НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
ТАРАНГУЛ ВІТАЛІЙ ДМИТРОВИЧ
УДК 336.2
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ
12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ – 2007
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету державної податкової служби України.
Науковий керівник доктор юридичних наук, професор,
академік АПрН України
Воронова Лідія Костянтинівна,
Київський національний університет ім. Т. Шевченка,
професор кафедри конституційного та адміністративного права (м. Київ)
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент
Нечай Анна Анатоліївна,
Київський університет права НАН України,
проректор з наукової роботи (м. Київ)
заступник міністра фінансів;
кандидат юридичних наук, доцент
Ковальчук Андрій Трохимович,
Кабінет Міністрів України,
помічник віце-прем’єр-міністра України (м. Київ)
Провідна установа: Одеський державний економічний університет Міністерства освіти і науки України,
кафедра фінансів (м. Одеса).
Захист відбудеться „25 грудня 2007 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, провулок Несторівський, 4.
Автореферат розісланий 22.11. 2008 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О.М. Биков
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Інноваційне зростання національної економіки, підвищення її конкурентоспроможності, вирівнювання соціально-економічного розвитку територій неможливі без розв’язання проблеми формування місцевих бюджетів та створення цілісної концепції реформування міжбюджетних відносин, у тому числі оптимального міжрегіонального розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями влади.
З проголошенням державного суверенітету та з прийняттям Бюджетного кодексу в Україні відбулися значні позитивні зміни в бюджетній сфері, у тому числі щодо розподілу видатків і закріплення дохідних джерел за ланками бюджетної системи, забезпечення більш прозорого механізму надання фінансової допомоги адміністративно-територіальним одиницям залежно від рівня їхнього соціально-економічного розвитку.
Впродовж останніх років за розпорядженням Кабінету Міністрів України створювалися робочі групи для підготовки проектів основних нормативних актів з питань бюджету, в розробці яких брали участь провідні вчені країни. Однак спроби її реформування не привели до створення виваженої системи розподілу бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Сьогодні не досить повно окреслені в законодавчому порядку права та обов’язки державних владних структур і органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері, не затверджена Концепція реформування та розвитку міжбюджетних відносин в Україні на середньострокову перспективу, не ухвалена Верховною Радою України Концепція реформування місцевих бюджетів тощо. Крім того, потребує уточнення зміст окремих категорій і понять, оскільки неоднозначне їхнє тлумачення у науковій літературі та нормативно-правових актах призводить до плутанини у практиці їх застосування.
Проблематика реформування системи державних і місцевих фінансів, а також міжбюджетних відносин займає чільне місце у наукових дослідженнях як зарубіжних, так і вітчизняних учених. Теоретико-методологічні засади цієї галузі знань розроблені вченими-економістами: Н. Бак, С. Буковинським, О. Василиком, О. Кириленко, В. Кравченком, О. Лилик, І. Луніною, А. Максютою, У. Огнем, К. Павлюк, С. Слухаєм, С. Юрієм та іншими.
Правові проблеми регулювання фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, у тому числі теоретичні основи міжбюджетних відносин, принципи їхнього формування, закріплення доходів і видатків за різними рівнями влади, відображено в роботах українських учених-юристів: Л. Воронової, О. Заверухи, О. Корпаня, О. Музики, А. Нечай, О. Орлюк, І. Пацурківського та інших. Серед російських учених необхідно виділити О. Грачову, О. Горбунову, М. Карасьову, Ю. Крохіну, Л. Проніну, А. Селюкова, Н. Фролову, Н. Хімічеву.
Реформування міжбюджетних відносин – досить складна та багатогранна проблема. Вона торкається не лише суто практичних проблем – розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями бюджетної системи для виконання власних і делегованих повноважень, удосконалення діючої системи управління фінансуванням органів місцевого самоврядування, законодавчого розподілу функцій і відповідальності між центральними та місцевими органами влади, але й теоретичного осмислення основних категорій і понять, якими оперує фінансово-правова наука та вітчизняне бюджетне законодавство. Актуальність, науково-теоретична і практична значущість зазначених проблем, недостатня їх вивченість зумовили вибір теми, мету і завдання дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою плану науково-дослідної роботи кафедри державних фінансів Національного університету державної податкової служби, зокрема теми „Дослідження бюджетно-податкової політики в сучасних умовах та шляхи її вдосконалення” (№ державної реєстрації 0102 U 001155), і тем Науково-дослідного фінансового інституту при Міністерстві фінансів: „Шляхи розширення повноважень та підвищення відповідальності місцевих органів влади в процесі фінансової децентралізації та адміністративно-територіальної реформи” (№ державної реєстрації 0105 U 007954), „Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні” (№ державної реєстрації 0103 U 004851). Роль автора у виконанні зазначених науково-дослідних робіт полягає у комплексному дослідженні законодавчого забезпечення розвитку міжбюджетних відносин в Україні та визначенні основних напрямів його вдосконалення.
Метою дослідження є формування науково обґрунтованих висновків і пропозицій щодо удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні на основі комплексного аналізу теоретичних та практичних засад їх розвитку.
Відповідно до поставленої мети окреслені такі основні завдання:
– з’ясувати зміст понять „міжбюджетні відносини”, „міжбюджетні правовідносини” та „правове регулювання міжбюджетних відносин”;
– охарактеризувати принципи правового регулювання міжбюджетних правовідносин і розкрити сутність фінансової деценралізації як основного принципу їх побудови в умовах ринкової трансформації соціально-економічних процесів;
– здійснити аналіз правового регулювання міжбюджетних відносин в історичній ретроспективі;
– дослідити публічні фінансові інтереси держави та муніципальних органів влади у бюджетному процесі та провести їх розмежування;
– охарактеризувати сучасний стан правого забезпечення міжбюджетних відносин між державними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування в Україні та виявити його основні суперечності;
– проаналізувати стан та проблеми нормативно-правового забезпечення міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування;
– вивчити зарубіжний досвід правового регулювання міжбюджетних відносин, виявити його спільні та специфічні особливості, а також можливості використання в країні;
– визначити основні напрями удосконалення правового забезпечення міжбюджетних відносин в Україні з метою зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування.
Об’єктом дослідження є міжбюджетні відносини, які формуються між державними та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з метою організації і виконання бюджетів усіх ланок.
Предметом дослідження є правове забезпечення розвитку міжбюджетних відносин в Україні.
Методи дослідження. У процесі проведеного дослідження автором застосовувався історико-правовий метод для вивчення етапів становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні та їхнього правового забезпечення. Використання загальнонаукового діалектичного методу дозволило проаналізувати чинне законодавство в бюджетно-податковій сфері. Порівняльний метод застосовувався під час аналізу зарубіжного та вітчизняного досвіду правового регулювання міжбюджетних відносин. При розгляді міжбюджетних правовідносин як складової бюджетних використовувався метод системно-структурного аналізу. Статистичний метод використовувався для аналізу сучасного стану надання міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам.
Емпіричну базу дисертаційного дослідження становили Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти державних органів та органів місцевого самоврядування. У процесі дослідження проаналізовано узагальнені дані комітетів Верховної Ради України з питань бюджету, органів місцевого самоврядування, Рахункової палати, Державного казначейства України, Міністерства фінансів України.
Під час роботи над дисертаційним дослідженням проаналізовано значний обсяг наукової, монографічної літератури вітчизняних і зарубіжних учених із питань розвитку та удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є комплексним системним дослідженням проблем правового регулювання міжбюджетних відносин та його удосконалення в умовах трансформації соціально-економічних процесів в Україні.
Проведене дослідження дозволило сформулювати й обґрунтувати нові наукові положення, висновки і пропозиції, що виносяться на захист:
вперше:
– визначено сутність поняття „міжбюджетні правовідносини” як урегульовані нормами права відносини між державними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування щодо наповнення бюджетів різних рівнів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України з метою забезпечення вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання та фінансової підтримки адміністративно-територіальних одиниць;
– проведено класифікацію міжбюджетних правовідносин як особливого виду бюджетних правовідносин: 1) залежно від характеру взаємовідносин; 2) за змістовною ознакою; 3) залежно від юридичного характеру;
– розкрито зміст поняття „правове регулювання міжбюджетних відносин” як сукупності правових норм, спрямованих на забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, необхідними для виконання цих повноважень;
– систематизовано принципи правового регулювання міжбюджетних відносин, розкрито зміст фінансової децентралізації як основного принципу їх побудови; визначено співвідношення принципів функціонування бюджетної системи і принципів міжбюджетних відносин;
уточнено:
– зміст поняття „міжбюджетні відносини” із урахуванням таких важливих аспектів: необхідності їх правового регулювання; забезпечення кінцевої мети здійснення; доцільності запровадження контролю за ефективним використанням коштів органами місцевої влади;
– розмежовано та конкретизовано сутність дефініцій „міжбюджетне регулювання”, „регулювання міжбюджетних відносин”, „фінансове вирівнювання” тощо;
отримало подальший розвиток:
– визначення основних суперечностей діючого механізму регулювання міжбюджетних відносин відповідно до положень Конституції України, Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів і запропоновано шляхи їхнього подолання;
– узагальнення світового досвіду правового регулювання міжбюджетних відносин у зарубіжних країнах і можливого його використання в процесі удосконалення правового забезпечення міжбюджетних відносин в Україні;
– розробка рекомендацій щодо вдосконалення законодавчого забезпечення фінансових основ місцевого самоврядування та концептуальних засад реформування міжбюджетних відносин в Україні.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у законотворчій, правозастосовній практиці, у процесі подальшого удосконалення чинного та розробки нового бюджетного і податкового законодавства, діяльності органів державної та місцевої влади у сфері міжбюджетних відносин.
Окремі пропозиції автора дисертаційного дослідження використано Міністерством юстиції України при розробці концептуальних засад щодо удосконалення формульного підходу до вирівнювання фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць і рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань розмежування бюджетної компетенції між органами державної та місцевої влади (акт впровадження від 30.11.2006 р.). Теоретичні та практичні результати дисертаційного дослідження стосовно удосконалення власних доходів місцевих бюджетів, а саме: переліку місцевих податків і зборів, їхнього адміністрування, застосовувалися при плануванні і прогнозуванні планово-нормативної фінансової бази Ірпінського регіону на 2006 рік (акт впровадження від 12.04.2005 р.). Наявні в дисертації теоретичні та аналітичні розробки відображено у планових наукових дослідженнях Національної академії державної податкової служби України з питань бюджетних і податкових правовідносин, також у навчальному процесі при викладанні курсів „Фінансове право” та „Бюджетна система України” (довідка № 1808/ 0112 від 18.05.2005 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації і пропозиції базуються на власних дослідженнях здобувача, у результаті опрацювання нормативно-правових актів та наукових джерел.
Апробація результатів дослідження. Основні положення, теоретичні висновки, а також рекомендації щодо удосконалення вітчизняного законодавства у сфері міжбюджетних відносин доповідалися автором на таких науково-практичних конференціях: „Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (м. Ірпінь, 2004 р.), „Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (м. Київ, 2005 р.), „Фінансово-кредитне стимулювання економічного зростання” (м. Луцьк, 2005 р.), „Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі” (м. Ірпінь, 2005 р.) „Розвиток фінансової системи України в умовах трансформаційних перетворень” (м. Київ, 2006 р.) та інші.
Публікації. Результати дослідження опубліковано в 10 наукових працях загальним обсягом 3,5 друковані аркуші, з них 5 статей – у фахових виданнях.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що вміщують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 173 сторінки, що містить 3 таблиці (на 2 сторінках). Список використаних джерел – 172 найменування на 15 сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовуються вибір і актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами і планами, ступінь її наукової розробки, визначається об’єкт і предмет, мета і задачі дослідження, його наукова новизна, формулюються теоретичні і загальнометодологічні основи роботи, окреслюється теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, що виносяться на захист, надана інформація щодо апробації результатів дослідження та їхня публікація в наукових виданнях.
Розділ 1 „Теоретико-методологічні засади правового регулювання міжбюджетних відносин” складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються сутність міжбюджетних відносин, принципи їх правового регулювання та етапи розвитку.
У підрозділі 1.1 „Сутність міжбюджетних відносин у правовій державі” проаналізовано поняття „міжбюджетні відносини” та його співвідношення із суміжними бюджетно-правовими категоріями.
Переважно у науковій літературі та нормативно-правових актах весь зміст міжбюджетних відносин зводиться лише до норм, які регулюють процеси перерозподілу фінансових ресурсів. Натомість багатогранність проблеми вказує на необхідність виділення: 1) норм, що регулюють розподіл повноважень, функцій і компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у бюджетній сфері; 2) норм, якими регулюється формування доходів бюджетів різних рівнів; 3) норм, якими регулюється розподіл видатків; 4) норм, якими регулюється надання трансфертів; 5) норм, якими регулюється проведення контролю за використанням наданих коштів. Тому в роботі автор дає визначення такого поняття, як „міжбюджетні правовідносини”. Це урегульовані нормами права відносини між державними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування щодо наповнення бюджетів різних рівнів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України з метою забезпечення вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання та фінансової підтримки адміністративно-територіальних одиниць.
Міжбюджетні правовідносини виникають між різними рівнями бюджетної системи. Вони включають: поділ і правове закріплення функцій і відповідальності між органами державної та місцевої виконавчої влади й органами місцевого самоврядування щодо розподілу видатків між державними та місцевими бюджетами; встановлення і правове закріплення джерел доходів між бюджетами всіх рівнів; визначення обсягу ресурсів, необхідних для виконання власних і делегованих повноважень органами місцевої влади, а також закріплених у законодавчому порядку за кожним рівнем бюджетної системи; правове закріплення надання фінансової допомоги регіонам; організацію спеціального державного контролю за законністю використання коштів органами місцевої влади.
Міжбюджетні правовідносини – особлива різновидність бюджетних правовідносин. Вони регулюються нормами Конституції України, бюджетним законодавством і спеціальними нормативними актами. Їх можна класифікувати: 1) залежно від характеру взаємовідносин; 2) за змістовною ознакою; 3) залежно від юридичного характеру.
Важливою передумовою для більш глибокого вивчення предмета дисертаційного дослідження є розуміння поняття „правове регулювання міжбюджетних відносин”. На думку автора, правове регулювання міжбюджетних відносин – це сукупність правових норм, спрямованих на забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, необхідними для виконання цих повноважень.
У підрозділі 1.2 „Принципи правового регулювання міжбюджетних відносин” розкривається зміст принципів, що визначають порядок та механізм функціонування бюджетної системи в цілому та міжбюджетних відносин зокрема. Показано, що принципи бюджетної системи значно ширші за змістом, ніж принципи міжбюджетних відносин. Для побудови ефективної системи міжбюджетних відносин в Україні необхідне врахування, крім принципів, що містяться у ст. Бюджетного кодексу України, ще й таких: децентралізації; ефективності використання бюджетних коштів; розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; загального (сукупного) покриття видатків бюджетів; цільового характеру використання бюджетних коштів; адресності, реальності.
Принцип ефективності використання бюджетних коштів є важливим як на стадії складання бюджету, так і при використанні бюджетних коштів, і означає дотримання вимог щодо досягнення максимального результату при мінімальних затратах. Принцип розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи відображає закріплення відповідних видів доходів повністю або частково та повноважень зі здійснення видатків за органами державної та місцевої влади. Принцип загального (сукупного) покриття видатків передбачає обов’язкове покриття всіх видатків загальною сумою доходів, а також надходжень з інших джерел фінансування дефіциту бюджету. Значення принципу цільового використання бюджетних коштів полягає в тому, що бюджетні кошти необхідно спрямовувати на вирішення конкретних завдань органам, які їх потребують. Сутність принципу реальності полягає в тому, що доходи і видатки повинні ґрунтуватися на реальних показниках. Принцип адресності означає, що державні заходи у сфері міжбюджетних відносин повинні бути гранично конкретизованими щодо виконавців та їхньої відповідальності за використання фінансових ресурсів.
Підрозділ 1.3 „Історико-правовий аспект становлення міжбюджетних відносин в Україні” присвячений дослідженню правового регулювання міжбюджетних відносин в історичній ретроспективі. Розглядаючи історичний шлях, який пройшла Україна на етапі становлення всієї бюджетної системи та міжбюджетних відносин зокрема, автором виділено певні історичні періоди:
1. До возз’єднання України з Росією, коли органи місцевого самоврядування мали відносну самостійність. Основними фінансовими документами, що регулювали міжбюджетні відносини, були територіальні плани та плани щодо джерела доходів і видатків.
2. Від часу возз’єднання до 1922 року, коли Україна втратила фінансову самостійність, а регулювання міжбюджетних відносин базувалося на нормативних актах Російської імперії: Конституції; „Правилах про порядок розгляду державних доходів та витрат Російської імперії”; постановах „Про місцеві бюджети”, „Про перелік витрат, що фінансуються місцевими коштами” і „Про місцеві кошти”.
3. Після створення СРСР (з 1922 по 1930 рік). Цей етап характеризувався децентралізованою бюджетною системою з певними повноваженнями щодо розмежування доходів союзного, республіканського та місцевих бюджетів. Основні правові акти: Положення про місцеві фінанси СРСР, Порядок про місцеві фінанси СРСР (1926 р.).
4. З 1930 по 1990 рік розвиток бюджетної системи та міжбюджетних відносин СРСР характеризувався жорсткою централізацією рішень. Республіканські та місцеві бюджети втратили свою власну дохідну базу і формувалися за рахунок щорічних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів (Закон УРСР „Про бюджетні права Української СРСР і місцевих рад депутатів трудящих” (1961), Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26 січня 1981 року „Про місцеві податки і збори”, Закон СРСР від 9 квітня 1990 року „Про загальні основи місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”).
5. З 16 липня 1990 року, з часу, коли була прийнята Декларація про державний суверенітет України, і понині відбувається сучасний етап реформування міжбюджетних відносин, правове регулювання яких розглянуто у другому розділі.
Розділ 2 „Сучасний стан правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні” присвячений аналізу правового регулювання міжбюджетних відносин між усіма суб’єктами законодавчої та виконавчої гілок влади, а також виявленню його основних суперечностей.
У підрозділі 2.1 „Розмежування публічних фінансових інтересів державних та муніципальних органів влади” досліджуються публічні фінансові інтереси держави і муніципальних органів влади у процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фінансових ресурсів, а також проведено їх розмежування.
Аналіз вітчизняного законодавства України дав змогу дисертанту виявити ряд неточностей та суперечностей, а саме:
1. Тлумачення Конституцією України та законами України „Про місцеве самоврядування в Україні” і „Про місцеві державні адміністрації” розподілу компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування призвели до того, що Бюджетний кодекс України нечітко визначає бюджетні повноваження різних органів влади. Зокрема, частиною 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України встановлено, що рішенням про місцевий бюджет визначається загальна сума доходів (із розподілом на загальний та спеціальний фонди) і видатків (із розподілом видатків на поточні та капітальні). Натомість у частині 4 ст. Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. передбачено, що в дохідній частині місцевого бюджету повинні окремо виділятися доходи, спрямовані на виконання власних повноважень, і доходи на забезпечення делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім того, частина 7 ст. 64 цього Закону містить доповнення, згідно з яким зазначена вимога поширюється і на видатки місцевих бюджетів, які також повинні поділятися на видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування, і видатки на виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Таким чином, закріплений у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” поділ доходів і видатків не відображено в положеннях Бюджетного кодексу, що й стало однією з причин відсутності чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих і власних бюджетних повноважень місцевих органів влади під час планування і виконання місцевих бюджетів.
2. Розбіжності у статтях Бюджетного кодексу України, зокрема, частини першої ст. 85 та п. 2 ст. 82 і частини другої ст. 83, у яких перша передбачає делегування органам місцевого самоврядування права на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів за рахунок закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їхньої частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Натомість дві інші вказують на виконання делегованих повноважень за рахунок місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів із Державного бюджету України.
3. Дублювання повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування в законах України „Про місцеві державні адміністрації” і „Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, ст. 73 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що рішення органів місцевого самоврядування, ухвалені в межах їхніх повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади. Натомість, відповідно до ст. 6 Закону „Про місцеві державні адміністрації”, акти місцевих державних адміністрацій, які видаються на виконання Конституції України, законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади вищого рівня, у межах як власних, так і делегованих повноважень, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Компетенція місцевих державних адміністрацій постає як сукупність повноважень, якими наділяються місцеві державні адміністрації у відповідних галузях управління (стст. 17–27 Закону). Однак порівняння змісту цих статей із положеннями ст. 44 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні (склад делегованих повноважень) виявляє, що останні практично поглинаються повноваженнями, визначеними у Законі „Про місцеві державні адміністрації”.
У цьому розділі відображено розподіл бюджетної компетенції по вертикалі і по горизонталі, класифіковано бюджетні повноваження держави, розкрито сутність понять „компетенція” та „повноваження”, оскільки в науковій літературі подається неоднозначне їхнє тлумачення.
Підрозділ 2.2 „Правове регулювання бюджетних відносин між державними органами та органами місцевого самоврядування” присвячений аналізу проблем сучасного законодавства, яке регулює міжбюджетні відносини по владній вертикалі та виявленню прогалин у їхньому правовому забезпеченні.
Це бюджетні відносини: 1) між державним органом законодавчої влади та органами місцевого самоврядування; 2) між державними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; 3) між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Таким чином, стосовно органів місцевого самоврядування міжбюджетні відносини виникають між органами як законодавчої, так виконавчої влади.
Відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі формування бюджетних доходів виникають при розподілі та використанні платежів, що закріплюються за певними рівнями бюджетної системи та під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, їхнього перерахування та використання. На практиці взаємозв’язок державного та місцевих бюджетів не сприяє самостійному розвитку останніх, більше того створюються умови, за яких місцеві бюджети перебувають у прямій залежності від державного бюджету. Дуже проблематичним є статус обласних бюджетів, які відповідно до ст. 143 Конституції України формуються з коштів державного бюджету та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів (понад 60видатків цих бюджетів фінансуються за рахунок коштів державного бюджету). Сучасний стан і рівень фінансових ресурсів місцевих бюджетів в Україні не дозволяє органам місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення.
Тривалий час залишалося неврегульованим розмежування видатків на здійснення повноважень між органами влади різних рівнів. З прийняттям кодифікованого акта бюджетного законодавства це питання певною мірою було вирішено (глава ).
Значну увагу у роботі приділено аналізу відносин, які формуються між органами місцевої виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, що регулюються нормами Закону від 9 квітня 1999 р. „Про місцеві державні адміністрації”. Розглядаючи питання правового регулювання взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями (як органами державної виконавчої влади на місцях) і органами місцевого самоврядування у бюджетному процесі, автором визначені основні завдання, що необхідно вирішити під час реформування міжбюджетних відносин в Україні.
У підрозділі 2.3 „Правове регулювання міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування” розглядаються міжбюджетні відносини, що виникають між органами місцевого самоврядування різного рівня. Вони спрямовані на розмежування видатків і дохідних джерел для виконання власних і делегованих повноважень. Такі відносини складаються як по горизонталі, так і по вертикалі.
Аналіз сучасного законодавства дозволив автору зробити висновок, що найбільш неврегульованим питанням (тут і право власності, і різні інтереси територіальних громад) є дотримання принципу справедливості при розподілі коштів на обласному та районному рівнях, що, в свою чергу, негативно впливає на стан оптимізації міжбюджетних відносин. Крім того, в роботі проаналізовано ряд інших зовнішніх факторів, що гальмують бюджетний процес органів місцевого самоврядування. До них належать: несвоєчасність прийняття законів про державний бюджет; щорічна зміна нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, закріплених за місцевими бюджетами; проблема розмежування видатків, пов’язана із розмежуванням повноважень і предметів відання між органами місцевого самоврядування; неврегульованість у законодавстві питання щодо відповідальності останніх за порушення в бюджетній сфері тощо.
Значне покращання міжбюджетних відносин на місцевому рівні відбулося після прийняття Закону „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”, хоча й він не позбавлений недоліків, які ґрунтовно розкриті в цьому підрозділі.
Розділ 3 „Шляхи вдосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні” складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 „Зарубіжний досвід організації міжбюджетних відносин та їхнє законодавче забезпечення” аналізується теорія, організація, практика розвитку міжбюджетних відносин у зарубіжних країнах та їх правове регулювання.
У західній системі уявлень і цінностей не можна розкрити організаційно-правові форми функціонування усіх ланок бюджетної системи в їхній сукупності без урахування теоретико-методологічної основи міжбюджетних відносин – бюджетної децентралізації. При цьому в даному контексті термін „децентралізація” не зумовлений власне федеральним державним устроєм, цей тип міжбюджетних відносин однаково характерний як для федеральних, так і для унітарних держав. Вивчення теорії і практики формування відносин між бюджетами різних рівнів, моделей їхньої організації в унітарних і федеративних державах дозволило зробити висновок, що загалом складається досить суперечлива ситуація щодо кількісно вираженого співвідношення процесів централізації та децентралізації міжбюджетних відносин у провідних країнах Заходу. Незважаючи на теоретично обґрунтовані переваги, особливо з політичних міркувань демократизації, делегування функціональних повноважень із відповідною передачею фінансових ресурсів регіональним і місцевим бюджетам – досить складний процес. Це пов’язано зі складністю регулювання перерозподільних відносин на місцевому рівні, а також є незначною податковою базою, яка відповідно скорочує фінансові можливості для виконання загальнодержавних функцій та вирішення національних завдань. Тому, вивчаючи зарубіжний досвід побудови міжбюджетних відноси та їх правове регулювання, автором вказується на необхідність урахування національних, історичних, соціально-економічних та політичних особливостей України. У роботі дисертант зазначає, що на сьогодні в Україні доцільна побудова міжбюджетних відносин на основі бюджетного унітаризму у поєднанні з елементами децентралізації, відповідно до якої розширюються бюджетні права органів місцевої влади та підвищується питома вага місцевих бюджетів у загальній структурі державних видатків.
Підрозділ 3.2 „Концептуальні підходи до вдосконалення законодавства у сфері міжбюджетних відносин” визначає основні напрями удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин із метою зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування.
Серед пріоритетних напрямів удосконалення міжбюджетних відносин та їх правового регулювання в роботі виділено:
1. Створення нової моделі міжбюджетних відносин на основі децентралізації бюджетно-податкових повноважень. Децентралізована модель організації міжбюджетних відносин в Україні повинна ґрунтуватися на таких принципах: чіткому законодавчому розмежуванні видатків залежно від повноважень між різними рівнями влади; закріпленні в законодавчому порядку розподілу дохідних джерел між ними для виконання власних і делегованих повноважень; розвитку фінансової самостійності місцевого самоврядування; пріоритеті регіональних інтересів і розширенні прав місцевих органів влади при формуванні власних бюджетів.
2. Ухвалення Верховною Радою України нормативно-правових актів щодо розширення ресурсної бази адміністративно-територіальних одиниць. Це дозволить закріпити за місцевими бюджетами кошти, достатні для виконання власних і делегованих повноважень органами місцевої влади. Серед них: „Концепція реформування місцевих бюджетів”, „Фінансові основи місцевого самоврядування, важливими напрямами яких стосовно реформування міжбюджетних відносин вважаємо наступні: розширення дохідних джерел надходжень до бюджетів місцевого самоврядування; визначення оптимального розподілу податків між рівнями бюджетів та їх спрямування до доходів місцевого бюджету першого та другого кошиків; удосконалення видаткових повноважень органів місцевого самоврядування; спрощення процедур планування у міжбюджетних відносинах, підвищення прозорості і відповідальності органів місцевої влади за використання коштів шляхом інституційних та організаційно-правових перетворень на місцях. Цьому сприятиме ухвалення проекту Концепції передання повноважень щодо адміністрування місцевих податків і зборів органам місцевого самоврядування, яка розроблялася Державною податковою адміністрацією в межах проекту „Модернізація податкової служби України”.
3. Оптимізація правових відносин між суб’єктами державним та обласними бюджетами, бюджетом АР Крим, бюджетами міст Києва та Севастополя; між обласним і бюджетами міст обласного значення та районів; районним та бюджетами міст районного значення, сіл та селищ. Останні отримують занижені обсяги трансфертних платежів із міських і районних бюджетів, що не сприяє забезпеченню соціальних потреб населення. Вагомим кроком на шляху децентралізації бюджетної системи було ухвалення Закону України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань”. Послідовним і не менш важливим було б ухвалення Верховною Радою України Закону України „Про врегулювання міжбюджетних відносин між обласним бюджетом та бюджетами районів і міст обласного значення”.
4. Організація ефективного казначейського обслуговування місцевих бюджетів і контролю за використанням місцевими органами влади фінансових ресурсів, що надаються у вигляді трансфертів. Вагомим внеском щодо організації контролю у сфері міжбюджетних відносин були постанови Кабінету Міністрів України „Про порядок надання дотацій місцевим бюджетам з державного бюджету у 1998 році”, з наступними змінами і доповненнями. Для удосконалення механізмів перерахування та порядку установлення лімітів дотацій місцевим бюджетам ці нормативно-правові акти потребують оновлення.
5. Чіткий розподіл відповідальності за видатками між органами державної та місцевої влади. Це одна з головних суперечностей міжбюджетних відносин, на яку звертають увагу вітчизняні вчені. Для її усунення необхідно чітко розподілити в законодавчому порядку повноваження між органами державної та місцевої влади, знизити частку трансфертів у доходах місцевих бюджетів і підвищити податкові гарантії органів місцевого самоврядування. Це дозволить збалансувати місцеві бюджети за доходами та видатками. Усунути правові колізії можна за рахунок внесення змін у закони України „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве самоврядування в Україні”. Практичний досвід застосування положень цих двох законів підтвердив недосконалість правового регулювання у сфері управління соціально-економічними процесами на регіональному та місцевому рівнях. Розмитість і дублювання повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування призводять до невизначеності їхньої відповідальності, послаблюють державний і громадський контроль за результатами їхньої практичної діяльності.
– У висновках, одержаних автором на основі комплексного дослідження теоретичних та практичних засад розвитку міжбюджетних відносин в Україні, розв’язане конкретне наукове завдання, сутність якого полягає у розробці обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення їх правого регулювання.
– 1. Усунення існуючих суперечностей у сфері бюджетного законодавства, в тому числі уточнення понятійного апарату, є необхідною передумовою становлення ефективної системи міжбюджетних відносин. До таких основних понять у роботі віднесені: „міжбюджетні правовідносини” і „правове регулювання міжбюджетних відносин”. Міжбюджетні правовідносини розглядаються автором як урегульовані нормами права відносини між державними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування щодо наповнення бюджетів різних рівнів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України з метою забезпечення вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання та фінансової підтримки адміністративно-територіальних одиниць. Правове регулювання міжбюджетних відносин – це сукупність правових норм, спрямованих на забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, необхідними для виконання цих повноважень.
2. Міжбюджетні відносини як особливий вид правовідносин базуються на принципах бюджетної системи, визначених у ст. 7 Бюджетного кодексу України. Враховуючи специфіку формування та реалізації міжбюджетних відносин, важливим є доповнення цих принципів такими: децентралізації; ефективності використання бюджетних коштів; розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; загального (сукупного) покриття видатків бюджетів; цільового характеру використання бюджетних коштів; адресності, реальності.
3. Реалізація у сфері фінансів поєднання інтересів держави та інтересів муніципальних органів здійснюється на основі конституційного розмежування предметів відання і повноважень між органами держави та муніципальними органами. Держава прагне до збалансування цих інтересів, намагаючись використати публічний фінансовий інтерес. Який зводиться до прагнення держави створити найбільш сприятливі умови для стабілізації економіки будь-якого територіального утворення (області, району, села, селища, міста), удосконалення ринкових відносин, вирівнювання рівня соціально-економічного розвитку тощо.
4. Дослідження показало, що відсутність системного підходу в бюджетному законодавстві та інших нормативно-правових актах є негативним фактором на шляху оптимізації міжбюджетних відносин: ряд положень бюджетного законодавства стосовно порядку реалізації міжбюджетних відносин не відповідає Основному закону України – Конституції, та іншим законам і підзаконним актам; закріплений у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” поділ доходів і видатків на виконання власних та виконання делегованих повноважень не відображено в положеннях Бюджетного кодексу України, що й стало однією з причин відсутності їх чіткого розмежування на законодавчому рівні; дублювання повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Найбільш неврегульованим у законодавчому порядку питанням є забезпечення принципу справедливості у розподілі коштів на обласному та районному рівнях. Залишається відкритою проблема відповідальності органів місцевого самоврядування (а так само й інших органів влади) за порушення у сфері розподілу повноважень на здійснення видатків. Спеціальна стаття у Бюджетному кодексі України, що урегульовувала б це питання, відсутня.
5. Зарубіжний досвід удосконалення відносин між ланками бюджетної системи свідчить про необхідність посилення ролі місцевого самоврядування в Україні та побудови міжбюджетних відносин за принципами децентралізації. Однак, не можна беззастережно підтримувати децентралізацію. Висновок з уроків, який дає нам досвід бюджетної децентралізації зарубіжних країн, полягає в тому, що підвищення ефективності міжбюджетних відносин в Україні, відповідно до принципів демократії та субсидіарності, передбачає розширення прав і повноважень місцевих органів самоуправління з відповідним зміцненням їхньої фінансової бази при одночасному збереженні централізованих механізмів регулювання.
6. В Україні назріла необхідність у прийнятті ряду нормативно-правових актів, що сприяли б удосконаленню міжбюджетних відносин. Це стосується перш за все Закону „Про фінансові основи місцевого самоврядування”, Концепції реформування міжбюджетних відносин та Концепції реформування місцевих бюджетів, які дозволять змінити діючу систему міжбюджетних відносин, які орієнтуються переважно на вирівнювання доходів бюджетів різних рівнів відповідно до витрат. Поряд із визначенням основних принципів організації місцевих фінансів, вказані вище нормативно-правові акти повинні закріпити також основні принципи міжбюджетних відносин, механізм їх регулювання, джерела формування і напрями використання фінансових ресурсів місцевого самоврядування тощо.
7. Необхідно розробити та запровадити на законодавчому рівні дієвий механізм відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади за результати реалізації бюджетної політики. Очевидно, що різноманітність і значні обсяги бюджетних правопорушень потребують їхнього врегулювання у спеціальному окремому законі. Потрібно зазначити, що на розгляді у Верховній Раді України вже не один рік перебувають відповідні законопроекти, наприклад, проекти законів „Про державний контроль за дотриманням законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення” (реєстраційний № 3242 від 17 березня 2003 року), „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна)” (реєстраційний № 7282, ухвалений 3 листопада 2005 року).
8. До основних напрямів удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин належать: створення нової моделі міжбюджетних відносин на основі децентралізації бюджетно-податкових повноважень; ухвалення Верховною Радою України нормативно-правових актів щодо розширення ресурсної бази регіонів; організація ефективного казначейського обслуговування місцевих бюджетів і контролю за використанням місцевими органами влади фінансових ресурсів, що надаються у вигляді трансфертів; оптимізація правових відносин між державним бюджетом та обласними бюджетами, бюджетом АР Крим, бюджетами міст Києва та Севастополя; між обласним і бюджетами міст обласного значення та районів; районним і бюджетами міст районного значення, сіл і селищ; чіткий розподіл відповідальності за видатками між органами державної та місцевої влади; покращання формульного підходу до надання трансфертів; правове регулювання передачі трансфертів і повноважень з державного бюджету місцевим тощо.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Тарангул В.Д. Урегулювання міжбюджетних відносин між державними органами та органами місцевого самоврядування (історико-правовий аспект) // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). – 2005. – № 2(29). – С. 165–170.
2. Тарангул В.Д. Правове регулювання міжбюджетних відносин та напрями його вдосконалення // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України (економіка, право). – 2004. – № 5(27). – С. 232–238.
3. Тарангул В.Д. Правове забезпечення розмежування публічних фінансових інтересів державних та муніципальних органів // Держава і право: Збірник
