок, що подолання впливу негативних факторів на прийняття рішення можливе шляхом підвищення освітнього і культурного рівня працівників податкових органів, які приймають рішення, підвищення рівня правосвідомості, вимог до ділових якостей, вдосконалення професійної майстерності, посилення уваги до наукової організації праці та посилення контролю з боку вищестоящих керівників податкових органів.

В підрозділі 1.3 „Поняття та призначення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” наголошується, що значення контролю за діяльністю податкових органів визначається тим, що їх фіскальна та правоохоронна діяльність торкається інтересів багатьох людей, зокрема платників податків. І тому надані працівникам податкових органів владні повноваження повинні використовуватися нами у рамках закону. Контроль дозволяє вести нагляд за діяльністю податкових органів щодо виконання поставлених перед ними завдань, порівнювати фактичну роботу з тією, яка передбачена планами, фіксувати результати. Однак контроль цим не обмежується. До нього входить не тільки фіксація стану роботи та виявлення недоліків, але й, що не менш важливо, сприяння їх усуненню. Контроль вважається закінченим лише тоді, коли виявлені недоліки, усунуті та прийняті всі заходи щодо їх попередження у майбутньому.

Зазначається, що система державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів є складною і розгалуженою, оскільки контроль здійснюється багатьма державними та громадськими органами і посадовими особами. Обґрунтовано, що контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів здійснюють: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Кабінет Міністрів України; органи спеціалізованого контролю; місцеві органи виконавчої; органи місцевого самоврядування; судові органи; прокуратура; громадяни та громадські організації; керівники та відповідні структурні підрозділи податкових органів (внутрівідомчий контроль).

Серед завдань органів контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів виділено загальні та спеціальні. Так, до загальних завдань віднесено: 1) своєчасне і якісне виконання управлінських рішень; 2) підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу; 3) швидке усунення викритих у процесі контролю недоліків; 4) підвищення дієвості та оперативності; 5) виявлення передового досвіду із впровадженням його в практику. Спеціальний контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів здійснюється за: 1) додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення податків і зборів (обов’язкових платежів); 2) прийняттям нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування; 3) формуванням та веденням Державного реєстру та Єдиного банку даних про платників податків фізичних та юридичних осіб; 4) якістю роз’яснень законодавства з питань оподаткування серед платників податків; 5) попередженням, припинення, розкриттям, розслідуванням податкових правопорушень.

Зроблено висновок, що з часом місце так званого „всебічного контролю” з боку держави мають посісти такі види контролю, як нагляд та моніторинг. Їх проведення на високому професійному рівні допоможе уникнути постійних перевірок об’єктів контролю безпосередньо на місцях. Вони у багатьох випадках перейдуть у площину роботи з інформацією про діяльності та її наслідки.

В підрозділі 1.4 „Нормативно-правове забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” наголошується, що право є важливим засобом, знаряддям, інструментом контрольної діяльності. Врахування цих методологічних положень дозволило зробити висновок, що державний контроль має правовий характер, так, як: по-перше, нормативно-правовими актами врегульовані порядок організації та діяльності суб’єктів контрольної діяльності, а також діяльність їх посадових осіб; по-друге, визначено форми та види контролю за певними напрямками діяльності податкових органів України; по-третє, за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення: правовий статус суб’єктів щодо здійснення державного контролю; зв’язки між суб’єктами та об’єктами контрольної діяльності; гарантії здійснення контролю; система заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення ефективної контрольної діяльності.

Акцентується увага на тому, що правове забезпечення контрольної діяльності здійснюється на основі методів правової регламентації (у вигляді видання законів, постанов, розпоряджень та інших нормативних актів) і конкретних розпорядчо-правових актів (призначення на посаду, затвердження структури, виділення коштів тощо).

Усю нормативну базу, якою керується система органів державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів умовно, поділено на зовнішню, яка створюється формально за межами контролюючого органу, але до створення якої певний орган має пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, яка розроблена у відомстві до якого відноситься певний контролюючий орган (наприклад, прокуратура, суд).

Обґрунтовано, що завдання правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів різноманітні за змістом і якістю. В загальному вигляді вони можуть бути зведені до: визначення кола суб’єктів контрольної діяльності; визначення їх структури та повноважень; визначення форм та видів контрольної діяльності; визначення порядку отримання та обробки інформації під час здійснення контролю.

Розділ 2 „Організація контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” містить чотири підрозділи в яких аналізуються принципи та організаційно-правові форми і методи здійснення контролю за діяльністю податкових органів, з’ясовується сутність та призначення внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів, державний контроль розглядається як засіб забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності, досліджується особливість організації громадського контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів.

В підрозділі 2.1 „ Принципи та організаційно-правові форми і методи здійснення контролю за діяльністю податкових органів” виділено загальні та спеціальні принципи контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. Так, до загальних принципів контролю віднесено: законність; гласність; науковість; плановість; системність; систематичність; об’єктивність; професіоналізм; відповідальність. До спеціальних: спеціалізацію контролю; відповідність заходів впливу, що застосовуються до правопорушників; повноту; комплексність; неупередженість; дієвість; оперативність; офіційність; принцип взаємодії; принцип раціональності розподілу контролюючих повноважень між контролюючими органами; економічність.

Запропоновано таку класифікацію форм контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів: 1) залежно від організаційного зв’язку між контролюючим суб’єктом і підконтрольним об’єктом: зовнішній і внутрішній контроль; 2) залежно від кола контрольованих видів діяльності: загальний та спеціальний контроль; 3) за часом здійснення: постійний та тимчасовий; 4) залежно від стадій розгляду контрольного питання: попередній, поточний, подальший; 5) за сферами, які підлягають контролю: санітарний; фінансовий; господарський; 6) за відкритістю: гласний та негласний; 7) за джерелами контролю: документальний, фактичний; 8) за правовою кваліфікацією: правомірний, неправомірний; 8) за ступенем значущості: ординарний (звичайний), актуальний, екстраординарний; 9) за способом реалізації контрольних повноважень: безпосередній і опосередкований; 10) за кількісним складом суб’єктів контролю: одноосібний, колегіальний; 11) за приналежністю контрольних повноважень: власний, делегований; 12) за відношенням до контрольної діяльності її суб’єкта: реальний, формальний; 13) за обсягом охоплення об’єкта дослідженням: загальний або частковий.

До методів контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів віднесено: інспектування, огляд, ревізію, перевірку та інвентаризацію.

Обґрунтовано, що чим ширші повноваження контролюючого органу (посадової особи), тим різноманітніші форми та методи застосування контролю. Контрольні повноваження визначають ступінь доступу до інформації про повсякденну діяльність податкових органів і залежать від становища контролюючих органів у загальній системі державних органів.

В підрозділі 2.2 „ Сутність та призначення внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” до завдань внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів віднесено: 1) забезпечення дотримання законності й дисципліни в діяльності працівників податкових органів; 2) забезпечення наукової обґрунтованості прийняття управлінських рішень; 3) забезпечення своєчасності та високої якості реалізації управлінських рішень; 4) підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу шляхом досягнення відповідності змісту, форми, методів, результатів діяльності підрозділів, що перевіряються; 4) підвищення загального рівня організаторської та службової діяльності, вдосконалення стилю, форм та методів роботи; 5) забезпечення правильного добору, розстановки, виховання та навчання кадрів; 6) подання практичної допомоги підлеглим апаратам та окремим працівникам в усуненні виявлених в їх діяльності недоробок і прорахунків.

Наголошується, що сутність внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів полягає в перевірці відповідності діяльності підконтрольних об’єктів встановленим приписам, у межах яких вони мають діяти. Відповідно метою внутрівідомчого контролю є: установлення та констатація фактичного стану справ у підконтрольних органах; аналітичне порівняння реального стану справ у них із заданим режимом та оцінкою характеру допущених відхилень; виявлення причини відставання тих чи інших підрозділів; забезпечення раціональної розстановки сил та засобів, маневрування ними залежно від оперативної обстановки, що склалася; визначення ефективності оперативно-службової діяльності підконтрольної системи; розробка та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесу управління.

Зазначається, що суб’єктами внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю органів та підрозділів податкової служби є: 1) вищестоящі начальники (керівники), які в силу свого посадового положення забов’язанні контролювати підлеглих; 2) спеціально створені підрозділи: чергові частини, штаби, інспекції, підрозділи внутрішнього контролю та безпеки, контрольно-ревізійні підрозділи з контролю за фінансово-господарською діяльністю.

До форм внутрівідомчого контролю в органах та підрозділах ДПА України віднесено: контроль за організацією роботи підпорядкованих податкових адміністрацій та інспекцій; контроль за виконанням нормативно-правових актів та інших документів; контроль за виконанням управлінських рішень; контроль за виконанням протокольних доручень; контроль за виконання разових доручень голови ДПА; контроль за виконанням планів роботи структурних підрозділів ДПА; контроль за роботою із зверненнями громадян; контроль за роботами, пов’язаними з державною таємницею контроль за розслідуванням кримінальних справ; контроль за фінансово-господарською діяльністю підпорядкованих органів та підрозділів; ознайомлення із статистичною звітністю.

В підрозділі 2.3 „Контроль як засіб забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності” до основних напрямків здійснення контролю, як засобу забезпечення дисципліни і законності під час правозастосовчої діяльності податкових органів віднесено: додержання виконавчої, службово-трудової, планової та фінансової дисципліни, дотримання передбачених законодавством та відповідними підзаконними нормативно-правовими актами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Особливий характер функціонування податкових органів дозволив виокремити в їх діяльності два напрямки (види, сфери) законності. Так, з однієї сторони працівники податкових органів виконуючи свої професійні завдання повинні суворо дотримуватись вимог законів та підзаконних нормативно-правових актів, а з іншої - вимагати від фізичних та юридичних осіб – платників податків безумовного виконання законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють порядок нарахування та сплати податків та інших обов’язкових платежів.

Акцентується увага на тому, що законність в діяльності податкових органів знаходить своє виявлення в таких основних вимогах: в підзаконному характері всіх актів управління, які видають податкові органи, незалежно від того, нормативні вони чи індивідуальні; у відповідності всіх дій податкових органів та їх працівників вимогам законів та інших нормативних актів, які є похідними від перших та на них ґрунтуються; у невідворотності юридичної відповідальності за невиконанням вимог закону кожним працівником податкових органів; у підтриманні суворої дисципліни серед працівників податкових органів.

Наприкінці підрозділу зроблено висновок, що законність та дисципліна в органах та підрозділах ДПА досягаються шляхом: виховання у працівників податкових органів високих моральних і ділових якостей, свідомого ставлення до виконання службових обов’язків; виробленням високого професіоналізму; повсякденною вимогливістю начальників до підлеглих, постійною турботою про них, виявленням поваги до їх особистої гідності, забезпеченням соціальної справедливості.

В підрозділі 2.4 „ Особливість організації громадського контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів” зазначається, що громадський контроль за діяльністю держави та її органів сприяє реальній появі у неї тих ознак правової держави, котрі припускають рівність особи і державних структур перед законом, відповідальність як особи, так і державних структур за правопорушення. Громадський контроль являє собою засіб саморегуляції громадської життєдіяльності. Основною функцією громадського контролю є постійне відтворення пануючих у суспільстві (спільності, організації, колективі) соціальних відносин. У сучасних державах актуальність громадського контролю щодо діяльності державних органів зумовлюється високим рівнем розвитку державного механізму управління суспільством.

Звертається увага на те, що громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності податкових органів суттєво відрізняється від усіх інших видів державного контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що контрольні повноваження громадськості, як правило, не мають юридично-владного змісту, рішення громадських організацій за результатами перевірок у більшості випадках носять рекомендаційний характер.

Обґрунтовано, що в структуру громадського контролю за діяльністю податкових органів входять суб’єкт, об’єкт і предмет контролю. Суб’єкт контролю - це той, хто здійснює контроль. Суб’єктами громадського контролю є людина, соціальна група, організація. Саме за суб’єктним складом громадський контроль відрізняється від інших видів контролю, наприклад, державного де суб’єктами виступають компетентні на його проведення органи, підрозділи чи установи або їх посадові особи. Об’єкт контролю - це той або те, кого або що контролюють. Об’єктом громадського контролю в досліджуваній сфері є система податкових органів та їх працівники. Предмет громадського контролю - це ті властивості об’єкта контролю, параметри якого контролюються. У якості його предмета виступають конкретні напрямки діяльності податкових органів.

Зроблено висновок, що громадський контроль за діяльністю податкових органів здійснюється у таких формах: контроль громадських об’єднань (організацій); контроль громадських правозахисних організацій; контроль засобів масової інформації; оскарження неправомірних дій працівників податкових органів.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць в різних галузях знань, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення організаційно-правових засад здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. До основних результатів, одержаних внаслідок проведеного дослідження, віднесено:

з теоретичних питань:

1. Правозастосовчу діяльність податкових органів визначено як сукупність специфічних організаційних форм і засобів, за допомогою яких здійснюється контроль за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), забезпечується попередження та припинення правопорушень, віднесених законом до компетенції податкових органів.

2. Контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначено як діяльність державних органів та їх посадових осіб, громадських організацій та окремих громадян, яка здійснюється шляхом нагляду, спостереження чи перевірки за додержанням ними вимог законодавства та відповідних підзаконних актів.

3. Правове забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначено як сукупність різних форм та методів юридичного впливу держави за допомогою нормативно-правових актів та інших засобів юридичної техніки на суспільні відносин, які виникають з приводу визначення принципів, завдань та оптимальної організаційної структури державних та інших контролюючих органів.

4. Принципи здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначено як базові ідеї, положення, обумовлені функціями, метою і завданнями контрольної діяльності в цій сері, які стосуються всіх напрямків діяльності контролюючих органів, визначають організаційно-правові основи їх побудови та функціонування.

5. Форму контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначено як зовнішній вираз повноважень компетентних на здійснення контролюючих функцій органів та їх посадових осіб.

6. Методи контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів визначено як способи, прийоми, засоби практичного здійснення цілей, завдань, функцій і повноважень контролюючих органів та їх посадових осіб.

7. Внутрівідомчий контроль в податкових органах визначено як нагляд, спостереження та перевірку відповідності функціонування підпорядкованих органів, підрозділів та служб, окремих працівників чинним нормативно-правовим актам, прийнятим управлінським рішенням.

з організаційно-правових питань:

1. Серед недоліків нормативно-правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів ми відносимо: безсистемність нормативно-правових актів, наявність великої кількості змін і доповнень до них; внутрішня суперечливість в регулюванні тих чи інших аспектів організації контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів; недостатня наукова обґрунтованість правових актів, іноді їх декларативність, безадресність, відсутність у багатьох актах механізмів їх реалізації; відсутність Концепції розвитку нормативно-правового забезпечення державного контролю за діяльністю податкових органів та визначення пріоритету щодо прийняття відповідних актів; відсутність єдиного координаційного органу в досліджуваній сфері нормативно-правового забезпечення.

2. Необхідним є створення координуючого органу з контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. Таку функцію, на нашу думку, міг би виконувати Уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю податкових органів.

3. Слід розробити та прийняти Положення про здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів де було б визначено: систему органів державного та громадського контролю за діяльністю податкових органів; принципи їх діяльності та компетенцію; координуючий орган, а саме - Уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю податкових органів; структуру і граничну чисельність апарату Уповноваженого Президента України з питань контролю за діяльністю податкових органів (далі Уповноваженого); завдання, функції, права, обов’язки та відповідальність Уповноваженого.

4. З метою посилення інформаційно-аналітичної функції державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів слід зобов’язати податкові органи до забезпечення „прозорості” їх діяльності, особливо тієї, яка викликає широкий інтерес для громадян і є об’єктом державного контролю.

5. Обґрунтовано, що недоліком Положення про порядок розгляду звернень громадян в органах державної податкової служби України є те, що у ньому не приведено перелік звернень громадян, які повинні братись на особливий контроль (крім звернень народних депутатів). На нашу думку, до цього переліку слід включити: 1) звернення громадян, що надійшли з редакцій газет, журналів, радіо і телебачення; 2) з питань боротьби із податковими злочинами; 3) про недоліки в роботі органів та підрозділів ДПА України; 4) про порушення законності та дисципліни працівниками органів та підрозділів ДПА (вчинення корупційних діянь, зневажливе, грубе ставлення до громадян, непрофесіоналізм тощо); 5) звернення центральних та місцевих органів виконавчої влади; 6) повторні звернення із невирішених питань.

6. Запропоновано у чинному Кодексі честі працівника органу державної податкової служби України, крім передбачених, віднести і такі вимоги, як: поважати та захищати права і свободи людини і громадянина; при виконанні своїх функціональних обов’язків ставитися до громадян справедливо, уважно, доброзичливо, неупереджено, з почуттям поваги до їх людської гідності, не допускаючи при цьому жодних проявів дискримінації; не допускати проявів жорстокого або принизливого ставлення до людей; поважати їх право на свободу думки, совісті, самовираження; повсякчас бути готовими до надання людям допомоги і захисту; у службових та позаслужбових стосунках з людьми, в особистій поведінці бути зразком чесності, чемності, тактовності, зовнішньої охайності і внутрішньої дисциплінованості, культури спілкування; відстоювати честь і гідність податківця як посадової особи, уповноваженої державою і народом України здійснювати контроль за додержанням податкового законодавства; всіляко сприяти підвищенню авторитету податкових органів серед населення.

7. До причин і умов, які сприяють вчиненню дисциплінарних проступків та інших правопорушень працівниками податкових органів віднесено: низький рівень заробітної плати; непрофесіоналізм; неякісне вивчення кандидатів на службу, зокрема їх морально-ділових якостей та психофізіологічних особливостей; неналежна перевірка та реагування на наявну негативну інформацію відносно працівників податкових органів; відсутність належного контролю безпосередніх керівників (начальників) за поведінкою підлеглих, виконанням ними службових завдань у робочий час, їх необізнаність про умови життя та потреби особового складу; велике навантаження; непорозуміння з керівниками (начальниками).

8. Узагальнення досвіду діяльності органів та підрозділів ДПА, які спеціально створені для контролю за дисципліною та законністю серед податківців чи контроль за дисципліною та законністю є однією із функцій певних підрозділів податкових органів дозволило визначити основні напрямки їх роботи в цій сфері. По-перше, це робота з окремими підрозділами та службами податкових органів (виступи керівників, проведення атестацій, рейди щодо виявлення порушень службово-трудової дисципліни, визначення груп ризику серед працівників, використання засобів наочної агітації, читання лекцій з питань культури й етики). По-друге, це робота спрямована на конкретного працівника. Сюди слід віднести: роботу психологів та індивідуально-виховну роботу, як керівників (начальників) підрозділу, так і відповідних фахівців.

9. Одним із основних критеріїв ефективності службової діяльності працівників податкових органів має стати їх оцінка громадськістю, що є можливим при відлагодженому механізмі громадського контролю за їх фіскальною та правоохоронною діяльністю.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Пахомов В.В. Законність та інші вимоги до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів // Право і безпека. – Харків, 2005. №4/1. – С.86-89.

2. Пахомов В.В. Організаційно-правові форми і методи здійснення контролю діяльності податкових органів // Право і безпека. – Харків, 2005. №4/3. – С.75-79.

3. Пахомов В.В. Сутність та загальна характеристика правозастосовчої діяльності податкових органів // Право і безпека. – Харків, 2005. №4/5. – С.93-96.

4. Пахомов В.В. Принципи здійснення контролю за діяльністю податкових органів // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. – Харків, 2005. Вип.30. – С.265-271.

5. Пахомов В.В. Сутність та призначення державного контролю за правозастосовчою діяльності податкових органів // Право і безпека. – Харків, 2006. №5/1. – С.82-87.

АНОТАЦІЇ

Пахомов В.В. Організаційно-правові засади здійснення контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національний університет державної податкової служби України, Україна, Київ, 2007.

В дисертації надається загальна характеристика правозастосовчої діяльності податкових органів. Аналізується законність та інші вимоги до прийняття рішень під час правозастосовчої діяльності податкових органів. Визначається поняття контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів, обґрунтовується його призначення. Досліджується сучасний стан нормативно-правового забезпечення державного контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. Визначаються принципи та організаційно-правові форми і методи здійснення контролю за діяльністю податкових органів. Надається загальна характеристика внутрівідомчого контролю за правозастосовчою діяльністю податкових органів. З’ясовується призначення контролю як засобу забезпечення дисципліни і законності під час здійснення правозастосовчої діяльності. Розглядається громадський контроль за правозастосовчою діяльністю податкових органів. Сформульовано пропозиції щодо внесення конкретних змін і доповнень до нормативно-правових актів із зазначених питань.

Ключові слова: правозастосовча діяльність, податкові органи, контроль, державне управління, законність, дисципліна, управлінське рішення, внутрівідомчий контроль, громадський контроль, правове забезпечення.

Пахомов В.В. Организационно-правовые основы осуществления контроля за правоприминительной деятельностью налоговых органов. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук за специальностью 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальный университет государственной налоговой администрации Украины, Украина, Киев, 2007.

В диссертации предоставляется общая характеристика правоприменительной деятельности налоговых органов, которая определена как совокупность специфических организационных форм и средств, с помощью которых осуществляется контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью