ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ТУЧАК Роман Миколайович

УДК 342.9:343.353

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ХАРКІВ – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

РЯБЧЕНКО Олена Петрівна,

Харківський національний

університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративної

діяльності ОВС

Офіційні опоненти:  доктор юридичних наук, доцент

АНУФРІЄВ Микола Іванович,

Міністерство України у справах сім’ї,

молоді та спорту, радник міністра;

кандидат юридичних наук, доцент

СТАРОДУБЦЕВ Андрій Андрійович,

Харківська міська рада,

Директор Департаменту взаємодії з

правоохоронними органами.

Захист відбудеться 15 грудня 2007 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 15 листопада 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасний процес державотворення в Україні зумовлює необхідність дослідження проблем, пов’язаних із здійсненням цілеспрямованої діяльності державних органів щодо забезпечення законності і правопорядку в країні, охорони прав і свобод людини і громадянина, закріплених Конституцією України. Особливої гостроти набула проблема боротьби з корупцією та іншими правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, які створюють серйозну загрозу формуванню України як демократичної, незалежної та соціальної держави.

Корупція залишається одним з найбільш небезпечних соціальних лих, а заходи, що вживаються для її подолання з боку держави, бажаного результату поки що не дають. Це значною мірою пояснюється тим, що діяльність уповноважених вести боротьбу з корупцією органів зосереджена переважно на виявленні правопорушень серед державних службовців або інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, низьким рівнем ефективності взаємодії з іншими органами та підрозділами, недосконалістю інформаційно-аналітичного забезпечення, недосконалістю процедур притягнення винних осіб до відповідальності, низьким рівнем довіри до влади з боку громадян.

Це вимагає дослідження питань не тільки провадження в справах про корупцію та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, відповідальності за вчинення корупції або її соціальних передумов, а й питань, що стосуються методів боротьби з цим негативним явищем, вдосконалення заходів та поліпшення рівня організації протидії корупції.

У дослідженні використовувався методологічний потенціал праць як вітчизняних, так і зарубіжних вчених-юристів – В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахрара, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, М.М. Дорогих, М.І. Єропкіна, Д.Г. Заброди, В.В. Зуй, Р.А. Калюжного, М.І. Камлика, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.І. Остапенка, Р.С. Павловського, В.П. Пєткова, Ю.І. Римаренка, В.М. Самсонова, А.О. Селіванова, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, О.Н. Ярмиша та ін.

Проблемі боротьби з корупцією приділяли увагу К.М. Абдієв, Л.Ю. Аркуша, Л.В. Астафьєв, Б.В. Волженкін, М.І. Камлик, А.І. Кірпічніков, М.І. Мельник, О.В. Терещук та інші. Велика кількість висловлених та обґрунтованих ними зауважень та пропозицій були враховані законодавцем, внаслідок чого внесені зміни до законодавства, що регулює питання боротьби з корупцією; значна частина пропозицій щодо вдосконалення роботи правоохоронних органів цими органами та їх підрозділами виконуються. Проте зменшення рівня корумпованості державних службовців та інших посадових осіб не відбулося.

Зазначене свідчить про актуальність теми дисертаційного дослідження та необхідність подальшого опрацювання теоретичних засад боротьби з корупцією.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано згідно вимог положень Розділів IV та V “Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки”, Концепції подолання корупції в Україні “На шляху до доброчесності”, яка була схвалена та затверджена Указом Президента України від 11 вересня 2006 року №742/2006, п. 21, Наказу МВС України № від 20 вересня 2004 року “Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією в органах внутрішніх справ” та Розділів , “Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень”, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004 – затверджених наказом МВС України № від 05 липня 2004 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації, існуючих наукових розробок визначити адміністративно-правові засади боротьби з корупцією, виявити проблеми юрисдикційної діяльності уповноважених державних органів та виробити пропозиції щодо їх удосконалення.

Виходячи з поставленої мети, у дисертації вирішуються такі основні завдання:

– визначається поняття корупції та її сутність як соціально небезпечного явища;

– з’ясовуються напрямки державної політики в сфері боротьби з корупцією;

– визначається склад корупційного діяння та іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією;

– визначається сучасний стан урегульованості діяльності щодо боротьби з корупцією;

– здійснюється класифікація суб’єктів боротьби з корупцією;

– характеризуються форми діяльності суб’єктів боротьби з корупцією;

– визначаються особливості інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією, напрямки його вдосконалення;

– характеризуються особливості застосування переконання і примусу в діяльності щодо боротьби з корупцією;

– визначаються напрями удосконалення взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері боротьби з корупцією.

Предмет дослідження складають адміністративно-правові основи діяльності уповноважених щодо боротьби з корупцією державних органів.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність сучасних методів і прийомів теорії наукового пізнання. Системний підхід використовується як загальнонауковий метод. Такий підхід дав можливість окреслити проблемні питання діяльності щодо боротьби з корупцією. Поглиблено понятійний апарат (п. .1) визначені загальні засади (пп. .2, 3.1) за допомогою логіко-семантичного методу. Для дослідження проблем складу корупційного діяння та іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією, визначення правового статусу суб’єктів боротьби з корупцією та правового регулювання діяльності щодо боротьби з корупцією використані логіко-семантичний метод, метод порівняння, абстрагування, аналізу і синтезу, а також метод статистичних досліджень (пп. .3, .2). Структурно-логічний, порівняльно-правовий методи, метод класифікації і групування дозволили дослідити питання державної політики в сфері боротьби з корупцією (п. 1.2), вивчити питання класифікації суб’єктів боротьби з корупцією (п. .1), інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією (п. .3.), а також проблеми взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією (п. .4). Компаративний метод складає основу формулювання пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання антикорупційної діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена сучасною постановкою проблеми, дослідженням нових тенденцій адміністративно-правового регулювання діяльності щодо боротьби з корупцією. Дисертація є одним з перших в Україні комплексним дослідженням адміністративно-правових засад боротьби з корупцією, серед яких розглянуто форми та методи діяльності щодо боротьби з корупцією, особливості інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності суб’єктів та їх взаємодія, обґрунтовані напрямки вдосконалення чинного законодавства у сфері боротьби з корупцією.

Результатом проведеного дослідження є сформульовані нові наукові положення. Зокрема:

– удосконалено поняття корупції шляхом встановлення у ньому ознак діяння. Корупцією визначено як умисну, протиправну, винну дію чи бездіяльність особи, уповноваженої на виконання державних функцій, з використанням свого статусу, з корисливою метою, яка посягає на державний порядок або на встановлений порядок управління, на власність, права і свободи громадян, а рівно стимулювання до названих дій, і за яку передбачено адміністративну відповідальність;

– дістала подальшого розвитку класифікація корупційних правопорушень з урахуванням особливостей їх об’єктивної сторони, де вони поділяються на: вчинення суб’єктами корупції активних протиправних дій, недотримання спеціальних обмежень, невиконання спеціальних обов’язків;

– дістали подальшого розвитку положення щодо напрямків державної політики у сфері боротьби з корупцією. Конкретно напрямками названі: законодавчий, громадський, організаційний, економічний;

– уперше виділені чотири стадії правового впливу на відносини, що виникають у сфері боротьби з корупцією: а) формування та дія юридичних норм, спрямованих на боротьбу з корупцією, б) виникнення прав та обов’язків, в) реалізація прав та обов’язків, г) застосування права, матеріальне вираження якого у вигляді індивідуального акта, прийнятого уповноваженим суб’єктом боротьби з корупцією;

– удосконалено класифікацію суб’єктів боротьби з корупцією шляхом їх групування у три групи: суб’єкти прямої компетенції, опосередкованої компетенції та суб’єкти координації. До суб’єктів прямої компетенції віднесені державні органи, перелічені у ст. Закону України “Про боротьбу з корупцією”: Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України, підрозділи податкової міліції, прокуратура, Військова служба правопорядку у Збройних Силах України. Другу групу складають практично усі органи державної влади. У їх складі виділені Державний департамент України з питань виконання покарань, Державна прикордонна служба України, Державна митна служба України. До суб’єктів координації віднесені: Рада національної безпеки та оборони України, окремі підрозділи органів прокуратури, Національне Центральне бюро Інтерполу, місцеві органи державної виконавчої влади;

– удосконалено організацію діяльності щодо боротьби з корупцією шляхом обґрунтування необхідності покладення відповідних повноважень на МВС України та ліквідацію повноважень щодо боротьби з корупцією органами прокуратури, Служби безпеки України та Військової служби правопорядку у Збройних Силах України;

– дістала подальшого розвитку класифікація форм діяльності у сфері боротьби з корупцією за ознакою наявності (відсутності) правових наслідків – правові та неправові. У межах кожної групи систематизовані відповідні форми. Класифікація правових форм здійснена за змістом та назвою. До неправових форм віднесені: проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій;

– уперше визначено напрямки вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення у сфері боротьби з корупцією: а) формування централізованої автоматизованої системи “АБД”, б) усунення дублювання в обліку інформації різними службами, в) формування взаємопов’язаних та доступних для користування централізованих та регіональних банків даних, г) поетапне утворення міжвідомчих інформаційних масивів;

– дістало подальшого розвитку положення щодо форм взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією шляхом їх виділення: взаємообмін інформацією, видання спільних нормативно-правових актів, впровадження передового досвіду боротьби з корупцією, у тому числі – міжнародного;

– дістала подальшого розвитку класифікація заходів адміністративного примусу, які застосовуються у сфері боротьби з корупцією: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення та адміністративні стягнення, а також визначені особливості їх реалізації;

– уперше визначено поняття провадження у справах про корупцію та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, як сукупність здійснюваних уповноваженими органами (посадовими особами) процесуальних дій, що спрямовані на виявлення правопорушень, застосування передбачених заходів забезпечення, розгляд справ і винесення по цих справах постанов, оскарження (опротестування) винесених постанов, а також виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані: для подальшого науково-теоретичного дослідження діяльності щодо боротьби з корупцією; у правотворчості – при внесенні змін до чинних нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією та опрацюванні нових законів, що мають усунути прогалини у регулюванні відповідних суспільних відносин; у процесі підготовки навчально-методичних матеріалів та викладанні дисциплін “Адміністративна діяльність ОВС”, “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність”.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення, рекомендації практичного характеру, які містяться в дисертаційному дослідженні, були оприлюднені дисертантом на засіданнях кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Харківського національного університету внутрішніх справ, а також на науково-практичних конференціях: “Проблеми боротьби із злочинністю та шляхи її попередження” (Харків, 2004), “Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки” (Харків, 2006), “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (Харків, 2006).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено в чотирьох статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, а також у тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура роботи зумовлена її метою та завданнями і складається зі вступу, трьох розділів, що мають дев’ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (210 найменувань на 21 с.). Загальний обсяг роботи становить 198 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність, зв’язок з науковими програмами, планами та темами, визначено об’єкт, предмет, мету та завдання дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Адміністративно-правова характеристика корупції та системи боротьби з нею” є теоретичною основою дисертації.

У підрозділі 1.1. “Поняття та соціальна небезпека корупції” аналізується історичний та правовий аспекти цього явища на основі аналізу типології держави та основ її сучасного законодавства, а також з урахуванням природи, рис і властивостей людей, зайнятих професійною управлінською діяльністю, з’ясовується сутність і зміст корупції, як складного суспільного, політичного, економічного та правового явища, яке з’явилось в державі одночасно із виникненням та формуванням професійного управлінського апарату, наділеного владно-розпорядчими функціями. Так, виділяють філософський, ревізіоністський, економічний, марксистський підходи до розуміння сутності корупції. Узагальнення цих точок зору дозволило зазначити, що розглядати корупцію потрібно, роблячи акцент в основному на трьох її аспектах: а) політичному, який виражається в проникненні осіб кримінальної орієнтації в структури політичної влади і використанні їх можливостей для задоволення своїх злочинних потреб; б) соціально-економічному, що полягає у спотворенні (викривленні) корумпованим держапаратом рішень держави з соціально-економічних питань, а також численним випадкам допуску кримінальних елементів до економічних важелів управління; в) правовому, для якого характерне лобіювання інтересів у процесі законотворчої діяльності.

Проаналізувавши погляди сучасних вчених на законодавче визначення дисертант поняття корупції умовно поділяє на три групи: а) визначення відповідно міжнародно-правовим актам (узагальнене); б) як суто злочинної діяльності у сфері політики або державного управління; в) як використання службового становища для одержання матеріальних цінностей, послуг чи пільг.

Підтримуючи третю групу поглядів, визначені ознаки корупції, які випливають з її законодавчого визначення: а) здійснення корупційної діяльності лише особами, які уповноважені на виконання функцій держави; б) наявність безпосереднього зв’язку цієї діяльності з використанням вказаними особами наданих їм повноважень; в) заборона законом такого використання; г) наявність спеціальної мети – отримання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Вказані законодавчі ознаки були доповнені такими як: а) форма вини має умисний характер; б) об’єктивна сторона правопорушення має форму дії чи бездіяльності; в) суб’єкт корупції визначено спеціальним; г) наявність корисливої мети; д) об’єктом проступку визначено державний порядок або встановлений порядок управління, власність, права і свободи громадян; е) адміністративна караність.

Проведений аналіз законодавства України та зарубіжних країн дозволив запропонувати викласти визначення корупційного правопорушення, що міститься у ч. ст. Закону України “Про боротьбу з корупцією”, у наступній редакції: “Під корупцією в цьому Законі розуміється умисна, протиправна, винна дія чи бездіяльність особи, уповноваженої на виконання державних функцій, з використанням свого статусу, з корисливою метою, яка посягає на державний порядок або на встановлений порядок управління, на власність, права і свободи громадян, а рівно стимулювання до названих дій, і за яку передбачено адміністративну відповідальність”.

У підрозділі 1.2. “Державна політика у сфері боротьби з корупцією” визначаються напрямки державної діяльності у сфері боротьби з корупцією.

Правову основу сучасної державної політики у сфері боротьби з корупцією становлять Конституція України, Закони України “Про державну службу”, “Про боротьбу з корупцією”, інші акти законодавства. Зокрема, Указ Президента України “Про концепцію боротьби з корупцією на 1998 – 2005 роки”, в якому приділено увагу не лише покаранням за вчинення протиправних дій, а й питанням попередження цих дій, вивчення соціальних передумов корупції. Основу державної політики у сфері протидії корупції складають напрями впливу на передумови корупції: звуження меж державного регулювання, економічних і соціальних процесів; розробка та запровадження механізму залучення трудових колективів до контролю за додержанням антикорупційного законодавства, здійсненням заходів щодо запобігання корупційним діянням та їх громадського обговорення; удосконалення системи оподаткування, зменшення податкового тиску на підприємців та інших фізичних осіб, спрощення порядку стягнення податків, розширення сфери застосування фіксованих платежів; виявлення та заборона будь-яких монопольних проявів, сприяння природній конкуренції, тощо.

В усьому світі питання боротьби з корупцією постають як загальнодержавні. У зв’язку з цим корисним є світовий досвід боротьби з цим негативним явищем. Наприклад, Англія і Франція мають спільний елемент традиційності. Чиновництво в цих країнах становить особливу касту, яка є ізольованою від інших верств населення, що обумовлено особливою системою освіти і підготовки до держслужби.

Чиновники США мають традиційні обмеження, які властиві і українському законодавству. Проте, окремі положення та вимоги є більш жорсткими порівняно з вітчизняними. Наприклад, чиновники, які призначаються Президентом, взагалі не можуть отримувати будь-які доходи протягом всього терміну служби за послуги і діяльність, що виходить за рамки безпосередніх службових обов’язків. В той же час українські службовці всіх рівнів можуть займатися викладацькою, науковою, творчою діяльністю або медичною практикою. Діючий Кодекс етичної поведінки Сенату Конгресу США навіть вказує номер кімнати, до якої необхідно подавати декларацію про доходи, що свідчить про сильну традиційність апарату державної служби.

У ФРН держслужбовець навіть після закінчення терміну служби повинен тримати в таємниці відомості і факти, що стали йому відомими в процесі діяльності. Досить цікавим є положення, згідно якого особа, яка вже не перебуває на службі, а займається роботою, що пов’язана з його службовою діяльністю за останні п’ять років служби, повинна заявити про це за місцем останньої служби.

Інший підхід до вирішення питань взаємовідносин бізнесу із державною службою спостерігається у Канаді. Законодавчі акти Канади визнають право бізнесу брати участь в політичному житті країни, особливо під час парламентських виборів. Такий підхід спрямований на те, щоб ця участь проходила в чітко обмежених рамках. Однак, поряд із зазначеними дозволами, встановлено окремі суворі обмеження до парламентарів, та ще суворіші обмеження – до членів уряду, завдяки яким службовці вважають за краще взагалі не мати власного бізнесу.

Зазначено також, що на сучасному етапі розвитку міжнародної спільноти розповсюджуються випадки транснаціональної корупції. Багатонаціональні корпорації сплачують значні кошти так званим консультантам з метою успішного конкурування в міжнародній торгівлі. Саме на боротьбі з таким видом корупції зосереджені головні зусилля розвинених демократичних країн.

У підрозділі 1.3. “Правове регулювання діяльності щодо боротьби з корупцією” детально розглядаються питання структури та особливостей законодавства щодо боротьби з корупцією, норми права та їх види. Досить цікавим є аналіз нового законопроекту “Про засади запобігання та протидії корупції”, який перебуває на розгляді у Верховній Раді України і має повністю замінити діючий Закон України “Про боротьбу з корупцією”. Основні відмінності законопроекту від діючого закону містяться в різних визначеннях поняття корупції, у пропозиції включити до складу суб’єктів корупції юридичних осіб та підприємців, які своїми діями можуть сприяти вчиненню корупційних дій. Однак, чи не найцікавішим нововведенням вважається обов’язкова експертиза законодавчих актів, що приймаються, на предмет відповідності їх положень вимогам антикорупційного законодавства. На думку дисертанта, прийняття зазначених положень на рівні законодавчого акта дозволить суттєво покращити рівень боротьби з корупцією.

Наступним питанням, на яке звертається увага, це неможливість проведення оперативно-розшукових заходів в рамках боротьби з корупцією. Дисертант висловлює позицію, згідно якою включення корупційних правопорушень до переліку підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності правоохоронних органів, уповноважених вести боротьбу з корупцією, є вкрай необхідним. Цього вимагає підвищена суспільна шкідливість корупції та її висока латентність, адже корупція, в більшості випадків, корисна обом сторонам, які виступають учасниками корумпованих відносин. З огляду на розташування державою акцентів в боротьбі з корупцією в бік більш жорстких заходів, а ніж за загальними правилами провадження в справах про адміністративні правопорушення, добавлення виявлення корупційних дій до переліку підстав для проведення оперативних заходів вбачається досить слушним.

Окрема увага приділена не лише вирішенню теоретичних питань, а й пошуку прогалини у законодавстві та шляхів їх розв’язання. Так, автором досить ґрунтовно доведено недосконалість формулювання ч. ст. Закону України “Про боротьбу з корупцією”, в якій зазначено, що закон визнає корупцією отримання подарунку особою, яка виконує функції держави, у тому числі такий, що надійшов без їх відома. Таке формулювання дає підстави стверджувати, що закон визнає протиправними дії щодо отримання подарунку особою, уповноваженою на виконання функцій держави, навіть тоді, коли вказана особа не знала про такий подарунок, і, як наслідок, дає можливість вчиняти провокацію (надсилати подарунки особам, що виконують функції держави, без їх відома) до будь якої особи, яка передбачена ст. 2 Закону України “Про боротьбу з корупцією”.

У другому розділі “Суб’єкти боротьби з корупцією та особливості їх діяльності” досліджується діюча система органів, уповноважених вести боротьбу з корупцією, робиться їх класифікація, розглядаються та співвідносяться їх повноваження. Окрему увагу приділено питаннями практичної роботи таких органів та підрозділів та зроблено пропозиції щодо вирішення зазначених проблем, а також пропонуються моделі вдосконалення їх діяльності.

У підрозділі 2.1. “Види суб’єктів боротьби з корупцією та завдання їх діяльності”, виходячи з аналізу законодавства та наукової літератури, за функціональним призначенням виділені три основні групи суб’єктів: прямої компетенції, опосередкованої компетенції, координації.

До першої групи цілком обґрунтовано віднесено відповідні підрозділи органів, перелічених у ст. Закону України “Про боротьбу з корупцією” та систему судів загальної юрисдикції. Вони безпосередньо здійснюють свою діяльність в сфері боротьби з корупцією і несуть прямий обов’язок щодо антикорупційної діяльності.

Внаслідок дослідження повноважень органів прямої компетенції автором було виявлено відсутність повноважень Військової служби правопорядку у Збройних Силах України щодо складання протоколів про корупцію. З метою усунення вказаної прогалини пропонується ч. ст. Закону України “Про боротьбу з корупцією” викласти в такій редакції: “Протокол про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією, складається органами, зазначеними у пунктах „а”, „а1” „б” і „г” статті 4 цього Закону, а у разі, коли факт вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією, що не містить складу злочину, встановлено прокурорською перевіркою чи попереднім слідством, – також слідчим чи прокурором”.

До другої групи суб’єктів боротьби з корупцією віднесено підрозділи Державного департаменту України з питань виконання покарань, Державної прикордонної служби України, Державної митної служби України і т.д. Вони в порядку своєї роботи допомагають органам з першої групи в боротьбі з корупцією, не приймаючи в ній безпосередньої участі.

Третя група суб’єктів включає в себе Раду національної безпеки та оборони України, відповідні підрозділи органів прокуратури України, Національне Центральне бюро Інтерполу та місцеві органи державної виконавчої влади. В своїй роботі вони виконують найважливішу функцію серед всієї системи органів, які задіяні в боротьбі з корупцією, адже загальне керування всією системою правоохоронних органів, уповноважених вести боротьбу з корупцією, є вкрай необхідним.

В процесі розгляду місця органів адміністративної юстиції в системі суб’єктів, які ведуть боротьбу з корупцією, дисертант дотримується точки зору, згідно з якою діюча система судочинства є більш ефективною при розгляді справ про корупцію, адже справи про адміністративні правопорушення, в тому числі і про вчинення корупції, розглядаються лише судами загальної юрисдикції. Це не створює плутанини серед органів, що ведуть боротьбу з корупцією.

Окрему увагу приділено здійсненню подальшого розмежування суб’єктів за такою ознакою, як сфера діяльності на: суб’єкти боротьби з корупцією, що мають декілька сфер діяльності; суб’єкти боротьби з корупцією з однією сферою діяльності.

У підрозділі 2.2. “Форми діяльності суб’єктів щодо боротьби з корупцією” встановлено, що боротьба з корупцією проявляється та існує у визначених формах, які знаходять вираз в тому, яким саме чином органи та підрозділи, уповноважені вести боротьбу з корупцією виконують обов`язки, покладені на них.

Форми діяльності у сфері боротьби з корупцією за ознакою наявності (відсутності) правових наслідків поділені на правові та неправові. Класифікація правових форм здійснена за змістом та назвою. До неправових форм віднесені: проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій. За змістом правові форми поділені на: нормотворчу, за якої суб’єкти діяльності щодо боротьби з корупцією використовують дану форму у межах своєї компетенції (наприклад, видання законів чи підзаконних нормативно-правових актів); правозастосовчу, яка полягає в діях суб’єктів діяльності щодо застосування норми права (прикладом може слугувати складення працівником уповноваженого органу протоколу про корупцію). У свою чергу, правозастосовчі правові форми поділені за ознаками цілеспрямованості та способу вираження. За ознакою цілеспрямованості правозастосовчі правові форми поділені на внутрішні та зовнішні. За ознакою способу вираження – на письмові та усні. Акти діяльності щодо боротьби з корупцією за назвою поділені на накази, інструкції, постанови.

У підрозділі 2.3. “Інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією” одним зі шляхів практичного вирішення проблем інформаційно-аналітичного забезпечення зазначено створення галузевої інформаційної системи, яка була б складовою частиною існуючого інтегрованого банку даних МВС України загальнодержавного рівня. До такої інформаційної системи повинні мати доступ усі органи та підрозділи, уповноважені вести боротьбу з корупцією. Для забезпечення функціонування такої галузевої частини інтегрованого банку даних практичні працівники повинні бути забезпечені необхідним комп’ютерним обладнанням на місцях. Вважається, що остаточне впровадження системи автоматизованих робочих місць із можливістю доступу до інтегрованого банку даних дозволило б вивести роботу суб’єктів антикорупційної діяльності на належний рівень.

У підрозділі 2.4. “Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією” суб’єктами, які виконують найбільший обсяг роботи щодо боротьби з корупцією, встановлено органи та підрозділи Міністерства внутрішніх справ України. Тому саме цьому центральному органу виконавчої влади має належати основна роль під час взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією. Аналіз нормативних актів дозволяє віднести до пріоритетних завдань органів внутрішніх справ щодо боротьби з корупцією такі, як: 1) викриття та знешкодження організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками, які діють на стратегічно важливих підприємствах, чи таких, які є монополістами на загальнодержавному чи регіональному рівні; 2) посилення роботи щодо виявлення та попередження зловживань у сфері службової діяльності, насамперед злочинів, пов’язаних з хабарництвом в органах влади та управління, закладах освіти та охорони здоров’я; 3) руйнування економічних основ діяльності організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками; 4) посилення співробітництва з іншими державними органами та міжнародними організаціями в сфері боротьби з проявами корупції транснаціонального масштабу; 5) попередження та припинення фактів вчинення корупційних правопорушень працівниками органів внутрішніх справ. Виконання зазначених завдань потребує від МВС України узгодження своєї діяльності з іншими суб’єктами боротьби з корупцією, державними органами, які віднесені до суб’єктів опосередкованої компетенції, та налагодження відповідних зв’язків з іноземними правоохоронними структурами.

Основним завданням органів прокуратури визначено нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів органами державної влади. Розслідування справ про адміністративні правопорушення не входить до її компетенції. Основним завданням Служби безпеки України визначено забезпечення державної безпеки України. Основним завданням органів податкової міліції визначено викриття правопорушень в фінансовій сфері, і боротьбою з корупцією вона займається лише в межах власної служби. Військова служба правопорядку Збройних Сил України, як і органи податкової міліції, ведуть боротьбу з корупцією всередині власного відомства, тобто серед військовослужбовців та працівників податкової служби. Всі перелічені органи обмежені в правах щодо виявлення, фіксування та розслідування адміністративних правопорушень, в тому числі і корупційних діянь. Єдиним органом, який наділений всіма необхідними для самостійної боротьби з корупцією правами, залишається Міністерство внутрішніх справ України. До того ж, корупція являє собою адміністративне правопорушення, а попередженням правопорушень та розслідуванням справ про адміністративне правопорушення займаються здебільшого органи внутрішніх справ України.

Окрім всього, автором обґрунтовано необхідність прийняття єдиного нормативного акту, який би встановив чіткий порядок і механізм взаємодії між підрозділами, що ведуть боротьбу з корупцією та організованою злочинністю і іншими правоохоронними і контролюючими органами.

Третій розділ “Адміністративно-правові методи протидії корупційним діянням” присвячений попередженню та припиненню корупційних діянь та адміністративно-юрисдикційній діяльності у сфері боротьби з корупцією.

У підрозділі 3.1. “Попередження та припинення корупційних діянь” дисертант визначає, що у сфері боротьби з корупцією велике значення мають заходи її попередження та профілактики: а) підвищення рівня взаємодії органів та підрозділів, які уповноважені вести боротьбу з корупцією, із громадськими організаціями, із службами соціальної та психологічної підтримки, задля поліпшення якості проведення роботи з населенням, особливо з молодим поколінням (мається на увазі проведення занять в середніх та вищих учбових закладах), б) постійне проведення роз’яснювальної роботи серед працівників правоохоронних органів щодо якомога швидшої перевірки та розгляду отриманих даних про вчинення корупційних діянь, в) завершення роботи з організації роботи системи адміністративних судів України та налагодження її ефективної роботи, зважаючи на компетенцію адміністративних судів щодо вирішення спорів за участі суб’єктів владних повноважень.

Одним із методів попередження корупційних діянь автор вважає проведення відкритих, публічних засідань системою адміністративних судів України, та якомога швидка активізація їх роботи. Через систему адміністративної юрисдикції, а саме її активну роботу, можливе виховання держслужбовців в дусі додержання антикорупційних обмежень.

В боротьбі з корупцією примусові приписи складають більшу частину, ніж заходи переконання. Через них виконується функція держави щодо охорони правопорядку, забезпечення громадської та державної безпеки. До заходів адміністративного примусу, які застосовуються у сфері боротьби з корупцією, відносяться: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення. Автором було визначено такі особливості їх реалізації: а) застосовуються тільки уповноваженими державними органами; б) повноваження щодо застосування заходів адміністративного припинення визначені законодавством (зокрема, Законами України “Про боротьбу з корупцією”, “Про міліцію”, Кодексом України про адміністративні правопорушення); в) адміністративні стягнення накладаються лише судом (суддею).

У підрозділі 3.2. “Адміністративно-юрисдикційна діяльність у сфері боротьби з корупцією” було обґрунтовано доцільність класифікації корупційних правопорушень за ознакою особливостей їх об’єктивної сторони. Доцільність саме такого підходу ґрунтується на потребі забезпечення чіткого законодавчого врегулювання відповідальності за корупційні дії, адже сучасні норми Закону України “Про боротьбу з корупцією” містять загальні положення, у зв’язку з чим можливе їх помилкове застосування уповноваженими органами.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність у сфері боротьби має ряд особливостей, визначених законодавством, а саме: а) наявність декількох правоохоронних органів, які спеціально уповноважені вести боротьбу з корупцією; б) справи про корупцію та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, розглядаються виключно в судах; в) місце розгляду справ про корупцію та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, є безальтернативним; г) наявність спеціальних строків провадження в справах про корупцію та інші правопорушення, пов’язані з корупцією (строки накладення стягнення, строки направлення справи, можливість призупинення перебігу строку розгляду справи), відмінних від тих, які визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення; д) існування особливостей змісту постанови про накладення адміністративного стягнення; е) наявність великої кількості особливостей юридичного складу корупційного правопорушення, що суттєво впливають на кваліфікацію дій суб’єктів корупції.

ВИСНОВКИ

В результаті проведеного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць різних галузей права, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в удосконаленні адміністративно-правового регулювання у сфері боротьби з корупцією. Дисертантом сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Удосконалено поняття корупції, що дало можливість визначити ознаки діяння і здійснювати у разі прийняття відповідних змін до закону України “Про боротьбу з корупцією” юридичну кваліфікацію такої діяльності (дій чи бездіяльності). Склад корупційного діяння та іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією, становлять ознаки, які характеризують об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єктивну сторону і суб’єкт проступку. Об’єктом визначено державний порядок або встановлений порядок управління, власність, права і свободи громадян. Об’єктивну сторону становлять факти дійсності, які мали місце і моделі яких закріплені в статтях Закону України “Про боротьбу з корупцією”. Дисертантом протиправні діяння класифіковано на: а) вчинення суб’єктами корупції активних протиправних дій, б) недотримання спеціальних обмежень, в) невиконання спеціальних обов’язків. При цьому ці протиправні діяння вчиняються з використанням свого статусу. Суб’єктивною стороною є психічне ставлення суб’єкта до вчиненого діяння. Корупційні діяння можуть мати лише умисну форму вини, адже обов’язковими є корисливі мотиви. Суб’єкт проступку визначений як спеціальний, а саме – особа, уповноважена на виконання державних функцій.

2. Класифікацію корупційних правопорушень доцільно здійснювати за ознакою їх об’єктивної сторони, що обумовлено потребою забезпечення чіткого законодавчого врегулювання відповідальності за корупційні дії, адже норми Закону України “Про боротьбу з корупцією” містять загальні положення, у зв’язку з чим можливе їх помилкове застосування уповноваженими органами.

3. Напрямки державної політики щодо боротьби з корупцією визначені на підставі двох критеріїв: законодавче забезпечення цієї діяльності та світовий досвід.

До законодавчого напрямку було віднесено:

– створення ефективного законодавчого механізму шляхом забезпечення чіткості визначення самого поняття корупції, корупційних дій та врегулювання підстав та меж правоохоронної діяльності у цій сфері;

– реформування у сфері оподаткування (зменшення податкового тиску на підприємців та інших фізичних осіб, спрощення порядку стягнення податків, розширення сфери застосування фіксованих платежів).

В свою чергу, до громадського напрямку автор відносить:

– запровадження принципу гласності у таких сферах: державна служба (добір, розстановка кадрів, припинення державної служби);

– підвищення ефективності громадського контролю за законністю діяльності органів, працівники яких виконують державні функції.

Організаційний напрямок стосується:

– удосконалення системи конкурсного відбору при прийнятті на службу в органи, працівники яких виконують державні функції;

– формування дійової системи інформаційного обміну між органами, уповноваженими вести боротьбу з корупцією;

– підвищення ефективності міжнародного співробітництва у сфері боротьби з корупцією.

Економічний напрямок містить питання:

– формування прозорих і ясних правил здійснення державних замовлень, приватизації, оренди державного майна;

– усебічної державної підтримки розвитку конкурентного середовища.

4. Правовий вплив на відносини у сфері боротьби з корупцією здійснюється за певними стадіями, які виділені відповідно до стадій механізму правового регулювання: а) формування та дії юридичних норм, спрямованих на боротьбу з корупцією, б) виникнення відповідних прав та обов’язків (правовідносин), в) реалізація прав та обов’язків, г) правозастосування.

Перша стадія правового регулювання характеризується тим, що залучені до правової системи юридичні норми загальним чином регламентують та спрямовують поведінку суб’єктів корупції, суб’єктів боротьби з корупцією, інших учасників суспільних відносин, що виникають в цій сфері корупції, встановлюють для них той або інший правовий режим. Друга стадія характерна тим, що у зв’язку з дією запроваджених юридичних норм, при наявності передбачених ними обставин (юридичних фактів) у конкретних суб’єктів правових відносин в сфері протидії корупції виникають відповідні права та обов’язки – індивідуалізовані способи поведінки. Третя стадія проявляється в тому, що способи поведінки, які закладені в юридичних нормах і потім у вигляді прав та обов’язків – в конкретній діяльності суб’єктів суспільних відносин в сфері боротьби з корупцією, здійснюються у фактичній поведінці учасників суспільних відносин. На стадії застосування права забезпечується виникнення та реалізація правовідносин. Своє матеріальне вираження дана стадія отримує у вигляді видання владного індивідуального акта компетентним суб’єктом боротьби з корупцією.

5. Формою діяльності щодо боротьби з корупцією розуміється адміністративно-наглядова, юрисдикційна, профілактична діяльність і, в зв’язку з цим, – прийняття індивідуальних актів, а також здійснення інших юридично значимих дій з метою здійснення боротьби з корупційними діяннями та іншими правопорушеннями, пов’язаними з корупцією.

6. Серед багатьох органів та підрозділів, які мають повноваження щодо боротьби з корупцією, найбільший обсяг повноважень мають органи та підрозділи Міністерства внутрішніх справ України.

Аналіз нормативних актів дозволяє віднести до пріоритетних завдань органів внутрішніх справ щодо боротьби з корупцією такі, як: 1) викриття та знешкодження організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками, які діють на стратегічно важливих підприємствах, чи таких, які є монополістами на загальнодержавному чи регіональному рівні; 2) посилення роботи щодо виявлення та попередження зловживань у сфері службової діяльності, насамперед злочинів, пов’язаних з хабарництвом в органах влади та управління, закладах освіти та охорони здоров’я; 3) руйнування економічних основ діяльності організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками; 4) посилення співробітництва з іншими державними органами та міжнародними організаціями в сфері боротьби з проявами корупції транснаціонального масштабу; 5) попередження та припинення фактів вчинення корупційних правопорушень працівниками органів внутрішніх справ. Виконання зазначених завдань потребує від МВС України узгодження своєї діяльності з іншими суб’єктами боротьби з корупцією, державними органами, які віднесені до суб’єктів опосередкованої компетенції, та налагодження відповідних зв’язків з іноземними правоохоронними структурами.

7. Особливостями інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією є: а) наявність двох груп інформації – чергової та позачергової; б) існування різноманітних джерел інформації; в) необхідність розширення сфер використання інформаційно-пошукових систем.

Недоліками інформаційно-аналітичного забезпечення цієї діяльності визначені: а) відсутність уніфікованих джерел отримання інформації; б) наявність великої кількості автоматизованих банків даних у різних державних органах, уповноважених здійснювати боротьбу з корупцією при фактичній відсутності системи обміну інформації.

8. В боротьбі з корупцією примусові приписи складають більшу частину, ніж заходи переконання. Через них виконується функція держави щодо охорони правопорядку, забезпечення громадської та державної безпеки. До заходів адміністративного примусу, які застосовуються у сфері боротьби з корупцією, відносяться: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення. Визначені такі особливості їх реалізації: а) застосовуються тільки уповноваженими державними органами; б) повноваження щодо застосування заходів адміністративного припинення визначені законодавством (зокрема, Законами України “Про боротьбу з корупцією”, “Про міліцію”, Кодексом України про адміністративні правопорушення); в) адміністративні стягнення накладаються лише судом (суддею).

9. Обґрунтовано доцільність внесення змін до чинного законодавства по таких напрямках: визначення поняття корупції; включення корупційних правопорушень до переліку підстав для проведення