НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

РУДАКЕВИЧ Марія Іванівна

УДК 17:057.34

ФОРМУВАННЯ ЕТИКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ І ПРОФЕСІОНАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

25.00.03 – державна служба

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

КИЇВ-2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - | доктор педагогічних наук, професор,

заслужений працівник народної освіти України

МАЙБОРОДА Василь Каленикович,

Національна академія Служби безпеки України, професор кафедри.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

РОМАТ Євгеній Вікторович,

Київський національний торговельно-економічний університет, професор кафедри маркетингу

та комерційної діяльності;

доктор філософських наук, професор,

заслужений працівник народної освіти України

НАДОЛЬНИЙ Іван Федотович,

Національна академія державного управління

при Президентові України,

професор кафедри філософії

і методології державного управління;

доктор педагогічних наук, професор

ДЕМ’ЯНЕНКО Наталія Миколаївна,

Національний педагогічний університет

імені М.П.Драгоманова, завідувач кафедри

історії освітньо-виховних систем і технологій.

овідна установа – Інсти

Провідна установа - | Гуманітарний університет “Запорізький інститут державного та муніципального управління”, кафедра державного управління та адміністративного менеджменту, м. Запоріжжя.

Захист відбудеться березня 2007 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасна парадигма державного управління грун-тується на ідеї цивілізаційної місії держави в забезпеченні демократичного розвитку суспільства. Тому реформування державної служби як суб’єкта дер-жавного управління потребує нової моделі професійної етики державного службовця, яка орієнтується на цінності демократичної правової і соціальної держави, служіння народові України, професійну компетентність, здатність ефективно, в рамках закону і посадових повноважень реалізовувати функції державного органу. Такі особливості етики державного службовця актуалізують моральну складову його особистості та етичні засади державної служби як соціально-професійного інституту. Очікуваним наслідком етизації професійної поведінки державних службовців має стати утвердження в суспільних відно-си-нах демократичної та гуманної сутності української держави. Ось чому в Програ-мі розвитку державної служби на 2005-2010 роки (2004) вдосконалення норма-тивного регулювання професійної етики державних службовців визначено одним з пріоритетних напрямів. Потреба в посиленні етичних засад державної служби в Україні відповідає також світовому вектору суспільного розвитку, гуманізації міждержавних відносин, адаптації до стандартів Європейського Союзу.

Професійна етика державних службовців України з перших років не-за-леж-ності стала об’єктом уваги вітчизняних науковців і практиків, які в зростан-ні ролі гуманітарного, морально-етичного чинника вбачають основну законо-мір-ність демократичного розвитку суспільства (В.Б.Авер’янов, В.Д.Бакуменко, Б.А.Гаєвський, В.Д.Горбатенко, С.Д.Дубенко, В.Л.Коваленко, В.М.Князєв, В.І.Луговий, В.К.Майборода, В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, Є.В.Ромат, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін.).

За часи незалежності в Україні підготовлено й захищено низку канди-дат-ських дисер-тацій з окремих питань етики державного управління і державної служби (Н.Г.Грушанська (1998), М.А.Нинюк (2000), В.С.Колтун (2002). Скла-дові етики відповідно до предмета дослідження аналізуються в дисерта-ціях з державного управління (В.Д.Бакуменко, Т.Г.Гугніна, М.В.Кравченко, Ю.О.Куц, С.В.Майборода, В.М.Олуйко, П.Т.Павленчик, Є.В.Ромат, С.М.Серьогін, О.І.Су-шин-ський, В.В.Тертичка, С.К.Хаджирадєва, Ю.П.Шаров та ін.). Однак незва-жаючи на те, що вже напрацьована певна емпірична і теоретична база знань, не осмисленими в концептуальному плані залишаються підходи до переведення етичних цінностей і норм поведінки державних службовців у практичну площину, шляхи їх формування і ефективного функціонування.

Аналіз наукових праць з державного управління, загальної теорії етики, адміністративної етики, етики політики і бізнесу таких авторитетних зарубіж-них авторів, як В.Айхлер, Т.Адорно, К.-О.Апель, Ф.Бломе-Дрез, Д.Галліган, Т.Герет, В.Гьосле, Дж. Дьюі, Р.Т.Де Джордж, Р.Еррера, С.Кові, Р.Клоноскі, С.Салон, Б.Сутор, С.Троза, Е.Фромм, Ю.Хабермас, К.Хоман, Е.Хондегем та ін., у яких сформульовано принципово нове трактування сутнісних характеристик етики, її засадничої функції в системі соціальної практики, сприяли концеп-туаль-ному осмисленню автором процесів формування етики державних служ-бовців в Україні в умовах демократизації і професіоналізації державної служби.

Актуальність дослідження зумовлена також потребами в розв’язанні реальних морально-етичних суперечностей, які існують у сфері державного управління:

–

–

–

Розв’язання цих суперечностей передбачає використання сучасних поглядів на сутність феномена етики, її роль у соціальній системі, осмислення ціннісно-нормативних засад державної служби як суб’єкта державного управління.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта-цій-ну роботу підготовлено на кафедрі управління освітою Національної акаде-мії державного управління при Президентові України за комплексним науковим планом проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК № 0201U004833) та комплексним науковим планом пріоритетних напря-мів досліджень у галузі науки “Державне управління” (Рішення Вченої ради УАДУ від 29 квітня 2004 р.), у яких автор брала безпосередню участь у процесі дослідження теми за напрямом “Етика державного службовця, посадової особи місцевого самоврядування”.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоре-тичне обгрунтування формування професійної етики державних службовців в умовах демократизації та професіоналізації державної служби й розробка рекомендацій щодо її практичної реалізації.

Для досягнення мети було поставлено такі завдання:

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Об’єкт дослідження – морально-етичні відносини державних службовців у процесі професійної діяльності.

Предмет дослідження – теоретичні й практичні основи формування про-фе-сійної етики державних службовців в умовах демократизації і про-фесіо-налізації державної служби.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що основою формування етики державних службовців є суб’єкт-суб’єктна парадигма професійної управ-лін-ської діяльності, яка забезпечує гуманізацію і персоналізацію організації праці та професійних відносин на засадах демократичних цінностей і норм. Освоєн-ня засад професійної етики забезпечує єдність морально-етичної освіти й етичної соціалізації в трудовому колективі, а її реалізацію – співучасть в управ--лінні й творча самореалізація в колективній праці, динаміка яких базується на поєднанні суспільних, інституційних і особистісних інтересів держав-ного службовця. Такий підхід до формування професійної етики має соціально-моральний ефект при поєднанні етичного, політико-правового та орга-нізаційного регулювання поведінки державного службовця. Керованість цього процесу забезпечує етична інфраструктура державної служби як компле-мен-тарна система, що створює об’єктивні й суб’єктивні умови для утвердження в професійній діяльності державних службовців, у державних органах і сус-пільстві в цілому ціннісно-нормативних стандартів демократичних суспільних відносин.

Методи дослідження. У процесі роботи використано загальнонаукові методи дослідження, логічні методи пізнання та емпіричні методи.

Для аналізу монографій, нормативно-правових документів були вико-ристані системний, порівняльний та історико-логічний методи, а також метод синтезу результатів досліджень у різних галузях знань, для аналізу зарубіжного досвіду формування етики державних службовців – історико-логічний і компа-ра-тивний методи. Діагностика етики державних службовців здійсню-валася за допомогою конкретних методів соціологічного, соціально-психологічного і соціально-педагогічного дослідження, адекватних специфіці об’єкта дослі-дження, зокрема тестування (локус-контроль, схильність до лідерства, кому-нікативність тощо), методики вивчення мотивації поведінки, ціннісно-орієнтаційної єдності, анкетування, експертного опитування, дискурсу, інтро-спективного аналізу, контент-аналізу, аналізу продуктів діяльності державних органів і службовців (рішень, планів, програм діяльності, матеріалів атестації і самооцінки професійної діяльності, вчинків, професійних відносин) тощо.

Робота виконувалась поетапно впродовж 1996-2006 рр. Дослідження мало включений характер, здійснювалось у навчальному процесі й шляхом консультування трудових колективів державних органів. Дослідницькою базою дисертації слугували: колективи виконкому Тернопільської міської ради та Тернопільської облас-ної державної адміністрації, Київський міський і Тернопільський обласний центри підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств і установ, у яких проходять навчання державні службовці V-VІІ категорій, колектив контрольно-ревізійного управління в м. Києві, магістратура Тернопільського національного економічного університету (спеціальність “Державна служба”) та Інститут підвищення кваліфікації цього ж навчального закладу (курси підвищення кваліфікації державних службовців Казначейства України), департамент розвитку та модернізації Державної податкової адміністрації України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці теоретичних засад формування етики державних службовців і практичних рекомендацій з їх застосування на основі етичної інфраструктури державної служби. Дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням проблеми етики державних службовців в Україні. У межах проведеного дослідження

уперше:

–

–

–

–

удосконалено:

–

–

–

–

набули подальшого розвитку:

–

–

–

Практичне значення одержаних результатів. Загальним результатом про-веденого дослідження є теоретично обгрунтована концепція формування етики державних службовців, яка надає професійній етиці значимість інстру-мен-та практичного регулювання і саморегулювання професійної діяльності дер-жав-них службовців.

Проведене дослідження, висновки за його результатами є основою щодо:

–

–

–

–

–

Результати дисертаційного дослідження використовуються в роботі Дер-жав-ної податкової адміністрації України (акт про реалізацію від 15 серпня 2006 р. № 1484/8/33-3018); Казначейства України (акт про реалізацію від 16 червня 2006 р. № 126-20-118); Київського міського центру перепідготовки та під-ви-щення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій (акт про реалізацію від 22 квітня 2006 р.); Тернопільської обласної державної адміністрації (акт про реалізацію від 17 липня 2006 р. № 01-2171/27-10); Терно-піль-ського регіонального центру перепідготовки та підвищення квалі-фікації пра-цівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, дер-жавних підприємств, установ і організацій (довідка від 14 липня 2006 р. № 52); Тернопільського державного економічного університету в процесі підго-товки магістрів зі спеціальностей “Державна служба” і “Адміністративний менеджмент” (акт про реалізацію від 16 липня 2006 р. № 01-217/18-10).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею автора. Усі результати одержані безпосередньо здобувачем і відобра-жені в опублікованих ним роботах. У дисертації не використовувалися ідеї й розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Ідеї та висновки наукового досліджен-ня оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських, регіональних науково-практичних конференціях, семінарах та круглих столах, зокрема: “Під-ви-щення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, 2000), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (Київ, 2001), “Проблеми інтеграції науково-освітнього потенціалу в державотворчому процесі” (Тернопіль-Севастополь, 2001), “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002), “Шляхи вдосконалення етики державних службовців (Київ, 2002), “Досвід реформування державної служби Російської Федерації (Київ, 2003), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державо-творення” (Київ, 2005), “Досвід стажування державних службовців у США та ЄС і його роль у становленні демократичного державного управління в Україні” (Київ, 2002), “Сучасні проблеми регіонального управління та роль молодих державних службовців у їх вирішенні” (Хмельницький, 2004), “Професійна державна служба та місцеве самоврядування” (Харків, 2005); “Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України” (Ірпінь, 2005), “Організаційні та економічні проблеми розвитку муніципальних утворень” (Тернопіль, 2006).

Результати апробації матеріалів дослідження були схвалені, а тексти наукових доповідей, оприлюднених на конференціях, рекомендовані до опублікування.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи висвітлені в монографіях “Етика державних службовців” (2003), “Етика державної служби (зарубіжний досвід)” (2002), 23 статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, визначених ВАК України. Наукові результати дисертації висвітлені також у 22 публікаціях в інших виданнях, матеріалах науково-практичних конференцій та методичних посібниках.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, п’яти розділів, висновків і списку використаних джерел, додатку. Повний обсяг дисертації – 433 сторінки. Список використаних джерел налічує 452 най-менування. Дисертація містить 5 таблиць і 5 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної наукової проблеми: обгрунтовано актуальність теми дисертації; показано її зв’язок із науковими програмами й темами, зокрема напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; висвітлено ступінь наукової розробленості, визначено мету, завдання дослідження, його об’єкт, предмет, гіпотезу і методи; розкрито наукову новизну й практичну значимість результатів; наведені дані щодо публікацій за темою дослідження та апробації його результатів.

У першому розділі – “Етика державних службовців як об’єкт наукового дослідження вітчизняних і зарубіжних учених” – здійснено системний аналіз змісту вітчизняної і зарубіжної наукової літератури в контексті етичної управлінської парадигми, спрямованої на розбудову демократичної професійної державної служби, розглянуто наукові засади етики державних службовців як різновиду професійної етики.

Установлено, що в радянському суспільствознавстві досліджуваній проб-лемі присвячена єдина монографія – “Этика советской государственной службы” (В.Д.Попков, Москва, 1967). Низка наукових праць стосується адміні-стра-тивної і професійної етики, етики керівника й етикету (Ф.Т.Селюков, Е.Г.Фе-доренко, В.М.Шепель та ін.). Їх зміст відображає настанови марксистсько-ленінської етики та вимоги командно-адміністративної системи до державних службовців, яка діяла в СРСР. Етика державних службовців розглядається як форма моральної свідомості, зумовлена зовнішнім впливом. Її роль полягала в засвоєнні і подальшому “використанні” заданого способу “моральних” дій. Як домінуючі методи практичної реалізації етичних вимог до посадових осіб розглядалися адміністративно-правові та пропагандистсько-педагогічні. Звер-нен-ня до гуманістичної сутності етики державного службовця відбувається у 80-х рр. минулого сторіччя, коли активізуються дискусії науковців з теоретико-методо-логічних питань етики і коли провідні радянські суспільствознавці піддають критиці ідеологізацію етики, вказують на породжуваний нею моральний нігілізм та подвійну мораль.

Як методологічну основу аналізу стану наукових праць періоду незалежної України використано підхід до моралі як до духовно-практичного феномена, який поділяється провідними українськими етиками. Встановлено, що розпочаті в суспільстві процеси демократизації актуалізували потребу у виробленні гуманістичних засад держави. До проблем етики державної служби звертаються фахівці різних наук (правознавці, філософи, соціологи, психологи, політологи, педагоги, фахівці з державного управління), які етичний вимір управлінської теорії і практики пов’язують із демократизацією державного управління, забезпеченням системного підходу до його реалізації, підготовкою нового типу державного службовця (В.Б.Авер’янов, В.Д.Бакуменко, О.А.Воронько, Б.А.Гаєвський, В.Д.Горбатенко, С.Д.Дубенко, Н.М.Дем’яненко, В.Л.Коваленко, В.М.Князєв, В.І.Луговий, В.К.Майборода, В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, В.А.Ребкало, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін.).

Предметом досліджень українських учених стали проблеми морально-етичного чинника у підвищенні ефективності державного управління і державної служби, розвитку державної служби як культурного інституту, співвідношення етичного і правового регулювання професійної поведінки державних службовців, політичні й соціально-психологічні фактори професійної поведінки, моральні засади ділового спілкування, етика керівника, етична освіта державних службовців тощо (Т.Е.Василевська, Л.О.Воронько, В.С.Колтун, М.В.Кравченко, С.В.Крисюк, М.Д.Ле--сечко, В.І.Луговий, С.В.Майборода, Н.Р.Нижник, М.А.Нинюк, О.Ю.Оболенський, П.Т.Павленчик, Н.Г.Протасова, В.О.Саламатов, С.М.Серьо-гін, В.А.Скуратівський, В.М.Сороко, О.І.Сушинський, В.В.Тертичка, В.В.Цвєт--ков, А.О.Чемерис, С.К.Хаджирадєва, Ю.П.Шаров та ін.).

Каталізаторами уваги до етичної проблематики слугували українсько-американський симпозіум “Нор-ми етики в управлінні” (1994), прийняття нової Конституції України (1996), Концепції адміністративної реформи (1998), Загальних правил поведінки державних службовців (2000); науково-практичні конференції “Шляхи вдосконалення етики державних службовців” (2002), “Професійна етика працівника державної податкової служби як складова етики державного службовця України” (2005) тощо. У 2004 р. рішенням Ученої ради НАДУ тема “Етика державного службовця, посадової особи місцевого самоврядування” віднесена до пріоритетних напрямів досліджень у галузі науки “Державне управління”.

Більшість науковців характеризують етику державних службовців як конкретизацію загальноморальних настанов до даної професії. Вони трактують її як “новий підхід” до регулювання поведінки державних службовців, що асоціюється із повноцінним використанням правових засобів. Такі ідеї закла-даються в проект кодексу поведінки державних службовців. Професіоналізм обгрунтовується як моральна якість державного службовця; дискутуються питання щодо принципу політичної нейтральності державних службовців; утверджується позиція, згідно з якою етика має розглядатися не лише як критерій професіоналізму управлінських кадрів, а й застосовуватися в боротьбі з корупцією як критерій дотримання ними принципів законності, справед-ливості, гуманності у вирішенні питань, що стосуються забезпечення прав і законних інтересів кожної окремої особи.

За роки незалежності в Україні захищено низку кандидатських дисер-тацій з окремих питань етики державного управління і державної служби (Н.Грушан-ська (1998), М.Нинюк (2000), В.Колтун (2002). Етичні проблеми аналізуються також у дисертаційних дослідженнях із державного управління (В.Д.Бакуменко, Т.Г.Гугні-на, М.В.Кравченко, В.С. Куйбіда, Ю.О.Куц, С.В.Майборода, В.М.Олуй-ко, П.Т.Павленчик, Є.В.Ромат, С.М.Серьогін, О.І.Сушинський, В.В.Тер-тичка, С.К.Хаджирадєва, Ю.П.Шаров та ін.). В них осмислюються моральні засади демократичного управління, моральна оцінка державної по-літики, організаційно-правові засади етичної поведінки державних службовців, формування механізмів соціального контролю, проблеми соціальних цінностей українського суспільства, соціально-етичний потенціал державної служби, проблеми її професіоналізації, роль моральної культури державних службовців у системі професійної компетентності, її вплив на ефективність державного управління і державної служби тощо.

У дисертації показано, що в частині праць, присвячених проблемам етики й мо-ралі державних службовців, терміни “етика”, “мораль”, по суті, не вжи-ваються. Це явище можна визначити як синкретичний рівень осмислення мо-раль-но-етичних проблем державного управління і державної служби, як почат-ковий етап, коли вони не усвідомлюються як відносно самостійні і якісно від-мін-ні феномени, а тому не ідентифікуються як етичні і не вичленовуються із соціально-психологічних, організаційних, адміністративно-правових та політич-них відносин.

Недоліком частини вітчизняних досліджень є інерційне використання радянського (марксистсько-ленінського) підходу до етики як до “технологіч-ного засобу” державної служби, а не її основи. Практика державного управління здебільшого грунтується на принципі пріоритету інтересів держави, а не особи й громадянина. Це зумовлює перенесення в “гуманістичну” концепцію державного управління суб’єкт-об’єктної парадигми, що суперечить сутності демократичної держави.

Переважна більшість публікацій з питань етики державних службовців завершується постановкою проблеми. Це дало підстави стверджувати, що в літературі з державного управління більш-менш задовільно визначено деонтологічні чинники етичної поведінки. Однак не осмисленими в теоретико-концептуальному плані залишаються шляхи формування й функціонування етики державних службовців.

Основ-ні стандарти етики державних службовців України сформульовані в законодавчих і нормативно-правових актах держави. У них зазначається, що професійна діяльність державних службовців спрямована на утвердження базових цінностей держави. Так, Закон України “Про державну службу” (1993) закріпив ціннісно-функціональний підхід до діяльності державних службовців як до демократичної професійної діяльності, соціальним призначенням якої є “служіння народу України”. Конституція України (1996) визначила демокра-тичні ціннісні орієнтири такого підходу, окремі з яких у нормативно-правовій базі діяльності державних службовців і державних органів поки що лише задекларовані або ж розкриті однобічно.

Найбільш повно змістовий компонент професійної етики визначено в “Загальних правилах поведінки державного службовця” (2000). Однак відсут-ність понятійних стандартів етичних принципів і норм, процедурних гарантій їх впровадження, відповідальності й контролю за дотриманням ускладнює їх застосування. Такий висновок підтверджений і зарубіжними експертами: в оцінці системи державної служби України за базовими показниками OECР (2003) вказано на відсутність регулювання професійної етики державних службовців України.

У Концепції адаптації інституту державної служби України до стандартів Європейського Союзу (2004), а також у Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 рр. (2004) професійну етику державних службовців віднесено до основного системного завдання. Її зміст відповідає європейським принципам етики: демократичності, професіоналізму, політичній нейтральності, чесності, відповідальності, справедливості, лояльності, відкритості, ініціативності тощо.

Аналіз зарубіжної літератури показав, що вивчення етики державних службовців грунтується на запозиченні висновків із досліджень у сфері менеджменту та етики бізнесу. Сучасний етап розвитку теорії етики державної служби здійснюється в руслі “нового” державного управління – “менеджера-лізму”. Формування професійної етики державного службовця розглядається як розвиток якостей морального суб’єкта, який ефективний у ситуації змін. Генеративною основою такої спроможності є “проактивна” поведінка, що грун-тується на свободі вибору. Її чинниками виступають совість, моральна само-свідомість, уява, незалежна воля. Теоретичною основою управлінської прак-тики слугують традиційна етика доброчесності (Арістотель, теологічна етика (Августин)); суб’єктивна етика совісті (І.Кант); міжсуб’єктна етика діалогу (комунікативна чи дискурсивна етика) (К.-О.Апель, Ю.Габермас, К.- В.Гьосле, П.Ульріх та ін.)). Вони співвідносяться із загальними нормативно-етичними положеннями, виробленими науковою думкою впродовж історії людства.

Наголошується, що розвиток Європейського Союзу як спільноти демократичних держав та адміністративні реформи, що відбувалися в країнах ЄС, зумовили інтернаціоналізацію досліджень урядової етики. Аналіз звітів Організації Еконо-мічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР), матеріалів міжнародних конференцій і семінарів з етики, публікацій Транспаренсі Інтернешнл показують, що в країнах ЄС етика державних службовців розгля-дається в кількох значеннях: як система, що інтегрує конституційні, органі-заційні та індивідуальні цінності; як основа нового менеджменту і органі-заційної культури та як антикорупційний засіб.

Близькі до підходів американських і європейських науковців позиції російських учених. Формування етики державних службовців вони пов’язують з концепцією розвитку “культурно-гуманістичної” основи трудової діяльності. Особливістю досліджень російських учених є супровід наукового пошуку моніторингом громадської думки і опитуванням державних службовців щодо загальних проблем моральності і службової етики, стану і проявів бюрократизму, корупції тощо.

Результати аналізу літератури за обраною темою дали змогу визначити напрями, що досі достатньо не розкриті й вимагають наукового дослідження. Частково вони відображені в авторському підході до професійної етики як до цілісного феномена, що має духовно-практичну природу.

Роль професійної етики розкривається через низку функцій: пізнавально-оцінну, регулятивну, узгоджувально-інтеграційну, контрольну, запобіжно-профілактичну, соціалізаційну, розв’язання конфліктів.

Формування професійної етики державних службовців розглядається як процес становлення професійної моральної свідомості, набуття досвіду моральної діяльності та етичного спілкування, самовиховання морально-професійних якостей, що є складниками його професіоналізму. Він являє собою інтерналізацію суспільних і специфічно-професійних цінностей та норм професійної поведінки, які реалізуються в спільній практичній діяльності. Динаміку цього процесу відображено в контексті стадій соціокультурної еволюції моральної свідомості. Встановлено, що базовим рівнем морального розвитку державного службовця має бути постконвенційний (автономний) рівень морального суб’єкта, для якого дотримання морального закону є справою гідності й честі. Механізмом етичної поведінки виступає моральне самоствердження державного службовця як суб’єкта професійної діяльності у формі вільного і свідомого вчинку (рішення, дії).

Системний аналіз літературних джерел дав змогу визначити основні напрями дисертаційного дослідження, в межах яких мають бути вирішені питання обраної проблеми.

У другому розділі – “Зарубіжний досвід етизації державної служби” –на основі системного, історико-логічного, компаративного підходів здійснено аналіз практики впровадження етики у державній службі США, країнах Європейського Союзу та Росії.

Установлено, що в другій половині ХХ ст. етизація державної служби стала пріоритетним напрямом адміністративних реформ у країнах розвиненої демокра-тії. На зміну технократичній моделі управління з властивою їй веберівською бюрократичною етикою прийшов “менеджеризм”, який грун-тується на взаємній довірі і співпраці суб’єктів управління. Його характерною ознакою є гуманізація процесу управління, що виявляється в розширенні меж дії моральних і, від-повідно, звуженні меж правових і адміністративних засобів, стимулюванні почуття власної значимості державних службовців і етичної поведінки, сприянні розвитку індивідуальної творчості в колективній діяльності управління.

Показано, що система етики державного управління в США забезпечує культурну легітимацію ціннісно-нормативних засад демократичного суспіль-ства. Професійна діяльність державних службовців спрямована на утвердження базових цінностей держави – законності, свободи, справедливості, рівно-прав-ності тощо. Впровадження етичних стандартів у діяльність державних служ-бовців здійснюється через кадрову політику, адміністративно-правовий захист персоналу, контроль і нагляд за його діяльністю. Реалізацію цих напрямів забезпечують, насамперед, елементи етичної інфраструктури, закріплені законами США і ухвалами Президента. Це, зокрема, законодавство з етики державних службовців, Кодекс етики державного службовця, Управління державної етики (Office of Government Ethics – OGE) як самостійна установа в системі виконавчої влади, яка здійснює “повне керівництво етичною політикою виконавчої влади”, інститут генерального інспектора - вища контрольна інс-танція держави з питань етики державного врядування, референт з етики в державних структурах, система добору кадрів - merit system (“система зас-луг”), Pада із захисту системи заслуг (Merit System Protection Board - MSPB), Комісія із захисту рівнос-ті можливостей працівників (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC) та ін. Захист професійної честі державних службовців реалізується також засобами громадських інституцій - Американської асоціації державних службовців (ASPA), Національної організації Честі (PAA); суспільний контроль і нагляд за дотриманням професійної етики здійснюють ЗМІ та громадські об’єднання.

Виявлено особливості регулювання етики державних службовців Великобританії, зокрема встановлення Кодексом Корони (Об’єднаного Королівства Великої Британії і Північної Ірландії) моральних обов’язків міністрів і державних службовців у процесі їх професійної взаємодії; регламентація етики діяльності міністрів уряду на основі Кодексу міністра; практика обгрунтування суспіль-них цінностей і забезпечення їх виконання Комітетом із проблем соціальних стандартів у суспільному житті тощо.

У розділі зроблено висновок, що впровадження нового державного управління зумовило девальвацію традиційних етичних цінностей державного обслуговування (чесності, справедливості, рівності тощо) і загрозу зловживань з боку державних службовців у формі так званого “синдрому дверей, що обертаються”, “ефекту човників” тощо. Морально-правові засоби їх вирішення, а також програма “Громадянська хартія”, що визначає стандарти і процедури державних послуг, становлять практичний інтерес для вітчизняної практики.

Аналіз французького досвіду ілюструє процес трансформації традиційної бюрократичної етики державних службовців у сучасний “широкий” етичний підхід, який грунтується на чотирьох принципах модернізації державної служби: відновлення соціального діалогу; підвищення відповідальності та посилення підзвітності державних службовців; запровадження оцінювання менеджменту; забезпечення відкритості державної служби для громадян і покращення відносин із споживачами. Його основою виступає моральна мотивація державних службовців, яка стимулює формування “нової управлінської культури”. У досвіді Франції заслуговує на увагу етичний зміст принципу “відкритості”, який є одним із пріоритетів адміністративної реформи. Відкритість трактується як причетність (компліцитність), що характеризує відносини державних службовців і громадян у процесі взаємодії як суб’єкт-суб’єктні у контексті “повідомити – залучити”. Метою компліцитності є не стільки передача партнеру (громадянину, суспільству) інформації, скільки прагнення викликати в нього спочатку певну реакцію – довіру, а потім “залучити” до співучасті в управлінні.

Визначальну роль в утвердженні професійної етики відіграє керівник, якому надано право використовувати з цією метою всі засоби управління людськими ресурсами. При цьому принцип “ієрархії” врівноважується прин-ципом “раціонального управління” – автономією чиновника і правом на участь в обговоренні, а у крайніх випадках – і так званим обов’язком непокори. Етизація французької бюрократії також реалізується засобами етичної інфра-структури держави, елементами якої є Кодекс етики і низка організаційних структур: Вища (Національна) Рада з етики (1995), Центральний департамент із попередження корупції (1993), Міжміністерська комісія з розслідування контрактів, які укладаються службовцями (1994), тощо.

У розділі наголошується, що розбудова “спільного Європейського дому” зумовила потребу в спільних цінностях і єдиних підходах до етики державної служби. Філософською основою загального консенсусу європейської спільноти обрана дискурсивна етика, яка забезпечує взаємозбагачення і взаємопро-ник-нення культур, конструктивне розв’язання конфліктів, а тому слугує засобом досяг-нення універсального порозуміння. Вона отримала політико-інституційне виз-нання і стала своєрідною ідеологією, яка втілюється не лише у між-державних відносинах, а й у внутрішньодержавному житті. Способом гармо-нізації службової етики і боротьби з корупцією в європейській спільноті став модельний Кодекс поведінки державних службовців, рекомендований Комі-те-том Міністрів Ради Європи як взірець для національних кодексів (додаток до Страс-бурзької Рекомендації № R (2000/10), травень, 2000). Таким чином, три базові напрями європейської інтеграції – економіка (economi), ефективність (efficiency), результативність (effectiveness), що реалізуються на основі ідеї політичної співвідповідальності, доповнено четвертим - етичним (ethics).

У розділі проаналізовано генезу російського підходу до професійної етики і показано, що сьогодні запроваджується нормативно-правове регулю-вання поведінки державних службовців. Указ Президента Росії “Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних служ-бовців” (2002), а також Федеральний Закон “Про державну цивільну службу Російської Федерації” (2004) створюють формальні підстави для службової діяльності, зорієнтованої на чесність, законність і ефективність. Для здійснення контролю за поведінкою і врегулювання конфлікту інтересів у державних органах утворюються “комісії з дотримання вимог до службової поведінки державних службовців і врегулювання конфлікту інтересів”.

У третьому розділі – “Ідейні та нормативні засади етики державних службовців України і їх реалізація в сучасних умовах” – досліджено основ-ні дже-рела стандартів професійної етики та їх зміст, зокрема Конституція та зако-ни України, політичні рішення і нормативно-правові акти української держави; проведено емпіричне дослідження етики державних службовців, виявлено основні тенденції і суперечності функціонування, обгрунтовано їх оцінку.

У формі принципів державної служби Закон України “Про державну службу” закріпив базові цінності етики державних службовців: служіння наро-дові України, демократизм, законність, гуманізм, соціальна справедливість, професіоналізм, ініціативність, чесність, персональна відповідальність. Відне-сення демократизму до базових принципів професійної діяльності вимагає застосування демократичного інструментарію діяльності. У ст. 5 визначено загальні вимоги етики державного службовця.

У розділі показано, що в Конституції України сформульована моральна сутність демократичної держави, закріплені її основні цінності, норми їх реалізації, особливості професійної діяльності владних органів, а також механізм гуманізації суспільних відносин і формування етики державних службовців. Це, зокрема, ключові ідеї Конституції України: людина – найвища цінність; “головний обов’язок” держави – “утвердження і забезпечення прав і свобод людини”; механізм співучасті громадян в управлінні державними справами, підзвітність і підконтрольність, відповідальність держави перед людиною і народом тощо. Однак у нормативно-правовій базі діяльності державних службовців і державних органів вони лише задекларовані, а ідея співучасті громадян в управлінні відображена формально.

Найповніше вимоги професійної етики визначені в Загальних правилах поведінки державного службовця (2000). Це, зокрема, доброчесність, дотри-мання етичних принципів європейської спільноти – чесність, справедливість, відповідальність, прозорість і відкритість; положення щодо конфлікту інтересів тощо. Проте в документі відсутні понятійні стандарти названих принципів та етичних норм, процедурні гарантії їх упровадження, а також реальні і впливові санкції. Позитивне значення цього документа полягає в тому, що він поставив завдання щодо впровадження засад службової етики. Разом з тим його прий-няття не стало фактором перебудови діяльності державної служби на морально-етичних засадах. Це підтвердила й оцінка системи державної служби України за базовими показниками OECР (2003), в якій вказано на відсутність регулювання професійної етики державних службовців України.

Концепція адаптації інституту державної служби до стандартів Євро-пейсь-кого Союзу, схвалена Указом Президента України (2004), а також Програ-ма розвитку державної служби на 2005-2010 роки відносять професійну етику державних службовців України до першої основної системної проблеми, яка породжує великий ризик дій державних службовців на власний розсуд і прояви корупції. Однак всупереч такому визнанню, вимоги професійної етики у документах виписані фрагментарно, відсутні важелі їх реалізації.

Вивчення стану етики державних службовців здійснювалося з погляду загальних рівневих критеріїв: 1) загальносоціального – відповідність рішень, учинків, дій, службових відносин та їх наслідків нормам закону і вимогам суспільної моралі; 2) інституційного – відповідність професійної поведінки специфічно-професійним нормам і стандартам державної служби; 3) рівня колективу – етичні засади організації діяльності та її ефективність, відпо-відність службових відносин колективним та індивідуальним цінностям і нормам; 4) індивідуального рівня – моральне самоствердження, професійний розвиток і самореалізація. Такий підхід до визначення згаданих критеріїв дає змогу оцінити загальногуманістичне значення професійної етичної діяльності державних службовців, а також її відповідність спеціальним етичним вимогам до службової діяльності. Оцінці підлягали характеристики моральної свідомості і самосвідомості державних службовців, моральні якості професійної діяльності і її наслідки, етичні засади організації праці в колективі, характер службових відносин, стиль керівництва тощо.

Дослідження показало, що суспільство усвідомлює потребу у взаємодії з інститутами держави на демократичних засадах і готовність до цього; виявлено характеристику очікувань громадян щодо моральних ознак влади: 98,1% опи-таних вважають, що влада має бути відповідальною, 98,6% – чесною, 96,7% – компетентною, 83,9% – демократичною, 82% – передбачуваною. Державні службовці також усвідомлюють потребу в дотриманні етичних стандартів демократичної, правової і соціальної держави. Проте міра інтерналізації і екстерналізації ціннісних регуляторів їх професійної поведінки незначна. Нормативно-правові важелі (від законів до посадових інструкцій) визнають лише 20-25% опитаних, близько 4% вважають, що таку роль відіграють Загальні правила поведінки. Підтверджено висновок інших українських дослідників про те, що інерційне функціонування радянських стандартів службових відносин породило морально-професійну проблему самовідтворення конформістських стандартів поведінки державних службовців і корпоративних традицій у колективах державних органів.

Виявлено й обґрунтовано суперечності між формальною і неформальною організаціями трудових колективів, домінування в професійній діяльності державних службовців міжособистісних, а не ділових відносин. Це означає, що: 1) зміст та організація праці не задовольняють соціально-моральні потреби службовців (у повазі, визнанні, самореалізації); 2) за відсутності чіткої регламентації обов’язків міжособистісні відносини слугують механізмом нейтралізації бюрократизації праці, компенсації традиції жорсткої ієрархії, які принижують особистість і ускладнюють виконання cлужбових обов’язків. Державні службовці виявляють три типи поведінки: 1) пристосування під тиском зовнішніх обставин (безвідносно до мотивації); 2) виконання професій-них обов’язків з дотриманням етичних вимог; 3) поведінка на засадах моральної автономії - внутрішньої потреби діяти морально. За узагальненими даними, в процентному співвідношенні їх можна представити як 45:35:20.

Порушення етичних норм державні службовці пов’язують із особистіс-ними чинниками: неготовністю до професійної взаємодії на засадах “взаєм-ності“, відсутністю самоідентифікації як державної людини, браком знань і досвіду стосовно моральної аргументації рішень і дій, навичок практичної реалі-зації етичних принципів державної служби. У внутрішніх ділових відноси-нах відсутній дух колективізму, співпраці, взаємодопомоги. Причинами неетич-ної поведінки у зовнішніх відносинах службовці називають відсутність стандартів і контролю за наданням державних послуг громадянам.

Обгрунтовано, що стан професійної етики державних службовців України є серйозною практичною проблемою. З одного боку, він зумовлений станом моральної свідомості, якій властивий радянський стереотип сприйняття моралі-етики як певної абстракції, а з другого – неналежною організацією діяльності, яка не сприяє дотриманню норм професійної етики. Виявлена також суперечність між позитивними очікуваннями державних службовців щодо дієвості нормативних морально-етичних регуляторів професійної діяльності і фактичною бездіяльністю з їх упровадження з боку керівників.

У четвертому розділі – “Теоретико-методологічні основи формування етики державних службовців” – розглядаються сутність і зміст етичної пове-дінки державних службовців і процес її формування на основі професійного спілкування та організації професійної діяльності.

Розробка теоретичних основ етичної