ВСТУП
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ
Захарченко Андрій Миколайович
УДК 346.231:342.25:352
ГОСПОДАРСЬКА КОМПЕТЕНЦІЯ
МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ
Спеціальність 12.00.04 – господарське право,
господарсько-процесуальне право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Донецьк – 2007
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Донецькому національному університеті Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк).
Науковий керівник – доктор юридичних наук, професор
Чувпило Олександр Олександрович,
Донецький національний університет
МОН України, професор кафедри
державно-правових дисциплін (м. Донецьк)
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,
Заслужений діяч науки і техніки України
Баймуратов Михайло Олександрович,
Маріупольський державний гуманітарний
університет МОН України, завідувач
кафедри правознавства (м. Маріуполь)
кандидат юридичних наук, доцент
Устименко Володимир Анатолійович,
Донецька міська рада, начальник
юридичного управління (м. Донецьк)
Провідна установа – Київський національний університет
ім. Тараса Шевченка (м. Київ)
Захист відбудеться “27” березня 2007 року о 1300 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д .170.02 в Інституті економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту економіко-правових досліджень НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк, вул. Університетська, 77.
Автореферат розісланий “ 26 ” лютого 2007 року.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Грудницька С.М.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми дослідження. Забезпечення подальшої розбудови в Україні ринкової соціально спрямованої економіки вимагає удосконалення правових форм участі органів державної влади у сфері господарювання на засадах узгодження публічних та приватних інтересів. Важливе значення при цьому має діяльність місцевих державних адміністрацій як органів виконавчої влади, які беруть участь в організації господарювання на рівні адміністративно-територіальних одиниць.
Згідно із ст. Господарського кодексу України (далі – ГК України) органи державної влади, наділені господарською компетенцією, є учасниками відносин у сфері господарювання. Оптимальне визначення змісту господарської компетенції органів державної влади є одним з чинників, від яких залежить утвердження суспільного господарського порядку в економічній системі України, ефективність організації діяльності багатьох суб’єктів господарювання. Разом з тим у даний час на державному рівні відсутній єдиний підхід щодо місця і ролі місцевих державних адміністрацій у господарській сфері. Так, у деяких документах, що визначають концептуальні засади вдосконалення законодавства України з питань регіональної економічної політики, визнається необхідність підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади в соціально-економічному розвитку регіонів, у тому числі шляхом надання місцевим державним адміністраціям додаткових повноважень щодо організації господарської діяльності в межах відповідних територій. Натомість в інших документах констатована потреба трансформації місцевих державних адміністрацій у контрольно-наглядові органи у структурі урядової влади з вилученням у них організаційно-господарських повноважень.
Складові господарської компетенції місцевих державних адміністрацій встановлені значною кількістю спеціальних норм, зокрема, Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Крім того, на місцеві державні адміністрації поширюється дія загальних норм господарського законодавства, що визначають повноваження органів державної влади у сфері господарювання. Проте аналіз норм, що закріплюють господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, свідчить про необхідність їх удосконалення: значна частина відповідних норм потребує уточнення та деталізації, подекуди має місце неузгодженість між ними. Це стосується, насамперед, законодавчого встановлення повноважень місцевих державних адміністрацій щодо створення суб’єктів господарювання, застосування окремих засобів регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання тощо. Окреслені недоліки законодавчого визначення господарської компетенції місцевих держадміністрацій ускладнюють її реалізацію, що у кінцевому рахунку стримує розвиток територіальних господарських систем.
У науковій літературі дослідження компетенції місцевих державних адміністрацій здійснюється переважно з позицій політології, конституційного та адміністративного права. Зокрема, з таких позицій компетенція місцевих державних адміністрацій розглядається у роботах В.О. Величка, В.М. Кампо, О.І. Сушинського. Питання формування компетенції місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання частково висвітлені в окремих навчальних посібниках з господарського права, а також в окремих роботах О.І. Амоші, В.К. Мамутова, В.Ф. Януковича та ін. При цьому значне коло питань, пов’язаних із нормативно-правовим встановленням та реалізацією господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, потребує теоретичного доопрацювання.
З огляду на викладене, дослідження господарської компетенції місцевих державних адміністрацій є актуальним і доцільним, що обумовило вибір теми дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт Донецького національного університету МОН України за темою “Порівняльно-правове дослідження державної організації і правової системи суспільства” (держреєстрація Г-02/46 (0103U003371), в межах якої автором досліджено зміст господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, визначено шляхи підвищення ефективності її реалізації.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка нових теоретичних положень щодо змісту господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, підготовка пропозицій із вдосконалення законодавства, що визначає таку компетенцію.
Для реалізації зазначеної мети в дисертаційній роботі вирішувались такі завдання:
дослідження питання щодо основних завдань місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання;
аналіз та узагальнення визначень поняття господарської компетенції, формулювання поняття “господарська компетенція місцевих державних адміністрацій”;
виявлення особливостей господарської компетенції місцевих державних адміністрацій;
аналіз законодавства, що визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, обґрунтування пропозицій щодо основних напрямів його вдосконалення;
дослідження змісту господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, підготовка пропозицій щодо його уточнення та розширення;
дослідження питань щодо реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, виявлення факторів, що впливають на ефективність такої реалізації з підготовкою відповідних пропозицій.
Об’єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, пов’язаних із формуванням та реалізацією компетенції місцевих державних адміністрацій в економічній сфері.
Предметом дослідження є господарська компетенція місцевих державних адміністрацій.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить сукупність загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання, а саме: формально-логічний, історичний, системно-структурний, аналізу і синтезу, порівняльно-правовий тощо. Формально-логічний метод використовувався під час аналізу нормативно-правових актів, що встановлюють господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, а також практики її реалізації. Історичний метод застосовувався в ході дослідження процесу розвитку законодавства України, що встановлює господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій. Виокремлення та аналіз основних складових господарської компетенції місцевих державних адміністрацій здійснювалися за допомогою системно-структурного методу. Метод аналізу і синтезу застосований під час розроблення пропозицій з удосконалення нормативно-правових актів, що визначають господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій. Дослідження різних підходів у правовому регулюванні одних і тих же відносин у вітчизняній і зарубіжній практиці здійснювалося з використанням порівняльно-правового методу.
Теоретичну основу дослідження склали наукові праці українських і російських вчених радянського і сучасного періодів в галузі загальної теорії права, конституційного, адміністративного, комунального, господарського права та економіки, зокрема: О.І. Амоші, В.К. Андрєєва, К.І. Апанасенко, М.О. Баймуратова, І.Л. Бачило, О.А. Беляневич, А.Г. Бобкової, В.О. Величка, А.В. Венедиктова, О.М. Вінник, О.П. Віхрова, Р.Ф. Гринюка, Ю.В. Делії, В.М. Кампо, Б.М. Лазарєва, В.В. Лаптєва, В.К. Мамутова, В.С. Мартем’янова, В.П. Марущака, Г.В. Пронської, Н.О. Саніахметової, О.М. Соловйової, В.А. Устименка, Ю.О. Тихомирова, В.С. Щербини, О.О. Чувпила та інших дослідників.
Нормативно-правову базу роботи складають Конституція України, акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій та рішення органів місцевого самоврядування. У процесі дослідження також використані окремі нормативно-правові акти Республік Бєларусі, Вірменії, Казахстану, Молдови, Таджикистану, Узбекистану, Королівства Норвегії, Російської Федерації, Естонської, Киргизької, Польської, Французької Республік. Емпіричною основою дослідження є практика діяльності місцевих державних адміністрацій в процесі реалізації наданої їм господарської компетенції.
Наукова новизна одержаних результатів обумовлена тим, що проведене системне дослідження питань господарської компетенції місцевих державних адміністрацій з урахуванням наукових розробок, законодавства та практики його застосування, на основі якого обґрунтовані нові наукові положення, підготовлені пропозиції із вдосконалення законодавства з таких питань. Наукова новизна дослідження конкретизується в наступних положеннях.
Вперше:
обґрунтовано, що основними завданнями місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання є: створення належних умов діяльності всіх суб’єктів господарювання незалежно від форм власності та підпорядкування в межах відповідних територій для забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; організація діяльності окремих суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки, що перебувають у сфері їх управління;
визначено поняття “господарська компетенція місцевих державних адміністрацій” як сукупність передбачених законодавством прав та обов’язків (повноважень) місцевих державних адміністрацій щодо створення відповідних суб’єктів господарювання, припинення діяльності цих суб’єктів, планування та регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання в межах підвідомчих їм територій;
виявлені особливості господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, що полягають в наступному: 1) наявність в її складі прав та обов’язків (повноважень) щодо організації діяльності підпорядкованих суб’єктів господарювання державного сектору економіки; 2) наявність прав та обов’язків (повноважень), що передбачають здійснення впливу на господарську діяльність інших, не підпорядкованих суб’єктів господарювання з певних питань; 3) можливість набуття делегованих повноважень органів виконавчої влади вищого рівня та органів місцевого самоврядування у сфері господарювання; 4) визначення змісту господарської компетенції виключно нормативно-правовими актами; 5) реалізація господарської компетенції місцевих державних адміністрацій лише в межах підвідомчих їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя);
виділені фактори, що впливають на ефективність реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, а саме: повнота встановлення цієї компетенції у нормативно-правових актах, обсяг матеріально-фінансового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, оптимальна побудова та стабільність їх структури, рівень професіоналізму посадових осіб місцевих державних адміністрацій.
Удосконалено положення щодо здійснення місцевими державними адміністраціями контролю у сфері господарювання, а саме, аргументована доцільність вилучення з компетенції місцевих державних адміністрацій права проводити перевірки стану додержання законодавства суб’єктами господарювання по окремих напрямах, визначених ст. Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, із закріпленням натомість повноважень місцевих державних адміністрацій щодо надання доручень про проведення перевірок діяльності певних суб’єктів господарювання відповідним територіальним підрозділам центральних органів виконавчої влади за наявності фактів, що свідчать про порушення цими суб’єктами законодавства України.
Дістали подальший розвиток:
основні напрями удосконалення законодавства, що визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, а саме: доопрацювання окремих норм ГК щодо участі органів державної влади у сфері господарювання, узгодження переліку питань, які вирішуються місцевими державними адміністраціями, та їх повноважень в окремих галузях господарювання, уточнення повноважень місцевих державних адміністрацій різних територіальних рівнів, визначення належності окремих повноважень до власних чи делегованих;
положення щодо створення місцевими державними адміністраціями суб’єктів господарювання та припинення діяльності цих суб’єктів, а саме:
1) обґрунтовано, що метою створення місцевими державними адміністраціями суб’єктів господарювання є вирішення певних соціально-економічних завдань, задоволення потреб населення відповідних територій;
2) аргументована доцільність уточнення видів та організаційно-правових форм підприємств, які можуть створювати місцеві державні адміністрації: унітарні та корпоративні підприємства, засновані на державній власності або на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст (за умови делегування таких повноважень відповідними радами);
3) обґрунтована доцільність надання обласним та Севастопольській міській державним адміністраціям повноважень щодо погодження рішень інших органів, уповноважених управляти об’єктами державної власності, про створення, реорганізацію та ліквідацію на відповідній території суб’єктів господарювання державного сектору економіки;
положення щодо планування місцевими державними адміністраціями діяльності суб’єктів господарювання, а саме:
1) запропоновано надати обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям повноваження щодо погодження річних фінансових планів суб’єктів господарювання державного сектору економіки, які зареєстровані на відповідній території, але перебувають у сфері управління інших органів, з можливістю делегування таких повноважень районним державним адміністраціям;
2) аргументована доцільність встановлення повноважень місцевих державних адміністрацій щодо залучення суб’єктів господарювання до виконання програм соціально-економічного розвитку територій на договірних засадах із застосуванням економічного стимулювання таких суб’єктів та одночасним погодженням планів діяльності останніх;
положення щодо регулювання місцевими державними адміністраціями діяльності суб’єктів господарювання, зокрема:
1) аргументована доцільність надання обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям права подавати відповідним органам, уповноваженим управляти державним майном, обов’язкові для врахування пропозиції про включення своїх представників до складу наглядових рад господарських товариств, що зареєстровані на відповідних територіях, у статутних фондах яких частка держави становить більш ніж 50 відсотків;
2) запропоновано уточнення повноважень місцевих державних адміністрацій різних територіальних рівнів щодо розміщення серед суб’єктів господарювання замовлень на поставку продукції (виконання робіт, надання послуг), необхідних для задоволення потреб територіальних громад;
3) аргументована доцільність збільшення обсягу повноважень обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо ліцензування певних видів господарської діяльності шляхом надання зазначеним держадміністраціям повноважень з ліцензування окремих видів господарської діяльності, що у даний час належать центральним органам виконавчої влади (проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт; медична практика; заготівля, переробка, металургійна переробка брухту кольорових і чорних металів; фізкультурно-оздоровча та спортивна діяльність та деякі інші);
4) обґрунтована необхідність уточнення повноважень місцевих державних адміністрацій щодо регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги, а саме запропоновано визначити, що до повноважень обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій належить регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги, що надаються на відповідних територіях суб’єктами господарювання незалежно від форм власності (крім підприємств, що засновані на власності територіальних громад);
5) аргументована доцільність встановлення повноважень місцевих державних адміністрацій щодо внесення на розгляд обласних і районних рад пропозицій про надання податкових пільг суб’єктам господарювання в межах коштів, що надходять до відповідних бюджетів;
6) обґрунтована доцільність надання місцевим державним адміністраціям права приймати регуляторні акти з усіх питань, що виникають у сфері господарювання в межах відповідних територій, за винятком питань, регулювання яких згідно із законодавством України належить до компетенції інших органів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у науково-дослідній роботі, у навчальному процесі та у практичній діяльності місцевих державних адміністрацій. Матеріали дисертаційного дослідження можуть також використовуватись при подальшій розробці та удосконаленні законодавства, яке визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій і регулює відносини, пов’язані з її реалізацією.
Положення та висновки, сформульовані в дисертації, що мають дискусійний характер, можуть скласти підґрунтя для подальших наукових досліджень.
Окремі положення результатів дисертаційної роботи використовуються при викладанні навчальної дисципліни “Господарське право” (загальна частина) в Донецькому національному університеті МОН України (довідка від 02.11.2006 р. № /01-27/6.8.0).
Результати дослідження також використовуються Центром законодавчих ініціатив при Донецькій обласній раді при підготовці відповідних проектів законів України (довідка від 03.11.2006 р. № /22). Крім того, результати дисертаційної роботи розглянуті на нараді апарату Донецької обласної державної адміністрації та рекомендовані до використання при підготовці пропозицій стосовно відповідних проектів законів України (довідка від 29.11.2006 р. № /17я-3173).
Особистий внесок здобувача. Основні наукові результати отримані автором самостійно на основі аналізу наукових публікацій, законодавства України та інших країн, вивчення правозастосовчої діяльності місцевих державних адміністрацій в процесі реалізації наданої їм господарської компетенції.
Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження доповідалися і обговорювалися на: підсумковій науковій конференції Донецького національного університету за період 2003 -2004 рр. (Донецьк, 2005), міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми господарського права і методика його викладання” (Донецьк, 2006), щорічній Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (Запоріжжя, 2006), I Міжнародній науково-практичній конференції “Європейська наука XXI сторіччя: стратегія і перспективи розвитку - 2006” (Дніпропетровськ, 2006), всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених та здобувачів “Конституція України – основа побудови правової держави і громадянського суспільства” (Харків, 2006).
Публікації. Основні теоретичні положення та висновки дисертаційного дослідження викладені в 11 друкованих працях, з яких 6 – у фахових наукових журналах і збірках наукових праць, загальним обсягом 3,8 д. а., які особисто належать автору.
Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків. Загальний обсяг дисертації становить 183 сторінки комп’ютерного тексту. Робота містить також список використаних джерел із 264 найменувань та додатки.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
Розділ 1. Теоретичні засади господарської компетенції місцевих державних адміністрацій містить три підрозділи і присвячений дослідженню основ правового статусу місцевих державних адміністрацій як учасників відносин у сфері господарювання, поняття та особливостей господарської компетенції місцевих держадміністрацій, а також огляду законодавства, що встановлює цю компетенцію.
У підрозділі 1.1. Місцеві державні адміністрації як учасники відносин у сфері господарювання досліджуються загальні питання статусу місцевих державних адміністрацій як суб’єктів господарського права. Вказується, що місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади здійснюють керівництво різними сферами суспільного життя на рівні адміністративно-територіальних одиниць України (областей, районів, міст Києва і Севастополя). При цьому місцеві держадміністрації вирішують значний комплекс господарських питань, зокрема, питання соціально-економічного розвитку відповідних територій, організації підприємництва, управління майном, розвитку окремих галузей господарювання тощо.
Обґрунтовано, що місцеві державні адміністрації належать до особливого виду суб’єктів господарського права – органів господарського керівництва (органів, що організують господарювання). Відзначається, що місцевим державним адміністраціям притаманні ознаки, властиві суб’єктам господарського права (здійснення організаційного впливу на діяльність суб’єктів господарювання, наявність господарської компетенції, статусу юридичної особи, а також відокремленого майна, що використовується не для здійснення господарської діяльності, а для забезпечення функціонування місцевих державних адміністрацій як державних установ). Аргументовано, що участь місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання повинна базуватися на узгодженні державних, галузевих і місцевих інтересів, що обумовлює наявність в їх складі структурних підрозділів, які безпосередньо сприяють розвитку певних галузей економіки (промисловість, сільське господарство, житлово-комунальне господарство, галузі транспорту, зв’язку, будівництва тощо) та діють за принципом подвійного підпорядкування (підпорядковуються головам місцевих державних адміністрацій та відповідним органам виконавчої влади вищого рівня).
Наголошується, що діяльність місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання за своїм змістом і спрямованістю відрізняється від діяльності інших учасників господарських відносин. Автор доходить висновку, що основними завданнями місцевих державних адміністрацій у зазначеній сфері є: створення належних умов діяльності всіх суб’єктів господарювання незалежно від форм власності та підпорядкування в межах відповідних територій для забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; організація діяльності окремих суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки, що перебувають у сфері їх управління.
У підрозділі 1.2. Поняття та особливості господарської компетенції місцевих державних адміністрацій аналізуються різні наукові позиції щодо визначення поняття “господарська компетенція”, теоретичні розробки стосовно особливостей господарської компетенції органів державної влади. На основі аналізу наукових публікацій та положень ГК України (ст. ст. , 8 тощо) аргументовано, що наявність господарської компетенції є визначальною ознакою, яка дозволяє вважати місцеві державні адміністрації учасниками відносин у сфері господарювання. При цьому підтримана позиція дослідників, які обґрунтовують доцільність розмежування поняття “господарська компетенція” з іншими поняттями, що використовуються для характеристики правового статусу учасників господарських відносин – “господарська правосуб’єктність” та “правоздатність”.
За результатами проведеного дослідження запропоновано визначення поняття “господарська компетенція місцевих державних адміністрацій” як сукупність передбачених законодавством прав та обов’язків (повноважень) місцевих державних адміністрацій щодо створення відповідних суб’єктів господарювання, припинення діяльності цих суб’єктів, планування та регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання в межах підвідомчих їм територій. Відзначається, що переважна більшість прав місцевих державних адміністрацій є такими, що потребують обов’язкової реалізації. Внаслідок цього при визначенні правового статусу місцевих державних адміністрацій у законодавстві застосовується категорія “повноваження”, яка передбачає одночасне поєднання права та обов’язку. Разом з тим окремі права та обов’язки у складі господарської компетенції місцевих державних адміністрацій доцільно виокремити як такі, що вказують лише на можливість або необхідність вчинення такими адміністраціями певних дій у сфері господарювання.
Порівняння господарської компетенції місцевих державних адміністрацій з компетенцією інших учасників відносин у сфері господарювання дозволило виявити такі властиві їй особливості: наявність в її складі прав та обов’язків (повноважень) щодо організації діяльності підпорядкованих суб’єктів господарювання державного сектору економіки; наявність прав та обов’язків (повноважень), що передбачають здійснення впливу на господарську діяльність інших, не підпорядкованих суб’єктів господарювання з певних питань; можливість набуття делегованих повноважень органів виконавчої влади вищого рівня та органів місцевого самоврядування у сфері господарювання; визначення змісту господарської компетенції виключно нормативно-правовими актами; реалізація господарської компетенції місцевих державних адміністрацій лише в межах підвідомчих їм територій.
У підрозділі 1.3. Законодавство, що визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій проаналізовані нормативно-правові акти, що закріплюють господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій. Встановлено, що господарська компетенція місцевих державних адміністрацій визначена значною кількістю спеціальних норм господарського законодавства, які адресовані місцевим державним адміністраціям, а також норм загального характеру, що поширюються на більш широке коло суб’єктів. Зазначені норми містяться у законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, прийнятих різними органами. Переважна частина цих актів є комплексними, тобто вони не лише визначають окремі права та обов’язки (повноваження) місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання, але й регулюють відносини в інших сферах суспільного життя.
За результатами дослідження стану законодавства, що визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, запропоновані такі основні напрями його удосконалення: доопрацювання окремих норм ГК щодо участі органів державної влади у сфері господарювання; узгодження переліку питань, які вирішуються місцевими держадміністраціями (ст. Закону України “Про місцеві державні адміністрації”) та їх повноважень в окремих галузях господарювання (промисловості, сільському господарстві, будівництві); деталізація положень щодо повноважень місцевих державних адміністрацій різних територіальних рівнів; уточнення питань розмежування господарської компетенції місцевих державних адміністрацій та господарської компетенції органів місцевого самоврядування, усунення невідповідностей між різними нормативно-правовими актами щодо належності окремих повноважень місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання до власних чи делегованих.
Розділ 2. Зміст господарської компетенції місцевих державних адміністрацій містить чотири підрозділи, в яких досліджуються складові господарської компетенції місцевих державних адміністрацій щодо створення та припинення діяльності суб’єктів господарювання, планування та регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання.
У підрозділі 2.1. Створення суб’єктів господарювання та припинення їх діяльності проведено аналіз компетенції місцевих державних адміністрацій в частині створення та припинення діяльності господарюючих суб’єктів. Встановлено, що законодавство України передбачає повноваження місцевих державних адміністрацій з прийняття рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їх управління.
Аргументовано, що однією з передумов прийняття місцевою державною адміністрацією рішення про створення суб’єкта господарювання є набуття нею повноважень з управління певними майновими об’єктами, які можуть скласти основу діяльності утворюваного суб’єкта. Такою основою можуть бути об’єкти державної власності, передані в управління місцевій державній адміністрації, а також об’єкти спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст (за умови делегування відповідних повноважень обласними чи районними радами). У даному випадку місцеві державні адміністрації безпосередньо здійснюють організаційно-установчі повноваження власників таких об’єктів (держави і територіальних громад), що відповідає положенням ст. ст. , 24, 135 ГК України.
Вказується, що місцеві державні адміністрації можуть створювати суб’єктів господарювання за власним рішенням або за дорученням органів влади вищого рівня чи відповідних місцевих рад. З урахуванням того, що місцеві державні адміністрації є органами виконавчої влади, які мають сприяти забезпеченню соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, автор доходить висновку, що створення місцевими державними адміністраціями суб’єктів господарювання повинно обумовлюватися, насамперед, необхідністю вирішення певних соціально-економічних завдань, задоволенням потреб населення відповідних територій.
У зв’язку з тим, що у ст. Закону України “Про місцеві державні адміністрації” не конкретизовані види та організаційно-правові форми підприємств, які можуть створювати місцеві державні адміністрації, запропоновано уточнити відповідні положення, встановивши повноваження місцевих держадміністрацій щодо створення унітарних та корпоративних підприємств на основі державної власності або на основі спільної власності територіальних громад (за умови делегування таких повноважень відповідними радами).
Відзначено, що в окремих випадках місцеві держадміністрації наділяються повноваженнями щодо розгляду питань, пов’язаних із створенням та припиненням діяльності суб’єктів господарювання, які безпосередньо не перебувають у сфері їх управління. При цьому найбільш широкі повноваження має Київська міська державна адміністрація в особі її голови, що погоджує питання створення, перепрофілювання та ліквідації державних підприємств, розташованих на території міста Києва. З урахуванням необхідності узгодження галузевих і територіальних інтересів в процесі управління державними підприємствами, попередження можливих негативних соціально-економічних та екологічних наслідків припинення їх діяльності у регіонах, запропоновано надати аналогічні повноваження обласним та Севастопольській міській державним адміністраціям.
У підрозділі 2.2. Планування діяльності суб’єктів господарювання проаналізована компетенція місцевих державних адміністрацій щодо планування діяльності господарюючих суб’єктів. Підтримана позиція науковців, які розуміють планування як одну з форм господарського керівництва, що полягає у визначенні перспектив господарського розвитку шляхом встановлення показників господарської діяльності, темпів і пропорцій розвитку економіки.
Вказується, що до компетенції місцевих державних адміністрацій належить розгляд і затвердження річних фінансових планів суб’єктів господарювання, що перебувають у сфері їх управління, в яких відображаються очікувані результати діяльності господарюючих суб’єктів в наступному році, джерела формування коштів та напрями їх використання з метою забезпечення подальшого розвитку господарської діяльності цих суб’єктів. Крім того, місцеві державні адміністрації уповноважені здійснювати індикативне планування діяльності суб’єктів господарювання, основною формою якого є підготовка прогнозів і програм соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, в яких відображаються основні показники господарської діяльності в межах відповідних територій на майбутнє. Інформування суб’єктів господарювання про цілі, пріоритети і показники прогнозних і програмних документів забезпечує їх необхідними орієнтирами для планування власної господарської діяльності, що відповідає нормам ст. ГК України.
На основі аналізу законодавства, що визначає компетенцію місцевих державних адміністрацій в окресленій частині, обґрунтована необхідність законодавчого розширення механізму, який дозволяє місцевим державним адміністраціям брати участь у плануванні діяльності не підпорядкованих їм господарюючих суб’єктів та узгоджувати власні плани останніх із соціально-економічними інтересами регіонів, не порушуючи при цьому законних прав відповідних суб’єктів. З урахуванням позитивних положень законодавства деяких країн (Франція, Норвегія, Російська Федерація), запропоновано встановлення повноважень місцевих держадміністрацій щодо залучення суб’єктів господарювання до виконання програм соціально-економічного розвитку на договірних засадах із застосуванням економічного стимулювання таких суб’єктів та одночасним погодженням планів їх діяльності. Крім того, запропоновано надати обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям повноваження з погодження фінансових планів зареєстрованих на відповідній території суб’єктів господарювання державного сектору економіки, які не перебувають у сфері їх управління, з можливістю делегування таких повноважень райдержадміністраціям.
У підрозділі 2.3. Регулювання діяльності суб’єктів господарювання досліджена компетенція місцевих державних адміністрацій з регулювання господарської діяльності. Зазначено, що регулювання місцевими державними адміністраціями діяльності суб’єктів господарювання полягає у здійсненні керівного оперативного впливу на цю діяльність, і передбачає можливість встановлення певних умов і правил ведення такої діяльності. Зокрема, визначено, що компетенція місцевих держадміністрацій охоплює повноваження з розгляду питань, пов’язаних з наданням суб’єктам господарювання, які перебувають у сфері їх управління, дозволів на здійснення окремих значущих майнових операцій (відчуження основних фондів, передача в оренду цілісних майнових комплексів структурних одиниць та деяких інших). Крім того, місцеві державні адміністрації уповноважені здійснювати загальний державний регулюючий вплив на господарську діяльність в межах відповідних територій шляхом застосування спеціальних засобів, передбачених ст. ГК України та деякими іншими нормативно-правовими актами (державне замовлення, ліцензування, регулювання цін і тарифів, встановлення лімітів і квот, фінансова підтримка представників малого бізнесу тощо).
Дослідження компетенції місцевих державних адміністрацій з регулювання господарської діяльності дозволило аргументувати доцільність: уточнення повноважень щодо регулювання діяльності суб’єктів господарювання, заснованих на спільній власності територіальних громад, які можуть делегуватися місцевим державним адміністраціям відповідними місцевими радами; надання обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям можливості включати своїх представників до наглядових рад господарських товариств, що розташовані на відповідних територіях, у статутних фондах яких частка держави становить більш ніж 50 відсотків; уточнення повноважень місцевих державних адміністрацій різних територіальних рівнів щодо розміщення серед суб’єктів господарювання замовлень на поставку продукції (виконання робіт, надання послуг), необхідної для задоволення потреб територіальних громад; збільшення обсягу повноважень обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо ліцензування певних видів господарської діяльності шляхом надання їм окремих повноважень центральних органів виконавчої влади у цій сфері (зокрема, повноважень щодо ліцензування господарської діяльності з проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт; здійснення медичної практики; заготівлі, переробки, металургійної переробки брухту кольорових і чорних металів; фізкультурно-оздоровчої та спортивної діяльності та деяких інших); встановлення повноважень обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги, які надаються на відповідних територіях суб’єктами господарювання незалежно від форм власності (крім підприємств, що засновані на власності територіальних громад); встановлення повноважень місцевих держадміністрацій щодо внесення відповідним місцевим радам пропозицій про надання податкових пільг суб’єктам господарювання в межах коштів, що надходять до обласних і районних бюджетів; надання місцевим державним адміністраціям права приймати регуляторні акти з усіх питань, що виникають у сфері господарювання в межах відповідних територій, за винятком питань, регулювання яких згідно із законодавством України належить до компетенції інших органів.
Підрозділ 2.4. Здійснення контролю у сфері господарювання містить аналіз компетенції місцевих державних адміністрацій щодо контролювання діяльності господарюючих суб’єктів. Вказано, що компетенція місцевих державних адміністрацій в окресленій частині охоплює сукупність прав та обов’язків (повноважень), спрямованих на встановлення ступеню відповідності фактичних результатів діяльності суб’єктів господарювання раніше запланованим показникам, а також умовам і правилам, передбаченим нормативно-правовими актами.
Встановлено, що відповідно до наданої їм компетенції місцеві державні адміністрації контролюють діяльність суб’єктів господарювання, які перебувають у сфері їх управління, зокрема, здійснюють контроль за ефективністю використання закріпленого за ними майна та дотриманням статутів. Відзначено, що шляхом аналізу фінансової звітності таких суб’єктів господарювання, місцеві державні адміністрації здійснюють оцінку стану їх фінансово-господарської діяльності, визначають ступінь його відповідності показникам, передбаченим у річних фінансових планах, на основі чого приймаються рішення про подальші напрями управління господарюючим суб’єктом.
Проаналізовано компетенцію місцевих державних адміністрацій із здійснення контролю за окремими напрямами діяльності суб’єктів господарювання, які не перебувають у сфері їх управління. Відзначено, що у даному випадку місцеві державні адміністрації виступають як органи, що забезпечують реалізацію положень ст. ГК України, яка визначає правові засади здійснення державного контролю за господарською діяльністю. На основі проведеного аналізу автор доходить висновку про необхідність зміни компетенції місцевих державних адміністрацій у даній частині. Так, з метою обмеження невиправданого втручання різних контролюючих органів у діяльність суб’єктів господарювання, усунення дублювання окремих повноважень місцевих державних адміністрацій з повноваженнями деяких територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, що здійснюють контроль у сфері господарювання, обґрунтована необхідність вилучення з компетенції місцевих державних адміністрацій права проводити перевірки стану додержання законодавства суб’єктами господарювання по окремих напрямах, визначених у ст. Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. Натомість запропоновано закріпити повноваження місцевих державних адміністрацій щодо надання доручень про проведення перевірок діяльності певних суб’єктів господарювання відповідним територіальним підрозділам центральних органів виконавчої влади за наявності фактів, що свідчать про порушення цими суб’єктами законодавства України.
Розділ 3. Реалізація господарської компетенції місцевих державних адміністрацій містить два підрозділи, в яких проаналізовано питання реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій.
У підрозділі 3.1. Поняття та загальні засади реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій досліджені основні теоретичні питання, що стосуються реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій. Аргументовано, що реалізація господарської компетенції місцевих державних адміністрацій полягає у практичному перетворенні, втіленні у суспільних відносинах змісту правових норм, що визначають цю компетенцію, і проявляється у вчиненні певних дій, передбачених відповідними правовими нормами, або в утриманні від дій, заборонених ними.
Відзначено, що в залежності від характеру окремих складових господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, їх реалізація здійснюється місцевими державними адміністраціями одноособово або шляхом вступу у відносини з іншими суб’єктами. В останньому випадку місцеві державні адміністрації можуть набувати нових прав і обов’язків у сфері господарювання, що є похідними від господарської компетенції, встановленої нормативно-правовими актами. Обґрунтовано, що обсяг прав та обов’язків (повноважень) місцевих держадміністрацій у сфері господарювання, встановлений нормативно-правовими актами, не тотожний обсягу прав та обов’язків (повноважень), що фактично реалізуються ними у певний період часу. Зокрема, застосуванню окремих повноважень місцевої державної адміністрації у сфері господарювання має обов’язково передувати настання певного юридичного факту. Крім того, обсяг реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій залежить від конкретної соціально-економічної ситуації в межах відповідних територій.
Аргументовано, що основними факторами, які впливають на ефективність реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій є: повнота встановлення цієї компетенції у нормативно-правових актах, обсяг матеріально-фінансового забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, оптимальна побудова та стабільність їх структури, рівень професіоналізму посадових осіб місцевих державних адміністрацій.
У підрозділі 3.2. Здійснення господарської компетенції місцевих державних адміністрацій їх головами та структурними підрозділами зазначається, що реалізація господарської компетенції місцевої державної адміністрації як складного колективного утворення опосередковується особливим механізмом, що включає два елементи: 1) голову та структурні підрозділи місцевої державної адміністрації, що фактично забезпечують реалізацію їх господарської компетенції; 2) конкретні дії, що вчинюються головою та структурними підрозділами місцевої державної адміністрації для реалізації такої компетенції.
Обґрунтовано, що здійснення господарської компетенції місцевих державних адміністрацій їх головами та структурними підрозділами відбувається на засадах розподілу сфер діяльності і відповідальності та передбачає вчинення ними комплексу дій організаційного і правового характеру. Зокрема, здійснюючи організаційні заходи щодо забезпечення реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій, їх голови розподіляють відповідні функції між структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій, спрямовують і координують діяльність цих підрозділів. В свою чергу, структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій аналізують стан господарювання в межах відповідних територій (у тому числі у розрізі окремих галузей), розробляють і надають головам місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції щодо вжиття заходів, спрямованих на його покращення, здійснюють різноманітні матеріально-технічні операції щодо організації діяльності господарюючих суб’єктів. Дії правового характеру, що вчинюються в процесі реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій їх головами та структурними підрозділами, опосередковуються виданням правових актів (розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій та наказів керівників структурних підрозділів), що є обов’язковими для виконання підприємствами, установами, організаціями в межах відповідних територій. Крім того, реалізація окремих складових господарської компетенції місцевих державних адміністрацій супроводжується укладенням організаційно-господарських договорів із суб’єктами господарювання відповідно до ст. ГК України.
Відзначено, що забезпечення належної реалізації господарської компетенції місцевих державних адміністрацій їх структурними підрозділами вимагає удосконалення правового регулювання діяльності останніх. У зв’язку з цим аргументована необхідність приведення типових положень про окремі галузеві структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо забезпечують реалізацію їх господарської компетенції, у відповідність з примірними переліками структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, затвердженими Кабінетом Міністрів України. Крім того, обґрунтована необхідність упорядкування відповідних примірних переліків з урахуванням усього комплексу галузевих господарських питань, віднесених до відання місцевих державних адміністрацій відповідно до законодавства, а також з дотриманням принципу, за яким структурний підрозділ місцевої держадміністрації не повинен підпорядковуватися більш ніж одному центральному органу виконавчої влади.
ВИСНОВКИ
У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукової задачі, що полягає у визначенні напрямів розвитку теоретичних засад господарської компетенції місцевих державних адміністрацій. Дисертантом обґрунтовані нові наукові положення щодо нормативно-правового встановлення компетенції місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання з метою підвищення ефективності її реалізації, посилення позитивного організаційного впливу місцевих державних адміністрацій на господарські відносини в межах підвідомчих їм територій. В ході проведеного дослідження отримані такі основні результати:
1. Аргументовано, що основними завданнями місцевих державних адміністрацій у сфері господарювання є: створення належних умов діяльності всіх суб’єктів господарювання незалежно від форм власності та підпорядкування в межах відповідних територій для забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; організація діяльності окремих суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки, що перебувають у сфері їх управління.
2. Обґрунтовано, що місцеві державні адміністрації належать до особливого виду учасників відносин у сфері господарювання – органів господарського керівництва (органів, які організують господарювання). Зазначене підтверджується наявністю у місцевих державних адміністрацій компетенції, яка передбачає здійснення організаційного впливу на діяльність господарюючих суб’єктів.
3. Сформульовано визначення поняття “господарська компетенція місцевих державних адміністрацій” як сукупність передбачених законодавством прав та обов’язків (повноважень) місцевих державних адміністрацій щодо створення відповідних суб’єктів господарювання, припинення діяльності цих суб’єктів, планування та регулювання господарської діяльності, здійснення контролю у сфері господарювання в межах підвідомчих їм територій.
4. Обґрунтовано, що у порівнянні з компетенцією інших учасників відносин у сфері господарювання, господарська компетенція місцевих державних адміністрацій має певні особливості, серед яких: 1) наявність прав та обов’язків (повноважень) щодо організації діяльності підпорядкованих суб’єктів господарювання державного сектору економіки; 2) наявність прав та обов’язків (повноважень), що передбачають здійснення впливу на господарську діяльність інших, не підпорядкованих суб’єктів господарювання з певних питань; 3) можливість набуття делегованих повноважень у сфері господарювання органів виконавчої влади вищого рівня та органів місцевого самоврядування; 4) визначення змісту господарської компетенції виключно нормативно-правовими актами; 5) реалізація господарської компетенції місцевих державних адміністрацій лише в межах підвідомчих їм територій (областей, районів, міст Києва і Севастополя).
5. Аргументовано, що основними напрямами удосконалення законодавства, що визначає господарську компетенцію місцевих державних адміністрацій, мають бути: доопрацювання окремих норм ГК щодо участі органів державної влади у сфері господарювання; узгодження переліку питань, які вирішуються місцевими державними адміністраціями, та їх повноважень в окремих галузях господарювання
