ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

РОГОВЕНКО Дмитро Сергійович

УДК 347.73:336.148 (477)

правовий статус рахункової палати україни

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і

процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Науковий керівник:доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України

Воронова Лідія Костянтинівна,

Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права.

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор

САВЧЕНКО Леся Анатоліївна,

Київський міжнародний університет,

проректор з юридичних питань;

кандидат юридичних наук

СИРОТА Анатолій Іванович,

Національна академія Служби безпеки України, завідувач кафедри економіки та фінансового права.

Провідна установа: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

(м. Харків)

Захист відбудеться 25.04.2007 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 24.03.2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Биков О.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Головним завданням правової держави є максимально повне забезпечення юридичними засобами охорони і захисту прав людини і громадянина. Державу, побудовану на принципах захисту прав і свобод людини, неможливо уявити без упорядкованої системи фінансів. Адже ефективність виконання поставлених перед державою завдань безпосередньо залежить від того, наскільки повноцінно в ній функціонує ця система. У свою чергу, дієвість системи фінансів залежить від організації належного бюджетного контролю.

В Україні створено ряд державних органів, на які покладено функцію здійснення фінансового контролю: Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна податкова адміністрація України, Державне казначейство України тощо. Рахункова палата вирізняється серед них наданим їй статусом. Виходячи з того, що парламент безпосередньо є представником інтересів всього народу, який є джерелом влади і делегує свої владні повноваження обраному ним представницькому органу, Рахункова палата є особливим органом фінансового контролю, оскільки отримує повноваження безпосередньо від вищого представницького органу держави.

Досвід діяльності Рахункової палати в Україні вимагає відповідного осмислення й узагальнення результатів її функціонування, надання пропозицій щодо покращення ряду аспектів роботи даного органу. Як показує практика, неправильне розуміння статусу і завдань Рахункової палати призводить до конфліктних ситуацій у державному апараті і зводить нанівець заходи щодо здійснення її ефективної діяльності. Так, у 1997 році, на початку діяльності Рахункової палати, лише правова позиція Конституційного Суду України дозволила розв’язати проблемні питання, які виникли через визначення природи Рахункової палати та її взаємозв’язку з Верховною Радою України.

Набуття чинності в січні 2006 року Закону України "Про внесення змін до Конституції України" є важливим етапом у розвитку всієї вітчизняної системи фінансового контролю. Нове завдання Рахункової палати щодо контролю за доходною частиною Державного бюджету України вимагає переосмислення її ролі в системі фінансового контролю держави. Якщо раніше Рахункова палата, відповідно до ст. 98 Конституції України, повинна була здійснювати лише контроль за використанням коштів Державного бюджету України, то визначення нового завдання є суттєвим практичним кроком на шляху до становлення Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю в Україні. Це перший крок до міжнародного визнання України як держави з надійною та ефективною системою державного фінансового контролю.

На сьогодні нерозв’язаними на законодавчому рівні залишаються питання щодо місця Рахункової палати в системі органів державної влади України, щодо гарантій реалізації завдань та функцій, покладених на Рахункову палату, а також низка інших важливих питань, пов`язаних із функціонуванням зазначеного органу.

Дослідження проблематики дисертації, аналіз розвитку наукової думки щодо правового статусу Рахункової палати базуються на загальних досягненнях юридичної науки, у тому числі на результатах досліджень учених-фахівців загальної теорії права, а також конституційного, адміністративного та фінансового права.

Під час роботи над дисертацією автор використав важливі в науковому плані теоретичні висновки фахівців сучасної української та російської думки: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, К.С.Бєльського, О.І.Барановського, Е.О.Вознесенського, Л.К.Воронової, О.Ю.Грачової, Л.А.Дробозіної, І.І.Д’яконової, А.О.Єпіфанової, В.Ф.Журко, І.К.Залюбовської, О.А.Кузьменко, О.В.Мельника, П.С.Петренка, Н.Д.Погосяна, Н.В.Сидорової, Л.А.Савченко, В.К.Симоненка, Г.П.Толстоп’ятенка, І.П.Устинової, М.В.Харенко, Н.І.Хімічевої, В.С.Шостака, С.О.Шохіна, О.А.Ялбулганова.

Окремі висновки щодо характеристики правового статусу Рахункової палати зроблені з урахуванням теоретичних розробок Л.А.Савченко, вітчизняної дослідниці загальнотеоретичних проблем правового регулювання фінансового контролю. У ході дослідження автор використав роботи О.Ф.Андрійко, присвячені проблемам державного контролю, та творчі доробки С.О.Шохіна, який досліджував окремі питання правового статусу вищих органів фінансового контролю. Питанням формування єдиної системи державного фінансового контролю присвячені праці О.І.Барановського, П.С.Петренка та В.К.Симоненка.

Водночас поза увагою дослідників залишилась низка питань, зумовлених вимогами сьогодення. Із набуттям чинності змін до Конституції України виникла потреба в нових ґрунтовних наукових дослідженнях щодо правового статусу Рахункової палати. Закріплення на конституційному рівні нового завдання Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до державного бюджету дає підґрунтя для проведення більш поглиблених досліджень у цьому напрямі. Незважаючи на пропозиції науковців надати Рахунковій палаті можливість винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни, практично не розроблено рекомендацій щодо гарантій їх виконання. Відсутня єдина позиція щодо складу функцій, якими пропонується наділити регіональні підрозділи Рахункової палати. Нове законодавство вимагає відповідного наукового опрацювання та аналізу його застосування, а також формування науково обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності здійснення фінансового контролю.

Таким чином, актуальним є проведення більш поглибленого наукового дослідження щодо правового статусу Рахункової палати, що дозволило б сформулювати рекомендації щодо забезпечення її ефективної діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Обраний напрям дослідження є складовою частиною цільових комплексних програм: "Формування механізму реалізації та захисту прав та свобод громадян України" №01БФ042-01, яка розроблялась на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 01.01.2001 р. до 31.12.2005 р., та "Механізм адаптації законодавства у сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу" №06БФ042-01, яка розробляється на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 01.01.2006 р. до 31.12.2010 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є системний аналіз правового статусу Рахункової палати, визначення її місця в системі органів державної влади України, аналіз її функцій, завдань і повноважень та розроблення рекомендацій щодо вдосконалення діючого законодавства, яке регулює правовий статус Рахункової палати.

Завдання, які необхідно вирішити для досягнення поставленої мети:

на основі загальних підходів до визначення органу державної влади надати дефініцію спеціального органу державного фінансового контролю;

визначити місце Рахункової палати в системі органів державної влади України;

проаналізувати завдання, функції та повноваження Рахункової палати у світлі змін до Конституції України;

визначити методи здійснення контролю Рахунковою палатою;

сформулювати рекомендації щодо вдосконалення діючого законодавства у сфері регулювання правового статусу Рахункової палати.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні контрольних повноважень Рахунковою палатою та регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законом України "Про Рахункову палату", щорічними Законами України "Про Державний бюджет України" та іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України.

Предметом дослідження є правові норми, що закріплюють правовий статус Рахункової палати, інших органів фінансового контролю, та законодавство іноземних держав, що регулює правовий статус органів, подібних до Рахункової палати.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставлених у роботі мети і завдань дослідження, його об’єкта та предмета. Методологічною основою дисертації є комплекс наукових методів дослідження: діалектичний, історико-правовий, порівняльно-правовий, системно-структурний тощо.

Діалектичний метод зумовив розгляд проблем визначення правового статусу Рахункової палати, її положення в системі органів державної влади України.

Історико-правовий метод було використано під час дослідження історії становлення органів фінансового контролю, подібних за своїм статусом до Рахункової палати.

Порівняльно-правовий метод застосовувався під час зіставлення законодавства зарубіжних країн та України в галузі фінансового контролю та визначення правового статусу рахункових органів.

За допомогою метода системно-структурного аналізу з`ясовано основні завдання, які поставлені перед Рахунковою палатою, та методи, якими досягається їх вирішення.

Наукова новизна полягає в тому, що дисертація є однією з перших в Україні монографічних праць, у якій досліджено недостатньо розроблені питання правового статусу Рахункової палати, що дозволило обґрунтувати основні напрями удосконалення чинного законодавства, що регулює правовий статус Рахункової палати.

Зокрема, можна виокремити такі головні положення дослідження, які містять наукову новизну:

вперше:–

з урахуванням змін до Конституції України визначено Рахункову палату як орган державної влади спеціальної компетенції, на який покладено завдання здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету України та їх використанням;–

запропоновано закріпити в Законі України "Про Рахункову палату" нову функцію цього органу – нагляд за діяльністю Державної митної служби та органів державної податкової служби; –

на теоретичному рівні сформульовано принцип доказовості в діяльності Рахункової палати та запропоновано визначити поняття доказів у Стандарті Рахункової палати "Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів". Сформульовано визначення доказів як одержаних Рахунковою палатою у встановленому порядку відомостей, що стосуються предмета перевірки, необхідних для обґрунтування результатів перевірки. Докази повинні бути достатніми, достовірними, допустимими та належними;

обґрунтовано:–

необхідність надання Рахунковій палаті та її регіональним підрозділам повноважень щодо контролю за міжбюджетними трансфертами;

удосконалено:–

пропозиції щодо надання Рахунковій палаті повноважень щодо винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни: запропоновано встановити адміністративну та кримінальну відповідальність за невиконання зазначених приписів;–

пропозиції щодо забезпечення законодавчих гарантій незалежності Рахункової палати: визначення в проекті Закону України "Про парламентську опозицію" положень про участь парламентської опозиції у формуванні персонального складу Рахункової палати;

запропоновано: –

визначити спеціальний орган державного фінансового контролю як організаційно відокремлену, структурно організовану одиницю державного апарату, що наділена відповідними повноваженнями та має виключне функціональне призначення здійснювати від імені та в інтересах держави контроль у галузі фінансової діяльності держави; –

розробити Положення про порядок взаємодії Рахункової палати та незалежних аудиторів під час проведення Рахунковою палатою контрольних заходів. Оскільки виконання багатьох суспільних функцій держава здійснює, використовуючи підприємницькі структури та передаючи їм необхідні грошові і матеріальні ресурси, виникає необхідність здійснення належного контролю за використанням зазначених ресурсів. Цьому мають сприяти незалежні аудитори, співпрацю з якими в цій сфері пропонується доручити Рахунковій палаті;–

на підставі порівняльно-правового аналізу законодавства України та іноземних держав (Австрії, Великобританії, Іспанії, Італії, Канади, Республіки Корея, Німеччини, Росії, США, Франції, Чехії) внести зміни до вітчизняного законодавства з питань правового статусу Рахункової палати.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що дисертація є внеском у теорію фінансового права. Сформульовані у дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:–

у науково-дослідній сфері – для подальших теоретичних розробок у сфері фінансового контролю;–

у нормотворчій діяльності – як теоретичний матеріал для вдосконалення нормативно-правових актів, що регламентують завдання, функції, права й обов’язки, принципи організації та діяльності Рахункової палати;–

у навчальному процесі – під час викладання курсу фінансового права, особливо такого його інституту, як фінансовий контроль.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження проходили апробацію на засіданнях кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка, на науково-практичних конференціях студентів та аспірантів.

Публікації. Основні наукові положення за темою дисертації опубліковані у п’яти наукових статтях, чотири з яких – у фахових наукових виданнях за переліком ВАК України. Загальний обсяг публікацій – 2,7 авторських аркушів.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (202 найменування). Загальний обсяг дисертації складає 198 сторінок. Основний зміст викладено на 180 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі об-ґ-ру-н-то-вано ак-туа-ль-ність обраної теми, сформульовано мету, об’-єкт, предмет, за-в-да-н-ня, ме-то-ди та теоретичну основу до-с-лі-дже-н-ня, визначено нау-ко-ву но-ви-з-ну, тео-ре-ти-ч-не і пра-к-ти-ч-не зна-че-н-ня ро-бо-ти, наведено дані про апробацію ре-зу-ль-та-тів дисертації.

Перший розділ "Роль органів фінансового контролю в механізмі державної влади України" складається із двох підрозділів. У ньому аналізується вітчизняна та зарубіжна фінансово-правова література, досліджуються питання правового статусу органів фінансового контролю держави.

У підрозділі 1.1. "Стан розробки питання фінансового контролю у вітчизняній та зарубіжній юридичній науці" проаналізовано розвиток наукової думки щодо правового регулювання фінансового контролю в державі.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної літератури свідчить, що фінансовий контроль розглядається в науці як багатопланове явище, а саме: як вид управлінської діяльності; як особливий інститут або особлива підгалузь фінансового права; як система відповідних організаційних та правових заходів; як цілісна система правовідносин особливого виду. Домінуючим є адміністративно-правовий аспект розгляду фінансового контролю, а саме – як вид управлінської діяльності.

На підставі проведеного аналізу автор зробив висновок, що фінансовий контроль є особливим інститутом фінансового права. До загальної частини фінансового права слід відносити фінансово-правові норми, що регламентують організацію та порядок проведення контролю, загальні принципи його здійснення, форми та методи фінансового контролю. До особливої частини фінансового права входять норми, що регламентують проведення фінансового контролю в окремих сферах фінансової діяльності та закріплені на рівні спеціального законодавства (податкового, валютного, банківського законодавства і т. ін.), а також фінансово-правові норми, що закріплюють правовий статус контрольних органів у кожній конкретній сфері, зокрема Рахункової палати.

Підрозділ 1.2. "Система, функції та завдання органів фінансового контролю держави" присвячено дослідженню вітчизняної системи органів фінансового контролю.

Спеціальний орган державного фінансового контролю пропонується розглядати як організаційно відокремлену, структурно організовану одиницю державного апарату, що наділена відповідними повноваженнями та має виключне функціональне призначення здійснювати від імені та в інтересах держави контроль у галузі фінансової діяльності держави.

На підставі аналізу вітчизняного законодавства та практики його застосування виявлено низку недоліків, що призводять до погіршення дієвості фінансового контролю держави. До них належать:

1. Відсутність єдності у системі органів фінансового контролю, зокрема в питаннях координації під час проведення перевірок та контрольних заходів.

2. Відсутність єдиного методологічного координаційного центру в галузі державного фінансового контролю.

3. Недостатність повноважень Рахункової палати у галузі фінансового контролю, що негативно відображається на якості контролю.

Зазначені недоліки зумовлені, в першу чергу, відсутністю єдиної нормативно-правової бази в галузі фінансового контролю. Досі не прийнято Закон "Про фінансовий контроль", незважаючи на його виняткову необхідність.

Пропонується застосування комплексу заходів щодо усунення зазначених недоліків. По-перше, необхідно вдосконалити законодавство в галузі фінансового контролю, прийняти Закон України "Про фінансовий контроль" та внести зміни до Закону України "Про Рахункову палату". В Законі України "Про фінансовий контроль" пропонується закріпити визначення органу державного фінансового контролю, а також перелік органів державного фінансового контролю, відмежувавши їх від інших органів державної влади, на які, крім їх основних функцій, покладено також контрольні функції в галузі фінансової діяльності держави. По-друге, пропонується провести відповідні організаційні заходи, зокрема забезпечити органи фінансового контролю кваліфікованими кадрами, належним матеріальним забезпеченням. По-третє, необхідно забезпечити на належному рівні взаємодію органів фінансового контролю з правоохоронними органами та органами юстиції. Виконання зазначених рекомендацій сприятиме підвищенню оперативності в реагуванні на порушення фінансової дисципліни та забезпечення належного рівня розслідування порушень у фінансовій сфері.

У другому розділі "Завдання, функції та повноваження Рахункової палати" досліджено місце Рахункової палати в системі органів державної влади України, проаналізовано функції, завдання та повноваження Рахункової палати та запропоновано внести ряд змін до чинного законодавства з метою підвищення ефективності діяльності Рахункової палати.

Підрозділ 2.1. "Місце Рахункової палати в системі органів державної влади України" висвітлює основні питання, пов’язані зі статусом Рахункової палати та визначає її місце в системі органів державної влади. Для європейських конституційних систем характерним є існування органу, на який покладається завдання впровадження зовнішнього контролю за виконанням виконавчою владою бюджету та інших законодавчих рішень, що стосуються розміщення та використання суспільних фондів. У європейських державах до таких органів належать так звані вищі органи фінансового контролю. Контроль з їх боку є частиною реалізації моделі побудови системи стримувань та противаг, яка закладена в більшості іноземних демократичних держав. Проведено аналіз вітчизняних, зарубіжних та міжнародних нормативно-правових актів, у результаті якого виведено визначення та основні ознаки вищого органу фінансового контролю. Зокрема, в Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, прийнятій у м. Києві 8 червня 2001 р., міститься визначення вищого органу фінансового контролю як державного органу, головною функцією якого є зовнішній контроль за управлінням державними фінансовими ресурсами й державною власністю в порядку, встановленому національним законодавством. Аналіз наведеної дефініції дає підстави стверджувати, що на даний час Рахункова палата не є і не може вважатися вищим органом фінансового контролю в Україні. Проте практика іноземних держав переконливо свідчить про необхідність існування органу із зазначеним статусом в Україні. У зв’язку з цим пропонується поетапне реформування законодавства, що визначає правовий статус Рахункової палати.

Визначено, що Рахункова палата є державним контрольно-фінансовим органом спеціальної компетенції, який за своїм статусом не належить до жодної з гілок державної влади. Доведено, що цей орган не належить до законодавчої гілки влади, оскільки відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України.

Зважаючи на відсутність налагодженої координації між органами державного фінансового контролю в процесі здійснення контрольних заходів, з метою підвищення ефективності їх діяльності пропонується за доцільне наділити Рахункову палату статусом єдиного методологічного координаційного центру в галузі державного фінансового контролю.

Підрозділ 2.2. "Завдання та функції Рахункової палати" присвячено аналізу завдань та функцій Рахункової палати. Відзначено, що основною функцією Рахункової палати є контрольно-ревізійна. Проведення ревізії або перевірки й ретельне вивчення як рахунків, так i облікових механізмів окремих агентств чи організацій є засобом, яким часто користуються як виконавча, так i законодавча гілки влади більшості країн для забезпечення належного й відповідального витрачання коштів. Проведено порівняльний аналіз положень Закону України "Про Рахункову палату" та Стандарту Рахункової палати "Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів". Встановлено, що визначення в Стандарті перевірки та ревізії як синонімічних понять є таким, що не відповідає положенням Закону "Про Рахункову палату". Аналіз статей 7, 9, 12, 26 Закону дозволяє стверджувати, що в Законі терміни "перевірка" та "ревізія" вживаються окремо, не як синоніми. В п. 7 ст. 7 Закону серед повноважень Рахункової палати визначено повноваження проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки за окремими розділами і статтями Державного бюджету України. Таким чином, Закон чітко розділяє визначення перевірки та ревізії. З наведеного слідує, що між перевіркою та ревізією як методами контролю існує відмінність, яка на сьогодні не врахована в Стандарті Рахункової палати "Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів". На підставі наведеного запропоновано внести зміни до зазначеного Стандарту з метою усунення розбіжностей між Законом та Стандартом.

Наступною функцією Рахункової палати є експертно-аналітична. Важливість експертно-аналітичної функції підкреслюється її окремою констатацією на рівні Лімської декларації, в ч. 1 ст. 12 якої зазначено: "У важливих випадках вищий контрольний орган може надати в розпорядження парламенту та адміністрації свої професійні знання і досвід у формі експертного висновку, включаючи зауваження по проектах законів та інших постанов, що відносяться до фінансових питань". Запропоновано доповнити ст._27 Бюджетного кодексу України положенням про те, що за законопроектами, які впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів, експертний висновок подає Рахункова палата.

Виходячи з рекомендацій міжнародних організацій, запропоновано наділити Рахункову палату новою функцією – нагляду. Пропонується встановити нагляд за діяльністю органів державної податкової служби в частині здійснення ними контролю за додержанням законодавства про податки, інші обов`язкові платежі, обліку платників податків, обліку надходжень податків, забезпечення правильності обчислення і надходження податків, а також нагляд за діяльністю Державної митної служби.

У підрозділі 2.3. "Повноваження Рахункової палати в галузі фінансового контролю" проаналізовано основні повноваження Рахункової палати. Визначено, що на цей час існує невідповідність окремих нормативно-правових актів Конституції України стосовно визначення завдань та повноважень Рахункової палати щодо здійснення фінансового контролю. Так, Законом України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV "Про внесення змін до Конституції України" внесено зміни до ст. 98 Конституції України. Зазначена стаття викладена в такій редакції: "Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Проте в Закон України "Про Рахункову палату" та Бюджетний кодекс України, в частини, що стосуються повноважень Рахункової палати, відповідні зміни не внесено. Наведене свідчить про значну правову колізію, оскільки в ст. 8 Конституції України зазначено, що норми Конституції є нормами прямої дії. Водночас відсутність закріплення механізму реалізації відповідних завдань та повноважень Рахункової палати в законах та підзаконних нормативних актах призводить до того, що норми Конституції не можуть бути належним чином реалізовані. У зв’язку з викладеним запропоновано привести положення Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Рахункову палату" у відповідність до положень Конституції України.

Аналіз ст. 7 Закону "Про Рахункову палату" дає підстави стверджувати, що цей орган не наділений правом активно і самостійно вирішувати питання щодо осіб, винних у порушенні законодавства, або виносити приписи про усунення порушень законодавства України в частині, що стосується використання коштів Державного бюджету. В п. 12 ст. 7 згаданого Закону лише зазначено повноваження порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі. Крім того, в п. 14 ст. 7 зазначеного Закону визначено, що у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обслідувань фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань Рахункова палата має відповідне повноваження передавати матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Таким чином, з викладеного слідує, що вищий орган фінансового контролю повинен бути наділений не лише контрольними повноваженнями, але й повноваженнями щодо усунення недоліків і порушень у використанні коштів Державного бюджету установами та організаціями, які він перевіряє. Рахункова палата має не лише інформувати про порушення законодавства чи порушувати клопотання перед певними органами про притягнення до відповідальності. Вона повинна в передбачених випадках самостійно приймати відповідні рішення. І це право має бути закріплено Законом.

Дисертантом не лише запропоновано надати Рахунковій палаті повноваження стосовно винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни за результатами проведених контрольних заходів, але й надано пропозиції щодо гарантування виконання зазначених приписів. Як гарантію належного виконання приписів Рахункової палати запропоновано встановити адміністративну та кримінальну відповідальність за їх невиконання. У зв’язку з цим при прийнятті змін до Закону "Про Рахункову палату" відповідні зміни повинні бути внесені і до інших законодавчих актів: Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України.

Виходячи з пропозицій щодо надання Рахунковій палаті функції нагляду за діяльністю Державної митної служби та органів державної податкової служби, запропоновано наділити Рахункову палату відповідними повноваженнями щодо перевірки діяльності зазначених органів, а також вивчення економічної ефективності роботи податкової та митної служб.

Досліджено питання взаємодії органів державного фінансового контролю та незалежного аудиту. Співпраця органів державного фінансового контролю та незалежного аудиту має значний потенціал з точки зору підвищення ефективності контролю за використанням державних коштів. І контроль у сфері державних фінансів, і контроль у сфері приватних фінансів направлені на досягнення єдиної для обох видів контролю мети – забезпечення належного та ефективного функціонування фінансової системи України. Держава, довіряючи комерційним організаціям кошти, акумульовані у відповідних фондах, повинна переконатись в тому, що зазначені кошти будуть використані лише на визначені потреби та у визначений спосіб. При цьому держава обов’язково повинна переконатись у стабільності та надійності суб’єкта підприємницької діяльності, який виконує державне замовлення. У зв’язку з цим підкреслюється важливість координації між органами державного фінансового контролю та незалежного аудиту. Зазначене завдання повинно бути покладено на Рахункову палату, виходячи з того, що саме цей орган має найширше коло повноважень у галузі контролю за виконанням видаткової частини Державного бюджету України. Для реалізації зазначених пропозицій запропоновано розробити Положення про порядок взаємодії незалежних аудиторів та Рахункової палати під час проведення останньою контрольних заходів.

Серед науковців та практиків дискусійним є питання щодо можливості здійснення Рахунковою палатою контролю за місцевими бюджетами. Автор вважає, що здійснення Рахунковою палатою контролю за формуванням та виконанням місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади щодо доходів і видатків безперечно матиме позитивний ефект. Це дозволить зробити державний бюджет більш прозорим.

Третій розділ "Правове регулювання принципів організації та діяльності Рахункової палати" присвячено дослідженню принципів організації та діяльності Рахункової палати. Важливість дослідження цих принципів зумовлена тим, що вони постають у ролі керівних засад, які лежать в основі діяльності будь-яких органів держави, зокрема органів контролю.

У підрозділі 3.1. "Правове регулювання організаційних принципів Рахункової палати" досліджуються такі принципи організації Рахункової палати, як колегіальність та єдиноначальність, системність та плановість. Практика функціонування вищих контрольно-фінансових органів у різних державах засвідчила утворення двох основних форм їх діяльності: монократичної та колегіальної. Для країн англосаксонської системи права характерною є монократична система, в той час, як вищі органи фінансового контролю, які функціонують у країнах континентальної системи права, побудовані за принципом колегіальності. Характерним для них є насамперед децентралізація прийняття рішень. Рішення ухвалюються більшістю голосів спеціально уповноваженими органами. В результаті аналізу ст. 9 Закону України "Про Рахункову палату" дисертантом зроблено висновок про те, що в Україні керівним принципом організації діяльності Рахункової палати є колегіальність. Обидві моделі організації зарубіжних органів фінансового контролю, подібних за завданнями та функціями до Рахункової палати в Україні, є однаково ефективними. Наявність тієї чи іншої моделі організації цих органів обумовлена переважно історичними причинами і прямо не впливає на ефективність діяльності органу фінансового контролю.

Фінансовий контроль об’єктивно вимагає дотримання плановості в діяльності органів, що здійснюють цей контроль. Саме тому чільне місце в організації діяльності Рахункової палати посідає принцип системності та плановості. Принцип плановості в діяльності Рахункової палати виділено на рівні ст. 3 діючого Закону "Про Рахункову палату". Таким чином визнано його важливість і значущість у системі принципів, що визначають організацію та діяльність Рахункової палати.

Підрозділ 3.2. "Правове регулювання принципів діяльності Рахункової палати" присвячений дослідженню таких важливих принципів діяльності Рахункової палати, як законність, незалежність, об’єктивність, доказовість та гласність.

За результатами дослідження принципів діяльності Рахункової палати, зроблено висновок про особливу важливість принципу об’єктивності як функціонального принципу. Значення принципу об’єктивності полягає у відображенні дійсних явищ фінансово-економічної діяльності держави. Подібне об’єктивне відображення є одним з основних завдань у діяльності вищих фінансово-контрольних органів. У роботі досліджено кілька аспектів об’єктивності в діяльності Рахункової палати. Особливу увагу приділено дослідженню таких аспектів забезпечення об’єктивності, як професійність та компетентність посадових осіб Рахункової палати. В процесі дослідження ґрунтовно проаналізовано зарубіжне законодавство, зокрема законодавство США, а також акти міжнародних організацій, зокрема Кодекс етики Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю ІНТОСАІ. Проведено порівняння положень зазначених актів із вітчизняним законодавством.

З метою забезпечення об’єктивності в діяльності Рахункової палати важливо створити і належний рівень незалежності цього органу. Незалежність органів фінансового контролю є однією з основних засад його здійснення та передумовою неупередженості контролю за державними видатками. Декларація про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД від 8 червня 2001 року визначає незалежність вищих органів фінансового контролю від інших органів державної влади, а також об’єктів, що перевіряються, як основоположний принцип у їх діяльності. Досліджено організаційні, функціональні та персональні аспекти принципу незалежності в діяльності Рахункової палати. Зроблено висновок про те, що на сьогодні на законодавчому рівні не повною мірою врегульовані положення, що стосуються персональної та фінансової незалежності Рахункової палати. Закріплення цих принципів важко переоцінити, оскільки вони безпосередньо є основою іншого принципу діяльності Рахункової палати – обєктивності.

Автор звертає увагу і на важливість принципу законності в діяльності Рахункової палати. Цей принцип означає що для органу фінансового контролю не повинно існувати як керівних наказів вказівок певних посадових осіб чи політичних груп. Законність у діяльності будь-якого органу державної влади та органу фінансового контролю зокрема означає визнання ним лише закону. Тільки законом визначаються завдання, права й обов’язки органу фінансового контролю.

У розділі досліджено принцип доказовості в діяльності Рахункової палати. Реалізація цього принципу також спрямована на належне забезпечення об’єктивності фінансового контролю. Запропоновано розширити перелік вимог до доказів, які отримує Рахункова палата в процесі здійснення контрольних заходів. Докази повинні бути не лише достатніми і достовірними, але також допустимими та належними. Допустимість доказів означає, що вони мають бути зібрані лише законними методами, в порядку, встановленому чинним законодавством. При цьому необхідно встановити, що ряд обставин, які підлягають перевірці Рахунковою палатою, можуть бути підтверджені лише визначеним колом доказів. Належність доказів означає, що вони мають прямо стосуватися предмета перевірки. Також запропоновано закріпити на нормативному рівні визначення доказів як одержаних Рахунковою палатою у встановленому порядку відомостей про інформацію, що стосується предмета перевірки, і необхідних для обґрунтування результатів перевірки. Докази повинні бути достатніми, достовірними, допустимими та належними.

Основні наукові здобутки дисертанта відображені у таких висновках:

1. На підставі аналізу основних ознак, завдань та функцій органу фінансового контролю запропоновано визначення спеціального органу державного фінансового контролю як організаційно відокремленої, структурно організованої одиниці державного апарату, що наділена відповідними повноваженнями та має виключне функціональне призначення здійснювати від імені та в інтересах держави контроль у галузі фінансової діяльності держави.

Доведено, що спеціальними органами державного фінансового контролю в цьому розумінні є виключно Рахункова палата та органи державної контрольно-ревізійної служби. Інші органи державної влади України, які серед своїх функцій наділені контрольними функціями в галузі державних фінансів (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство України тощо), є органами загального фінансового контролю та не можуть вважатися спеціальними органами державного фінансового контролю.

2. Аналіз національного законодавства дав змогу визначити Рахункову палату як орган державного фінансового контролю, на який покладено функції контролю за надходженням коштів до державного бюджету України та їх використанням. Доведено, що Рахункова палата не належить за своїм статусом до жодної гілки державної влади в Україні.

3. Виходячи з того, що на виконавчу владу покладено організацію виконання державного бюджету України, виникає необхідність зовнішнього та неупередженого контролю за його виконанням. У результаті порівняння правового статусу Рахункової палати та Головного контрольно-ревізійного управління України визначено, що за своїми завданнями, функціями та повноваженнями Рахункова палата являє собою орган зовнішнього фінансового контролю за виконанням державного бюджету України, в той час як Головне контрольно-ревізійне управління України – внутрішнього.

4. Виходячи з необхідності реалізації нового завдання, яке покладено на Рахункову палату Конституцією України – здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету, пропонується наділити Рахункову палату такими функціями:–

здійснення контролю за доходами державного бюджету України, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов`язкові платежі та Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів", а також від плати за послуги, що надають бюджетні установи, які утримуються за рахунок Державного бюджету України, та інших визначених законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти і дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств;–

здійснення контролю за грантами і дарунками у вартісному обчисленні та міжбюджетними трансфертами з місцевих бюджетів;–

здійснення нагляду за діяльністю Державної митної служби та органів державної податкової служби, вивчення економічної ефективності роботи податкової та митної служб.

5. Контроль за надходженням коштів до державного бюджету України означає розширення кола об`єктів контрольних повноважень Рахункової палати. Оскільки Рахункова палата повинна здійснювати контроль за надходженням коштів до державного бюджету, то, відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу України, вона повинна також контролювати і доходи державного бюджету за процентами та дивідендами, нарахованими на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств. Вищенаведене дає підстави стверджувати, що Рахункова палата до надання їй відповідних повноважень не зможе виконувати завдання з контролю за доходами державного бюджету. У зв`язку з цим обґрунтовується розширення сфери сумісної праці незалежних аудиторів та державних органів у цій сфері.

Закон України "Про Рахункову палату" містить відповідні положення, які дають можливість реалізувати зазначену пропозицію. Так, згідно п. 13 ст. 7 Закону Рахункова палата має повноваження залучати до проведення перевірок, ревізій та обслідувань на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій. На сьогодні співпраця між незалежними аудиторами та Рахунковою платою ще не налагоджена достатньою мірою внаслідок відсутності відповідного нормативного регулювання. У зв’язку з цим пропонується розробити Положення про порядок взаємодії незалежних аудиторів та Рахункової палати під час проведення останньою контрольних заходів.

6. З набуттям чинності змін до Конституції України значно посилилась роль парламенту в політичній системі України. Оскільки вирішальну роль у формуванні уряду має більшість від конституційного складу Верховної Ради, це може мати негативний вплив на дотримання принципу незалежності в діяльності Рахункової палати. Адже в такому випадку і уряд (об`єкт контролю), і Рахункова палата (суб’єкт контролю) будуть сформовані представниками однієї політичної сили. Для забезпечення незалежності Рахункової палати і, відповідно, об`єктивності результатів її діяльності необхідно максимально обмежити сторонній вплив на неї. Проведене дослідження свідчить про необхідність створення додаткових правових гарантій реалізації принципів об`єктивності та незалежності в діяльності Рахункової палати. Зменшення стороннього впливу на діяльність Рахункової палати вимагає передбачити в проекті Закону України "Про парламентську опозицію" положення щодо участі парламентської опозиції у формуванні персонального складу Рахункової палати.

7. Визначено, що першочергове значення при проведенні Рахунковою палатою контрольних заходів має принцип доказовості. Цей принцип не знайшов належного закріплення в Законі України "Про Рахункову палату". Недостатніми є і вимоги, які встановлені законодавством до доказів, одержаних Рахунковою палатою.

У зв`язку з цим пропонується закріпити в ст. 3 Закону України "Про Рахункову палату" принцип доказовості як один з принципів контролю, що здійснюється Рахунковою палатою. Також запропоновано включити до Стандарту Рахункової палати "Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів" додаткові вимоги до доказів: докази повинні бути не лише достатніми і достовірними, але також допустимими та належними. Допустимість доказів означає, що вони повинні бути зібрані лише законними методами, в порядку, встановленому чинним законодавством. При цьому необхідно встановити, що ряд обставин, які підлягають перевірці Рахунковою палатою, можуть бути підтверджені лише визначеним колом доказів. Належність доказів означає, що вони повинні прямо стосуватися предмета перевірки.

8. Встановлено, що, незважаючи на пропозиції щодо наділення Рахункової палати повноваженнями щодо винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни, відсутній комплексний підхід до створення гарантій щодо виконання зазначених приписів.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Роговенко Д.С. Взаємодія незалежного аудиту з державними контрольно-фінансовими органами в процесі здійснення контролю за використанням бюджетних коштів // Vivat Justitia! Міжнародний студентський науково-юридичний альманах. Вип. ІІ. – Львів: Львівський нац. ун-т імені Івана Франка, 2003. – С. 94-98.

2. Роговенко Д.С. До питання про статус Рахункової палати України // Право України. – 2004. – № 7. – С. 121-125.

3. Роговенко Д.С. Роль принципу незалежності в діяльності Рахункової палати України // Держава і право. Юридичні і політичні науки. Вип. 28. К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С. 464-473.

4. Роговенко Д.С. Система державного фінансового контролю – гарантія стабільної фінансової діяльності держави // Держава і право. Юридичні і політичні науки. Вип. 31. – К.: Ін-т держави