ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ЯЦЕНКО Валентина Петрівна

УДК 351.743

ПРОВАДЖЕННЯ ІЗ ЗВЕРНЕНЬ ГРОМАДЯН В ОРГАНАХ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ: ТЕОРЕТИЧНИЙ ТА

ПРАКТИЧНИЙ АСПЕКТИ

Спеціальність 12.00.07 -– адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ХАРКІВ – 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор

Комзюк Анатолій Трохимович,

Харківський національний

університет внутрішніх справ,

начальник кафедри адміністративного права та процесу.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Шкарупа Віктор Костянтинович,

Національна академія державної

податкової служби України,

завідувач кафедри адміністративного та фінансового права;

кандидат юридичних наук

Шестаков Сергій Володимирович,

Харківський національний університет імені В.Н. Каразіна,

доцент кафедри правосуддя.

Провідна установа: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, відділ проблем державного управління та адміністративного права (м. Київ).

Захист відбудеться 11 травня 2007 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 7 квітня 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Політичне, економічне і соціальне оновлення суспільства зумовлює потребу приведення правових, організаційних, структурних та інших засад функціонування органів виконавчої влади у відповідність з новими умовами розвитку нашої держави. Органи внутрішніх справ як різновид зазначених органів мають забезпечити реалізацію наданих їм повноважень, виходячи з пріоритетності прав і свобод людини, що вимагає якісних змін у всіх напрямках їх діяльності, в тому числі й таких як провадження із звернень громадян.

Вказана проблематика є особливо актуальною для органів внутрішніх справ, де функціями з розгляду та вирішення звернень громадян наділені різні підрозділи на всіх рівнях системи і є найбільш відповідальними й складними, оскільки зачіпають права, свободи і законні інтереси широкого кола осіб. Дослідження проблематики провадження із звернень громадян має забезпечуватися синтезом міждисциплінарних наук, методологічною основою якого є комплексний науковий підхід до побудови ефективної процедури розгляду звернень громадян. Це обумовлює необхідність з’ясування організаційно-правових засад здійснення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ, вироблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо його удосконалення.

Проблеми здійснення провадження із звернень громадян досліджувались як фахівцями із загальних питань адміністративного права та державного управління, так і спеціалістами з управління в органах внутрішніх справ. Ними визначено основні особливості методології розгляду звернень, обґрунтовано необхідність використання комплексного наукового підходу до дослідження механізму вирішення звернень громадян та контролю за прийнятими рішеннями, узагальнено особливості міждисциплінарного та формалізованого підходів до з’ясування сутності цих рішень та вимог, які до них висуваються.

Разом з тим, незважаючи на значення, яке відіграє провадження із звернень громадян у забезпеченні законності і правопорядку, на інтенсивність та широкий спектр досліджень, присвячених різним аспектам звернень громадян, у вітчизняній науці адміністративного права це питання стосовно діяльності органів внутрішніх справ комплексно не досліджувалось. Сучасний стан механізму розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ характеризується відсутністю високоефективної системи їх наукового, правового та організаційного забезпечення, і як наслідок – наявністю численних порушень прав, свобод та законних інтересів громадян.

Таким чином, необхідність ефективного забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини та громадянина, переосмислення місця та ролі звернень громадян як у зовнішньо-адміністративній, так і у внутрішньо-організаційній діяльності органів внутрішніх справ, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд організаційно-правових проблем у здійсненні провадження із звернень громадян обумовлюють актуальність дослідження його сутності та процедур.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.1.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр., схвалених Вченою радою Національного університету внутрішніх справ від 23 березня 2001 р., пп.1.1, 1.2, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, чинного законодавства України та практики його реалізації визначити сутність та процедури провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ, а також шляхи його удосконалення. Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– на основі аналізу поняття та структури адміністративного процесу визначити місце в ньому, сутність та особливості провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ;

– з’ясувати значення звернень громадян в роботі органів внутрішніх справ та узагальнити вимоги, які до них висуваються;

– здійснити класифікацію звернень громадян, які надходять до органів внутрішніх справ;

– охарактеризувати процедури розгляду і вирішення звернень громадян в органах внутрішніх справ та визначити обсяг повноважень останніх щодо здійснення цього виду діяльності;

– з’ясувати стан і перспективи розвитку провадження із звернень громадян в органах внутрішніх прав як важливої гарантії забезпечення прав і свобод громадян;

– охарактеризувати систему правового забезпечення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ;

– визначити особливості розгляду в органах внутрішніх справ окремих звернень громадян – пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) та скарг;

– з’ясувати специфіку діловодства із звернень громадян в органах внутрішніх справ;

– визначити систему гарантій прав і свобод громадян у сфері розгляду звернень, види та особливості відповідальності за порушення законодавства про звернення громадян в органах внутрішніх справ;

– сформулювати рекомендації щодо удосконалення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх прав та конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються під час приймання, розгляду та вирішення звернень громадян в органах внутрішніх справ.

Предмет дослідження становить організаційно-правовий механізм провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз діяльності органів внутрішніх справ щодо розгляду та вирішення звернень громадян. В роботі використовувались також окремі методи наукового пізнання. Зокрема, за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено поняття провадження із звернень громадян (підрозділ 1.1.), визначено сутність, особливості та значення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.2.). Порівняльно-правовий метод використано для характеристики правового забезпечення механізму розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.3.), розкриття сутності адміністративних послуг в діяльності органів внутрішніх справ (підрозділ 2.1.). Системно-структурний метод використано для здійснення класифікації звернень громадян в органах внутрішніх справ (підрозділ 1.2), аналізу окремих засобів забезпечення законності під здійснення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ (підрозділи 2.4.), характеристики процедури розгляду та вирішення пропозицій, заяв та скарг громадян в органах внутрішніх справ (підрозділи 2.1., 2.2.). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного забезпечення процедури розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ (підрозділи 1.2., 2.1., 2.2., 2.4.); логіко-юридичний – при розробці науково-обґрунтованих пропозицій щодо удосконалення чинних нормативних актів з питань діяльності підрозділів органів внутрішніх справ при здійсненні провадження із звернень громадян.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії державного управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних, зокрема, В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, Є.В. Додіна, В.В.Зуй, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, Л.В.Коваля, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.В.Кузьменко, І.Б.Коліушка, О.П.Коренєва, О.В.Лавриненка, Б.М.Лазарева, М.Я.Маслєннікова, О.В.Негодченка, В.Ф.Опришка, О.І.Остапенка, Р.С.Павловського, І.В.Панової, В.Г.Перепелюка, В.П.Пєткова, Л.Л.Попова, В.М.Протасова, Ю.М.Старилова, Н.Г.Саліщевої, А.О.Селіванова, О.Ф.Скакун, М.М.Тищенка, Ю.О.Тихомирова, Н.Ю.Хаманьової, В.В.Цвєткова, С.В.Шестакова, В.К.Шкарупи, О.М.Якуби та ін. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання порядку розгляду звернень в органах внутрішніх справ може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності органів внутрішніх справ, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні та аналітичні матеріали про діяльність органів внутрішніх справ за останні п’ять років.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням, присвяченим визначенню сутності та процедур провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

– набуло подальшого розвитку визначення місця, особливостей та значення звернень громадян в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ;

– обґрунтовано доцільність окремого врегулювання строків розгляду пропозицій виходячи із необхідності в окремих випадках вивчення багатьох обставин і матеріалів, проведення спеціальних наукових досліджень та економічних розрахунків;

– з’ясування особливостей розгляду звернень громадян до органів внутрішніх справ дозволило обґрунтувати висновок про необхідність розробки та закріплення переліку реквізитів підсумкового документа, який приймається за результатами розгляду звернень, що сприятиме повноті та одноманітності контрольної діяльності;

– подальший розвиток одержало визначення умов, за яких реалізується право громадян на скорочення термінів розгляду скарги;

– удосконалено визначення конкретних етапів процедури розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян в діяльності органів внутрішніх справ;

– обґрунтовано висновок щодо необхідності визначення та нормативного закріплення терміна “доказування”, способів збирання інформації та інших процесуальних дій, які безпосередньо чи опосередковано впливають на прийняття рішення за зверненням;

– обґрунтовано доцільність визначення на законодавчому рівні механізму заміни адміністративної відповідальності на дисциплінарну оскільки, вона має певні особливості і потребує чіткого врегулювання;

– набуло подальшого розвитку визначення про необхідність детальної регламентації процедури участі громадянина у перевірці поданого ним звернення;

– поліпшено характеристику юридичної відповідальності як одного із основних засобів забезпечення законності під час розгляду та вирішення пропозицій, заяв та скарг громадян в органах внутрішніх справ, яку розглянуто в двох аспектах: обов’язкове притягнення до відповідальності за свої протиправні дії (бездіяльність) посадових осіб у разі порушення законодавства про звернення громадян; необхідність впровадження практики притягнення до відповідальності громадян;

– удосконалено визначення критеріїв оцінки особистих якостей при підборі кадрів органів внутрішніх справ, які дозволили б працівнику ефективно виконувати покладені на нього обов’язки, що сприятиме покращенню стану роботи із зверненнями громадян;

– сформульовано ряд конкретних пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики розгляду і вирішення пропозицій, заяв та скарг громадян в органах внутрішніх справ, щодо внесення змін і доповнень до ряду нормативних актів: Закону України „Про звернення громадян”, КпАП України, Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері результати дослідження можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративних процедур, зокрема, провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ;

– у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, будуть сприяти удосконаленню правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ в сфері розгляду звернень громадян;

– у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність процедури розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, „Управління в органах внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Харківському національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на трьох науково-практичних конференціях – “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (Харків, 2004), “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (Харків, 2005), “Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки” (Харків, 2006), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

.Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладено у чотирьох статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, а також у тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань, логіки дослідження дисертація складається зі вступу, двох розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 202 сторінки. Список використаних джерел складається із 253 найменувань і займає 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальна характеристика провадження із звернень громадян в органах внутрішніх прав” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 „Сутність і значення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ та його місце в адміністративному процесі” основну увагу приділено аналізу існуючих визначень поняття адміністративного процесу та його структури, в результаті якого зроблено висновок, що провадження із звернень громадян – це урегульована адміністративно-правовими нормами діяльність уповноважених органів державної влади (їх посадових осіб), в процесі якої здійснюється ряд послідовних дій, спрямованих на розгляд пропозицій, заяв та скарг громадян, в результаті чого реалізуються їх права, свободи та законні інтереси.

В дисертації звертається увага на те, що в науці адміністративного права поки що відсутня єдина думка щодо видів адміністративних проваджень. Суперечки точаться не лише навколо кількості адміністративних проваджень, дискусійним залишається й питання щодо назви тих чи інших проваджень. Прикладом цього може слугувати провадження зі звернень громадян. В процесуальному плані розгляд пропозицій, заяв та скарг громадян не є єдиним провадженням. За своїм змістом та цільовим призначенням ці звернення можна поділити на два види, що обумовлює і наявність двох проваджень. Перше – це провадження з розгляду пропозицій та заяв, яке має неюрисдикційний (позитивний) характер. Друге – провадження з розгляду скарг громадян – потрібно віднести до юрисдикційних проваджень, оскільки адміністративна юрисдикція полягає в розгляді у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами і посадовими особами справ про адміністративно-правові спори. Отже, можна говорити про відносну самостійність зазначених проваджень.

У підрозділі приділено певну увагу дослідженню процесуальних принципів, що утворюють стійку основу, на якій здійснюється розробка і реалізація конкретних норм. Водночас, в кожному провадженні вони одержують специфічні риси та відтінки. Принципи вказують на вектор спрямованості чинного законодавства, вони є втіленням докорінних соціальних цінностей, яким слугує право. Така фундаментальна значущість принципів випливає з їх тлумачення як першооснови усього.

У підрозділі 1.2 „Види звернень громадян та порядок їх подання” наводиться класифікація звернень громадян до органів внутрішніх справ та узагальнюються вимоги, які до них ставляться.

Наголошується, що звернення громадян – це важливе джерело реалізації та охорони прав і свобод особи. З іншого боку, необхідно зазначити, що звернення, особливо пропозиції та заяви, є однією із найдоступніших форм безпосередньої (поза громадськими організаціями та іншими формуваннями) участі громадян у державному управлінні. Цінність звернень полягає в тому, що вони віддзеркалюють стан справ безпосередньо на місцях. Крім того, звернення – одне з обов’язкових умов нормального функціонування апарату управління, оскільки є необхідним джерелом інформації при вирішенні питань різного масштабу.

Зазначається, що хоча звернення громадян містять різну інформацію, характерним для них є ряд спільних ознак, а саме: 1) звернення відображають стан справ у відповідних сферах життєдіяльності суспільства, і відповідно, у виконавчій діяльності; 2) обов’язковим отримувачем інформації, що міститься у зверненні, є представник держави або місцевого самоврядування; 3) така інформація породжує правові наслідки; 4) відомості, відображені у зверненнях громадян, надходять від них за їх особистим волевиявленням.

В результаті узагальнення нормативної бази із звернень, що надходять до органів внутрішніх справ, звернення громадян класифіковано за такими критеріями: 1) за змістом: пропозиція, заява, скарга; 2) залежно від форми: письмові та усні; 3) залежно від виду особи, що надіслала звернення (відправника): індивідуальні; колективні; звернення від об’єднань громадян; звернення від засобів масової інформації, підприємств, установ та організацій; звернення депутатів усіх рівнів; 4) залежно від кількості подань: разові; такі, що надійшли вперше (первинні); повторні; дублікати; 5) залежно від способу надходження: звернення, які подаються громадянами безпосередньо до відповідного органу (в тому числі і на особистому прийомі); звернення, які подаються через уповноважену особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до законодавства (в тому числі і на особистому прийомі); звернення, надіслані поштою; звернення, які надійшли від іншого органу (підрозділу) в порядку підвідомчості; телефонні звернення; звернення, які надійшли через мережу Інтернет; 6) за порядком надходження (адресатом): надіслані особі, що розглядає справу, або керівнику органу (підрозділу).

У підрозділі 1.3 „Правові засади провадження із звернень громадян” зазначається, що чіткість і ефективність механізму правового регулювання суспільних відносин залежить від правильного тлумачення норм права та рівня правосвідомості суб’єктів правового регулювання. Глибоке розуміння справжньої суті правової норми, знання офіційних тлумачень змісту чинного законодавства значно підвищує якість правового регулювання суспільних відносин.

В результаті проведеного аналізу нормативної бази, що регулює діяльність органів внутрішніх справ щодо здійснення провадження із звернень громадян, зазначається, що воно забезпечується значною кількістю нормативних актів. Вони відрізняються один від одного за багатьма ознаками: назвою, юридичною силою, порядком прийняття, порядком набрання чинності та дії тощо. В підрозділі дається характеристика таких нормативних актів та визначаються шляхи удосконалення їх змісту.

Розділ 2 „Особливості розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ”, який складається з чотирьох підрозділів, присвячено дослідженню механізму розгляду пропозицій, заяв та скарг, з’ясуванню особливостей прийняття рішень за зверненнями та порядку їх виконання, визначенню видів юридичної відповідальності, передбаченої за правопорушення у цій сфері, та специфіки їх реалізації.

У підрозділі 2.1 „Особливості розгляду в органах внутрішніх справ пропозицій (зауважень) і заяв (клопотань) громадян” наголошується, що процес реалізації права на подання пропозицій та заяв, як і будь-який процес, має свою структуру і відповідну організацію. Він складається із стадій, в яких виконуються різноманітні процесуальні дії. Тому фактично проблема дослідження процесу реалізації права на подання пропозицій та заяв впирається, перш за все, в проблему дослідження його механізму. Практична значущість дослідження механізму реалізації права громадян на подання пропозицій та заяв викликана необхідністю пошуку можливостей для підвищення ефективності його реалізації.

Дослідження особливостей діяльності, спрямованої на розгляд цих двох видів звернень, дозволило дійти висновку, що суттєвою відмінністю заяви від пропозиції є характер звернення. На відміну від пропозицій, заява не вказує на шляхи та способи вирішення поставлених завдань. Інакше кажучи, звернувшись з пропозицією, громадянин не має права вимагати вирішення проблемних питань. Під час звернення із заявою, навпаки, громадянин наділений правом вимагати реалізації наданих йому законом прав та інтересів. Отже, звернення з пропозицією має диспозитивний характер, а подання заяв – імперативний.

Виділено такі стадії здійснення провадження за пропозиціями громадян, специфіка яких визначає особливість правової природи цих видів звернень: 1) порушення провадження; 2) розгляд пропозиції і прийняття за нею рішення; 3) виконання рішення, прийнятого за пропозицією, яка є факультативною. Провадження із заяв, що надходять до органів внутрішніх справ, здійснюється за такими стадіями: 1) порушення провадження; 2) розгляд заяви по суті та прийняття рішення; 3) оскарження прийнятого рішення; 4) виконання рішення.

У підрозділі певне місце відводиться також дослідженню ролі адміністративних послуг в діяльності органів внутрішніх справ. На закінчення сформульовано пропозиції, спрямовані на покращення стану реалізації права громадян на звернення із пропозиціями та заявами.

У підрозділі 2.2 „Розгляд в органах внутрішніх справ скарг громадян” визначено, що цінність права на оскарження як суб’єктивного права громадян, полягає в тому, що воно забезпечує кожному громадянину використання соціального блага і дозволяє задовольнити відповідні інтереси. В той же час, право на оскарження є важливим засобом соціального контролю, який становить один із проявів участі громадян в державному управлінні.

Зроблено наголос на особливостях розгляду та вирішення скарг громадян, зазначено, що механізм реалізації права на оскарження характеризується значним обсягом, що ускладнює його детальну регламентацію законодавством. Зауважено, що відсутність чітких процесуальних правил негативно позначається на механізмі реалізації права на подачу скарги. Це пояснюється тим, що здійснення права на скаргу залежить як від дій самого громадянина, так і від правозастосовної діяльності державних органів, посадових осіб, від прийняття ними відповідних рішень. Відсутність чіткої процесуальної регламентації інстанцій і осіб, які наділені правом розглядати скаргу, порядку перевірки й оцінки доказів, реквізитів рішення, що виноситься, в остаточному підсумку вкрай невигідно не тільки скаржникові, але і державі. От чому цей процес повинен забезпечити швидкість і максимальну повноту реалізації права громадянина на подачу цього виду звернення, а його удосконалення варто розглядати як один із напрямків розвитку юридичних гарантій, здійснення громадянином даного права.

У підрозділі детально проаналізовано стадії провадження за скаргами громадян в органах внутрішніх справ. Окрему увагу приділено розмежуванню „загального” та „спеціального” видів оскарження, в основу якого покладено розбіжності в предметі оскарження, в суб’єктах, що мають право на подання скарги, та в суб’єктах, які її розглядають. Крім того, існують певні відмінності у формі подачі, у строках подачі та строках розгляду скарг, а також в юридичних наслідках. Висловлено думку, що необхідність подібного розмежування полягає в потребі чіткого визначення прав, свобод та законних інтересів людини, на захист яких вона спрямована.

У підрозділі 2.3 „Особливості діловодства за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ” зазначено, що завдяки діловодству в управлінській діяльності органів внутрішніх справ здійснюється процес оперування інформацією, без якого не можна виконати головні завдання, поставлені перед цими органами: охорону громадського порядку та боротьбу з правопорушеннями. Саме це визначає місце і роль діловодства у системі функцій органів внутрішніх справ. Невиконання вимог та правил діловодства, без сумніву, позначається на рівні дисципліни, недотримання якої спричиняє збої не лише в роботі органу внутрішніх справ, його структурних підрозділів, але й викликає невиправдані складнощі у взаєминах з громадянами. Крім того, подібні порушення сприяють виникненню конфліктних ситуацій, вирішення яких збільшує і без того велику завантаженість органу.

Зазначається, що діловодство із звернень громадян здійснюється поетапно, проходячи ряд операцій доцільно, виділено такі його стадії: прийом кореспонденції; реєстрація і надсилання на розгляд документів керівнику органу чи підрозділу внутрішніх справ або особі, яка його заміщає; контроль за виконанням документа; відправлення кореспонденції; збереження документів. Головна роль у діловодстві належить керівнику органу, який визначає виконавців, порядок, а іноді й строки виконання вхідних документів, контролює зміст, форму і підписує вихідні документи.

Зроблено висновок, що головними показниками, які характеризують документообіг, є кількість інстанцій, які проходять звернення в процесі роботи з ними, і час, необхідний для їх проходження. Правильна організація документообігу передбачає найменше число інстанцій і найменшу кількість часу, необхідного для їх проходження.

У підрозділі 2.4 „Відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян в органах внутрішніх справ” наголошено, що через відсутність чіткого механізму відповідальності за ці порушення як державних службовців, так і громадян, який дозволяв би визначити міру їх відповідальності, порядок її реалізації, допускаються численні порушення чинного законодавства. Зазначається, що ефективності провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ сприяло б чітке визначення складів правопорушень, пов’язаних із недотриманням законодавства про звернення громадян, за вчинення яких настає дисциплінарна, матеріальна та інші традиційні види відповідальності. Запропоновано внести ряд змін до КпАП та КК України.

Зокрема, з метою забезпечення реального захисту прав громадян від порушення законодавства про звернення пропонується запровадити за такі дії адміністративну відповідальність, для чого доповнити КпАП нормою, яка передбачатиме відповідальність у вигляді штрафу за порушення порядку реєстрації, строків розгляду, прийняття завідомо необґрунтованого чи незаконного рішення. Принципово важливим у цьому випадку є неприпустимість притягнення працівників органів внутрішніх справ до дисциплінарної відповідальності.

Сформульовано також пропозицію про доцільність поновлення кримінальної відповідальності за навмисне обмеження посадовою особою прав та законних інтересів громадян, пов’язану з переслідуванням за критику, оскільки зазначений склад має самостійний характер. Крім того, пропонується встановити кримінальну відповідальність посадової особи за неправомірну відмову в наданні для ознайомлення зібраних в установленому порядку документів та матеріалів, що безпосередньо зачіпають права та свободи громадян, а також за надання неповної чи за відомо неправдивої інформації у випадках, коли ці дії заподіяли значної шкоди.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми – визначення на основі аналізу теоретичних засад, чинного законодавства України та практики його реалізації сутності і процедур провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ та шляхів його удосконалення. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Проведений аналіз існуючих визначень поняття адміністративного процесу та його структури дозволив визначити провадження із звернень громадян як урегульовану адміністративно-правовими нормами діяльність уповноважених органів державної влади (їх посадових осіб), в процесі якої здійснюється ряд послідовних дій, спрямованих на розгляд пропозицій, заяв та скарг громадян, в результаті чого реалізуються їх права, свободи та законні інтереси.

Підтримано традиційне виділення в провадженні із звернень громадян таких стадій: порушення справи; встановлення фактичних обставин справи; винесення рішення за зверненням; виконання прийнятого рішення.

В результаті аналізу нормативно-правової бази та загальнотеоретичних міркувань щодо строків розгляду звернень громадян зроблено висновок про необхідність розмежування строків розгляду пропозицій, в окремих випадках ускладнених необхідністю вивчення багатьох обставин і матеріалів, проведення спеціальних наукових досліджень та економічних розрахунків. Саме тому виникає необхідність детальніше обумовити строки розгляду пропозицій, продовживши їх і зазначивши, що загальний термін не може перевищувати 60 днів. А зважаючи на те, що вивчення окремих пропозицій потребує спеціальних знань, необхідно визначитись з порядком залучення до такої роботи спеціалістів та врегулювати питання оплати проведення експертиз. Крім того, виникає необхідність у визначенні продовження термінів зберігання копій пропозицій громадян, які можуть бути використані МВС України при здійсненні своїх функцій.

Слушно буде врегулювати порядок та терміни проведення перевірок звернень громадян. Так, у разі неможливості своєчасного закінчення проведення перевірки необхідно встановити термін, в який письмово повідомляється автор звернення. Слушно буде доповнити п.5.5 наказу МВС України від 10 жовтня 2004 р. № 1177 словами: ”Про продовження терміну розгляду автор звернення повідомляється письмово, але не пізніше ніж за 3 дні з моменту продовження терміну розгляду”.

Потребує визначення і детальної регламентації в законодавчих актах процедура участі громадянина у перевірці поданого звернення. В подібній ситуації доцільно було б закріпити за органом внутрішніх справ обов’язок в письмовій формі повідомляти громадянина про початок перевірки, залучати до проведення окремих процесуальних дій (наприклад, огляду) та інформувати його про результати перевірки.

Зроблено висновок про необхідність деталізації права громадян на подачу обґрунтованої письмової вимоги про скорочення термінів розгляду скарги на законодавчому рівні. Доречно у цьому зв’язку визначити положення, відповідно до якого загальний термін розгляду скарги, після його скорочення на вимогу громадянина, має становити не менш ніж п’ятнадцять днів від дня її отримання.

Вагоме значення для ефективності розгляду і вирішення звернень громадян має необхідність закріплення строків виконання прийнятого рішення. На сьогодні вони включаються в термін, який обчислюється з моменту надходження пропозиції, заяви чи скарги і до моменту повідомлення про прийняте рішення. Термін виконання прийнятого рішення визначається органом (посадовою особою) на його розсуд, що часто породжує тяганину або і невиконання рішення. У зв’язку з цим необхідно встановити правило, що прийняте рішення за зверненнями має бути виконано невідкладно, а якщо через об’єктивні причини виконати його неможливо, то не пізніше п’ятнадцяти днів з моменту прийняття рішення.

Дослідження механізму розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ дозволило обґрунтувати висновок про необхідність на законодавчому рівні закріпити норму, яка передбачить обов’язок посадових осіб повернути у разі закриття чи припинення справи вилучені речі власнику. В подібних випадках вилучені речі та документи має бути повернуто протягом трьох днів з моменту прийняття рішення про закриття справи разом із врученням особі відповідної постанови. Повернення вилученої речі має здійснювати посадова особа, яка прийняла рішення про закриття справи. Аналогічний порядок може застосовуватися і у випадках, коли особа притягується до адміністративної відповідальності, але питання про застосування конфіскації чи оплатного вилучення не порушується.

Особливу увагу приділено проблемам визначення та нормативного закріплення терміна “доказування”, способів збирання інформації та інших процесуальних дій, які безпосередньо чи опосередковано впливають на прийняття рішення по зверненню.

Обґрунтовано висновок, що для підвищення ефективності здійснення контролю за порядком розгляду звернень громадян в органах внутрішніх справ доцільно в нормативних актах МВС України визначити назву та перелік реквізитів підсумкового документу розгляду звернень, що сприятиме повноті та одноманітності контрольної діяльності.

Одним із ефективних засобів забезпечення законності здійснення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ визнається юридична відповідальність, проблеми реалізації якої розглядаються в двох аспектах: 1) обов’язкове притягнення до відповідальності за свої протиправні дії (бездіяльність) посадових осіб у разі порушення законодавства про звернення громадян; 2) необхідність впровадження практики притягнення до відповідальності громадян. Правопорушення працівників органів внутрішніх справ, які були допущені під час здійснення провадження із звернень громадян, характеризуються підвищеною шкідливістю, оскільки вони безпосередньо зачіпають не лише права, свободи і законні інтереси громадян, а також інтереси держави і тому мають супроводжуватися підвищеною юридичною відповідальністю. Основним видом юридичної відповідальності працівників органів внутрішніх справ як одного із засобів забезпечення законності під час здійснення провадження із звернень громадян в діяльності органів внутрішніх справ є дисциплінарна відповідальність. Це пояснюється тим, що дотримання службової дисципліни є одним із основних обов’язків працівника системи МВС України. Разом з тим обґрунтовується необхідність використання з метою забезпечення належного здійснення провадження із звернень громадян заходів адміністративної та кримінальної відповідальності.

Процедура якісного розгляду та вирішення звернень громадян в органах внутрішніх справ потребує певного забезпечення, одним із основних видів якого визнається кадрове. Це пов’язано з тим, що під час розгляду та вирішення звернень громадян вирішальну роль відіграє людський фактор, оскільки рішення є продуктом людської діяльності, і призначені вони також для виконання людьми. Тому для покращення стану роботи із зверненнями громадян необхідно більш ретельно ставитися до підбору кадрів органів внутрішніх справ, оскільки представники міліції не завжди мають необхідну підготовку і особисту готовність до взаємодії з населенням на принципах співпраці та довіри. При прийомі на роботу потрібно приділяти особливу увагу не лише професіоналізму, але і наявності особистих якостей, які дозволили б працівнику ефективно виконувати покладені на нього обов’язки.

В діяльності щодо здійснення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ існує чимало проблем, обумовлених як недосконалістю нормативно-правового її регулювання, так і недоліками, породженими труднощами функціонування самих цих органів, проблемами кадрового, матеріально-фінансового, організаційного та іншого їх забезпечення. Врахування висловлених рекомендацій здатне дещо підвищити ефективність зазначеної діяльності, привести її у відповідність до вимог закону, що в цілому сприятиме зміцненню законності і правопорядку в країні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ:

1. Яценко В.П. Управлінські послуги в діяльності органів внутрішніх справ // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – Одеса, 2003. – № 3. – С. 77-80.

2. Яценко В.П. Право звернення громадян до органів внутрішніх справ: деякі проблеми реалізації та шляхи їх розв’язання // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – Харків, 2003. – № 23. – С. 99-103.

3. Яценко В.П. Правові засади здійснення провадження у справах із звернень громадян в органах внутрішніх прав // Наше право. Науково-практичний журнал. – 2004. – № 3. – С. 55-60.

4. Яценко В.П. Деякі питання реалізації права громадян на оскарження до органів внутрішніх справ // Право і безпека. – 2005. – № ’1. – С. 106-108.

5. Яценко В.П. Роль пропозицій в діяльності органів внутрішніх справ // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених: Збірка наукових праць. –Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – С. 152-154.

6. Яценко В.П. Окремі питання юридичної відповідальності за порушення прав громадян на звернення //Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених: Збірка наукових праць. –Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2005. – № 10. – С. 152-154.

7. Яценко В.П. Вдосконалення механізму реалізації громадянами права на оскарження до органів внутрішніх справ // Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки: Збірка наукових праць. – Харків: Вид-во Харківського нац. ун-ту внутр. справ, 2006. – С. 206-207.

АНОТАЦІЇ

Яценко В.П. Провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ: теоретичний та практичний аспекти. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2007.

Дисертацію присвячено аналізу сутності та процедур провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ. Визначено поняття та значення провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ, його місце в адміністративному процесі, здійснено класифікацію звернень громадян, які надходять до органів внутрішніх справ; охарактеризовано систему правового забезпечення провадження із звернень громадян та процедури розгляду і вирішення окремих звернень громадян – пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) та скарг – в цих органах; визначено специфіку діловодства із звернень громадян в органах внутрішніх справ, види та особливості відповідальності за порушення законодавства них; сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства.

Ключові слова: адміністративний процес, провадження, звернення громадян, пропозиція, заява, скарга, органи внутрішніх справ, адміністративні послуги, діловодство, відповідальність.

Яценко В.П. Производство по обращениям граждан в органах внутренних дел: теоретический и практический аспекты. – Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2007.

Диссертация посвящена анализу сущности и процедур производства по обращениям граждан в органах внутренних дел и путей его совершенствования.

Определены понятие, особенности, место и значение обращений граждан в административной деятельности органов внутренних дел; обоснована целесообразность отдельного урегулирования сроков рассмотрения предложений, исходя из необходимости в отдельных случаях изучения многих обстоятельств и материалов, проведения специальных научных исследований и экономических расчетов. Дана характеристика требований, которые выдвигаются к обращениям граждан. Уточняются вопросы разграничения терминов “административный процесс” и “производство”.

Особое внимание уделено совершенствованию процедурных аспектов рассмотрения, принятия решений и их исполнения. Анализ особенностей рассмотрения обращений граждан к органам внутренних дел позволил обосновать вывод о необходимости разработки и закрепления перечня реквизитов итогового документа, принимаемого по результатам рассмотрения обращений, который будет способствовать полноте и однообразию контрольной деятельности. Обоснована необходимость определения и изменения ряда процессуальных сроков.

Исследуется роль и особенности оказания административных услуг в деятельности органов внутренних дел. Сформулированы предложения, направленные на урегулирования форм участия граждан в производстве по обращениям граждан. Рассматриваются вопросы совершенствования делопроизводства в органах внутренних дел.

Охарактеризована юридическая ответственность как одно из основных средств обеспечения законности при рассмотрении и разрешении предложений, заявлений и жалоб граждан