КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

СТОЛБОВИЙ ВОЛОДИМИР МИКОЛАЙОВИЧ

УДК 325.1/.3+351.756+35.078.18

РЕГУЛЮВАННЯ ЗОВНІШНЬОЇ МІГРАЦІЇ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРИМУСОВИМИ МЕТОДАМИ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2007

Дисератацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ України, МВС України

Науковий керівник

доктор юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Марчук Валентин Мефодійович, Київський національний торговельно-економічний університет, професор кафедри комерційного права

кандидат юридичних наук, професор Гіжевський Володимир Казімірович, Університет економіки та права "КРОК", проректор, декан юридичного факультету

Провідна установа Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, кафедра адміністративного права, МОН України, м. Харків

Захист відбудеться 27 червня 2007 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий "22" травня 2007 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради |

М.В. Лошицький

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Положення Конституції України, Концепція адміністративної реформи та документи, прийняті на їх розвиток, є важливим компонентом створення громадянського суспільства, забезпечення режиму законності та врегулювання суспільних відносин відповідно до стандартів демократичної держави. Одним з явищ, що розвинулося за часи розбудови незалежної України та потребує такого регулювання, є міграція.

Зростання міграційних потоків за останні роки – це наслідок загальносвітових соціально-економічних та політичних процесів. Збільшення вимушених та "економічних" мігрантів ставлять перед державними органами складні нестандартні завдання щодо регулювання міграційної ситуації. Так, у 2004 році зовнішня міграція в Україні становила 38567 осіб, у 2005 році – 39580 осіб, у 2006 році – 44227 осіб, у січні 2007 року – 3881 осіб.

Міграційні рухи впливають на рівень життя громадян та спонукають до суттєвих змін умов проживання мігрантів і їх соціально-економічної адаптації. Таким чином, зовнішня міграція перетворюється у важливий фактор загального соціального й економічного розвитку, своєрідний феномен впливу на процеси оптимізації міждержавних стосунків.

Внутрішньодержавні переміщення населення також впливають на економічну та соціальну стабільність у країні, породжують зміни в рівні життя, створюють нові центри концентрації населення.

Проблеми, що породжуються міграційними процесами, потребують комплексних досліджень з метою забезпечення сучасного наукового супроводження діяльності з регулювання міграційних процесів, у тому числі й адміністративно-правовими засобами. Це надасть можливість розвитку позитивних тенденцій, що впливатимуть на зростання рівня економіки та соціальну збалансованість, а також вироблення ефективної політики щодо протидії нелегальній міграції і торгівлі людьми.

Важливий науковий внесок у дослідження міграційних процесів зробили вчені: А. Бабенко, Ю. Бузницький, О. Малиновська, В. Новік, О. Піскун, С. Пирожков, І. Прибиткова, Ю. Римаренко, В. Трощинський, М. Шульга. Водночас їх увага здебільшого зосереджена на аналізі філософсько-теоретичних, соціально-політичних, соціологічних питань негативного впливу міграції на суспільний порядок і благополуччя громадян.

Правові аспекти міграції висвітлюються в роботах вчених-юристів: С. Бритченка, І. Вайнагія, О. Войцехівського, О. Джужи, В. Колпакова, О. Кузьменко, А. Мацко, С. Мосьондза, Т. Назарова, В. Олефіра, С. Ратушного, П. Чалого, С. Чеховича, В. Шакуна.

Незважаючи на підвищений інтерес до міграційних процесів, активізацію наукових досліджень юридичного профілю, необхідно визнати, що сьогодні є дефіцит наукових досліджень і теоретичних джерел щодо юридичних механізмів регулювання міграційних процесів.

Саме тому для вітчизняної адміністративно-правової науки розробка регулювання зовнішньої міграції адміністративно-примусовими методами є новим, недостатньо вивченим напрямом наукового пошуку. Викладене пояснює актуальність теми дослідження, структуру дисертації, її зміст, а також вибір наукового, нормативно-правового і практичного матеріалу.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана згідно з планом наукових досліджень Міністерства внутрішніх справ України (п. 2.10 Пріоритетних напрямів фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України від 05 липня 2004 року №755) та планом науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2007 рік (затверджений ректором університету 03 січня 2007 року, п. 62). Крім того, обрана тема відповідає основним напрямам, визначеним Концепцією демографічного розвитку на 2005-2015 роки (Постанова Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2004 року №724).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в теоретичному осмисленні стану використання адміністративно-примусових методів, виробленні пропозицій щодо оновлення законодавчих підстав і практики державного регулювання процесів міграції іноземців та осіб без громадянства в Україні.

Зазначена мета обумовила постановку та пошук оптимальних шляхів вирішення таких завдань:

- визначити місце зовнішньої міграції в структурі демографічних процесів;

- проаналізувати існуючі міграційні потоки та запропонувати їх класифікацію;

- висвітлити особливості державної міграційної політики України, надати рекомендації щодо її вдосконалення;

- розкрити особливості державно-управлінських форм, які використовуються у сфері регулювання міграційних процесів в Україні;

- охарактеризувати адміністративно-примусові методи як правові регулятори міграційних процесів в Україні;

- встановити співвідношення методів адміністративного примусу з іншими засобами впливу на міграційну ситуацію в Україні;

- висвітлити юридичну природу адміністративної відповідальності в сфері зовнішньої міграції;

- проаналізувати й узагальнити сучасний стан адміністративної відповідальності зовнішніх мігрантів за порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію;

- розглянути юридичний склад адміністративних проступків, пов’язаних з порушеннями зовнішніми мігрантами правил перебування в Україні і транзитного проїзду її територією;

- підготувати пропозиції з удосконалення норм вітчизняного законодавства про міграцію, спрямовані на:

подолання наявних колізій окремих юридичних норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України, постанов Кабінету Міністрів, указів Президента України та інших нормативно-правових актів, якими регламентуються суспільні відносини у сфері міграції;

приведення змісту низки правових норм у відповідність із сучасними потребами правозастосовної практики;

удосконалення законодавчої техніки викладення змісту адміністративно-правових норм, якими детермінуються правила перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні, й адміністративна відповідальність за їх порушення.

Об’єкт дослідження – правовідносини, що виникають у сфері зовнішньої міграції.

Предметом дослідження є адміністративно-примусові методи, які використовуються у правовому регулюванні зовнішньої міграції.

Методи дослідження. Головним методом дослідження є діалектичний метод, як загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ в їх суперечностях, розвитку та змінах, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Водночас у роботі застосовуються такі методи і прийоми пізнання:

- формально-логічний – застосовується при побудові визначень понять "адміністративна відповідальність", "провадження у справах про адміністративні проступки", "стадія адміністративного провадження" та інших дефініцій, сформульованих дисертантом (підрозділи 3.1, 3.4);

- логіко-юридичний – використовується з метою обґрунтування пропозицій щодо внесення до чинного законодавства про міграцію, спрямованих на подолання колізій окремих юридичних норм (підрозділи 3.2, 3.3, 3.4);

- логіко-семантичний – застосовується при виробленні пропозицій з удосконалення законодавчої техніки викладу змісту низки адміністративно-правових норм, що регламентують соціальні відносини у сфері міграції (підрозділ 3.2);

- історико-правовий – використовується при дослідженні еволюційного процесу окремих адміністративно-правових норм, якими регулюються правила перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні й транзитного проїзду через її територію (підрозділ 1.3);

- порівняльно-правовий – застосовується при порівняльному аналізі вітчизняного, зарубіжного та міжнародного законодавства про міграцію (підрозділ 3.3);

- статистичний – використовується при аналізі емпіричних даних щодо стану адміністративної практики міських (районних) судів, підрозділів Державної прикордонної служби, а також у процесі дослідження статистичного матеріалу, який відображає загальні тенденції міграційних процесів в Україні (розділ 1, підрозділи 3.1, 3.3, 3.4);

- соціологічний – застосовується при проведенні опитувань суб’єктів попередньої адміністративно-правової кваліфікації, уповноважених здійснювати процесуальні дії при провадженні у справах про адміністративні проступки, передбачені статтею 203 КУпАП (підрозділи 3.2, 3.3).

Емпіричну базу дослідження становлять: Конституція України, закони України, відомчі нормативні акти, міжнародні правові документи, зарубіжне законодавство з питань міграції, відповідні статистичні й аналітичні матеріали Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції України за період з 2002 по 2007 роки.

У рамках проведеного дисертаційного дослідження було опитано 305 співробітників Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області з питань досліджуваної проблематики.

Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових ідей, тенденцій розвитку адміністративно-правових відносин у сфері міграції, шляхів удосконалення нормативної регламентації правил перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні. Ґрунтуючись на здобутках представників різних напрямів юридичної науки, насамперед, загальної теорії права, адміністративного права та його складових (адміністративно-деліктного права, службового права, адміністративного судочинства), а також на проведених раніше дослідженнях проблематики правового регулювання міграційних процесів в Україні адміністративно-примусовими методами, уперше здійснено поглиблене дослідження адміністративно-деліктного аспекту юридичної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення ними правил перебування в Україні й транзитного проїзду через її територію.

У поданій роботі обґрунтовується низка положень, що розв’язують конкретні наукові завдання і характеризуються науковою новизною, мають істотне теоретичне та прикладне значення, а саме:

вперше:

- здійснено поглиблене дослідження адміністративно-деліктного аспекту юридичної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення ними правил перебування в Україні та транзитного проїзду територією України;

- розвинуто тезу про актуальність наукового дослідження міграційних процесів в Україні на правозастосовному та правотворчому рівнях забезпечення практичних потреб діяльності правоохоронних органів;

- виділено та проаналізовано форми державного регулювання міграційних процесів в Україні;

- досліджено методи державного регулювання міграційних процесів в Україні та встановлені їх особливості;

- запропоновано власні науково обґрунтовані дефініції понять "адміністративний примус", "заходи адміністративного попередження", "заходи адміністративного припинення", які застосовуються публічною адміністрацією щодо регулювання зовнішніх міграційних процесів: адміністративний примус, який застосовується публічною адміністрацією для регулювання зовнішніх міграційних процесів – це владна діяльність публічної адміністрації щодо суб’єктів міграційних процесів з метою урегулювання їх відповідно до публічних інтересів, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення; заходи адміністративного попередження щодо регулювання міграційних процесів є одним з видів адміністративного примусу, який застосовується публічною адміністрацією з метою попередження правопорушень та обставин, що загрожують громадській та особистій безпеці громадян, або посягають на публічні інтереси; заходи адміністративного припинення, які застосовуються до суб’єктів зовнішніх міграційних процесів – це примусове припинення протиправних дій, що мають ознаки адміністративного правопорушення, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправних дій та притягнення винних до адміністративної відповідальності;

- запропоновано власні науково обґрунтовані дефініції понять "адміністративна відповідальність", "провадження у справах про адміністративні проступки", "стадія провадження у справах про адміністративні проступки": адміністративна відповідальність – це специфічна реакція держави на адміністративний проступок, яка полягає у застосуванні до винної особи заходів впливу, передбачених санкціями відповідних адміністративно-деліктних норм; провадження в справах про адміністративні проступки – це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів адміністративної юрисдикції з реалізації норм адміністративно-деліктного права, яка відбувається під час розгляду ними справ про адміністративні проступки; стадія провадження у справах про адміністративні проступки – відносно автономна частина провадження у справах про адміністративні проступки, яка в рамках загальної мети цього виду провадження наділена локальними завданнями та іманентними лише їй особливостями (коло суб’єктів, акти процесуального закріплення);

- надано детальну характеристику юридичного складу адміністративних проступків, передбачених статтею 203 КУпАП;

удосконалено:

- чинний КУпАП, Закон України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", нормативні акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а саме: вдосконалено законодавче регулювання суспільних відносин в сфері міграції щодо уникнення неузгодженості, дублювання та суперечностей окремих норм вітчизняного законодавства про міграцію, законодавча техніка їх викладення;

- шляхи процесуальної регламентації провадження у справах про адміністративні проступки, передбачені статтею 203 КУпАП;

- концептуальні засади нормативно-правової регламентації порядку адміністративного видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України, як додаткового адміністративного стягнення, що накладається на порушника міграційного законодавства;

отримало подальшого розвитку:

- визначення місця міграції у структурі демографічних процесів;

- класифікація міграційних процесів в Україні та розкриття сутності кожного виду;

- заходи з удосконалення державної міграційної політики в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в можливості їх використання:

- у правотворчій сфері – висновки та пропозиції, викладені в дисертації, можуть бути використані при вдосконаленні чинного законодавства про міграцію (акт впровадження МВС України від 08 листопада 2006 року №49/1-6235, акт впровадження ГУ МВС України в Київській області від 16 листопада 2006 року №17/1-3196);

- у сфері правозастосування – запропоновані автором рекомендації були використані для вдосконалення практики застосування норм адміністративного права органами (акт впровадження ВРУ від 01 листопада 2006 року №06-19/15569);

- у навчальному процесі положення, теоретичні висновки, рекомендації та їх аргументація були включені у тематичні плани навчальних та спеціальних курсів з "Адміністративного права", "Адміністративної відповідальності" та "Адміністративно-деліктного права", використовуються при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів, а також у науково-дослідній роботі ад’юнктів, слухачів та курсантів (акт впровадження КНУВС від 24 листопада 2006 року №46/3591);

- у науково-дослідній сфері – матеріали дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблематики державного регулювання міграційних процесів в Україні.

Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертації обговорювались на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ та отримали позитивну оцінку. Її основні положення доповідались на міжнародних науково-практичних конференціях: "Научные исследования и их практическое применение. Современные состояния и пути их развития" (1–15 жовтня 2006 року, м. Одеса); Materialy II Miedzynarowej naukowe-praktycznej konferencji "Wyksztalcenie i nauka bez granic 2005"–27 grudnia 2005 roku, Praha); науково-практичних конференціях: "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании" (15–25 грудня 2005 року, м. Одеса); "Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики" (22 грудня 2006 року, м. Київ); на засіданні круглого столу "Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан та шляхи її оптимізації" (17 червня 2005 року, м. Київ).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у дев’яти наукових статтях, чотири з яких опубліковані у фахових виданнях та у п’яти тезах науково-практичних конференцій.

Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев’ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (231 найменування на 21 сторінці) та семи додатків на 13 сторінках). Загальний обсяг дослідження становить 182 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її мета та основні завдання, детермінуються об’єкт і предмет проведеного дослідження, окреслюються методологічні засади його здійснення. Розкривається наукова новизна положень, які виносяться на захист, визначається теоретична та практична значущість здобутих результатів, їх апробація та впровадження. Наводяться дані про публікації автора і структуру дисертації.

Розділ 1 "Міграція як соціально-демографічний процес" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Місце міграції у структурі демографічних процесів" обґрунтовується необхідність проведення фундаментального дослідження явища міграції у структурі демографічних процесів. Визначено, що будь-яка сукупність людей, а тим більше така, як народонаселення, зазнає кількісних і якісних змін. Кількісні зміни відбуваються внаслідок як "внутрішнього" руху, тобто відновлювального процесу, так і "зовнішнього" – міграції населення. Причому все це зумовлює якісні зміни, але перше лише за одним (віковим), а друге за багатьма параметрами. Водночас соціальний рух змінює лише якісні характеристики населення. У цьому він подібний до міграційного руху. Але, на відміну від міграції, він охоплює соціальним розвитком не тільки складові сукупності, а й сукупність загалом. Міграція ж хоча й сприяє соціальному розвитку, але не всієї сукупності, а лише її складових. Міграційний процес багато в чому пов’язаний не тільки із соціальним розвитком, а й з природним рухом. З ним пов’язаний також соціальний рух.

На відміну від природного руху, міграція являє собою рух населення у просторі, зміну його територіального розподілення, тобто географії. У такому розумінні міграція не змінює чисельності населення тієї території, у рамках якої відбувається його пересування. Змінюється лише чисельність та структура населення окремих частин даної території (країни). Відповідно до цього, під міграцією пропонується розуміти переміщення особи з метою зміни місця проживання (перебування), що супроводжується перетинанням державного кордону (зовнішня міграція) або меж адміністративно-територіальних одиниць України (внутрішня міграція).

У підрозділі 1.2. "Загальна характеристика видів міграційних процесів" вказано на такі основні ознаки міграції: а) переміщення людей, переселення, пересування, тобто процес; б) перетинання у процесі рухів як державних, так й адміністративних меж територій; в) тимчасова або постійна зміна місця проживання або роботи; г) метою міграції є поліпшення соціально-економічного становища.

На підставі аналізу підтверджується, що в сучасних умовах за своєю структурою міграція поділяється: 1) за територіальною ознакою: внутрішня, зовнішня; 2) за часовою ознакою: постійна чи незворотна, тимчасова, сезонна, кочова, маятникова; 3) за способом реалізації: організована, неорганізована; 4) за відношенням до країни: еміграція, імміграція, транзитна міграція; 5) за ступенем контрольованості: легальна, нелегальна.

У дисертації характеризується кожен вид міграції, наводиться статистика зростання чи зменшення за кожним видом, станом на 2002–2007 роки.

У підрозділі 1.3. "Державна міграційна політика України" досліджується її сутність та особливості. Аналізується правова основа щодо регулювання міграційних процесів в Україні. Визначаються прогалини в існуючому законодавстві та шляхи їх усунення.

Зазначається, що дієвим інструментом досягнення цілей державної міграційної політики є розробка та реалізація загальнодержавних, а також, за потреби, регіональних чи галузевих міграційних програм, за допомогою яких можна забезпечити системний підхід до вирішення поставлених завдань. Ефективність такого методу вже доведено результатами реалізації програм з облаштування раніше депортованих та щодо боротьби з нелегальною міграцією. Набутий досвід свідчить водночас, що дотримання принципу комплексності потребує єдиного координатора, який відповідатиме як за розробку міграційної політики, так і за її здійснення. Таким чином, актуальним залишається завдання утворення Державної міграційної служби України як центрального органу виконавчої влади з відповідними підрозділами на місцях, який здійснюватиме весь комплекс управлінських функцій у сфері міграції.

Розділ 2 "Форми та методи державного управління щодо регулювання міграційних процесів в Україні" містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1. "Форми державного управління в регулюванні міграційних процесів в Україні" стверджується, що управлінська діяльність держави з урегулювання міграційних процесів здійснюється на основі законів чи інших правових актів органами виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління в цій галузі.

Під формою державного регулювання міграційними процесами розуміється частина єдиної державної діяльності, яка спрямована на досягнення конкретної мети, із застосуванням поряд із звичайними специфічних для цієї мети способами.

Виділяються та аналізуються такі форми державного регулювання міграційних процесів, як створення нормативної бази для правового регулювання міграції, її потоків, облаштованості мігрантів; розробка держаної міграційної Програми розвитку; система підготовки кадрів для роботи з мігрантами; формування єдиного банку даних щодо існуючих потоків мігрантів; створення моделі розвитку міграційних процесів з обліком особливості соціально-економічного і політичного становища України; систематизація імміграційного контролю для забезпечення державних інтересів України; організація структурних осередків влаштування змушених мігрантів; організація забезпечення формування міжрегіональної і селищно-міської міграції в Україні; робота з неурядовими організаціями з питань міграції; організація необхідних санітарно-епідеміологічних умов мігрантів.

У підрозділі 2.2. "Методи регулювання зовнішніх міграційних процесів" досліджується сутність методів правового впливу міграційних процесів в Україні, робиться висновок, що під ними можна розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для управління міграційними процесами в Україні, розширення окремих видів міграції в умовах розвитку туристичного бізнесу, контролю та упорядкування потоків біженців, якісна протидія нелегальній міграції з боку держави.

Особливу увагу автор приділяє адміністративному примусу, який застосовується публічною адміністрацією для регулювання зовнішніх міграційних процесів. Під ним він розуміє владну діяльність публічної адміністрації щодо суб’єктів міграційних процесів з метою урегулювання їх відповідно до публічних інтересів шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення.

У цьому підрозділі детально досліджуються заходи адміністративного попередження та припинення як елемента адміністративного примусу. Автором запропоновано їх дефініції, а саме: заходи адміністративного попередження щодо регулювання міграційних процесів є одним з видів адміністративного примусу, який застосовує публічна адміністрація з метою попередження правопорушень й обставин, що загрожують громадській та особистій безпеці громадян, або посягають на публічні інтереси; під заходами адміністративного припинення, що застосовуються до суб’єктів зовнішніх міграційних процесів, слід розуміти примусове припинення протиправних дій, які мають ознаки адміністративного правопорушення, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправних дій та притягнення винних до адміністративної відповідальності.

До заходів адміністративного попередження, що можуть бути застосовані до суб’єктів зовнішньої міграції, автор відносить: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік й офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) особистий огляд й огляд речей; 4) відвідування підприємств, установ й організацій; 5) внесення подань до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 6) тимчасове обмеження доступу іноземних громадян та осіб без громадянства на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); 7) обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам; 8) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць й автомобільних доріг; 9) примусовий привід для проведення медичного обстеження тощо.

До заходів адміністративного припинення автор відносить: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) адміністративне затримання; 3) доставлення порушника; 4) особистий огляд; 5) огляд речей; 6) вилучення речей і документів; 7) входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян; 8) зупинку транспортних засобів; 9) затримання, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами й огляд їх на стан сп’яніння тощо.

Розділ 3 "Адміністративна відповідальність іноземців та осіб без громадянства за порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" містить чотири підрозділи.

У підрозділі 3.1. "Поняття адміністративної відповідальності: проблеми детермінації" аналізуються соціальні детермінанти, що обумовлюють актуальність проблематики адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію. Наводяться статистичні дані, що переконливо свідчать як про підвищену суспільну шкідливість адміністративної деліктності серед іноземців та осіб без громадянства, так і про актуальність проблем удосконалення нормативно-правових підстав притягнення вказаних суб’єктів до адміністративної відповідальності за статтею 203 КУпАП.

Зазначається, що ключове місце серед заходів державного примусу, що застосовуються відносно осіб, які вчинили порушення міграційного законодавства, посідає адміністративна відповідальність. Важливе значення інституту адміністративної відповідальності обумовлене найбільшою питомою вагою адміністративних проступків серед інших видів деліктів, що дозволяє розглядати їх як комплексне негативне соціальне явище.

Підкреслюється, що широкий спектр проблем законодавчого регулювання відповідного інституту адміністративно-правової галузі й донині залишається не вирішеним. Звідси постає нагальна потреба у створенні юридичної конструкції, що може бути покладена в основу нормативно зафіксованого визначення поняття адміністративної відповідальності. Шляхом критичного аналізу концепцій адміністративної відповідальності, висунутих у наукових доробках численних вітчизняних, радянських та російських правників, дисертантом обґрунтовується таке формулювання дефініції названого поняття: адміністративна відповідальність – це примусове, з додержанням встановленої процедури застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

У підрозділі 3.2. "Склад адміністративних проступків, пов’язаних з порушеннями іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" проводиться детальний аналіз складів адміністративних проступків, передбачених статтею 203 КУпАП, як юридичної підстави притягнення іноземців та осіб без громадянства до адміністративної відповідальності за порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду її територією. Розглядаючи склад адміністративного проступку, як встановлену адміністративним законодавством сукупність об’єктивних та суб’єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним проступком, досліджуються теоретичні та практичні проблеми їх визначення у процесі адміністративно-правової кваліфікації проступків, передбачених статтею 203 КУпАП.

З позиції чотирьохелементної класифікації об’єкта делікту, формулюється визначення понять загального, родового, видового та безпосереднього об’єкта адміністративного проступку. Опонується теза, відповідно до якої безпека громадян, суспільства та держави розглядається як безпосередній об’єкт адміністративного проступку, передбаченого статтею КУпАП. Відповідно до цього, вказується на методологічну невиваженість наукового ототожнення родового та безпосереднього об’єктів проступку. Останній детермінується як суспільні відносини, що складаються з приводу встановленого порядку перебування іноземців та осіб без громадянства на території України та пересування її територією.

У процесі дослідження об’єктивної сторони деяких складів проступків, передбачених статтею 203 КУпАП, вказується на недоліки законодавчого визначення паспортного документа іноземця та особи без громадянства. Зокрема, акцентується увага на неможливості використання в нормативно-правових актах формулювання "документ, що підтверджує громадянство іноземця та особи без громадянства". 87% (265) опитаних розуміють зміст цієї норми, як такий, що зобов’язує особу без громадянства мати при собі посвідчення про громадянство, а 13% (40) вважають, що особа без громадянства повинна мати або посвідчення про громадянство, або посвідчення про те, що дана особа не є громадянином жодної з країн, що також не може бути визнано вірним. Крім того, з методологічної точки зору, обґрунтовується доцільність виключення частини 2 зі змісту статті 203 КУпАП. Дисертант наголошує, що ні теорії адміністративно-деліктного права, ні теорії права кримінального невідома така ознака об’єктивної сторони складу адміністративного проступку, як місце його виявлення уповноваженим представником держави (тут – пункт пропуску через державний кордон України). Окрім того, кваліфікуючі, привілеюючі або будь-які інші диференціюючі ознаки об’єктивної сторони складу адміністративного проступку неодмінно повинні охоплюватись інтелектуальним моментом його суб’єктивної сторони, чого в даному випадку не спостерігається.

Розглядаючи питання нормативної детермінації негромадян України, як суб’єкта адміністративної відповідальності, дисертант вказує на необґрунтоване використання авторами базового проекту Кодексу України про адміністративні проступки терміна "іноземець", як такого, що охоплює одночасно іноземних громадян та осіб без громадянства. Підкреслюється необхідність обов’язкової законодавчої диференціації цих категорій осіб.

У підрозділі 3.3. "Адміністративні стягнення, які накладаються на іноземних громадян та осіб без громадянства у випадку порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію" аналізується загальне поняття адміністративного стягнення як різновиду карних санкцій, застосованих на основі закону уповноваженими на те державними органами або посадовими особами відносно громадянина, який вчинив адміністративний проступок.

Розглядаються теоретичний та прикладний аспекти застосування адміністративних стягнень стосовно іноземців та осіб без громадянства, які вчинили порушення міграційного законодавства. Згідно з чинним законодавством, за вчинення названих проступків до негромадян України може бути застосовано два види адміністративних стягнень: штраф та адміністративне видворення за межі України.

У роботі окреслюється коло проблемних питань нормативної регламентації підстав і порядку видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України. Зокрема, вказується на суперечність вимогам Конституції України та Загальної декларації прав людини положення Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", згідно з яким до іноземця чи особи без громадянства, які відбули кримінальне або адміністративне покарання (стягнення), може бути застосовано видворення за межі України.

Зазначається недоцільність застосування видворення за межі України щодо осіб, поведінка яких суперечить інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України.

У перших двох випадках заміна інших заходів юридичної відповідальності на депортацію порушника є недоцільною (якщо ж такі порушення за своєю соціальною природою не можуть вважатися правопорушеннями, то адміністративне видворення осіб, які їх вчинили, не відповідає Конституції України). У двох останніх випадках, на думку автора, відповідну превентивну функцію успішно може виконати скорочення терміну перебування у країні. На основі проведеного аналізу дисертант формулює комплекс конкретних змін до частин 1 та 2 статті 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".

У підрозділі 3.4. "Провадження у справах про порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду територією України" відстоюється управлінська концепція адміністративного процесу як урегульованої адміністративно-процесуальними нормами діяльності уповноважених суб’єктів, спрямованої на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Отже, провадження у справах про адміністративні проступки розглядається як регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів адміністративної юрисдикції щодо реалізації норм адміністративно-деліктного права, яка відбувається під час розгляду ними справ про адміністративні проступки.

Дисертант звертає увагу на існування проблем нормативно-правової регламентації окремих стадій провадження у справах про порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду територією України. Окремо підкреслюється, що адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України є єдиним адміністративним стягненням з переліку, розміщеного у статті КУпАП, порядок провадження щодо виконання якого чинним КУпАП не регламентується.

Відповідно до цього, у роботі пропонується доповнити Розділ 5 КУпАП самостійною главою, яка визначатиме порядок здійснення провадження про виконання постанови про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України. До переліку ключових положень, які мають регламентуватися нормами запропонованої глави, автор відносить: строки виконання постанови про адміністративне видворення; порядок примусового її виконання; порядок тримання іноземців або осіб без громадянства, які порушили законодавство про міграцію, у пунктах тимчасового перебування; порядок призупинення виконання постанови по справі; порядок відшкодування витрат, пов’язаних з депортацією іноземців або осіб без громадянства.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного міжнародного й національного законодавства та практики його реалізації, наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що виявляється в розвитку розуміння сутності та видів адміністративно-примусових методів у сфері регулювання зовнішньої міграції. Сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання.

Визначено та сформульовано основні напрями державної міграційної політики, ключовими з яких є такі: поліпшення соціально-економічної і демографічної ситуації у країні; забезпечення національної безпеки; захист інтересів, прав і свобод громадян України; налагодження співробітництва між органами контролю над міграцією на державному та міжнародному рівнях.

Розкрито поняття адміністративно-примусових методів державного регулювання зовнішніми міграційними процесами. Наведено їх детальну класифікацію. Сформульовано в оновленому виді дефініції понять: міграція, вимушена міграція, добровільна міграція, мігрант, міграційний контроль, адміністративний примус, заходи адміністративного попередження, заходи адміністративного припинення, адміністративна відповідальність, провадження у справах про адміністративні проступки та інші.

Наведено розгорнуту характеристику проступків, пов’язаних з порушеннями іноземцями та особами без громадянства порядку перебування в Україні, в’їзду та виїзду з її території. Окреслено проблеми провадження у справах про адміністративні проступки, передбачені статтею 203 КУпАП, запропоновано шляхи їх вирішення. Доведено авторське бачення шляхів реформування адміністративно-деліктного законодавства про міграцію і застосування адміністративно-примусових методів. На їх підставі розроблено пропозиції щодо внесення змін до законів України, нормативних актів Кабінету Міністрів України, якими регламентуються порядок перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні і транзитного проїзду через її територію. Пропонується внести до чинного КУпАП такі зміни:

статтю 25 КУпАП викласти в такій редакції:

"Стаття 25. Основні і додаткові адміністративні стягнення

Оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення; видворення за межі України може застосовуватись тільки як додаткове стягнення; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 цього Кодексу, можуть застосовуватись тільки як основні.

За один адміністративний проступок може бути призначено лише одне основне адміністративне стягнення. До основного адміністративного стягнення може бути приєднане одне чи кілька додаткових стягнень у випадках та порядку, передбачених цим Кодексом та законами України";

статтю 203 КУпАП викласти в такій редакції:

"Стаття 203. Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України

Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України, крім порушень, передбачених частиною другою цієї статті, –

тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з подальшим видворенням за межі України або без такого.

Чинність цієї статті не поширюється на випадки, коли іноземці чи особи без громадянства з метою набути статусу біженця незаконно перетнули державний кордон України і перебувають на території України протягом часу, необхідного для звернення до відповідного органу міграційної служби із заявою про надання їм статусу біженця відповідно до Закону України "Про біженців"";

статтю 204-1 КУпАП викласти в такій редакції:

"Стаття 204-1. Незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України

Перетинання або спроба перетинання громадянами України державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або за документами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади –

тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк до одного місяця з відрахуванням двадцяти відсотків заробітку, або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб.

Вчинення дій, передбачених частиною першої цієї статті, іноземцями або особами без громадянства –

тягне за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк до одного місяця з відрахуванням двадцяти відсотків заробітку, або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб, з подальшим видворенням за межі України або без такого ... ";

у статті 221 КУпАП слова "частиною першою статті 203" замінити словами "статтею 203 (крім випадків, передбачених статтею 222-1 цього Кодексу)".

Частину першу статті 222-1 КУпАП викласти в такій редакції:

"Органи Державної прикордонної служби України розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, порушенням іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, якщо такі порушення були виявлені у пунктах пропуску через державний кордон України, а також з неповерненням капітаном іноземного судна перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу (стаття 202, стаття 203, стаття 207)".

Список опублікованих АВТОРОМ праць за темою дисертації

1. Столбовий В.М. Провадження у справах про адміністративні проступки, передбачені ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення // Держава і право: Зб. наук. праць. – Юридичні і політичні науки. – Вип. 29. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – 2005. – С. –324.

2. Столбовий В.М. Поняття адміністративної відповідальності: теоретичні проблеми визначення // Підприємництво, господарство і право. – 2005. – № . – С. –116.

3. Столбовий В.М. Нормативна регламентація адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства за порушення ними правил перебування в Україні і транзитного проїзду її територією // Юридична Україна. – 2006. – № . – С. –49.

4. Столбовий В.М. Методи регулювання зовнішніх міграційних процесів // Підприємництво, господарство і право. – 2007. – № 1. – С. –75.

5. Столбовий В.М. Об’єкт адміністративного проступку, передбачений статтею 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення // Право і суспільство. – 2006. – № 3. – С.140–143.

6. Столбовий В.М. Система підготовки кадрів для роботи з мігрантами у світлі реформування державної служби в Україні (міжнародно-правовий аспект) // Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан та шляхи її оптимізації: Тези доп. круглого столу. – К.: Нац. акад. внутр. справ України, 2005. – С. –29.

7. Столбовий В.М. Державна міграційна політика України // Сб. науч. тр. по материалам науч.-практ. конф. "Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании". – Одесса: Черноморье, 2005. – Т. . – Юридические и политические науки. – С. –51.

8. Столбовий В.М. Загальна характеристика видів міграційних процесів //II Miedzynarowej naukowe-praktycznej konferencji "Wyksztalcenie i nauka bez granic 2005". – Przemyљl: Sp. Z o. o. "Nauka i studia", 2005. – T. . – Prawo. – S. –34.

9. Столбовий В.М. Заходи адміністративного попередження щодо регулювання зовнішніх міграційних процесів // Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики. Зб. матеріалів наук.-практ. конф. – К.: Київ. нац. у-т внутр. справ, 2006. – С. 236–238.

Анотація

Столбовий В.М. Регулювання зовнішньої міграції адміністративно-примусовими методами. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2007.

Робота присвячена дослідженню засобів регулювання міграційних процесів в Україні. Здійснено аналіз міграційних процесів в Україні. Досліджено форми і методи, які використовують органи державного управління для регулювання міграційних процесів.