ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

при Президентові України

Фєтєску Інна Анатоліївна

УДК 351:342.845

ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ЕЛЕКТОРАЛЬНИМ ПРОЦЕСОМ В УКРАЇНІ

25.00.02 – механізми державного управління

автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Одеса – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | доктор філософських наук, професор

Балабаєва Зінаїда Василівна,

Одеський регіональний інститут

державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри соціально-політичних та філософських наук.

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

ГОЛУБЬ Валерія Володимирівна,

Інститут підвищення кваліфікації вищих керівних кадрів Національної академії державного управління

при Президентові України,

заступник директора;

кандидат політичних наук, доцент

ЯКОВЛЕВ Денис Вікторович,

Одеський національний університет ім. І.І. Мечникова,

доцент кафедри політології.

Захист відбудеться 26 червня 2008 р. о 1400 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий 23 травня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Визнання України демократичною та стабільною державою має велике значення для подальшого економічного та соціального зростання, бо тільки цей статус дозволить розвинути власний потенціал країни, залучити іноземні інвестиції та стати повноправним членом світової спільноти. Запровадження демократичних принципів урядування безпосередньо залежить від можливості проведення вільних, чесних, прозорих виборів та формування влади за їх результатами. Демократичність електорального процесу – це основа легітимності державної влади. В умовах молодої української демократії розбудова такого механізму державного управління електоральним процесом, який би забезпечив довіру суспільства до результатів виборів є одним з найактуальніших завдань для політиків та науковців.

Роль держави в управлінні електоральним процесом полягає, насамперед, у сприянні та створенні умов для проведення вільних і прозорих виборів, які є важливим фактором утвердження демократії, довіри до її інститутів, політичної толерантності та консолідації українського народу. Проте, динамічні зміни у вітчизняному електоральному законодавстві, слабкий розвиток інституту громадянського суспільства, неоднозначність у тлумаченні основних категорій виборчого процесу, відсутність системного аналізу чинників та умов проведення чесних і прозорих виборів стримують розвиток демократичних принципів організації електорального процесу, що відображається на політичній та громадській сферах суспільства.

Таким чином, необхідність запобігання порушення електорального законодавства та врегулювання виборчого процесу висуває перед органами державної влади завдання, вирішення яких значною мірою залежить від теоретичного обґрунтування підходів щодо вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом. При цьому слід враховувати специфіку вітчизняної електоральної сфери, яка полягає, насамперед, у зловживанні адміністративним ресурсом та галузевому принципі побудови виборчого права і зумовлює потребу в особливих концептуальних підходах до розроблення шляхів вдосконалення адміністративно-організаційного механізму державного управління електоральним процесом.

Проблемі управління електоральним процесом присвячено чимало праць як у вітчизняній, так і в зарубіжній науці. Так, наукові дослідження В.Кафарського, С.Пшизової, О.Шумельди, Л.Янг присвячені питанням політичного фінансування виборів; у наукових працях А.Дуди, С.Конанчук, А.Магери, В.Чорного ретельно досліджено проблематику використання адміністративного ресурсу; вдосконалення виборчого законодавства аналізується в працях Ю.Ключковського, Д.Ковриженка, М.Мельника, В.Погорілка, С.Рябової, М.Ставнійчук, О.Тодики, Д.Яковлева та ін.

Теоретичні та методологічні підходи до аналізу механізмів державного управління розкриваються в працях дослідників Г.Атаманчука, В.Бакуменка, П.Надолішнього, Н.Нижник, Ю.Сурміна, Ю.Тихомирова, В.Токовенко.

Ці дослідження є значним внеском у теорію, методологію та практику електорального процесу. Водночас, проблематика ролі механізмів державного управління у забезпеченні демократичних виборів поки що обмежена розглядом незначного кола часткових проблем. Певною дослідницькою нішею є аналіз інструментів впливу держави на вибори, обґрунтування шляхів вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом у відповідності до сучасного виборчого законодавства України.

У зв'язку з цим виникає об'єктивна потреба в дослідженні механізмів державного управління електоральним процесом, напрацюванні наукових підходів щодо їх вдосконалення в аспекті забезпечення демократичного формування влади, виробленні рекомендацій політичного й управлінського характеру.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Виконане наукове дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи, що проводилася в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту «Система управління і координації політики європейської інтеграції на місцевому та регіональному рівні» (номер держреєстрації 010511002535), у межах якого автором досліджено розподіл повноважень між державними органами як суб'єктами управління електоральним процесом в країнах Європейського союзу.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у виявленні чинників гальмування процесу демократичного розвитку виборчої системи України та теоретичному обґрунтуванні шляхів вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом на підґрунті європейського досвіду.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

-

-

-

-

-

-

Об'єкт дослідження – державне управління електоральним процесом у демократичному суспільстві.

Предмет дослідження – шляхи вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні в умовах становлення демократії.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що забезпечити створення законодавчо узгодженої виборчої системи з урахуванням європейських стандартів щодо інституційних, фінансових та організаційних її складових можливо тільки за умови вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні на засадах рівноправності усіх суб'єктів виборчого процесу, прозорості фінансування політичних партій і блоків, доступності інформації, підвищенні правової культури виборців, демократичності та чесності виборів.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження слугували положення сучасної теорії державного управління, наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених з питань виборчого права, політичного фінансування, регулювання діяльності засобів масової інформації тощо.

Для реалізації мети й завдань дослідження в роботі використано ряд загальнонаукових і спеціальних методів дослідження:

- за допомогою аналітичного методу здійснено відбір наукової інформації за темою дисертації;

- використання історичного методу дозволило розглянути часову динаміку розвитку електорального законодавства;

- застосування системного підходу забезпечило теоретичне узагальнення наукових концепцій, емпіричних даних та досліджень вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячених впливу держави на електоральний процес;

- системно-структурний аналіз використано для дослідження інституційної побудови системи органів управління електоральним процесом на загальнодержавному, регіональному рівнях та механізму їх взаємодії;

- метод аналізу та синтезу - для вивчення окремих складових механізму державного управління електоральним процесом в їх цілісності та єдності.

У процесі дослідження здійснено аналіз законодавчих та інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідними органами державної влади України та зарубіжних країн стосовно електорального процесу, Рекомендацій парламентської асамблеї Ради Європи, Кодексу кращої практики з виборчих питань Венеціанської комісії, а також джерельний аналіз філософської, політологічної, юридичної і соціологічної літератури. Це дозволило виявити ряд недоліків та неузгодженості у механізмах державного управління електоральним процесом в Україні.

Крім того, інформаційну базу дослідження становили аналітичні документи, доповіді глави Центральної виборчої комісії, дисертації, висновки вітчизняних та іноземних експертів, монографії, публікації науковців, відомчі видання, рукописи і матеріали Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, збірники матеріалів конференцій і «круглих столів» присвячених тематиці дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що на основі запропонованого автором методологічного підходу, який одночасно поєднує досягнення теорії державного управління, виборчого права, концепції громадянського суспільства та принципів демократичних виборів у країнах Європейського Союзу, обґрунтовано концептуальні підходи до розроблення шляхів вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні.

Найсуттєвіші результати, що містять наукову новизну й характеризують відмінність одержаних результатів від існуючих розробок полягають у тому, що:

уперше:

-

-

удосконалено:

- понятійний апарат державного управління електоральним процесом стосовно поглибленого тлумачення змісту поняття «механізм державного управління електоральним процесом», що на відміну від існуючих підходів розкривається на підґрунті вивчення нових обставин практики виборчих кампаній в країні;

- класифікацію країн Європейського союзу за ступенем централізації управління електоральним процесом;

поглиблено:

- існуючі теоретико-методологічні підходи до визначення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні, завдяки чому виявлено не досліджені раніше інструменти контролю за політичним фінансуванням з боку держави;

набуло подальшого розвитку:

- узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду нормотворчої діяльності у сфері державного управління електоральним процесом, у результаті якого розроблено пропозиції з удосконалення процесу притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні положення й висновки дисертаційного дослідження поглиблюють практичний доробок теорії державного управління електоральним процесом в Україні науково-обґрунтованими рекомендаціями щодо створення умов та сприяння проведенню чесних і прозорих виборів, які є важливим фактором утвердження демократії.

Одержані в дисертаційному дослідженні наукові та науково-практичні результати впроваджено у діяльність Одеської обласної державної адміністрації (довідка № 02-42-1401 від 7 березня 2008 року) та Управління внутрішньої політики та інформації Одеської обласної державної адміністрації (довідка № 60-01 від 31 липня 2006 року).

Отримані результати, фактичний матеріал і теоретичні узагальнення можуть бути використані в подальшій науковій розробці проблем організації електорального процесу, при викладанні курсів «Політологія», «Державне управління», «Політичне фінансування» тощо. Запропоновані пропозиції і практичні рекомендації будуть корисними політичним діячам, державним службовцям, членам виборчих комісій, членам політичних партій, громадських організацій та іншим учасникам виборчого процесу під час підготовки й участі у виборчій кампанії.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею. Усі наукові результати та науково-практичні рекомендації, отримані під час дослідження та містяться у роботі, є авторським надбанням, відображають авторський підхід до вирішення проблеми вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана на кафедрі європейської інтеграції Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорена на розширеному засіданні кафедри (протокол №9 від 24 лютого 2008 р.).

Основні положення дисертаційного дослідження пройшли публічне обговорення та оприлюднені в доповідях на науково-практичних конференціях та семінарах, міжнародних наукових конгресах, а саме: науково-практична конференція «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (м. Одеса, 2005 р.), перша міжнародна науково-практична конференція «Перспективи молоді - перспективи держави» (м. Кишинів, 2005 р.), VI Міжнародний науковий конгрес «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2006 р.), Міжнародна науково-практична конференція «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (м. Київ, 2006 р.), науково-практична конференція «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (м. Одеса, 2006 р.), третя регіональна науково-практична конференція «Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України» (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), науково-практична конференція «Актуальні проблеми реалізації Плану дій Україна - ЕС» (м. Одеса, 2007 р.), науково-практична конференція «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (м. Одеса, 2007 р.).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження висвітлено у десяти публікаціях, чотири з яких – у наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації 190 сторінок, з яких 170 сторінок основного тексту. Список використаних джерел містить 195 найменувань, з яких 15 іноземними мовами. У роботі наведено 4 рисунка, 2 таблиці та 2 додатка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, міру наукової розробки проблеми; показано зв'язок роботи з напрямками наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів, кількості публікацій за темою дисертації, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні засади дослідження механізмів державного управління електоральним процесом в Україні» – узагальнюються теоретичні засади наукового дослідження, подається огляд літератури за темою дисертації, визначається ступінь дослідженості проблеми, наводиться огляд основних дефініцій і власне тлумачення ключових термінів, аналізується досвід країн Європейського Союзу з формування механізмів державного управління електоральним процесом.

У контексті теми дисертації проаналізовано теоретичні напрацювання вітчизняних та зарубіжних вчених у таких сферах наукового знання, як: теоретичні засади державного управління, методи і механізми впливу держави на різні сфери суспільного розвитку (Г.Атаманчук, В.Бакуменко, П.Надолішній, Н.Нижник); проблеми розвитку електорального законодавства (Г.Майер, Ю.Ключковський, В.Погорілко, В.Самсоненко, М.Ставнійчук, О.Тодика); особливості фінансування політичних партій (В.Кафарський, І.Маєвська, О.Шумельда, А.Романюк, Л.Янг); вдосконалення адміністративно-організаційної системи управління електоральним процесом (А.Дуда, Д.Ковриженко, С.Конанчук, М.Мельник, С.Пшизова, Б.Райковський); обґрунтування впливу держави на засоби масової інформації під час електорального процесу(А.Магера, О.Нельга, О.Радченко).

З'ясовано, що не зважаючи на значну кількість наукових досліджень, присвячених проблемам електорального процесу, взаємодії держави та політичних партій (С.Конончук, В.Місюра, О.Мазур, І.Поліщук, О.Радченко, Б.Райковський, І.Шкурат), існують певні розбіжності в тлумаченні базових категорій, немає єдності думок щодо самої ролі держави в управлінні електоральним процесом і набору інструментів та важелів впливу на суб'єктів електорального процесу. Зокрема, це стосується і терміну «електоральний процес», який з англійської мови перекладається як виборчий процес. У контексті дисертації, щоб уникнути термінологічної плутанини, ці два поняття вживаються як тотожні.

Під терміном «електоральний процес» розуміється процес взаємопов'язаних та послідовних дій з висунення, агітації, голосування за політичні партії (кандидатів), персональний та структурний склад яких формується вираженням волі тієї частини населення, яка за законодавством вважається достатньою для визнання результатів виборів легітимними і в результаті якого здійснюється відновлення та створення політичних інститутів, що забезпечують наступність владних структур у ході реалізації виборчих демократичних процедур. Наведене трактування розкриває сутність електорального процесу як об'єкту державного управління та вказує на важливість обґрунтування механізму впливу держави як складного та системного утворення, що органічно поєднує у собі ті чи інші складові елементи.

Узагальнюючи аналіз сучасних підходів до визначення поняття «механізм державного управління» та змісту його основних складових, дисертант поділяє думку попередніх дослідників, які наполягають на структурно-організаційному підході до визначення механізму державного управління та вводить у наукову лексику поняття «механізму державного управління електоральним процесом», що охоплює відповідні органи влади і способи (інструменти) впливу держави на розвиток відносин між суб'єктами електорального процесу з метою забезпечення чесних і прозорих виборів.

Для поглибленого розкриття сутності механізмів державного управління електоральним процесом обґрунтовується доцільність введення таких понять, як «використання адміністративного ресурсу» та «політичне фінансування». Аналіз різних теоретичних тлумачень терміну «використання адміністративного ресурсу» (С.Конончук, Е.Малкін, М.Мельникова, Е.Сучков, О.Радченко, В.Чорний, О.Черненко) показав, що найбільш адекватним є його визначення, як непередбачене законом втручання суб'єктів електорального процесу в систему підготовки, проведення та підведення підсумків виборів з метою підтримки певного кандидату, партії (блоку).

Безумовно, правова складова механізму державного управління електоральним процесом відіграє головну роль в успіху його реалізації, до того ж точне визначення терміну «політичне фінансування», відображення його сутності дозволить ефективніше застосовувати правові норми. Політичне фінансування безпосередньо залежить від структури політичних інститутів, особливостей виборчого законодавства та демократичних, культурних традицій країни. В аспекті дослідження під «політичним фінансуванням» розуміється процес фінансування витрат на підготовку та проведення виборів з боку держави та фінансування витрат під час виборів політичних партій (кандидатів) за рахунок коштів виборчих фондів. Роль фінансових ресурсів у кінцевому результаті виборів викликає постійну зацікавленість політиків і науковців, що обумовлює доцільність вивчення електорального досвіду в країнах зі сталими демократичними традиціями.

Аналіз досвіду країн Європейського Союзу з державного управління електоральним процесом показав, що орієнтиром для побудови системи органів управління електоральним процесом є положення, сформульовані у «Кодексі кращої практики з виборчих питань Венеціанської комісії», які зводяться до того, що виборчий процес має забезпечуватися незалежними і неупередженими органами, які повинні складатися з службовців, обізнаних у сфері виборчого права. Кодекс у загальних рисах окреслює механізм забезпечення такої незалежності, відносячи всі інші питання, пов'язані з адмініструванням виборчого процесу, до сфери законодавчого регулювання процедури виборів.

За принципом формування взаємозв'язків між органами, що здійснюють організацію електорального процесу, всі країни-члени ЄС поділено на дві групи:

-

-

З'ясовано, що в Європейському Союзі не існує єдиного підходу до визначення переліку суб'єктів, які здійснюють підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів, врегулювання методів їхньої взаємодії між собою, визначення обсягу функцій і повноважень, що покладаються на вищий орган з управління електоральним процесом та інші органи, наділені повноваженнями щодо організації виборів. Це дозволяє зробити висновок, що механізм управління електоральним процесом в країнах ЄС ґрунтується на сталих демократичних традиціях, тому цей досвід не є прийнятним для молодої української демократичної держави, але положення Кодексу кращої практики з виборчих питань доцільні до запровадження як концептуальні засади організації демократичного електорального процесу.

У другому розділі – «Сутність та особливості механізмів державного управління електоральним процесом в Україні» – проведено комплексний аналіз функціонування механізмів державного управління електоральним процесом в Україні, розглянуто ґенезу виборчого права за роки незалежності України та з'ясовано особливості виборчого законодавства України, визначено інструменти контролю за політичним фінансуванням з боку держави, запропоновано систему індикаторів використання адміністративного ресурсу й інструмент його нейтралізації.

Функціонування механізмів державного управління у забезпеченні демократичності електорального процесу визначається рівнем достовірності волевиявлення громадян та, відповідно, легітимністю сформованих на його основі органів влади. Аналіз чинних вітчизняних механізмів державного впливу на організацію виборчого процесу показав, що можливості їх дієвості ґрунтуються на: централізованому принципі здійснення управління з субординаційними зв'язками між органами управління; правових нормах, сформованих за галузевим принципом – окремими законодавчими актами регулюється кожен тип волевиявлення громадян; інструментах впливу на суб'єкти електорального процесу тощо. Зазначені умови зумовлюють нагальність дослідження сучасного стану правового, інформаційного, фінансового та адміністративно-організаційного механізмів державного управління електоральним процесом в Україні в аспекті їх відповідності принципам організації виборів у демократичному суспільстві.

На підґрунті аналізу правових механізмів державного управління електоральним процесом розглянуто ґенезу виборчого права за роки незалежності України, та з'ясовано, що в нашій країні діють окремі закони, які не узгоджені між собою та регулюють окремо кожен тип виборів чи референдумів. Огляд виборчого законодавства, чинного під час виборчих кампанії 2006 і 2007 років, засвідчив, що загалом виборче право розвивається у вірному напрямку, однак відсутність системності призвела до помилок у реалізації виборчих процедур, які призвели до відхилення від відповідних світовим нормам правил проведення демократичних виборів. Тому, в перспективі подібна несистемна робота парламенту над нормами виборчого права може призвести до погіршення виборчого законодавства і відповідного зниження якості виборчого процесу. Демократичному українському суспільству необхідне не тільки узгоджене законодавство, але й сумлінність у виконанні законів, чому й сприятиме розвиток громадянського суспільства.

Інформаційний механізм державного управління електоральним процесом реалізується через регулювання діяльності засобів масової інформації, як інструментів найбільшого впливу на свідомість індивідів та суспільства в цілому. Доведено, що дієвість інформаційного механізму безпосередньо залежить від наявності у засобах масової інформації: 1) доступної та зрозумілої для широких верств населення інформації щодо самої процедури проведення виборів; 2) об'єктивної та повної інформації про політичні партії (блоки), їх репутацію, виборчу програму та ступінь додержання передвиборчих обіцянок попередніх виборчих компаній, а також забезпечення рівного доступу всіх політичних сил до ЗМІ та гарантій безпечності діяльності журналістів та їх захисту.

З'ясовано, що значна роль засобів масової інформації в забезпеченні електорального процесу, підкреслює їх дуалістичну природу: з одного боку ЗМІ - інституції відстоювання суспільних інтересів; а з іншого - звичайні комерційні підприємства. Законодавчі норми, що регулюють функціонування ЗМІ, можна поділити на: а) засоби підтримки і обмеження органів масової інформації як економічних інституцій – встановлюються безпосередньо податковим та антимонопольним законодавством; б) засоби підтримки і обмеження ЗМІ як уособлень свободи слова – реалізуються у формі конституційного захисту свободи слова і преси, відсутності цензури, законодавчого закріплення права журналіста не розкривати джерел своєї інформації в судових процесах, права громадян на доступ до інформації, що зберігається в їх особистих досьє.

Зроблено висновок, що дієвість інформаційного механізму державного управління електоральним процесом безпосередньо залежить від ефективної взаємодії влади та засобів масової інформації, яка, в свою чергу, має ґрунтуватися на законодавчо встановлених гарантіях діяльності та захисту представників ЗМІ під час виборчих кампаній, приведенні законодавства про інформацію у відповідність до європейських стандартів та ратифікованих Україною міжнародно-правових актів.

Одним з найскладніших об'єктів державного управління не залежно від міри демократичності та соціально-економічного розвитку країни є фінансування політичних партій. Особливість цього процесу полягає у його прямому зв'язку з політичною долею законодавців – їх здатністю досягти політичної влади. Політичне фінансування зазнає впливу та, водночас, впливає на відносини між партіями, політиками, членами партій та електоратом - це відносини, що відображають рівень демократії. Кожна демократична система повинна контролювати рух коштів в політиці, сприяючи таким чином прозорості системи фінансування політичної діяльності. В Україні контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів здійснюється вибірково Центральною виборчою комісією, окружними виборчими комісіями та установою банку, в якій відкрито рахунок виборчого фонду відповідно до порядку, встановленого Центральною виборчою комісією разом з Національним банком України та центральним органом виконавчої влади з питань зв'язку.

На основі аналізу вітчизняного та зарубіжного досвіду встановлено наступні інструменти контролю за політичним фінансуванням з боку держави: 1) оприлюднення інформації щодо великих внесків до виборчого фонду, як один із засобів обмеження надмірного впливу та підвищення громадської довіри; 2) обмеження джерел надходжень; 3) обмеження витрат.

Доведено, що в Україні не всі інструменти впливу на досягнення незалежності політичних партій та підвищення їх фінансової спроможності використовуються державою: законодавство не зобов’язує оприлюднювати інформацію про джерела значних внесків у партійні фонди та не встановлює обмежень витрат під час виборчої кампанії. Найбільшим недоліком є відсутність для суспільства прозорої схеми політичного фінансування.

Адміністративно-організаційний механізм державного управління електоральним процесом є ключовим у забезпеченні демократичності й адекватності волевиявлення громадян. Механізм організації виборів в Україні ґрунтується на засадах неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до суб'єктів виборчого процесу та реалізується шляхом втілення у життя виборчого законодавства через систему виборчих комісій та деякі державні інститути. В Україні діє трирівнева система виборчих комісій, побудована за ієрархічним принципом суворої підконтрольності та підзвітності.

Підкреслено, що основне навантаження з організації виборів покладається на систему виборчих комісій, але певну роль відіграють ще близько чотирнадцяти державних установ. У зв’язку з залученням в організацію виборчого процесу великої кількості державних установ, досить гостро постає питання запобігання протиправному впливу адміністративної й політичної влади на електоральний процес – використанню адміністративного ресурсу, що призводить не до формування влади народом, а до продукування владою самої влади. Виявлено основні форми, які може набувати «використання адміністративного ресурсу» за ступенем явності порушення законодавства: м'яка і жорстка форма.

Запропоновано систему індикаторів, які свідчать про використання адміністративного ресурсу з боку політичних партій (кандидатів) та дієвий інструмент його нейтралізації – здійснення моніторингу діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади. Використання цього інструменту, на наш погляд, дозволить оздоровити виборчий процес, зробити його більш демократичним та наблизити Україну до загальновизнаних міжнародних стандартів проведення виборів.

Аналіз функціонування чинних механізмів державного управління електоральним процесом в Україні виявив основні недоліки в організації електорального процесу в аспекті демократизації виборчої системи, що дозволило окреслити основні шляхи вдосконалення діючих механізмів державного впливу.

У третьому розділі – «Вдосконалення механізмів державного управління електоральним процесом в Україні» – розкрито зміст і сутність шляхів вдосконалення механізмів державного впливу на організацію демократичних виборів, обґрунтовано пропозиції щодо змін у виборчому законодавстві.

Встановлено, що політична корупція є істотною перешкодою на шляху до вдосконалення електорального процесу та виявлено фактори її появи (соціальні, політичні, економічні, організаційно-управлінські). У якості протидії розвитку політичної корупції запропоновано шляхи вдосконалення механізму притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення електорального законодавства.

Зазначено, що успіх державного управління електоральним процесом залежить не тільки від форми та обсягу регламентації виборів, а й від діяльності спеціалізованих виборчих органів з практичної реалізації законодавчих положень (адміністративно-організаційного механізму державного управління електоральним процесом) та дієвості інституту відповідальності за порушення законодавства України про вибори.

З’ясовано, що роль державного управління у відношенні до електорального процесу виявляється у двох основних аспектах. По-перше, це правове забезпечення виборчого процесу, що полягає в максимальному спрощенні самого процесу й процедури виборів, прагненні зробити їх зрозумілими, прозорими й недорогими. При цьому необхідно дотримуватись основних принципів і стандартів політичних виборів. А, по-друге, узгодженість законодавства та системність відповідальності за порушення електорального законодавства. Щодо змін до законодавства, то вони повинні відбуватися з урахуванням міжнародних вимог до електорального законодавства та стандартів, бути взаємоузгодженими та мати структурний характер.

Обґрунтовано доцільність створення єдиного Виборчого кодексу, що позбавить суттєвих прав Центральну виборчу комісію та органи виконавчої влади стосовно нормативного регулювання виборчих процедур та попередити: 1) невиправдану зміну «правил гри» в ході виборчого процесу, що ставить суб’єктів виборчого процесу у нерівні умови; 2) зловживання з метою сприяння певним суб’єктам електорального процесу.

Аналіз виборчого, адміністративного та кримінального законодавства показав, що постійний розвиток законодавства про вибори, розширення переліку дій, які вважаються порушеннями виборчого законодавства, не супроводжувався належними змінами до законів, якими встановлена відповідальність за його порушення. А це не тільки не сприятиме виконанню та дотриманню відповідних норм виборчого законодавства, але і стимулює масові порушення у відповідній сфері під час електорального процесу та протидіє розвитку демократичності електорального процесу в Україні.

Узгодженість законодавства та системність відповідальності за порушення електорального законодавства є підґрунтям для ефективного функціонування адміністративно-організаційного механізму державного управління електоральним процесом.

Задля вдосконалення адміністративно-організаційного механізму державного управління електоральним процесом запропоновано:

-

-

Доведено, що вдосконалення фінансового механізму державного управління електоральним процесом потребує внесення наступних поправок до Закону України «Про вибори народних депутатів»:

- з метою підвищення прозорості фінансування електорального процесу доповнити статтю 52 частину 6 вимогою до розпорядників виборчого фонду партії (блоку) на п’ятнадцятий день після виборів не тільки подавати до Центральної виборчої комісії фінансовий звіт про структуру, джерела, розміри надходження та використання коштів виборчого фонду партії, але й опубліковувати цю інформацію у засобах масової інформації; у статті 53 додати частину, у якій би заборонялось надання товарів та послуг для передвиборної агітації з очевидними знижками;

- задля посилення фінансової спроможності партій та їх незалежності від інвестора до статті 53 додати: виборчий фонд партії (блоку) формується за рахунок власних коштів партії (партій, що входять до виборчого блоку), членських внесків, що не підлягають оподаткуванню податком на прибуток, а також добровільних внесків фізичних осіб; частину 2 статті 53 змінити таким чином, щоб добровільний внесок до виборчого фонду однієї партії (блоку) не обмежувався.

Доцільним, на думку автора, було б запровадження державного фінансування різних видів діяльності політичних партій та розширення повноважень Центральної виборчої комісії щодо проведення на її замовлення незалежного аудиту відповідності фінансування партій (блоків) чинному законодавству.

Дієвим шляхом вдосконалення інформаційного механізму державного управління електоральним процесом є виділення спеціальної друкованої площі (створення спеціального додатку до газети «Урядовий кур'єр») для публікації офіційної інформації Центральної виборчої комісії. Доречно встановити на рівні закону про вибори вичерпний перелік офіційної інформації Центральної виборчої комісії, що підлягає оприлюдненню. Забезпеченню дотримання вільного, рівного та справедливого доступу до державного мовлення та комерційних друкованих та електронних засобів масової інформації під час виборчої кампанії сприятиме реалізація рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської Комісії про створення незалежної комісії з питань засобів масової інформації. Доцільним також було б передбачення у законодавстві про інформацію та засоби масової інформації створення реєстру фізичних осіб-контролерів інформації.

Системне дослідження досвіду країн Європейського Союзу у сфері управління електоральним процесом, умов національного законодавства та соціокультурних особливостей України створило основу для наукового обґрунтування шляхів вдосконалення правового, адміністративно-організаційного, фінансового та інформаційного механізмів державного управління електоральним процесом. Практичне запровадження розроблених пропозицій сприятиме: рівноправності усіх суб’єктів виборчого процесу; прозорості фінансування виборчих кампаній; доступності інформації про виборчий процес; підвищенню правової культури виборців; демократичності та чесності виборів.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі наведено вирішення актуального наукового завдання, яке полягає в системному аналізі діючих механізмів державного управління електоральним процесом, визначенні переваг і вад їх функціонування та науковому обґрунтуванні шляхів їх вдосконалення у напряму забезпечення демократичних виборів.

Отримані результати показують, що вихідна методологія виявилася ефективною, гіпотеза підтвердилася, поставлені завдання реалізовані і мета досягнута. На основі здійсненого дослідження сформульовано такі основі висновки та пропозиції.

1. У державотворчому процесі українського суспільства дієві механізми державного управління електоральним процесом є засобом гарантування реалізації прав громадян на участь їх в управлінні державою. Електоральний процес є формою оновлення влади на сучасному етапі та фундаментальним інститутом легітимації існуючої політичної системи й політичного режиму, виступає складовою соціальних технологій демократичного суспільства, що сприяє підвищенню ефективності державного управління й забезпеченню політичної безпеки держави.

2. Механізм державного управління електоральним процесом, як складна система державних органів з організації та проведення виборів, набору інструментів, використовуваних цими органами, сукупності відносин з суб’єктами виборчого процесу в демократичному суспільстві базується на засадах національного законодавства, орієнтуючись на міжнародні стандарти у цій сфері. Поняття «виборчий процес» в контексті державного управління – це послідовність подій, сукупність різних форм взаємодії та послідовних дій з висунення, агітації та голосування за суб’єктів політичної влади, персональний та структурний склад яких формується вираженням волі тієї частини населення, яка за законодавством вважається достатньою для визнання результатів виборів легітимними. Тобто це процес, в результаті якого здійснюється відновлення політичних інститутів, що забезпечує формування владних структур в ході реалізації виборчих демократичних процедур. Категоріальне насичення авторського підходу забезпечується завдяки вдосконаленню таких термінів, як «використання адміністративного ресурсу», «політичне фінансування».

3. Визначальний вплив на побудову системи управління електоральним процесом, засад взаємодії між органами цієї системи, меж і характеру їхніх повноважень має ступінь розвитку демократичних традицій, у тому числі – наявність досвіду проведення демократичних і чесних виборів. У більшості демократичних країн система органів з управління електоральним процесом є децентралізованою, між її складовими наявні зв’язки координації. В державах, які не мають розвинених демократичних традицій, система органів адміністрування виборів побудована за принципом ієрархії, між органами цієї системи існують чіткі субординаційні зв’язки; вищий орган адміністрування виборів наділяється широкими контрольними, організаційними і розпорядчими повноваженнями. У більшості нових членів ЄС функції такого органу виконує Центральна виборча комісія, яка має автономний статус і прямо не належить до виконавчої гілки влади.

Практично в усіх державах ЄС на законодавчому рівні закріплено механізми, спрямовані на забезпечення незалежності, неупередженості та стабільності роботи виборчих комісій. Серед них: а) забезпечення представництва партій та інших суб’єктів виборчого процесу у складі виборчих комісій (цей механізм особливо поширений в країнах Східної Європи); б) забезпечення представництва суб’єктів виборчого процесу під час роботи виборчих комісій (цей механізм застосовується практично в усіх країнах); в) включення до складу виборчих комісій заступників членів комісій, які виконують повноваження членів комісій під час їхньої відсутності.

Як правило, в країнах ЄС окружні, територіальні і дільничні виборчі комісії формуються представницькими органами самоврядування, а не вищим органом з управління електоральним процесом адміністрування виборів. Також у більшості держав-членів Європейського Союзу немає суттєвих відмінностей між структурою системи, яка забезпечує підготовку загальнодержавних виборів, та структурою системи, яка забезпечує проведення місцевих виборів.

4. Особливістю України можна вважати часту зміну виборчого законодавства. Проведення практично кожних чергових виборів народних депутатів України та Президента України регулюється іншим законодавчим актом. З одного боку, це ускладнює практику застосування закону під час виборчого процесу, з іншого – такі постійні зміни були викликані швидким суспільно-політичним розвитком українського суспільства, бурхливим проявом якого стали події кінця 2004 року. За останні роки додатковим фактором, що вплинув на еволюцію не лише законодавчого регулювання виборчих механізмів і процедур, а й власне виборчої системи, стали постійні намагання змінити конституційні засади стосунків між законодавчою та виконавчою владою у державі, змістити центр тяжіння у змішаній (президентсько-парламентській) формі державного правління в Україні, зафіксованій Конституцією 1996 року, у бік парламенту.

Огляд виборчого законодавства, свідчить, що загалом законодавець вибрав правильний напрямок розвитку цієї галузі права в Україні. Однак відсутність системності призводить до помилок, які інколи можуть закінчуватися відмовою від загалом правильних норм та напрямків розробки. Тому в перспективі подібна несистемна робота парламенту над нормами виборчого права може сприяти погіршенню виборчого законодавства і відповідного погіршення якості виборчого процесу.

5. Складність впливу держави на діяльність ЗМІ під час електорального процесу обумовлюється, з одного боку, неоднозначністю самої сутності ЗМІ як комерційних підприємств та інститутів уособлення свободи слова, а з іншого – необхідністю забезпечення принципів правдивості, врівноваженості й неупередженості при висвітленні інформації щодо ходу виборчої кампанії, досягнення невтручання органів державної влади у виборчий процес, попередження використання протизаконних засобів тиску на ЗМІ.

6. Державне управління політичним фінансуванням спрямоване на: створення однакових умов для вільної та рівноправної політичної боротьби за владу; матеріальне забезпечення розмаїття діяльності політичних партій; сприяння ефективному виконанню ними своєї суспільної ролі; оздоровлення політичного життя. Чинна система законодавчого регулювання політичного фінансування в Україні забезпечує вирішення основних фінансових питань виборчої кампанії, але при цьому має низку недоліків: не зобов’язує партії оприлюднювати інформацію щодо внесків до партійного фонду, що свідчить про недостатню прозорість його формування та зумовлює небезпеку