Українська Академія державного управління

при Президентові України

Надолішній Петро Іванович

УДК 35.001.73 (477): 323.1

Етнонаціональний аспект

адміністративної реформи в Україні

(теоретико-методологічний аналіз)

25. 00. 01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Київ - 1999

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України

Науковий консультант: | доктор філософських наук, професор Римаренко Юрій Іванович, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, головний науковий співробітник.

Офіційні опоненти: | доктор філософських наук, професор, дійсний член Академії педагогічних наук України Кремень Василь Григорович, Верховна Рада України, народний депутат України;

доктор юридичних наук, доцент, член-кореспондент Академії правових наук України Мироненко Наталія Михайлівна, Конституційний Суд України, заступник начальника управління правової експертизи Секретаріату;

доктор політичних наук Шкляр Леонід Євдокимович, Адміністрація Президента України, завідувач сектору політичного аналізу Головного управління з аналізу та прогнозування внутрішньополітичних питань.

Провідна установа: | Національна академія внутрішніх справ України, кафедра адміністративної діяльності, м.Київ.

Захист відбудеться 3 грудня 1999 р. о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, Київ-57, вул. Ежена Потье, 20, к.201.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Презитентові України (Київ, вул. Ежена Потье, 20).

Автореферат розісланий 30 жовтня 1999 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.М.Логунова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Вступ. Створення сучасної ефективної системи державного управління, що покликана забезпечити становлення України як розвинутої, со-ціально-правової, європейської держави з високим рівнем життя, полі-тичної стабільності, культури та демократії, можливе на основі відповідної теоретичної моделі перетворень. Така модель має ґрунтуватися на найновіших досягненнях світової та вітчизняної наукової думки, враховувати всю сукупність передумов і факторів.

Актуальність теми. Українське суспільство все ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності до багатоукладності; від суспільних зв'язків, заснованих на тоталітаризмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що ґрунтується на новій парадигмі суспільного розвитку. Цей процес передбачає як необхідність розбудову нової системи врядування. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і, водночас, обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х — уже є і наслідком дії чинної моделі врядування.

За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміні-стративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність цій системі окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур перебувають у стані безперервної реорганізації. Старий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на циві-лізованому рівні виконувати свою основну функцію — надання послуг населенню. До мінімуму зведена не тільки результативність законотворчого процесу, а й дієвість прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомас-штабна -дискредитація державності. Постала реальна загроза трансформації державного управління у дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник.

Відтак, проведення адміністративної реформи набуває для країни доленосного значення, виступаючи однією з ключових умов виходу суспільства із трансформаційної кризи. Подальше збереження еклектичного, внутрішньо суперечливого державно-управлінського механізму, що складався на основі спонтанних, науково не обґрунтованих рішень в умовах гострого політичного протистояння, створює загрозу проведенню кон-структивних соціально-економічних і політичних реформ, отже, самому існуванню України як незалежної держави.

Концептуальні засади і напрями адміністративної реформи в Україні обґрунтовані і викладені в офіційних документах, передусім у публічних виступах Президента України, його Указі “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”. Вони концентровано відображені у Концепції адміністративної реформи, що розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, і основні положення якої, згідно з Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу реформування системи врядування.

Тема реформування державного управління в Україні привертає все більшу увагу вітчизняних та зарубіжних вчених. Протягом останніх років проведено низку конференцій і симпозіумів, присвячених питанням розроблення Концепції адміністративної реформи, обговоренню шляхів її реалізації. Видано збірники мате-ріалів конференцій, опубліковано розгорнуті звіти у наукових журналах.

З середини 90-х років (1996 р.) державне управління набуває статусу самостійної галузі науки. В його межах, а також у межах правових та полі-тичних наук розглядаються теоретичні основи державного управління і місцевого самоврядування, конституційні та адміністративно-правові засади орга-нізації виконавчої влади, шляхи і напрями здійснення адмі-ністративної реформи. Питанням модернізації державно-управлінського механізму, запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою, реформування державної служби, правового і наукового забезпечення адміністративної реформи присвячені праці В.Авер'янова, Ф.Бурчака, М.Головатого, -С.Дубенко, Р.Калюжного, В.Князєва, Б.Кравченка, Л.Кравчука, В.Лугового, Н.Мироненко, Н.Нижник, М.Орзіха, І.Пахомова, В.Ребкала, М.Стрельбицького, В.Цвєткова, В.Яцуби та ін. Серед авторів, чиї роботи впливають на процес пошуку моделі врядування в Україні, ряд російських та інших зару-біжних вчених, зокрема -Г.Атаманчук, -І.Бачило, Б.Гурне, Г.Райт, ін.

Адміністративна реформа — проблема багатоаспектна. Її кінцевою метою є людина, громадянин України. Однак у контексті реформи людина поки що розглядається тільки як автономний індивід з відповідним колом споживчих інтересів, а не як мікромодель соціуму, унікальна особистість, потенціал якої може бути реалізований лише у належному культурному середовищі і, що особливо суттєво, не як “певний етнотип, що забезпечує мотивацію етнонаціонального державного розвитку”1. Інерція уніфікації, яку не змогла подолати “горбачовська” доктрина перебудови, властива також політичному процесу в Україні кінця 90-х років.

Тим часом українська державність своїм відновленням зобов'язана великою, якщо не вирішальною, мірою етнонаціональному факторові. Незалежність України, що виборювалася передусім українською нацією, була підтримана переважною більшістю неукраїнських етнічних спільнот із сподіванням на вільний розвиток у новій державі. Глибокі демократичні традиції співжиття різних народів та етнічних груп на теренах України, демократизація соціальної дійсності стимулювали процеси етнічної та національної самоідентифікації, дали їм новий поштовх. Проте і в теорії, і в полі-тичній практиці ще спостерігається певна недооцінка етнокультурного потенціалу українського суспільства. Етнонаціональна енергія не включена належним чином у модернізаційні процеси. Ігнорування ж етнонаціонального фактора на етапі проведення кардинальних реформ неминуче буде призводити до грубих прорахунків і помилок, що можуть мати довготривалі негативні наслідки.

Не усвідомлена адекватно суспільній потребі актуальність теоретичного осмислення характеру впливу етнонаціонального фактора на становлення системи державного управління і навпаки — державно-управлін-ського впливу на розвиток етнонаціональних процесів. Незважаючи на досить широкий і різноплановий спектр етнополітологічних, етнодержавознавчих досліджень питання державного регулятивного впливу на етнонаціональну сферу розглядаються лише в поодиноких випадках.

З урахуванням характеру розвитку суспільних процесів, напрацювань у визначеній предметній галузі науки актуальним є дослідження проблеми реформування державного управління саме з позиції етнонаціональної обумовленості його змісту і структури в контексті впливу на хід адмі-ністративної реформи всієї сукупності соціальних чинників.

Гіпотеза. Дисертант виходив з припущення, що врахування етнонаціонального фактора є однією з ключових умов успішного здійснення в Україні адміністративної реформи на демократичних засадах, отже, прискорення модернізаційних процесів в українському суспільстві, його консолідації, забезпечення стабільного і поступального розвитку молодої держави.

Об'єкт дослідження. Основним об'єктом дослідження є державно-управлінські відносини у сфері етнонаціонального розвитку та їх сторони — державні і недержавні інститути.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Це дисертаційне дослідження проведено в межах планового комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування”, у тому числі теоретичних розробок проблем регіонального управління, що здійснюються кафедрами і науковими підрозділами Одеського філіалу Академії, і зорієнтоване на наукове забезпечення адміністративної реформи.

Мета і завдання дослідження. Головною метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичної моделі взаємозв'язку і взаємообумовленості процесів етнонаціонального розвитку і розбудови нової системи врядування в Україні в контексті становлення громадянського суспільства. Завдання:—

визначити основні теоретико-методологічні підходи до аналізу процесів адміністративної реформи і етнонаціонального відродження;—

уточнити філософсько-соціологічний зміст поняття “етнонаціональний фактор”, а також низки інших ключових понять політології (етнополітології) і науки з державного управління; —

з'ясувати особливості вияву етнонаціонального фактора на сучасному етапі у загальноцивілізаційному і локальному контекстах, обґрунтувати його детермінуючу роль у здійсненні адміністративної реформи;—

проаналізувати актуальні проблеми національно-державного будівництва, етнонаціональної політики і етнічної самоорганізації з точки зору завдань адміністративної реформи;—

дослідити етнонаціональну обумовленість територіальних трансформацій і місцевого самоврядування;—

розкрити конкретні напрями впливу етнонаціонального фактора на формування системи органів виконавчої влади, виявити обумовлені ним вимоги до технології врядування; —

розширити документально-інформаційну базу, поповнити інструментально-методичний апарат дослідження процесів державного управління, національного державотворення і етнічної самоорганізації;—

виокремити актуальні напрями дослідження проблем адміністративної реформи в контексті етнонаціонального розвитку українського сус-пільства.

Методи дослідження. Застосований у дисертації пізнавальний арсенал обумовлений метою дослідження і характером досліджуваного -об'єкта. Він має багаторівневий характер, включає загальнонаукові методи, методи етнодержавознавства, етнополітології, правознавства, науки управління, а також спеціальні методологічні підходи, що забезпечують розгляд проблеми як міждисциплінарної.

Для визначення теоретико-методологічних засад дослідження важливе значення мали роботи видатних українських філософів, соціологів, юристів, політологів, етнологів, географів минулого і напрацювання сучасних українських та зарубіжних вчених в галузі методології і методів гуманітарних наук. Спираючись передусім на вітчизняну теоретико-методологічну спадщину, дисертант у своїй роботі виходить з синергійного світорозуміння і методологічного релятивізму, використовує методи, що пропонує синергетика (теорія самоорганізації), ґрунтує аналіз на системному та інформа-ційному підходах як фундаментальних методах наукового пізнання сус-пільства, процесів його самоорганізації.

Застосовуються методи, властиві водночас емпіричному і теоретичному рівням наукового пізнання (спостереження, абстрагування, порівняння, парні і взаємозв'язані методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, історичний і логічний методи), а також характерні тільки для теоретичного аналізу (сходження від абстрактного до конкретного, теоретичне моделювання, аксіоматичний метод тощо). Використовуються соціологічний і структурно-функціональний методи, а також методи композиційного аналізу понять і порівняльного аналізу однойменних понять.

Документальну та фактологічну основу дисертаційного дослідження складають матеріали, вміщені у виданнях: “Национально-культурные автономии и объединения. Историография. Политика. Практика: Антология: В 3 т.” (М., 1995); “Мала енциклопедія етнодержавознавства” (К., 1996); “Українське державотворення: невитребуваний потенціал: Словник-довідник” (К., 1997); “Україна: етнонаціональна палітра суспільного розвитку: Словник-довідник” (К., 1997); “Національні процеси в Україні: історія і сучасність. Документи і матеріали: Довідник: У 2 ч.” (К., 1997); “Многонациональный Одесский край: образ и реальность (Документы. Очерки. Материалы): В 3 т.” (М., 1997).

Суттєву роль щодо емпіричної верифікації теоретичних припущень відіграли комплексні дослідження, виконані під науковим керівництвом дисертанта та/чи за його безпосередньою участю, зокрема: “Соціальне самопочуття і орієнтації гагаузької меншини: внутрішньо- і зовнішньополітичний аспекти” (Одеса, 1995 р., Центр регіональних етнополітичних досліджень Одеського державного університету ім. І.І. Мечникова і со-ціологічний інформаційно-дослідний центр “Пульс”, на замовлення Міністерства України у справах національностей, релігії і міграції); “Етнічний фактор трансформаційних процесів на півдні України” (1996-1997 рр., Одеський філіал УАДУ при Президентові України); експертне опитування учасників I Конгресу українців Росії (Москва, 23-24 жовтня 1993 р., Державний комітет Росії у справах федерації і Інститут -со-ціально-політичних досліджень РАН). Використано матеріали інших -со-ціологічних досліджень, результати аналізу документів органів виконавчої влади, місцевого самоврядування і національних громадських орга-нізацій, статистичних даних, публікацій, а також узагальнення, здійснені дисертантом на основі безпосередніх спостережень під час його роботи в органах державної влади.

Залучено матеріали, отримані в межах міжнародного співробітництва УАДУ при Президентові України за програмами Канадського Бюро міжнародної освіти і Британського проекту інституційного розвитку для України.

Наукова новизна одержаних результатів.

Автором дослідження розроблено цілісну концепцію етнонаціональної детермінованості адміністративної реформи. Доведено, що етнонаціональний фактор обумовлює радикальне оновлення державно-управлінського механізму, визначає національно-демократичний тип ідеології адміністративної реформи і справлятиме суттєвий вплив на її основні напрями. Відтак, врахування етнонаціонального фактора слід віднести до засадничих ідей Концепції адміністративної реформи. Сукупність сформульованих у дисертації теоретичних положень щодо взаємозв'язку процесів етнонаціонального розвитку і модернізації системи врядування в Україні означає започаткування нового напряму в науці з державного управління.

Запропоновано альтернативне визначення “етнонаціонального фактора” як однієї з ключових категорій етнополітології і етнодержавознавства. Етнонаціональний фактор трактується як приведений в дію внутрішній потенціал етнічної спільноти, що безпосередньо або опосередковано впливає на розвиток соціальних процесів, обумовлю-ючи у той чи інший спосіб їхній характер або окремі риси. Дослідження проведено на основі низки інших понять і категорій (“нація”, “етнонаціональні інтереси”, “унітарно-децентралізований тип державного устрою”, “громадянське суспільство”, “етнорегіон”, “персоніфікація етнонаціонального фактора”, “етнічна самоорганізація”) з визначенням або уточненням їх змісту.

Застосовано нові методологічні підходи. Обґрунтовано використання інструментально-методичного апарату синергетики для дослідження взаємозв'язку адміністративної реформи і етнонаціонального відродження. Виділено метод етнорегіонального аналізу, завдяки якому значно розширено можливості дослідження просторової організації етнонаціонального життя і територіальних трансформацій. Запропоновано нову схему етнорегіонального поділу країни.

Сформульовано положення щодо внутрішнього джерела самоорганіза-ційної динаміки етнічних систем, детермінованого біосо-ціальною природою етносу. Визначено відмінності етнічної солідарності (як ментальної структури, установки, закладеної в пам'ять психічного складу представників конкретної етнічної спільноти, одного з механізмів самозбереження етносу) від інших видів солідарності, які мають ситуативний характер. Розроблено нову типологізацію феномена етнічної (етнонаціональної) самоорганізації згідно з критеріями: кого представляє певна етнічна структура (членів громадського об'єднання чи усієї спільноти) і який спектр інтересів вона виражає.

Науково обґрунтовано взаємозв'язок процесу становлення нової системи державного управління з вибором моделі національно-державного устрою. Показано, що в Україні відсутні об'єктивні передумови федералізації. Наразі формується унітарно-децентралізований тип державного устрою, який зумовлює різнокатегоріальність адміністративних одиниць, багатоваріантність моделей виконавчої вертикалі і територіальної організації влади.

Набула подальшого розвитку системна концепція державної етнонаціональної політики. Конкретизовано і сформульовано нові завдання етнонаціональної політики у різних сферах соціальної практики, а також її принципи (визнання етнічних спільнот як самоцінності і їх природного права на самоорганізацію, принципи гуманізму і комплементарності, адресно-регіональний підхід, багатокультурність).

Розкрито органічний взаємозв'язок етнонаціональної політики держави із змістом діяльності та структурою органів виконавчої влади. Визначено новий підхід до формування правової бази регулювання етнона-ціональних відносин як цілісного масиву нормативних документів, що включає спеціальні закони, окремі статті в законодавчих актах з інших галузей права, пакет підзаконних нормативних актів.

Виявлено нові тенденції в процесах територіальної і екстериторіальної етнонаціональної самоорганізації. Показано, що етнонаціональний фактор справляє вплив передусім на формування територіальних громад і їх комунальних об’єднань, а відтак визначатиме розміри і межі адміністративних одиниць нижчої і середньої ланок. Інтеграція структур дисперсно розселеної частини національних меншин (національно-культурних автономій) з органами їх територіальних громад сприятиме формуванню єдиних самоврядних етнонаціональних колективів, визначатиме певною мірою характер територіальної організації врядування і міжре-гіонального співробітництва.

Обґрунтовано інтегративний характер державно-управлінських відносин в етнонаціональній сфері, їх принципову унікальність, інші особливості, зумовлені специфікою ет-нічних (етнонаціональних) структур як сторін цих відносин. Встановлено, що при здійсненні державного регулювання етнонаціональних процесів особливого значення набувають стимулювання саморозвитку етносистем, визначення заборон на певні стратегії взаємодії, що потенційно несуть у собі загрозу загострення, і їх суворе дотримання, а також правильна топологічна кон-фігурація і архітектура впливу з урахуванням “порогу чутливості”.

Розроблено схему організаційної структури державного регулювання етнонаціональних процесів, що відтворює картину взаємозв'язків різних ланок цілісної системи врядування і передбачає створення центрального органу виконавчої влади з питань етнонаціональної політики із спеці-альним статусом. Обґрунтовано етнонаціональну обумовленість вибору так званого напівзакритого типу державної служби. Визначено механізми забезпечення відповідного представництва основних національностей в органах виконавчої влади і місцевого самоврядування у поліетнічних регіонах.

Доведено, що обмежені можливості імперативного регулювання в етнічній сфері, висока динамічність етносоціальних процесів, їх актуалізованість зумовлюють необхідність здійснення врядування на принципово новій аналітичній базі. Визначено теоретико-методологічні підходи до створення інформаційного механізму державного регулювання етнонаціо-нальних процесів із застосуванням геоінформаційних систем, що включають сучасні комп'ютерні технології збирання, обробки і подання просторово розподіленої інформації.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження знайшли часткове впровадження у науково-дослідній, освітянській і законотворчій сферах, а також у діяльності органів виконавчої влади і громадських національних організацій, зокрема: при розробці програми та інструментарію досліджень, що проводяться в Одеському філіалі УАДУ при Президентові України в межах комплексного наукового проекту Академії “Державне управління та місцеве самоврядування”; в процесі розробки проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про національні меншини в Україні”; при підготовці проектів документів у зв'язку з підписанням угоди між Держкомнацміграції України та відповідним відомством Республіки Молдова про співробітництво у забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин; при підготовці програми спільних дій центральних органів виконавчої влади разом з обласними державними адміністраціями Закарпатської, Чернівецької та Одеської областей щодо забезпечення етнополітичної стабільності в цих регіонах; при підготовці програми транскордонного співробітництва в межах Єврорегіону “Нижній Дунай”; при розробці положення про міжвідомчу координаційну раду з питань міжнаціональних відносин та етнокультурного розвитку в Одеській області.

Результати дослідження використані при розробці концепції і формулюванні низки статей Федерального Закону Росії “Про національно-культурну автономію”, прийнятого у 1996 р., а також у Федеральному Законі “Основи правового статусу корінних нечисленних народів Росії”. За участю автора дисертації підготовлені статути і програмні документи Всеукраїнської асоціації молдаван, -Об'єднання українців Росії, Федеральної національно-культурної автономії “Українці Росії”, Конгресу національних об'єднань Російської Федерації.

(Акти впровадження наукових розробок: Держкомнацміграції України, №13-410/15 від 05.03.1999 р.; Об'єднання українців Росії, № 6/47 від 23.06.1999 р.; Міннацполітики РФ, № 01-385 від 10.02.1999 р.; Одеська обласна держадміністрація, №04-50-4219 від 18.10.1999 р.; Всеукраїн-ська асоціація молдаван, №4/12 від 9.03.1999 р.).

За темою дослідження автором прочитано в Одеському державному уні-верситеті ім. І.І.Мечникова у 1995-1996 н.р. спецкурс “Етнічний фактор розбудови новітніх незалежних держав”, розроблено і читається для слухачів Одеського філіалу УАДУ при Президентові України курс лекцій -“Етнополітичні процеси в сучасній Україні”. Положення та висновки дисертації знайшли відображення у навчально-методичних розробках на допомогу слухачам магістерської програми з державного управління, аспірантам і докторантам УАДУ.

На базі дисертації можна розгорнути конкретні дослідження з низки проблем, що мають сьогодні актуальне теоретичне і практичне значення. Результати дослідження можуть бути використані:

для уточнення теоретичних засад, розвитку і поглиблення Концепції адміністративної реформи в Україні, коригування програми її здійснення;

при підготовці проектів змін до Конституції України щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій і місцеве самоврядування, а також проектів законів “Про територіальний устрій України”, “Про територіальні громади та їх об'єднання”, модельного статуту територіальної громади, інших документів, які мають скласти нормативно-правову основу адміністративної реформи;

для побудови на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи “Адміністративна система України”;

при доопрацюванні проекту Концепції державної етнонаціональної політики і законодавчого забезпечення державного регулювання етнонаціонального розвитку суспільства;

в діяльності органів виконавчої влади по реалізації Указу Президента України від 18 жовтня 1997 р. “Про Основні напрями соціальної по-літики на 1997-2000 рр.”;

при розробці відповідних програм у процесі проведення державної регіональної політики, зокрема, Комплексної програми соціально-економічного розвитку Придунайського регіону, що розробляється на виконання доручення Президента України від 16.09.98 р. (№342/24078-01) та доручення Кабінету Міністрів України від 18.09.98 р. (№17979/2);

у процесі реалізації Програми “Україна — 2010”.

Сформульовані в дисертації теоретичні положення, узагальнення і висновки можуть бути покладені в основу розробки навчальних курсів магі-стерських програм з державного управління, спецкурсів і окремих циклів лекцій з етнодержавознавства, етнополітології і права для студентів і аспірантів вищих навчальних закладів, а також програм підвищення квалі-фікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування, навчання активу національних громадських об’єднань.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить отримані автором результати, що забезпечують роз-в'язання важливої теоретичної і теоретико-прикладної проблеми в межах здійснюваних нових розробок у галузі науки з державного управління. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам -Е.Андреєву, Л.Ануфрієву, А.Доронченкову, -В.Ковальчуку, М.Морозовій, О.Новоженіній, О.Пригаріну, Ф.Резніку, С.Саханенку, О.Хлоп'єву, М.Хмарі, О.Якубовському, разом з якими були написані наукові праці.

Апробація результатів дисертації. Положення дисертації апробовані автором на 12 наукових конференціях, симпозіумах, круглих столах, семі-нарах та нарадах в Україні і за кордоном, а саме:

круглий стіл “Російська нація на межі тисячоліть” (Москва, 1992 р.); Російська науково-практична конференція “Політичні процеси в Росії: історія і сучасність” (Санкт-Петербург, 1993 р.); міжнародний семінар “Федералізм і врегулювання міжнаціональних конфліктів: міжнародний досвід і перспективи” (Австрія, Зальцбург, 1994 р.); міжнародний семінар “Права людини і статус особи” (Москва, 1994 р.); міжнародний семінар “Порівняльні перспективи розвитку регіональної економіки: місцеві ресурси і роль уряду” (Італія, Тренто, 1994 р.); регіональна науково-практична конференція “Сучасна етнокультурна та етнополітична ситуація на півдні України і актуальні проблеми державного управління” (Одеса, 1996 р.); щорічні науково-практичні конференції УАДУ при Президентові України “Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування” (Київ, 1996 р.) і “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи” (Київ, 1998 р.); міжнародний симпозіум “Адміністративна реформа в Україні” (Київ, 1997 р.); міжвідомча нарада-семінар “Сучасна етнополітична ситуація в Закарпатській, Чернівецькій і Одеській областях” (Київ, 1998 р.); щорічна науково-практична конференція Одеського філіалу УАДУ при Президентові України “Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними процесами в регіоні (на прикладі півдня України)” (Одеса, 1998 р.); міжнародна науково-практична конференція “Етнополітичні кон-флікти у пострадянському просторі” (Київ, 1999 р.).

Дисертація обговорена на засіданні кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України, а також на спільному засіданні кафедр соціально-політичних наук і державного управління та права Одеського філіалу Академії.

Публікації за темою дисертації. Результати дисертаційного дослідження викладено у двох індивідуальних монографіях, у 10 розділах, главах і параграфах колективних монографій, у брошурі, в низці статей (п’ять у фахових виданнях) і тез доповідей — усього 27 публікацій обсягом 45 друк. аркушів.

Структура і обсяг дисертації, послідовність викладу матеріалу обумовлені комплексним, інтегративним характером змісту проблеми, логікою її розкриття, метою і завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, п’яти розділів, висновків, трьох додатків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації 366 стор., у тому числі ілюстрації (два рисунки) — 2 стор., таблиці (чотири) — 2 стор. Список використаних джерел (430 найменувань) — 39 стор. Додатки (три) — 38 стор.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У “Вступі” обґрунтовано вибір теми дисертації, її значущість, зв’язок з напрямами наукових досліджень Української Академії державного управління при Президентові України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання дослідження, визначено наукову новизну одержаних результатів, надаються відомості щодо апробації та впровадження результатів роботи, можливостей їх теоретичного і практичного використання.

У першому розділі — “Теоретико-методологічні засади дослідження етнонаціональних процесів і державного управління” — подано огляд літератури, аналізується стан досліджуваної проблеми, визначаються невирішені питання в межах теми дисертації, пропонуються нові теоретико-методологічні підходи до їх вивчення, обґрунтовується взаємозв’язок і взаємообумовленість процесів етнонаціонального розвитку і модернізації системи державного управління в Україні.

У підрозділі 1.1. “Концептуальні підходи до аналізу етнонаціональних процесів” зазначається, що протягом останнього десятиріччя як за кордоном, так і в Україні значно зросла увага до дослідження проблем етносу, міжетнічних і міжнаціональних відносин, відбувається переоцінка досі поширених етнополітичних концепцій і теорій.

Західна етнополітологія ще донедавна здебільшого не пов’язувала феномен соціального життя безпосередньо з етносом як специфічним со-ціальним су-б’єктом: таким суб’єктом вона вважала автономного інди-віда. Цьому підходу відповідала концепція “етнокультурного нейтралітету держави”. На думку деяких зарубіжних вчених, зокрема У. Кімліки, ці концепції не в змозі об’єктивно відобразити перебіг етнонаціональних процесів і запропонувати підходи до розбудови адекватних механізмів їх регулювання. Важливе теоретико-методологічне значення мають висновки Ентоні Д. Сміта щодо взаємозв’язку виникнення регіональних культурних просторів і окремих етнонаціональних ідентичностей. На його думку, культурний паннаціоналістичний рух за створення широкомас-штабних континентальних ідентичностей водночас зміцнює “націоналізми” окремих етнічних груп і націй у межах демаркованого культурного простору. Відповідно висунута ідея “національно-розбудовчої держави”, що здійснює свою політику згідно з принципом “етнокультурної справедливості”. При цьому ключовим питанням етнополітичної теорії постає обґрунтування допустимих форм національного самовизначення в межах ліберальної демократії.

Серед російських вчених, які з нових позицій підходять до аналізу ет-нічних та етнополітичних процесів, слід назвати Р.Абдулатипова, Ю.Арутюняна, Е.Баграмова, М.Губогла, А.Доронченкова, А.Дробіжеву, -Н.Лебедєву, В.Михайлова, Е.Паіна, О.Сусоколова, В.Тишкова, А.Чичановського, ін.

Вітчизняні етнополітологічні дослідження останнім часом також характеризуються багатоваріантністю підходів, обґрунтуванням нових концепцій і висуненням оригінальних гіпотез. Так, виникнення сучасної української школи етнодержаво-знавства (Ю. Римаренко) означило суттєвий прорив у суспільних науках, формування нової національно-державницької парадигми суспільного розвитку. Етнологічні, етнополітологічні та національнодержавознавчі проблеми розглядаються у працях І.Варзара, М.Вівчарика, Б.Гаєвського, В.Євтуха, В.Ігнатова, Ф.Канака, О.Картунова, В.Кременя, І.Кресіної, І.Кураса, О.Майбороди, О.Мироненка, В.Панібудьласки, М.Панчука, М.Пірен, Б.Попова, В.Ребкала, -В.Скуратівського, В.Ткаченка, В.Трощинського, Д.Шелеста, Л.Шкляра, М.Шульги та ін.

Важливо, що теоретичне осмислення функціонування етнічних систем уже не обмежується політологічним виміром, а розглядається також у цивілізаційному, геокультурному, господарському та інших аспектах. З’ясування сутності етносу і нації постає як фундаментальна проблема соціальної філософії.

Дисертант підкреслює, що місце і роль етнонаціонального фактора в суспільних процесах можуть бути пояснені і зрозумілі завдяки з’ясуванню питання щодо витоків і джерела етнічності, зокрема, завдяки зверненню до біоенергетичної (географічної) теорії етносу Л.Гумільова, що ґрунтується на ідеях В.Вернадського, С.Герберта, інших видатних попередників цього вченого.

Нове визначення ролі етнокультурних детермінант перебігу соціальних процесів зумовлює необхідність переосмислення широкого спектра соціальних теорій, серед яких і наука з державного управління. Доводиться, що гострота постановки проблем етнонаціонального відродження і розбудови нової системи врядування не є випадковим збігом у часі. Це орга-нічно взаємопов’язані і взаємообумовлені проблеми.

У підрозділі 1.2. “Категорійно-понятійний апарат аналізу” підкреслюється, що для формування понятійного апарату етно- та націології, полі-тології, державознавства принципове значення мало видання “Малої енциклопедії етнодержавознавства” (К., 1996). Розроблений етнодержавознавчою школою термінологічний інструментарій значною мірою заповнив прогалини у поня-тійному ряді цих наук.

Поступово визначаються межі вживання таких понять, як “етнос” і “нація”. Щодо “націоналізму”, то на шляху використання його як наукового поняття, такого, що може мати як позитивне, так і негативне значення, стоїть ціннісний підхід, що утвердився за радянської доби.

Дисертант доходить висновку, що адекватне сприйняття і пояснення процесів етнонаціонального життя українського суспільства, дослідження етнонаціонального аспекту реформування системи врядування поки що практично неможливе за допомогою поняття “націоналізм”. Серед понять, якими вже оперують етнодержавознавство й етнополітологія, належне місце має посісти “етнонаціональний фактор”.

Державне управління в процесі свого становлення базується, головним чином, на понятійному апараті права, політології, теорії систем, інших наук. Водночас відбувається формування і його власного термінологічного апарату. Вже зараз до базових понять нової галузі наукового знання можна віднести такі поняття, як “державне управління”, “державна служба”, “державний службовець” тощо. Вони ще не мають усталеного змісту, зафіксованого у відповідних словниках, і є предметом наукового пошуку та дискусій.

Розглядаються різні підходи до визначення поняття “державне управління”, розроблені у вітчизняній і зарубіжній літературі. В дисертації використовується так зване вузьке трактування “державного управління” як практичного, організуючого і регулюючого впливу держави на суспільні процеси, здійснюваного органами виконавчої влади. Для з’ясування співвідношення політики, права і державного управління автор спирається на тезу, згідно з якою “виконавча влада — це здебільшого категорія політико-правова, в той час як державне управління — організаційно-правова”1.

Проведено розрізнення понять “державне управління”, “адміністративний менеджмент”, “етнополітичний менеджмент”. Зауважується, що в процесі побудови спеціального понятійного апарату науки з державного управління важливо уникати механічного перенесення термінів з інших галузей наукового знання.

У підрозділі 1.3. “Етнонаціональний фактор як наукова категорія і соціально-політичний феномен” аналізуються різні погляди на визначення сутності етнонаціонального фактора. Зміст поняття “етнонаціональний фактор” розкривається передусім через поняття “етнонаціональні потреби” та “етнонаціональні інтереси”. За визначенням дисертанта, етнонаціональні потреби — це сукупність умов, створення яких гарантує збереження і розвиток спільноти. “Етнонаціональні інтереси” — це усвідомлені потреби. Від адекватності усвідомлення спільнотою об’єктивних потреб залежить відповідність етнонаціональних інтересів суспільній доцільності, сучасне і майбутнє самої спільноти.

Етнонаціональний інтерес, як і будь-який інший інтерес, являючи собою положення, що рефлектує у свідомості, виступає мотивом дії. Інтерес, відбиваючись у суб’єктивній стороні соціального процесу, трансформує вимоги закономірностей суспільного розвитку у стимули, визначаючи, таким чином, тенденції поведінки соціальних суб’єктів. “Інтерес — цілеспрямована діяльність — інтерес” — це універсальна формула соціальних зв’язків і розгортання соціальних процесів. Саме тут ми маємо справу вже з “фактором” — інтересом, що спонукає індивіда чи етнічний колектив до дії, викликає реакцію зовнішнього середвища на свій прояв. Воля, почуття, інстинктивна реакція, інтуїція — все це та багато іншого, так званого колективного несвідомого, опосередковано пов’язаного з інтересом, а частіше за все зовсім не пов’язаного з ним, також виступає мотивом дії.

Автор дослідження визначає етнонаціональний фактор як приведений у дію внутрішній потенціал етнічної спільноти, що безпосередньо або опосередковано впливає на розвиток процесів у суспільстві в цілому. Це категорія онтологічного (відображає процеси реальної дійсності) і епістемологічного (фіксує прийоми пізнання цих процесів) планів. Причому, поняття “етнонаціональний фактор” на відміну від “націоналізму” не має жодного ідеологічного чи морального навантаження.

Етнонаціональний фактор включає всю сукупність проявів етнічності у найрізноманітніших сферах суспільного буття: у власне культурній, економічній, соціальній, політичній тощо. Тобто діапазон інтересів спільноти визначає і поле прояву етнонаціонального фактора.

Перед наукою об’єктивно постало завдання осмислення феномена національної (політичної) еліти як ціннісно-нормативної групи, яка виступає ініціатором і регулятором соціальних перетворень. Його вирішення можливе передусім через з’ясування сутності етнонаціональної еліти, яка, зрештою, обумовлює рівень так званих статусних еліт, у тому числі управлінської, а також формування національних громадських організацій. Ці процеси визначаються у дисертації як персо-ніфікація етнонаціонального фактора. Підкреслюється, що наявність “критичної маси” етнонаціональної еліти є однією з обов’язкових передумов успіш-ної розбудови громадянського суспільства в Україні.

У підрозділі 1.4. “Адміністративна реформа в Україні: системний підхід і синергетична парадигма” розглядається питання щодо базисної теорії, покладеної в основу програми модернізації системи врядування, методологічних принципів її побудови, інтертеоретичного механізму формування і світоглядного контексту осмислення. Осягнення загальних принципів організації еволюційного цілого на базі сучасних досягнень науки, в тому числі синергетики, має важливе значення для вироблення правильних підходів до управління в соціальних системах, яким властиві не тільки принципова нелінійність, а й особливий тип детермінізму — “детермінізм з розумінням неоднозначності майбутнього і можливістю виходу на бажане майбутнє”1. Таким чином, йдеться про дослідження процесів органі-зації у відкритих нелінійних середовищах, виявлення їх внутрішніх потенційних можливостей, властивих їм тенденцій задля стимуляції вибору системою одного з ймовірних шляхів розвитку, що означає принципово новий поворот в організаційній науці.

В цілому адміністративна реформа зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції реформи зазначається, що держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян, прагне дерегулювання, тобто передачі своїх функцій меха-нізмам ринкової самоорганізації і недержавним інституціям. Тим часом, кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації -об’єктивно підштовхують процес адміністративної реформи до вибору традиційно етатичної моделі, що вже довела свою неспроможність.

Адміністративно-командна система управління в СРСР наприкінці 80-х років виявилася нездатною до адекватного реагування на вплив нових, невідомих їй факторів. Ці риси несе на собі її “уламок”, тобто чинна в Україні модель урядування. Її незначний внутрішній енергетичний потенціал гальмує процес адміністративної реформи. Протидія ж державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи.

За допомогою теоретико-методичного інструментарію синергетики в роботі обґрунтовується етнонаціональна обумовленість креативного характеру адміністративної реформи, тобто радикального оновлення державно-управлінського механізму, коли створюються структури і функціо-нуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Так, етнонаціональним структурним компонентам українського суспільства, що мають власне джерело енергії, властива висока здатність до самооновлення. Реконструюючись у процесі зовнішньої взаємодії, вони обумовлюють організаційне ускладнення, перебудову системи, складниками якої вони є, формують її нові якості. Тобто, креативність впливу етносистем на процес адміністративної реформи детермінується життєвою необхідністю їх внутрішньоструктурного оновлення. Однак, Концепція адміністративної реформи в Україні далеко не повною мірою враховує ці можливості.

Творче використання евристичних можливостей системного підходу, семантичного потенціалу синергетики відкривають можливість побудувати модель врядування, адекватну сучасному етапу національного державотворення.

Здійснений аналіз ступеня розробки проблеми зумовив висновок про те, що незважаючи на наявність великої кількості літератури з етнополітології, етнодержавознавства, розгортання досліджень з державного управління поза увагою вчених усе ще залишається проблема органічного взаємозв’язку етнонаціональних процесів і розбудови нової системи врядування. Прояв етнона-ціонального фактора на даному рівні державотворчого процесу спеціально не вивчався. Етнонаціональний аспект адміністративної реформи, особливості формування системи державного управління в умовах багатокультурності не знайшли належного відображення в наукових працях.

У другому розділі — “Національно-державний устрій незалежної України та її етнонаціональна політика” — обґрунтовується обумовленість розбудови нової системи врядування вибором моделі державного устрою України і її етнонаціональною політикою, визначаються конкретні напрямки дослідження впливу етнонаціонального фактора на формування державно-управлінського механізму.

У підрозділі 2.1. “Етнодержавницька та етнополітична спадщина” етнополітична ситуація на теренах СРСР на початку 90-х років оцінюється як така, що склалася внаслідок грубого державного втручання в природний процес етнонаціонального розвитку. Вона була результатом імпер-ської політики і політики, що ґрунтувалася на хибному визначенні вектора етнонаціональних процесів. За своїми масштабами і складністю вирішення етнонаціональні проблеми, що постали перед новими незалежними державами, по суті, не мають аналогів у світовій практиці.

Щодо України, то вона має можливість спертися при формуванні етнонаціональної політики і створенні механізмів її проведення на відпо-відний вітчизняний досвід. Українській політичній традиції в національному питанні здебільшого притаманні демократизм і гуманізм, відстоювання не лише власних національних інтересів, а й інтересів інших народів.

Характеризуючи національну політику радянської доби, дисертант відзначає особливе значення для сьогодення практики її декларування і реалізації наприкінці 80-х років. У руслі політики “перебудови” була здійснена спроба переоцінки її концептуальних засад, наповнення новим змістом. Окремі положення прийнятої у 1989 р. платформи КПРС з цього питання знайшли правове оформлення. Однак політичне керівництво СРСР не було готовим до демократичного вирішення національного питання. На практиці національна політика здійснювалася старими, в тому числі силовими методами, що й прискорило розпад СРСР. Водночас кінець 80-х років породив великі очікування щодо реалізації принципу права народів на самовизначення, забезпечення гарантій національних прав на груповому та індивідуальному рівнях, з якими спільноти увійшли в нові держави.

У підрозділі 2.2.“Уроки становлення нових незалежних держав” роз-кривається складний шлях пошуку моделі узгодження етнонаціональних інтересів у нових державних утвореннях, що виникли на теренах СРСР. Перші самостійні кроки у сфері державотворення і етнонаціональної по-літики здійснювалися методом спроб і помилок, призводили до загострення етнополітичної ситуації, а в деяких випадках і до збройних конфліктів, ставили на карту територіальну цілісність цих держав. Прагнення автономій до підвищення статусу, перебудови державного устрою на засадах федералізму, децентралізації викликали різкий опір з боку центральних органів влади. Аналіз перебігу подій впродовж 90-х років у Російській Федерації, Грузії, Республіці Молдова показав, що силові методи вирішення національного питання безперспективні. Лише врахування глибинної обумовленості етнонаціональних процесів, діалог дозволяють запо-бігати загостренню ситуації або локалізувати конфлікт, що вже виник.

Етнополітична ситуація в Україні у перші роки незалежності породила, по суті, один серйозний статусний конфлікт — прагнення Криму до автономії, який все ж був спрямований у русло діалогу. Аналізуючи етнополітику України в цей період, дисертант відзначає в цілому її адекватність етнополітичній ситуації, а також логічну послідовність. Однак з другої половини 90-х років державна етнонаціональна політика починає втрачати динамізм. Політичне протистояння з принципових питань подальшого розвитку країни об’єктивно відсуває її на периферію суспільного життя. Тим часом, процес етнонаціональної сегментації наростає. У 1997 р. вже було зареєстровано 270 національно-культурних об’єднань, у тому числі 23 — із всеукраїн-ським статусом. Вони вимагають створення реальних умов для реалізації проголошених державою національних прав. В окремі серйозні політичні проблеми переростають питання визначення статусу кримськотатарського народу і німецької меншини, їх національного самоврядування.

Аналіз етнополітичої ситуації і узагальнення досвіду регулювання етнонаціональних процесів на теренах колишнього СРСР підводить до висновку, що розгортання в Україні адміністративної реформи, яка передбачає запровадження раціонального адміністративно-територіального поді-лу країни і формування нової системи органів державного управління, актуалізує потребу з’ясування більш загальних теоретичних проблем: