КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Яковенко Олександр Олександрович

УДК 351.713

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮ
У СФЕРІ ОПОДАТКУВАННЯ ЯК ФУНКЦІЇ УПРАВЛІННЯ

12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Київський національний університет внутрішніх справ, начальник кафедри управління в органах внутрішніх справ

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Копан Олексій Володимирович, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБО України, головний науковий співробітник

кандидат юридичних наук, доцент Кузьменко Олена Анатоліївна, Київський національний університет внутрішніх справ, докторант

Захист відбудеться 20 лютого 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, Солом’янська пл., 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, Солом’янська пл., 1

Автореферат розісланий “____” ____________ 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На сучасному етапі становлення та розбудови демократичної правової української державності відбуваються перетворення соціально-економічних і політичних відносин, що значною мірою впливає на стан формування державного та місцевих бюджетів України. Ситуація у сфері оподаткування, що є основним джерелом наповнення бюджетів, характеризується надобтяжливістю і несправедливістю розподілу податкового навантаження, чиновницьким викривленням законодавства, зростанням виявів організаційної злочинності й корупції у цій сфері, що призводить до збільшення сектору тіньової економіки, замороження економічних процесів та зростання рівня інфляції. З огляду на те, що нині близько 80 % доходів держави формується за рахунок податків та інших обов’язкових платежів (у 2006 році Державний бюджет по доходах на 70,8 % сформовано за рахунок податкових надходжень), а конституційного обов’язку сплачувати податки і збори дотримуються не всі платники, надзвичайної актуальності набувають питання діяльності органів державної влади щодо реалізації контрольної функції у сфері оподаткування. Статистика, яку наводить Державна податкова адміністрація, свідчить, що понад 90 % підприємств України порушують податкове законодавство. Результати роботи податкової міліції свідчать, що з 1999 року у сфері оподаткування викрито майже 100 тис. злочинів, переважна кількість яких становлять злочини, пов’язані з ухиленням від сплати податків та інших обов’язкових платежів. Велика частка цих порушень пов’язана з недосконалістю законодавства, низькою кваліфікацією учасників відносин у податковій сфері, з неоднозначним розумінням законів, із постійними змінами в них. Головними чинниками, що нині впливають на незадовільний стан контролю у сфері оподаткування, респонденти назвали такі: недосконалість вітчизняного законодавства та невідповідність його світовим стандартам (67,4%); низький професійний рівень працівників у сфері податкового контролю (39,3; неналежне ставлення держави до цього питання (29,0; низька правова культура та непідготовленість осіб, які працюють на підприємствах, в організаціях та установах (12,1; недостатнє фінансування служби (8,6%).

Відсутність новітнього арсеналу прийомів і способів здійснення податкового контролю суттєво збіднює контрольну практику і значною мірою зумовлює низьку ефективність функціонування системи податкового контролю, що вимагає вивчення досягнень, адміністративного, фінансового (податкового) права, узагальнення організаційно-правового досвіду, аналізу та використання зарубіжного законодавства і відповідних міжнародно-правових актів на рівні дисертаційного дослідження.

Зазначені чинники визначають наукову актуальність і практичну значимість цієї проблеми, необхідність вирішення якої зумовлена завданнями державно-управлінської діяльності при здійсненні контролю у сфері оподаткування. Тому обрана тема дисертаційної роботи, яка стосується інструменту державного контролю за сплатою податків і зборів, виявлення підприємств, що працюють у тіньовій економіці, актуальна не лише сьогодні, а й у майбутньому.

Теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження є праці вчених у галузі адміністративного, фінансового (у т.ч. податкового) права, зокрема, вітчизняних: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Д.А. Бекерської, В.Т. Білоуса, В.А. Бєлова,   В.М., Бутузова, А.С. Васильєва, Л.К. Воронової, П.Т. Геги, І.П. Голосніченка, О.Ю. Грачової, А.П. Закалюка, Р.А. Калюжного, В.В. Копєйчикова, О.А. Кузьменко,  М.П. Кучерявенка,  Н.Р. Нижник,  В.Ф. Опришка, П.С. Пацурківського, В.М. Плішкіна, Л.А. Савченко, А.І. Сироти, В.В. Цвєткова, В.К. Шкарупи; вчених-економістів, фінансистів, зокрема: С.Н. Баліної,  В.С. Огородника,  В.М. Федосова,  В.Н. Суторміної; російських учених:  Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, І.Л. Бачила, М.В. Карасьової,  О.А. Ногіна,  Е.Д. Соколова, Ю.А. Тихомирова, Н.І. Хімічевої; західних дослідників:  П. Бернасконі, В.Дж. Галлігана, П. Джонсона, С. Хейдена та багатьох інших відомих юристів й економістів, які присвятили свої роботи проблемам контролю у сфері оподаткування.

Важливим джерелом наукової інформації для проведення дослідження стали праці вчених, зокрема, українських: В.М. Поповича, О.О. Савченка, І.К. Туркевич, О.В. Турчинова, С.Д. Шапченка; російських: Б.С. Болотського, Б.В. Волженкіна, О.В. Гаврилюка, Л.Д. Гаухмана, В.М. Григор’єва, А.Е. Жалінського, І.І. Кучерова, В.Д. Ларичева, Р.Р. Моргана, О.О. Чечуліної, О.В. Разумкова та ін.

Незважаючи на наявність численних наукових досліджень, Україна на сьогодні не має цілісної концепції, яка б відображала реальне становище контрольної діяльності у сфері оподаткування. Водночас питання щодо податкового контролю досліджені недостатньо, на рівні дисертацій вони розглядалися частково і при цьому переважно стосовно діяльності Державної податкової служби. Важливість зазначених проблем, необхідність їх вирішення та актуальність зумовили вибір теми дисертації, що є актуальною і має науково-практичне значення. Висновки та пропозиції дослідження спрямовані на удосконалення організаційно-правових механізмів контрольної діяльності у сфері оподаткування в Україні.

Ще одним з аспектів цієї дисертації є вивчення організації та функціонування системи органів податкового контролю зарубіжних країн. Дослідження цих питань дає можливість сформулювати підходи та механізми для запозичення і використання позитивного досвіду зарубіжних держав, а також для визначення власних шляхів розвитку й реформування системи контролюючих органів у сфері оподаткування України.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до “Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004–2009 років”, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 5 липня 2004 року № 755.

Дисертація є також складовою частиною Основних напрямів наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005–2007 роки (рішення вченої ради від 17 травня 2005 року, протокол № 7), а також річних планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ, замовлень галузевих служб і підрозділів органів внутрішніх справ.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових джерел, розробок, узагальнення правозастосовної практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду, вивчення механізму застосування діючих форм і методів податкового контролю виявити стан і визначити тенденції організаційного та правового забезпечення здійснення контролю у сфері оподаткування, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення контрольної роботи у сфері оподаткування.

Відповідно до мети дослідження ставляться такі основні завдання:

визначити стан наукової розробки даної проблеми в аспектах правового забезпечення з позиції управління та організації контрольної діяльності у сфері оподаткування;

розкрити суть контролю у сфері оподаткування як функції управління;–

вивчити організацію і функціонування контролюючих органів України та інших зарубіжних країн у сфері оподаткування;

розробити рекомендації щодо можливостей використання в Україні позитивного досвіду з питань контролю у сфері оподаткування у зарубіжних країнах;

сформулювати організаційно-правовий механізм контрольної діяльності у сфері оподаткування та проаналізувати його елементи;

виробити шляхи подолання перешкод, які виникають у процесі діяльності контролюючих органів у сфері оподаткування;–

розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства та рекомендації з питань контролю у сфері оподаткування;–

визначити напрями розвитку системи контролюючих органів України у сфері оподаткування з урахуванням зовнішньополітичних орієнтирів держави та загальносвітових тенденцій.

Об’єктом дослідження є сукупність суспільних відносин, що виникають при здійсненні контролю у сфері оподаткування.

Предмет дослідження – адміністративно-правовий механізм контролю у сфері оподаткування та шляхи його удосконалення.

Методи дослідження. При вирішенні поставлених завдань дисертантом використовувалася сукупність різних методів. Одним з основних був діалектичний метод пізнання соціально-правових явищ. Для вивчення та поглиблення понятійного апарату “податковий контроль”, “фінансові санкції” тощо широко використовувався логіко-семантичний метод. Історико-правовий метод застосовано при розгляді органів, функціями яких є здійснення контролю у сфері оподаткування. Завдяки порівняльно-правовому методу визначено рівень розвиненості законодавства зарубіжних держав і України щодо здійснення контролю у сфері оподаткування та окреслено шляхи удосконалення законодавства України з цього питання. У дисертаційній праці використано також методи системного аналізу, прогнозування, статистичний, структурно-функціональний та ін.

Дисертант дотримувався принципу єдності конкретно-історичного та концептуального підходів при дослідженні об’єкта і предмета дисертаційної роботи, застосовував спеціальні юридичні методи аналізу і тлумачення правових норм.

Емпіричну базу дисертації склали статистичні дані Міністерства внутрішніх справ України, Державної податкової адміністрації України, результати проведеного автором дослідження, результати анкетування 95 працівників податкової міліції м. Києва.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, яке присвячено питанням контролю у сфері оподаткування. Проведено дослідження системи органів, які здійснюють контроль у сфері оподаткування, вивчено їх правовий статус. Це дало можливість автору сформулювати та аргументувати основні положення, що відображають новизну дослідження, зокрема вперше:–

дано авторське визначення основного понятійного апарату дослідження: поняття “податковий контроль”, ”фінансова санкція”;–

теоретично доведено, що адекватне нормативно-правове забезпечення контрольної діяльності у сфері оподаткування є невід’ємною та важливою умовою гармонійного розвитку економіки України в умовах фінансово-економічного й адміністративного реформування;–

визначено механізм контролю і нагляду за дотриманням законодавства у сфері оподаткування як спосіб організації і функціонування контролю, що полягає у створенні й розвитку системи суб’єктів контролю і нагляду, які за допомогою встановлених законодавством повноважень і методів контрольної діяльності покликані досягти обґрунтовані цілі контролю у сфері оподаткування; –

доведено положення про наявність різноманітних факторів (правового, економічного, політичного та морально-етичного), які впливають на ефективність контролю у сфері оподаткування;–

визначено правовий статус і компетенцію суб’єктів у сфері здійснення податкового контролю;–

запропоновано авторську позицію щодо підвищення ефективності юридичної відповідальності за порушення податкового законодавства;–

проаналізовано основні напрями і проблеми реформування податкової системи України;–

визначено можливості запозичення та використання позитивного досвіду організаційно-правових засад контрольної діяльності в національній сфері оподаткування;–

обґрунтовано пропозицію про необхідність не вибіркового, а системного удосконалення спеціального податкового законодавства;

удосконалено: –

методологічне визначення основних понять, які використовуються в контрольній практиці: “зустрічна перевірка”, “санкції”, “збитки”, “шкода”;–

порядок формування програми ревізій, як типових за відповідними напрямами, з визначенням лише найважливіших питань та переліку додаткових питань, як доповнення до типової програми;

набуло подальшого розвитку:–

теоретичне обґрунтування нормативно-правового забезпечення реформування податкової системи;–

визначення поняття, властивості, мети, завдань, функцій, принципів контролю у сфері оподаткування, місця і ролі цього різновиду контролю в системі фінансового контролю;–

окреслення тенденцій розвитку контролю у сфері оподаткування;–

визначення та класифікація методів податкового контролю органами, на які покладено здійснення контролю у сфері оподаткування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки та пропозиції, які містяться у дисертації, можуть бути використані:–

при формуванні концепцій подальшого реформування податкової системи України, особливо з питань здійснення контролю у сфері оподаткування;–

у законотворчій роботі – для вдосконалення відповідних нормативно-правових актів, при розробленні та затвердженні Закону України “Про податковий контроль”, Податкового кодексу України;–

у науково-дослідних цілях – для проведення подальших досліджень проблем організації контрольної діяльності у сфері оподаткування, підвищення його ефективності; –

у навчально-методичному процесі – при підготовці розділів підручників та навчальних посібників з таких дисциплін, як фінансове, податкове право, виявлення злочинів у сфері економіки, економічна безпека, при викладанні вказаних дисциплін; а також для підвищення рівня правової освіти населення.

Особистий внесок здобувача. Дисертація “Адміністративно-правові засади реалізації контролю у сфері оподаткування як функції управління” є самостійною, завершеною науковою працею, а використані в дисертації роботи подаються з обов’язковим посиланням на них. Сформульовані теоретичні положення, висновки, пропозиції ґрунтуються на особистих дослідженнях, аналізі та критичному осмисленні наукових і нормативно-правових джерел, узагальненні практики застосування законодавства України.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації обговорено на засіданні кафедри економіко-правових дисциплін Київського національного університету внутрішніх справ й оприлюднено на таких науково-практичних конференціях: “Шлях України до економічної безпеки” (м. Харків, 20 квітня 2007 рік); “Проблеми національної та міжнародної безпеки” (м. Київ, 27 квітня 2007 рік).

Публікації. Основний зміст дисертаційного дослідження відображено в шести публікаціях, у тому числі в чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета й завдання визначили структуру дисертації, послідовність та логіку викладання матеріалу. Вона містить вступ, три розділи, які поділяються на дев’ять підрозділів, висновки, список використаних джерел (154 найменування). Обсяг роботи становить 212 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні засади, а також інформаційна й теоретична бази дослідження, характеризується наукова і практична значущість одержаних результатів.

У розділі 1 “Теоретичні засади здійснення функції контролю у сфері оподаткування” на основі критичної оцінки та узагальнення наукового надбання вчених за темою дисертації досліджено теоретичний аспект функції податкового контролю, обґрунтовано необхідність її удосконалення.

У підрозділі 1.1 “Місце і роль податкового контролю в системі функцій державного управління” за результатами опрацювання літератури запропоновано характеристику діяльності з контролю у сфері оподаткування. Аналіз проблем, які існують, та ситуації, що склалася в Україні під час проведення державних реформ, дозволяє дійти висновку про необхідність покращення контрольної діяльності у сфері оподаткування.

Доведено, що контроль виступає саме як функція, оскільки функція – це основний напрям діяльності суб’єкта, хоча деякі вчені розглядають контроль як процес. Обґрунтовано, що асоціювання контролю з обліком, аудитом та моніторингом, яке іноді трапляється в літературі, є помилковим.

У зв’язку з тим, що у правовій літературі змістовне визначення податкового контролю відсутнє, автором запропоновано власне визначення, а саме: “податковий контроль – це спеціалізований (тільки стосовно податків і зборів) державний фінансовий контроль, сутність якого полягає не лише в перевірці дотримання податкового законодавства, але й у перевірці правильності обчислення, повноти та своєчасності сплати податків і зборів, а також в усуненні виявлених порушень. Податковий контроль як одна з функцій державного управління являє собою систему спостереження за фінансово-господарською діяльністю платників податків з метою її оптимізації для якісного виконання законодавства про податки і збори”.

Доведено, що ефективність податкового контролю характеризується: рівнем мобілізації в бюджетну систему податкових доходів й інших обов’язкових платежів; повнотою обліку платників податків й об’єктів оподатковування; якістю податкових перевірок, зменшенням кількості судових розглядів і скарг платників податків на дії суб’єктів податкового контролю; скороченням часу на контакти з платниками податків.

Обґрунтовано, що у юридичному аспекті контроль за діяльністю державних органів і посадових осіб є однією з головних вимог підтримки режиму законності. Цьому сприяють такі риси контролю, як безпосередність, оперативність, дієвість, підпорядкованість цілям охорони права від порушень, що відповідає характеру управлінської роботи, вказує на своєрідність процесуальної форми здійснення контролю тощо. Доведено, що податковий контроль посідає в системі функцій державного управління самостійне відокремлене місце: по-перше, як найвагоміша складова контрольної функції управління державними фінансами, по-друге, як важливий напрям державного фінансового контролю.

У підрозділі 1.2 “Принципи, мета, зміст, завдання та функції податкового контролюавтором запропоновано розглядати контроль у сфері оподаткування як певну організаційно-правову систему, механізм, елементи якого включають, зокрема, такі категорії, як суб’єкти, об’єкт, принципи, гарантії, завдання, функції, методи та методику здійснення, аналіз яких дозволяє виявити як загальні властивості, що притаманні державній контрольній діяльності в цілому, так і специфічні риси, що відображають особливість здійснення контрольної діяльності державних органів у сфері оподаткування.

Грунтуючись на наукових дослідженнях Л.К.Воронової, М.В.Карасьової, П.С.Пацурківського, В. Горшенєва, І.Шахова, О. Шоріної, а також на світовому і вітчизняному практичному досвіді здійснення контрольної діяльності, детально проаналізовано принципи контролю. Доведено, що метою податкового контролю є дієвість системи оподатковування і досягнення такого рівня ретельності (податкової дисципліни) серед платників податків, податкових агентів та інших осіб, за якого виключається порушення податкового законодавства або їх кількість є незначною.

Розкрито зміст податкового контролю, визначено головні завдання податкового контролю: невідворотне покарання порушників законодавства про податки і збори; забезпечення правильного обчислення, своєчасного і повного внесення податків і зборів до бюджетів різного рівня; попередження порушень законодавства про податки і збори, а також відшкодування збитку, заподіяного державі внаслідок невиконання платниками податків (податковими агентами) й іншими особами своїх обов’язків.

У підрозділі 1.3 “Досвід окремих країн світу у здійсненні податкового контролю” з метою виявлення у фінансовому праві іноземних держав різноманітних юридично-технічних прийомів, найбільш прийнятних для регулювання правовідносин у країні з метою покращання національного права, методом порівняння вивчено джерела міжнародного та іноземного права. Вивчення досвіду контрольно-наглядової діяльності та боротьби зі злочинами у сфері оподаткування розвинутих країн показало, що система оподаткування є основним інструментом регулювання економіки і що для контролю у сфері оподаткування в різних країнах існують різні структури (так, в Австралії – Австралійське податкове управління, у Великобританії – Податкова служба Великобританії, у Данії – Центральна митна та податкова адміністрація, в Ізраїлі – Міністерство фінансів Ізраїля, в Іспанії – Податкове агентство Іспанії, у Канаді – Митне та податкове агентство Канади, у Нідерландах – Податкова та митна служба Королівства Нідерландів, у Росії – Міністерство по податках і зборах та Федеральна поліція по податках і зборах, у США – Служба внутрішніх доходів США, у Франції – Головне податкове управління Франції, у ФРН – Федеральне відомство з фінансів, у Швеції – Державне податкове управління Швеції тощо).

Аналіз зарубіжного досвіду дозволив авторові виділити позитивні аспекти, які мають бути враховані при становленні ефективного податкового контролю в нашій державі.

Розділ 2 “Організаційно-правовий механізм здійснення контрольної діяльності у сфері оподаткування” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Поняття та елементи механізму здійснення контролю та нагляду за дотриманням законодавства у сфері оподаткуванняобґрунтовано, що для захисту своїх майнових інтересів у податковій сфері держава повинна: по-перше, створити спеціальний державний орган або органи і наділити їх відповідними владними повноваженнями стосовно осіб, зобов’язаних сплачувати податки, збори й обов’язкові платежі; по-друге, законодавчим шляхом установити порядок, форми і методи здійснення впливу створених органів на поведінку зобов’язаних осіб, які забезпечують у сукупності не тільки належну поведінку платників податків, а й надходження податкових платежів до відповідного бюджету. Формуючи особливий організаційно-правовий механізм взаємин із зобов’язаними особами, держава визначає основні елементи цього механізму: суб’єкти, об’єкт, методи, форми, порядок і характер діяльності уповноважених органів. Зазначений механізм є податковим контролем, що здійснюється створеними державою уповноваженими органами, насамперед податковими.

Дано авторське визначення механізму контролю і нагляду за дотриманням законодавства у сфері оподаткування, а саме: “механізм контролю і нагляду за дотриманням законодавства у сфері оподаткування – це спосіб організації і функціонування контролю, що полягає у створенні й розвитку системи суб’єктів контролю і нагляду, які за допомогою встановлених законодавством повноважень і методів контрольної діяльності покликані досягти обґрунтовані цілі контролю у сфері оподаткування. Сформульовано аспекти взаємодії елементів механізму контролю у податковій сфері.

У підрозділі 2.2 “Характеристика системи суб’єктів, уповноважених здійснювати податковий контроль” надано характеристику суб’єктів, уповноважених здійснювати податковий контроль, досліджено їх особливості. З огляду на те, що в теорії контролю відсутній єдиний погляд на коло контролюючих суб’єктів, під поняттям “контролюючий суб’єкт” запропоновано розуміти не лише контролюючі органи, а й інші державні органи та недержавні організації, які наділені повноваженнями у сфері контролю, і, реалізуючи свої функції, забезпечують режим законності та фінансової дисципліни.

Особливу увагу приділено питанням формування сучасної державної податкової служби, яку переважна більшість учених поєднує із становленням самої системи оподаткування. У генезі контролю органів державної податкової служби України в період з 1990 року й до нашого часу умовно виділяється три етапи: перший (1990 – 1996 рр.); другий (1996 1999 рр.); третій – сучасний, який почався приблизно з 1999 – 2000 років і продовжується донині.

У підрозділі 2.3 “Методи реалізації контролю у сфері оподаткування” досліджено загальнофілософське розуміння методів контролю, дано характеристику методів податкового контролю – перевірки, ревізії, обстеження, інспекції та спостереження.

Акцентовано увагу на тому, що в контексті податкового контролю застосовуються лише примусові методи, які мають чітке правове забезпечення. Виділено два рівні методів податкового контролю: загальнонаукові і спеціально-правові. З огляду на дискусійність питання визначення методів і форм податкового контролю і їх співвідношення, для усунення термінологічної плутанини та помилкового ототожнення форм, методів і способів здійснення податкового контролю як на науковому, так і на нормативному рівні запропоновано розмежувати використання вищезазначених термінів: форму проведення податкового контролю розуміти як зовнішнє вираження практичної реалізації контрольної діяльності податкових органів, метод податкового контролю – як внутрішній її зміст, тобто конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здійсненні контрольних функцій.

Розділ 3 “Шляхи удосконалення контрольної діяльності органів державної влади у сфері оподаткування” містить детальний аналіз стану та загальних тенденцій розвитку нормативної бази, що регулює відносини у сфері оподаткування, свідчить про необхідність приведення у відповідність із вимогами сьогодення чинних законодавчих актів.

У підрозділі 3.1 “Фактори, які впливають на ефективність контролю як функції державного управління” надано вичерпну характеристику головних факторів, що впливають на ефективність контролю та нагляду у сфері оподаткування. Обґрунтовано необхідністю оцінювання контролю не за витраченими зусиллями й коштами, а, передусім, за рівнем ефективності контрольної діяльності, який зумовлений складною взаємодією багатьох чинників – організаційного, технічного, політичного, соціально-психологічного та морально-ідеологічного характеру.

Доведено, що серед основних факторів, що впливають на ефективність податкового контролю, передусім, виділяється правовий, сутність якого полягає в наявності відповідної якісної правової бази. Головними елементами правового фактора є інститут державного примусу та інститут юридичної відповідальності. Загалом до визначальних факторів впливу на ефективність контролю у податковій сфері як управлінської функції автор відносить такі: 1) правовий; 2) морально-етичний; 3) економічний; 4) політичний.

У підрозділі 3.2 “Правове вирішення проблем відповідальності суб’єктів оподаткування за несплату податків” акцентовано увагу на тому, що становлення і розвиток нової української державності вимагає переосмислення суті й соціального призначення багатьох правових явищ, інститутів і категорій в контексті пріоритету права над державою, природних прав людини і громадянина над іншими цінностями в суспільстві. Запропоновано авторське визначення понять “державний примус у сфері оподаткування, “юридична відповідальність за порушення податкового законодавства” та податкове правопорушення ”, а саме: “Державний примус у сфері оподаткування – це система встановлених законодавством України заходів попередження, припинення та відновлення, які застосовуються до суб’єктів оподаткування з метою контролю, забезпечення режиму законності, а у випадках вчинення податкових правопорушень застосування до них заходів юридичної відповідальності (кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, фінансово-правової)”; “Юридична відповідальність за порушення податкового законодавства – це правовідносини між суб’єктами права, що виникають на основі обов’язків платників податків, зборів, інших обов’язкових платежів нести відповідальність за несприятливі наслідки за порушення норм законодавства України”; “Податкове правопорушення – це протиправна дія або бездіяльність винної особи, якою не виконуються обов’язки, порушуються права та законні інтереси учасників податкових правовідносин, за що встановлена юридична відповідальність.

Наголошено на доцільність визнання фінансових санкцій різновидом адміністративної відповідальності, що має вирішувати питання про можливість відповідальності фізичної чи юридичної особи за порушення податкового законодавства лише за наявності або відсутності вини, якщо тільки відповідним законом прямо не передбачено інше.

У підрозділі 3.3 “Напрями підвищення ефективності організації контролю та удосконалення законодавства у сфері оподаткування” проаналізовано стан та загальні тенденції розвитку нормативної бази, що регулює відносини у сфері оподаткування, насамперед щодо податкового контролю, визначено його основні вади (відсутність єдиного кодифікованого акта, неоднозначність, нестабільність і суперечливість, а також складність його застосування та можливість чиновницьких викривлень норм законодавства). Обґрунтовано необхідність реформування податкового законодавства за такими напрямами: гармонізація його, а саме: усунення суперечностей, що існують між законодавчими актами з питань оподаткування; запровадження єдиної податкової термінології; прийняття Податкового кодексу України. Для підвищення ефективності організації контролю у сфері оподаткування, за результатами опитування співробітників податкової міліції, підтримали зміни до чинного законодавства 57,7респондентів; удосконалення організації діяльності служби, чітке визначення функціональних обов’язків працівників – 42,1%; налагодження взаємодії з іншими службами та громадськістю – 18,4%.

Одним з найважливіших завдань Податкового кодексу України запропоновано визначити спеціалізацію: складів податкових правопорушень, які мають бути згруповані за видовими об’єктами протиправних посягань та з урахуванням категорій суб’єктів цих правопорушень; заходи, що обмежують дієздатність юридичних осіб. Ці заходи за своїм впливом близькі до накладення санкцій, але не є фінансовими санкціями. До них можна віднести: призупинення операцій по банківських рахунках підприємств; опечатування кас, касових приміщень, складів; вилучення документів, які свідчать про заниження (приховування) або несплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній праці наведено теоретичне і практичне узагальнення, а також новий підхід до розв’язання наукової проблеми, яка полягає в обґрунтуванні засад правового забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері оподаткування, виявленні її видів, методів та особливостей, визначенні тенденцій розвитку, розробленні рекомендацій щодо шляхів подальшого вдосконалення нормативної бази у цій сфері.

За результатами проведеного дослідження проблем реалізації контролю у сфері оподаткування у тезисному вигляді сформульовано найбільш важливі та практично значущі, науково обґрунтовані висновки, а також конкретні пропозиції щодо вдосконалення організаційно-правових засад реалізації контролю у сфері оподаткування в Україні.

1. Контроль хоча й посідає кінцеву позицію у системі управлінських функцій, за організаційно-правовою природою його необхідно розглядати як систематичну, конструктивну й позитивну діяльність, котра здійснюється як у сфері регулятивних, так і у сфері правоохоронних відносин, що зумовлено тісним зв’язком контролю з процесом прийняття управлінських рішень.

2. Податковий контроль варто розглядати як функціональний елемент й основну форму податкового адміністрування. Він має всі риси, властиві фінансовому контролю, і водночас має специфічні риси, які виявляються в більш вузькій сфері дії. Недоречним, на нашу думку, є ототожнення контролю у сфері оподаткування або податкового контролю і контролю органів державної податкової служби України. Контроль органів Державної податкової служби України є різновидом, складовою податкового контрою. Суб’єктами ж останнього, окрім органів Державної податкової служби України, є митні органи, органи Пенсійного фонду, контрольно-ревізійна служба, органи Державного казначейства тощо.

3. Запропоновано узгодити зміст терміну “контролюючі органи”, що міститься у проекті Податкового кодексу, із визначенням цього терміну в чинному Законі України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21 грудня 2000 року.

4. Вивчення досвіду контрольно-наглядової діяльності та боротьби зі злочинами у сфері оподаткування розвинутих країн показало, що система оподаткування є основним інструментом регулювання економіки. З практичного досвіду, накопиченого цими країнами, випливає, що необхідними ознаками будь-якої високорозвиненої системи контролю за дотриманням податкового законодавства є такі:–

створення структури податкового відомства із спрямованістю на певні категорії платників податків, а також чітка і ясна відповідальність по вертикалі всередині відомства;–

проведення ефективної роботи з населенням, пов’язаної з ознайомленням з податковим законодавством, а також надання допомоги із заповнення декларацій та інших питань стосовно оподатковування;–

наявність ефективної системи добору платників податків для проведення контрольних перевірок, що дає можливість вибрати найбільш оптимальний напрям використання обмежених кадрових і матеріальних ресурсів податкових органів, домогтися максимальної результативності податкових перевірок при мінімальних витратах зусиль і засобів, що витрачаються на їх проведення;–

застосування ефективних форм, прийомів і методів податкових перевірок, заснованих як на розробленій податковим відомством єдиній комплексній стандартній процедурі організації контрольних перевірок, так і на міцній законодавчій базі, що надає податковим органам широкі повноваження у сфері податкового контролю для впливу на несумлінних платників податків;–

використання системи оцінки роботи податкових інспекторів, що дозволяє об’єктивно врахувати результати діяльності кожного з них, ефективно розподіляти навантаження при плануванні їх роботи.

Досвід зарубіжних країн у сфері податкового контролю, зокрема у США, свідчить, що притягнення до кримінальної відповідальності юридичних осіб за податкові злочини може бути дуже корисним для українського податкового і кримінального законодавства, адже ухилення від сплати податків здійснюється найчастіше не тільки в особистих інтересах керівника фірми, але й в інтересах підприємства, де присутні інтереси всіх засновників.

5. Податковий контроль можна визначити як особливий організаційно-правовий механізм, що становить собою систему взаємозалежних елементів, за допомогою якого забезпечується належна поведінка зобов’язаних осіб стосовно сплати податків і зборів, а також дослідження і встановлення засад для здійснення примусових податкових вилучень і застосування мір відповідальності за вчинення податкових правопорушень.

6. Здійснення податкового контролю на практиці відбувається в рамках контрольно-процесуальної діяльності відповідних органів, що використовують конкретні правові форми і методи податкового контролю. Для усунення термінологічної плутанини та помилкового ототожнення форм, методів і способів здійснення податкового контролю як на науковому, так і на нормативному рівні в подальшому слід чітко розмежувати використання вищезазначених термінів. Відповідно до такої логіки, форму проведення податкового контролю слід розуміти як зовнішнє вираження практичної реалізації контрольної діяльності податкових органів, метод податкового контролю – як внутрішній її зміст, тобто конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здійсненні контрольних функцій.

7. Чинне законодавство України передбачає як кримінальну, так і цивільно-правову, адміністративну та дисциплінарну відповідальність за порушення податкового законодавства (ч. 2 ст. 8 та п. 22 ст. 92 Конституції України). Причому домінуючу роль відіграє адміністративно-правова відповідальність. Проведення демократичних перетворень та ринкових реформ вимагають застосування принципово нових підходів до юридичної відповідальності за податкові правопорушення. Це питання є особливо актуальним з огляду на підготовку до прийняття Верховною Радою України проектів Податкового кодексу України, Закону України “Про податковий контроль”, нормами яких встановлюватиметься відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування. Важливим аспектом розвитку законодавства про відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування є визначення і нормативне закріплення поняття “податкове правопорушення”, а саме: податкове правопорушення – це протиправна дія або бездіяльність винної особи, якою не виконуються обов’язки, порушуються права та законні інтереси учасників податкових правовідносин, за що встановлена юридична відповідальність.

8. Запропоновано здійснити реформування адміністрування таким чином, щоб під час формування бюджету це враховувалося. Прийняття проекту Закону України “Про єдиний соціальний податок” уможливить запровадження нового податку, внаслідок чого всі контрольні, облікові, розподільні й інші адміністративні функції стосовно нього буде передано до відання податкової служби. Це дасть можливість істотно спростити штати контролюючих органів і витрати як держави, так і підприємств.

9. Реалії сьогодення потребують термінового здійснення реформування Державної податкової служби України. Запропоновано ліквідувати податкову міліцію, а покладені на неї завдання передати Департаменту державної служби по боротьбі з економічною злочинністю Міністерства внутрішніх справ України. Саме податкова міліція стала уособленням каральної функції оподаткування, що застосовується практично з політичних мотивів. Наділення частини економічної служби держави надзвичайними повноваженнями не сприяло наведенню порядку, а лише породило корупцію. Як і в більшості країн світу, в Україні орган, що здійснює збирання податкових платежів, має бути самостійним і невоєнізованим.

10. Необхідно здійснити інвентаризацію і граничне скорочення надто поширеної нормативної бази у сфері оподаткування, що дасть можливість уникнути колізії багатьох нормативно-правових матеріалів і сотень різних наказів та інструкцій. Слід максимально обмеженою кількістю актів чітко регламентувати порядок стягнення податків, зборів, інших обов’язкових платежів, а також порядок здійснення контролю у цій сфері.

Реалізація такого комплексу завдань системного характеру залежить, насамперед, від безумовного виконання законодавства та сумлінного ставлення кожного працівника до своїх посадових обов’язків, а також від інтелектуального, професійного і культурного рівня персоналу. Йдеться, передусім, про зміцнення дисципліни, організованості, викорінення протиправних корупційних діянь та інших негативних виявів, що компрометують контролюючі органи, підривають міжнародний авторитет нашої держави. Усе це вимагає зростання значення виховного чинника, посилення патріотичних, державницьких засад у діяльності працівників сфери оподаткування і водночас – високої вимогливості до всіх працівників галузі – від інспектора до керівників служби.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Яковенко О.О. Податковий контроль як функція управління та дієвий важіль у боротьбі з організованою злочинністю та корупцією // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). Міжвід. наук-дослід. центр з проблем боротьби з організованою злочинністю. – 2004. – № 9. – С. 234–242.

2. Яковенко О.О. Принципи податкового контролю в організації протидії злочинності та корупції // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). Міжвід. наук-дослід. центр з проблем боротьби з організованою злочинністю. – 2004. – № 10. – С. 177–184.

3. Яковенко О.О. Податкове законодавство: окремі недоліки та деякі шляхи їх усунення // Проблеми пенітенціарної теорії і практики. – К.: КЮІ КНУВС, 2005. – №10. – С. 442–447.

4. Яковенко О.О. Контрольно-наглядова діяльність у сфері оподаткування та окремі напрями підвищення її ефективності // Південноукраїнський правничий часопис – 2007. – № 2 – С.136–138.

5. Яковенко О.О. Економічна безпека держави, її суть та значення у забезпеченні національної безпеки України // Шлях України до економічної безпеки – Х., 2007 – С. 95–98.

6. Яковенко О.О. Податковий контроль у системі державного контролю у сфері національної безпеки України // Проблеми національної та міжнародної безпеки. – К., 2007. – С. 37–40.

АНОТАЦІЯ

Яковенко О.О. Адміністративно-правові засади реалізації контролю у сфері оподаткування як функції управління. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право (юридичні науки). – Київський університет внутрішніх справ, Київ, 2007.

Дисертацію присвячено вирішенню теоретичних, методичних і практичних питань щодо контрольної діяльності у сфері оподаткування. Визначено правовий режим реалізації контролю у сфері оподаткування як функції управління, досліджено поняття та зміст податкового контролю, зміст правовідносин у сфері оподаткування, доведено необхідність реформування податкової системи. Запропоновано основні напрями удосконалення законодавчого закріплення засад контрольної діяльності у сфері оподаткування.

Ключові слова: податковий контроль; податкове законодавство; податкові правопорушення; суб’єкти, уповноважені здійснювати податковий контроль; методи податкового контролю; санкції.

АННОТАЦИЯ

Яковенко А.А. Административно-правовые основы реализации контроля в сфере налогообложения как функции управления. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Киевский университет внутренних дел, Киев, 2007.

Диссертация посвящена решению теоретических, методических и практических вопросов относительно контрольной деятельности в сфере налогообложения. Определен правовой режим реализации контроля в сфере налогообложения как функции управления, исследовано понятие и содержание налогового контроля, содержание правоотношения в сфере налогообложения, доказана необходимость реформирования налоговой системы. Предложены основные направления усовершенствования законодательного закрепления основ контрольной деятельности в сфере налогообложения.

В диссертационной работе сделано теоретическое и практическое обобщение, а также новый подход к решению научной проблемы, которая состоит в обосновании основ правового обеспечения контрольной деятельности в сфере налогообложения, выявлении ее видов, методов и особенностей, определении тенденций развития, разработке рекомендаций относительно путей дальнейшего усовершенствования нормативно-правовой базы в этой отрасли.

По результатам проведенного исследования проблем реализации контроля в области налогообложения в виде тезисов сформулированы наиболее важные и практически значимые, научно обоснованные выводы, а также конкретные предложения по усовершенствованию организационно-правовых основ реализации контроля в области налогообложения в Украине.

Предложено сделать реформирование администрирования таким образом, чтобы во время формирования бюджета это учитывалось. Принятие проекта Закона Украины “О едином социальном налоге” сделает возможным введение нового налога, вследствие чего все контрольные, учетные, распределительные и другие административные функции относительно его будут переданы налоговой службе. Это даст возможность существенно сократить штаты контролирующих органов и расходы государства и предприятий.

Сделано авторское определение основного понятийного аппарата исследования: понятий “налоговый контроль”, “финансовая санкция” и др.

Теоретически доведено, что адекватное нормативно-правовое обеспечение контрольной деятельности в области налогообложения – это неотъемлемая часть и важное условие гармонического развития Украины в условиях финансово-экономического и административного реформирования.

Определен механизм контроля в области налогообложения как способ организации и функционирования контроля, заключающийся в создании и развитии системы субъектов контроля, которые при помощи законодательно установленных полномочий и методов контрольной деятельности должны достигать целей контроля в области налогообложения.

Проанализированы основные направления и проблемы реформирования налоговой системы Украины.

Определены возможности заимствования положительного опыта организационно-правовых основ контрольной деятельности в украинской налоговой системе, обосновано предложение о необходимости не выборочного, а системного усовершенствования специального налогового законодательства.

Реали сегодняшнего дня требуют срочного осуществления реформирования Государственной налоговой службы Украины. Предложено упразднить