ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ГРИЦЕНКО Іван Сергійович

УДК 342.9 (477)

СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК НАУКОВИХ ПОГЛЯДІВ

НА ОСНОВНІ ІНСТИТУТИ ВІТЧИЗНЯНОГО

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Харків – 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор

Комзюк Анатолій Трохимович,

Харківський національний університет внутрішніх справ,

проректор з наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Якимчук Микола Костянтинович,

Національна академія прокуратури України,

перший проректор;

доктор юридичних наук, професор

Курінний Євген Володимирович,

Дніпропетровський державний

університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного

права та адміністративного процесу;

доктор юридичних наук, професор

Матюхіна Наталія Петрівна,

Національна юридична академія

України імені Ярослава Мудрого,

професор кафедри адміністративного права.

Захист відбудеться 26 червня 2008 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 25 травня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Литвинов

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Зміни, які відбулися за останні півтора десятиріччя в нашій країні, вплинули на усі сфери життєдіяльності як держави, так і суспільства, не залишивши осторонь також і правову науку, наслідки впливу на яку вражають своїм обсягом. Привертає насамперед увагу виникнення принципово нових галузей юридичної науки, які, практично не маючи жодного історичного багажу, намагаються вже з позицій сьогодення розробити або вдосконалити відповідне законодавство. Дещо у іншому стані перебувають ті галузі правової науки, які мають «сліди» радянського впливу. Справа у тому, що на відміну, наприклад, від науки інформаційного права, яка почала розвиватися, так би мовити, з «чистого аркуша», та ж наука цивільного права має позбавитися усього, що не відповідає як реаліям чинного законодавства, так і сучасним уявленням про її призначення, предмет, метод тощо. А такі завдання, як відомо, є набагато складнішими, ніж ті, що стоять перед новими галузями науки. У подібній ситуації опинилася і наука адміністративного права, яка змушена сьогодні багато часу приділяти переробці та адаптуванню до потреб сьогодення тих теорій і положень, які були розроблені ще радянськими вченими. Подібний напрямок наукових пошуків, безумовно, необхідний як для науки, так і для практики публічного управління, однак при цьому не можна погодитися із способами вирішення зазначеного завдання. Проблема полягає в тому, що досить часто вчені намагаються обґрунтувати хибність або недосконалість тих чи інших положень лише з точки зору своїх сучасних поглядів на дану проблематику, часто забуваючи розібратися у суті питання, закономірностях його виникнення і розвитку.

Отже, для того щоб робити вірні і обґрунтовані наукові висновки щодо проблем адміністративно-правового регулювання, недостатньо володіти лише відповідними сучасними знаннями, необхідно ще і добре орієнтуватися в історії вітчизняного адміністративного права. Не можна стверджувати, що історія його становлення та розвитку не привертає увагу вчених. Деякі питання розвитку окремих інститутів адміністративного права тою чи іншою мірою досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, Є.В. Курінний, Н.П. Матюхіна, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, В.П. Пєтков, М.М. Тищенко, Ф.Д. Фіночко, В.К. Шкарупа, М.К. Якимчук та ін. Проте у вітчизняній правовій науці до нашого часу відсутня праця, цілком присвячена визначенню закономірностей становлення та розвитку основних інститутів вітчизняного адміністративного права.

З огляду на викладене, дослідження проблем становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права набуває надзвичайної актуальності, воно є необхідним для розуміння як сучасного стану адміністративно-правової теорії та адміністративного законодавства, так і тенденцій та напрямків їх подальшого реформування.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.п. 2.1, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні закономірностей становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права з наступним обґрунтуванням теоретичних положень і формулюванням практичних рекомендацій щодо подальших напрямків і перспектив розвитку адміністративно-правової теорії.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– з’ясувати передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки;

– розглянути вчення про предмет адміністративного права у його історичному розвитку;

– з історичних позицій охарактеризувати систему адміністративного права та основні спроби кодифікації норм останнього;

– з точки зору історії і сучасності здійснити характеристику правового статусу основних суб’єктів адміністративного права: органів публічного управління, державних службовців та фізичних осіб;

– з’ясувати закономірності становлення і розвитку правових форм державного управління та їх наукового аналізу, насамперед правових актів управління;

– простежити історичний розвиток теорії про методи державного управління, в тому числі про адміністративний примус як один з основних методів в історії науки адміністративного права;

– визначити загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності;

– простежити розвиток вчень та основних наукових поглядів на законність у державному управлінні, включаючи способи її забезпечення.

Об’єктом дослідження є сукупність суспільних відносин, пов’язаних із формуванням вітчизняної правової системи, національного законодавства та юридичної науки.

Предмет дослідження становлять закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить система історичних, філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів. Використовувались, зокрема, методи аналізу та синтезу – з метою формулювання визначень понять: «адміністративне право», «предмет адміністративного права», «система адміністративного права» тощо. Соціально-детерміністський – у процесі дослідження тенденцій розвитку адміністративного законодавства; історико-правовий метод – при дослідженні основних нормативно-правових актів, які закладали основу адміністративного права, а також наукових теорій, за допомогою яких здійснювалося обґрунтування стану та перспектив розвитку адміністративно-правової науки у межах окремих історичних періодів. Активно використовувався метод біографічного аналізу, відповідно до якого фундаментальні наукові положення аналізувалися шляхом характеристики епохи, у межах якої жив той або інший вчений-адміністративіст, законодавства цієї епохи, на підставі якого розроблювалися наукові положення та формулювалися відповідні поняття. В дисертації знайшов широке застосування також і порівняльно-правовий метод, завдяки якому вдалося проаналізувати та зрозуміти основні напрямки впливу зарубіжної адміністративно-правової науки на формування вітчизняної теорії адміністративного права.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці як сучасних фахівців в галузі філософії, історії держави і права, загальної теорії держави і права, адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених, так і тих, які працювали у ХІХ-ХХ ст.ст. Окремі положення та висновки дисертації ґрунтуються також на положеннях законодавчих актів Російської Імперії, СРСР, УРСР, РРФСР та сучасної України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки з’ясувати закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права, обґрунтувати ряд теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо подальших напрямків розвитку адміністративно-правової теорії. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

– набуло подальшого розвитку визначення історичного періоду, у межах якого відбулося виникнення вітчизняного адміністративного права;

– вперше у систематизованому вигляді висвітлено процес трансформації меж предмета адміністративного права у різні історичні періоди;

– подальшого розвитку набуло обґрунтування підходів науковців до формування системи адміністративного права та проведення його кодифікації;

– удосконалено розуміння процесу становлення та розвитку системи суб’єктів адміністративного права, змісту їх правового статусу;

– вперше визначено межі історичного процесу включення інституту державної служби до системи адміністративного права;

– набуло подальшого розвитку визначення закономірностей формування теорії правових актів управління;

– удосконалено розуміння тенденцій досліджень методів державного управління в науці адміністративного права;

– подальшого розвитку набуло з’ясування передумов та особливостей процесу становлення і розвитку інституту адміністративної відповідальності;

– удосконалено розуміння особливостей та напрямків дослідження вітчизняними вченими-адміністративістами теорії законності у державному управлінні;

– вперше сформульовано низку конкретних пропозиції та рекомендацій щодо перспектив та напрямків розвитку вітчизняної науки адміністративного права, пов’язаних, зокрема, з необхідністю уточненням предмета адміністративного права, зміни його системи, наповнення її новими правовими інститутами тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого з’ясування закономірностей становлення та розвитку як вітчизняної науки адміністративного права, так і вітчизняного адміністративного законодавства;

– у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано ряд корисних висновків та пропозицій, які можуть скласти наукове підґрунтя для розробки майбутніх законодавчих актів (Кодексу України про адміністративні проступки; Адміністративно-процедурного кодексу України; Закону України «Про правові акти управління» тощо), а також тих, які потребують удосконалення (Закону України «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства України тощо);

– у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб’єктів публічного управління, дещо змінити ставлення суб’єктів владних повноважень до приватних осіб;

– у навчальному процесі – матеріали дисертації уже використовуються в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, Харківському національному університеті внутрішніх справ під час проведення занять з дисциплін «Адміністративне право» та «Адміністративна відповідальність». Матеріали дисертації може бути включено до відповідних розділів навчально-методичної літератури із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано наукову статтю „Деякі проблеми визначення предмета та системи адміністративного права”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на семи міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях і семінарах, таких, зокрема, як «Основні напрямки реформування органів внутрішніх справ в умовах розбудови демократичної держави» (Одеса, 2004); «Україна соборна» (Черкаси, 2006); «Болонський процес: досягнення та проблеми вищої правничої освіти України» (Київ, 2006); «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (Сімферополь, 2007); «Права і свободи людини і громадянина: проблеми судового захисту» (Київ, 2007); «Проблеми застосування КАС України, ЦПК України та ГПК України» (Харків, 2008), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії «Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права» (Київ: Вид-во Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2007), 23 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також 5 тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, п’яти розділів, поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 428 сторінок. Список використаних джерел складається із 480 найменувань і займає 40 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Становлення і розвиток концептуальних засад адміністративного права» присвячено визначенню передумов виникнення адміністративного права, характеристиці еволюції наукових поглядів на такі його основні поняття як предмет і система.

У підрозділі 1.1 «Передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки» аналізується питання щодо часових меж та передумов появи вітчизняного адміністративного права. Для цього обґрунтовується висновок щодо моменту закінчення епохи поліцейського права та науки поліцейського права і їх трансформації у адміністративне право та, відповідно, науку адміністративного права, визначаються соціальні, політичні та наукові фактори, які обумовили таке перетворення.

У межах дослідження поліцейського права та науки поліцейського права аналізуються наукові праці вчених-поліцеїстів (І. Платонова, Н. Бунге, А. Антоновича, І. Андреєвського, М. Шпилевського та ін.). На підставі проведеного аналізу робиться висновок, що у науці поліцейського права під поліцейською діяльністю розумілася така діяльність держави та її органів, яка полягала у спостереженні за діями приватних осіб, спілок і товариств і мала за мету забезпечення умов безпеки й добробуту та у застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приватної та суспільної діяльності. Підкреслено, що особливість зазначеної діяльності полягала в тому, що держава під час її здійснення проникала у всі сфери життєдіяльності приватних осіб, діючи у переважній більшості випадків на підставі вільного розсуду. Подібна ситуація призвела до появи поліцейської держави, для якої людина була безособовим об’єктом для своїх заходів. Що ж до поліцейського права, то його норми, як зазначається у дисертації, не мали значення правил, які зв’язували б чиновника щодо підданих. Вони мали скоріше характер інструкцій з боку самодержавця для чинів поліції, зобов’язаних вступати у взаємовідносини з обивателем.

В роботі зазначається, що з початку свого виникнення і до 60-70 рр. ХІХ ст. наука поліцейського права, будучи наукою скоріше політичною, ніж юридичною, займалася з’ясуванням сутності численних поліцейських статутів, зміст яких зводився не до регулювання взаємовідносин між державою в особі її поліцейських органів та підданими, а до визначення внутрішнього порядку ніким і нічим не контрольованої поліцейської діяльності, яка проникала в усі сфери життєдіяльності держави та суспільства. Подальший розвиток науки поліцейського права, а також початок трансформаційних перетворень її змісту перебував у прямій залежності від тих змін, що розпочалися в Росії з другої половини ХІХ ст. і які ознаменували собою початок руху Російської імперії у напрямку створення правової держави.

Визначено та проаналізовано фактори, які призвели до трансформації поліцейського права у право адміністративне. До переліку таких факторів віднесено: кардинальні зміни адміністративно-правового статусу особи; виникнення селянських та земських органів самоврядування; різке звуження в результаті реформ 60-70 рр. ХІХ ст. компетенції органів поліції та передача багатьох справ з відання поліції до відання органів місцевого самоврядування; оголошення царем 17 жовтня 1905 р. Маніфесту про дарування населенню цивільної свободи на засадах справжньої недоторканності особи, свободи совісті, слова, зібрань та спілок; прийняття Основних державних законів Російської імперії в редакції від 23 квітня 1906 р.

На закінчення підрозділу наголошується, що точкою відліку для дослідження історії становлення і розвитку національної науки адміністративного права є 1905 р. Саме у цей період відбулося як загальне визнання застарілості та безперспективності ідей і положень старої науки поліцейського права, так і перспективність і актуальність положень нової теорії адміністративного права.

У підрозділі 1.2 «Предмет адміністративного права у його історичному розвитку» простежуються зміни предмета адміністративного права у процесі його історичного розвитку.

В результаті проведеного аналізу поглядів вчених-правознавців на предмет адміністративного права, висловлених на початку ХХ століття, зроблено висновок про наявність різноманітних підходів до визначення меж адміністративно-правового регулювання, особливості яких полягали у тому, що науковці до предмета адміністративного права відносили досить широкий перелік різнопланових суспільних відносин. Подібна ситуація стала логічним наслідком звуження меж правового регулювання поліцейського права.

В роботі окремо аналізується наукова спадщина А.І. Єлістратова, який здійснив остаточну трансформацію старого поліцейського права в право адміністративне. Особливість позиції А.І. Єлістратова щодо визначення предмета адміністративного права, на відміну від його попередників, полягала у тому, що вчений при цьому відмовився від використання терміна «внутрішнє управління», оскільки вважав, що він штучно обмежує адміністративне право, яке, за його переконанням, мало регулювати суспільні відносини, що складаються між людьми у сфері державного управління.

На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що на початку ХХ ст. погляди вчених на предмет адміністративного права зводилися до того, що норми останнього покликані стати регулятором суспільних відносин, які виникають у сфері державного управління між адміністративними органами та громадянами, з метою всебічної охорони та забезпечення прав останніх.

Аналізується зміна поглядів вчених-адміністративістів на предмет адміністративного права після подій 1917 р. З цього приводу зазначається, що нова політична ситуація в країні викликала необхідність перегляду підходів до розуміння предмета адміністративного права. Порівнюються погляди на предмет та завдання радянського адміністративного права, які висловлювалися у зазначені часи, з одного боку, представниками дореволюційної науки, а з іншого – радянськими вченими-адміністративістами. Зроблено висновок, що радянські вчені предмет адміністративного права обмежували суспільними відносинами, які виникали у процесі владної діяльності суб’єктів управління. Зазначається, що іншу позицію щодо предмета адміністративного права займали дореволюційні вчені (В.Л. Кобалевський, А.Ф. Євтихієв та А.І. Єлістратов), які наголошували на тому, що адміністративне право має регулювати відносини, які виникають між органами державного управління та приватними особами у процесі здійснення управлінської діяльності. Подібний підхід до визначення предмета адміністративного права, наголошується в дисертації, не знайшов підтримки ні серед радянських науковців, ні серед представників влади.

Резюмується, що у 40-х роках минулого століття в радянській адміністративно-правовій науці утверджується думка, що предмет адміністративного права неодмінно пов’язаний із суспільними відносинами управлінського характеру, які виникають у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління). Аналізуються основні точки зору радянських вчених щодо кола управлінських відносин, їх учасників, сфер державної діяльності, у яких вони можуть виникати, тощо.

На закінчення підрозділу зроблено висновок, що за радянських часів адміністративне право характеризувалося як засіб досягнення цілей держави у сфері управлінської діяльності; як засіб виконання органами державного управління покладених на них обов’язків, пов’язаних з цілеспрямованим впливом на об’єкти управління – громадян. Піддано аналізу також сучасний стан наукового дослідження предмета адміністративного права.

Підрозділ 1.3 «Система адміністративного права та еволюція наукових поглядів на її зміст» присвячено дослідженню історії виникнення та включення до системи вітчизняного адміністративного права окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів).

На основі аналізу праць вчених-поліцеїстів та перших вчених-адміністративістів здійснено порівняння системи поліцейського права із системою адміністративного права. З цією метою детально проаналізовано точки зору щодо системи поліцейського права, висловленіх І. Платоновим, Н. Бунге, І. Андреєвським, М. Шпілевським та ін. Зроблено висновок, що значна роль у переході від системи поліцейського права до системи адміністративного права належить І. Тарасову, який вперше у системі поліцейського права виділив вступну, загальну та особливу частини.

Окремо аналізується творча спадщина Е.М. Берендтса, В.Ф. Дерюжинського та В.В. Івановського, обґрунтовується її значення для переходу від системи поліцейського права до системи адміністративного права. Особлива увага у підрозділі присвячена аналізу наукових поглядів А.І. Єлістратова на систему адміністративного права, який усю сукупність правових норм, що входили до змісту предмета адміністративного права, звів до певних інститутів, одні з яких помістив до загальної частини адміністративного права, а інші – до особливої.

Досліджується процес становлення системи радянського адміністративного права, який розпочався після подій 1917 р. Наголошується на наявності у зазначені часи різних підходів до побудови системи радянського адміністративного права, здійснюється їх докладний аналіз, на підставі якого зроблено висновок, що до 40-х років ХХ ст. у радянській науковій літературі була відсутня єдина позиція щодо внутрішньої структури радянського адміністративного права.

Щодо подальших наукових досліджень зазначеної проблематики наголошено, що консолідація поглядів радянських вчених на систему адміністративного права почала спостерігатися у 40-х-50-х рр. минулого століття і пов’язувалася вона передусім з прізвищем С.С. Студенікіна, який запропонував виділення у змісті радянського адміністративного права загальної та спеціальної (особливої) частини. Наголошується, що подальші дослідження системи радянського адміністративного права зводилися головним чином до обговорення питання про необхідність включення до загальної та спеціальної (особливої) частин тих або інших інститутів, наприклад, інституту державної служби, правового положення громадян та громадських організацій, переконання та примусу, адміністративного процесу тощо.

На закінчення зроблено висновок, що внутрішній зміст адміністративного права формувався, виходячи із завдань, які ставила держава перед наукою і які зводилися до того, що дана галузь права мала стати регулятором усієї сукупності управлінських відносин у державі. Саме це, зазначається в дисертації, і пояснює поступово сформований гігантський розмір загальної та особливої частин адміністративного права. З огляду на історичні особливості становлення системи вітчизняного адміністративного права у підрозділі висловлюються думки також і щодо її подальшої трансформації та вдосконалення.

У підрозділі 1.4 «Кодифікація адміністративного права: історія та перспективи» через призму історичного розвитку досліджуються підходи вітчизняних вчених до проблеми кодифікації адміністративного права.

Зазначається, що теоретики адміністративного права з часів виникнення та становлення останнього і фактично до моменту розвитку радянського адміністративного права питаннями кодифікації адміністративного права не займалися, пропозицій щодо створення зведених нормативних актів, у яких були б систематизовані норми адміністративного права, не висловлювали. На підставі викладеного зроблено висновок, що науково-теоретичні дослідження проблем кодифікації адміністративного права розгорнулися лише за радянських часів.

Визначаються передумови, які викликали необхідність включення науковців у процес кодифікації адміністративного права, а також основні підходи до її проведення. У підрозділі докладно аналізуються погляди радянських вчених-адміністративістів на структуру та зміст майбутнього кодифікованого акта.

Окрему увагу приділено дослідженню процесу підготовки та прийняття Адміністративного кодексу УРСР, аналізу його структури як на підготовчій стадії, так і після вступу його у дію. З цього приводу, зокрема, зазначається, що Адміністративний кодекс УРСР хоча і не містив у собі усіх норм адміністративного права, проте був досить значущим його джерелом, оскільки об’єднав значну кількість норм загального характеру, які могли бути застосовані у будь-якій сфері державного управління органами НКВС та місцевими органами влади.

У підрозділі зазначається, що наступний етап кодифікаційних робіт, а також наукового обґрунтування їх необхідності та спрямованості, розпочався у 40-х роках ХХ ст., проте він не був доведений до свого логічного завершення внаслідок відсутності ґрунтовних наукових розробок, предметом яких були б питання кодифікації адміністративного права.

Встановлено, що подальші наукові дослідження питання кодифікації адміністративного права були викликані до життя рішеннями лютневого Пленуму ЦК КПРС (1957 р.), VI і VII сесій Верховної Ради СРСР, якими, крім іншого, була визначена необхідність підготовки основ законодавства, передбачених Конституцією СРСР, і підготовку нових кодексів союзних республік. Аналізуються основні теорії кодифікації адміністративного права, висловлені радянськими вченими-правознавцями, а також запропоновані ними проекти кодифікаційних актів.

Звертається увага на те, що починаючи із середини 60-х років найбільшу кількість прихильників почала отримувати думка про необхідність першочергової кодифікації норм про адміністративну відповідальність, яка згодом була підтримана на офіційному рівні. Докладно аналізуються основні висновки та пропозиції, які були висловлені у радянській науковій літературі з приводу кодифікації законодавства про адміністративну відповідальність.

Зроблено висновок про основні причини, які завадили проведенню більш повної кодифікації радянського адміністративного права, сформульовано перспективи її подальшої реалізації на сучасному етапі.

Розділ 2 «Суб’єкти адміністративного права: еволюція правового статусу та його досліджень» присвячено аналізу еволюції правового статусу органів публічного управління, державних службовців і фізичних осіб як суб’єктів адміністративного права та його досліджень.

У підрозділі 2.1 «Органи публічного управління та їх місце у вченні про суб’єктів адміністративного права» досліджуються погляди науковців на місце та особливості органів публічного управління у системі суб’єктів адміністративного права.

Зазначається, що поява наукових досліджень, присвячених зазначеному питанню, тісно пов’язана з розпочатим на початку ХХ ст. у Російській імперії процесом поступового відмежування органів законодавчої влади від органів виконавчої влади, намаганням деяких державних діячів, вчених, широких кіл громадськості поставити державне управління у державі на міцний правовий фундамент.

Аналізуються погляди дореволюційних вчених на систему суб’єктів публічного управління, їх види та особливості закріплення правового статусу останніх у чинних нормативних актах. Наголошується на наявності у Російській імперії надзвичайно складної системи адміністративних установ, які здійснювали функції публічного управління. Досліджено основні підстави для класифікації суб’єктів публічного управління, проведено докладний аналіз їх системи, у межах якої проаналізовано правовий статус центральних та місцевих органів управління, у тому числі і органів місцевого самоврядування. На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що з моменту становлення адміністративного права як самостійної галузі права і до 1917 р. в науці адміністративного права ще не склалася чітка концепція його суб’єктів, у межах якої окремо виділялися б органи публічного управління.

У підрозділі наголошується, що подальше наукове дослідження органів публічного управління як суб’єктів адміністративного права було продовжено після 1917 р. за участю як дореволюційних, так і радянських вчених, підходи яких до зазначеного питання були у багатьох випадках діаметрально протилежними. Особливість праць радянських вчених, які працювали у 20-ті-30-ті рр. ХХ ст., стверджується в дисертації, полягала у тому, що у їх межах розглядалися виключно практичні питання організації та діяльності органів влади і управління, які не становили суттєвої наукової цінності. Виходячи з цього, увагу сконцентровано на аналізі наукової спадщини А.І. Єлістратова, В.Л. Кобалевського, О.Ф. Євтихієва, у підсумку зроблено висновок про важливе значення вироблених ними теорій для розуміння місця органів державного управління у системі суб’єктів адміністративного права.

Наголошується, що наступний етап дослідження суб’єктів державного управління та їх місця у системі суб’єктів адміністративного права розпочався на початку 40-х років, відчувши на собі вплив відповідних положень Конституції СРСР та Конституції УРСР, прийнятих у 1936 та 1937 роках відповідно, якими у правовий обіг було введено поняття «орган державного управління». Як наслідок, у підрозділі аналізуються погляди радянських вчених на тлумачення даного терміна, ознаки органів державного управління, їх права та обов’язки тощо.

Зроблено висновок про напрями та межі використання напрацьованого радянськими вченими-адміністративістами матеріалу про органи державного управління у сучасній науці адміністративного права.

У підрозділі 2.2 «Державні службовці у системі вчень про суб’єктів адміністративного права» аналізується історія наукових досліджень вітчизняної державної служби, на підставі чого робиться висновок про те, що на відміну від багатьох інших інститутів адміністративного права інститут державної служби протягом досить тривалого часу був предметом досліджень не вчених-адміністративістів, а представників науки державного права. Наводяться причини, якими була обумовлена зазначена ситуація.

Зазначається, що поступова зміна напрямків наукового дослідження інституту державної служби відбулася в Російській імперії після 1905 р., підтвердженням чому є включення до змісту наукових праць з адміністративного права розділів, присвячених вивченню правової природи інституту державної служби, місця державних службовців у системі суб’єктів адміністративного права. Докладно аналізуються наукові праці А.І. Єлістратова, у межах яких вченим досліджується категорія «посадова особа», наводяться її основні ознаки, відмінності від терміна «чиновник». На підставі проведеного аналізу зроблено висновок, що наприкінці другого десятиріччя ХХ ст. в адміністративно-правовій науці лише почала складатися та набувати чітких форм ідея про необхідність віднесення державних службовців до кола суб’єктів адміністративного права, а інституту державної служби – до системи науки адміністративного права.

У підрозділі наголошується, що події 1917 р. суттєво вплинули на зміну напрямків наукових досліджень інституту державної служби, головна особливість яких полягала у тому, що зазначений інститут замість тяжіння до державного або адміністративного права, все більше і більше переходив під вплив норм трудового права, а відтак дедалі ставав предметом досліджень представників науки трудового права. Разом з тим у роботі відмічається, що незважаючи на таку тенденцію, вчені-адміністративісти продовжували з’ясовувати місце державних службовців у системі суб’єктів адміністративного права. Наводяться найбільш цікаві та принципові висновки, які були зроблені науковцями у зазначеній сфері.

Зазначається, що подальші наукові дослідження інституту державної служби пов’язувалися передусім із з’ясуванням змісту терміна «державний службовець». Зроблено висновок, що такі наукові пошуки було розпочато у 40-х роках ХХ ст. плеядою радянських вчених – С.С. Студенікіним, І.І. Євтихієвим, І.М. Пахомовим та ін. Здійснено детальний аналіз результатів їх наукової діяльності. Окремому дослідженню у підрозділі піддано підходи представників радянської науки адміністративного права до класифікації державних службовців. На підставі проведеного дослідження зроблено висновок, що радянським вченим так і не вдалося розробити єдиної концепції державної служби, зміст якої влаштовував би усіх представників правової науки.

Формулюються перспективи подальших наукових досліджень інституту державної служби у вітчизняній науці адміністративного права.

У підрозділі 2.3 «Дослідження статусу фізичної особи як суб’єкта адміністративного права» здійснено аналіз основних історичних етапів розвитку вчення про фізичних осіб як суб’єктів адміністративного права, а також встановлено об’єктивні і суб’єктивні фактори, які визначали основні напрямки наукових пошуків у цій сфері.

Зазначається, що перші згадки про фізичних осіб як суб’єктів правовідносин у сфері державного управління історично припадають на часи, коли розпочався процес трансформаційних перетворень поліцейського права в адміністративне. Аналізуються погляди перших вчених-адміністративістів (Е.М. Берендтса, В.М. Гессена, А.І. Єлістратова та ін.) на межі та види прав і обов’язків фізичних осіб у сфері державного управління. Наголошується, що зроблені згаданими вченими висновки та розроблені ними концепції були надзвичайно корисними для науки адміністративного права, оскільки вони стали своєрідними орієнтирами для подальшого дослідження статусу фізичної особи як повноправного учасника адміністративно-правових відносин.

У підрозділі відмічається, що після 1917 р. у науці адміністративного права намітилися нові тенденції до дослідження адміністративно-правового статусу фізичних осіб, суть яких полягала у суттєвому зменшенні інтересу науковців до зазначеної проблематики. Подібна ситуація була пов’язана із особливостями радянських реалій 20-х років ХХ ст., за яких відносини між громадянином і владою будувалися не на підставі правових норм, а виходячи з позицій доцільності та справедливого розсуду, що автоматично виключало будь-які розмови про фізичних осіб як суб’єктів адміністративно-правових відносин. Виходячи з аналізу наукових доробок радянських авторів, зроблено висновок, що майже до 60-х років ХХ ст. науковці не змогли розробити практично жодної теорії, яка б відображала та характеризувала адміністративно-правовий статус громадян в СРСР.

Стверджується, що відновлення досліджень правового статусу фізичних осіб у сфері державного управління намітилося у кінці 50-х років і пов’язувалося передусім з науковою творчістю Ц.А. Ямпольскої. Досліджуються основні напрямки наукових пошуків представників науки адміністративного права у цій сфері, до яких, зокрема, віднесено адміністративну правоздатність та дієздатність фізичних осіб. Окремо розглядаються точки зору вчених на види прав та обов’язків фізичних осіб як суб’єктів адміністративно-правових відносин.

Наприкінці підрозділу зроблено висновок, що дослідження місця фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права здійснювалися непослідовно, у межах різних державно-політичних режимів. Наслідком цього стала відсутність єдиної, перевіреної роками та практикою публічного (державного) управління концепції «фізична особа як суб’єкт адміністративного права».

Розділ 3 «Становлення і розвиток правових форм державного управління та їх наукового аналізу» присвячено визначенню закономірностей розвитку концепції нормативних і індивідуальних актів управління у системі вчення про форми державного управління.

У підрозділі 3.1 «Нормативні акти управління та основні напрямки їх наукового дослідження» серед правових форм державного управління виділяються і досліджуються насамперед такі форми як нормативні акти управління.

Наголошується, що розмови про правові акти управління взагалі та нормативні, зокрема, у науковій юридичній літературі почали вестися у часи, коли трансформація поліцейського права в адміністративне набула вже досить чітких форм, а на порядку денному постало питання про розмежування влади у Російській імперії. Дисертант досліджує основні напрямки наукових пошуків вчених-адміністративістів (В.М. Гессена, О. Грабовського, В.В. Івановського, М.М. Белявського, І.Т. Тарасова, А.І. Єлістратова та ін.), зазначаючи, що науковці на початку ХХ ст. цікавилися співвідношенням та проведенням розмежування нормативних актів, які видавалися органами законодавчої влади, та тих, які походили від адміністративних установ; встановленням особливостей та видів підзаконних актів управління; визначенням кола суб’єктів, уповноважених на їх видання; природою нормотворчих повноважень адміністративних органів тощо. У підсумку зроблено висновок, що протягом перших двох десятиріч ХХ ст. вчені розробили у цілому чітку і більш-менш завершену концепцію нормативних актів управління.

У межах наступного етапу наукового дослідження нормативних актів управління аналізуються праці радянських вчених, присвячені зазначеній проблематиці. Зроблено висновок, що спрямованість наукових пошуків дещо змінюється. Це пов’язується із особливостями радянської системи органів державної влади. Зокрема, наголошується, що на перших етапах становлення радянської адміністративно-правової науки її представниками не проводилося чітке розмежування законодавчих актів та правових актів управління, оскільки законодавчими повноваженнями у радянських республіках наділялося широке коло державних органів, окремі з яких одночасно виконували і суто управлінські функції. Окремо досліджуються тенденції, пов’язані із зміною назв нормативних актів управління, формуванням нової системи науково-практичних категорій. Як наслідок стверджується, що у 20-х роках минулого століття в науці спостерігалася тенденція до поступового відходу від вироблених раніше концепцій нормативних актів управління, що призвело, крім іншого, також і до зниження рівня загального теоретичного дослідження підінституту нормативних актів управління.

Зроблено висновок, що наступний етап наукового дослідження нормативних актів управління розпочався після прийняття у 1936 р. Конституції СРСР, яка чітко встановила види тих правових актів, які могли відтепер прийматися в СРСР, а також назвала суб’єктів, уповноважених на видання кожного з них. На підставі аналізу наукових доробок радянських вчених зазначається, що подальші дослідження правових актів управління було сконцентровано навколо встановлення сутності терміна «нормативний акт управління», визначення їх ознак та видів, проведення розмежування окремих з них. Крім цього, акцентується увага і на аналізі підходів радянських вчених до з’ясування сутності обов’язкових постанов – особливого виду нормативних актів управління.

В роботі наголошується на необхідності врахування історичних здобутків вітчизняної науки адміністративного права у зазначеній сфері під час подальших розробок концепції нормативних актів управління.

Підрозділ 3.2 «Індивідуальні акти управління у системі вчення про форми державного управління» є логічним продовженням дослідження правових форм управління, у межах якого вивчаються історичні етапи становлення вчення про індивідуальні акти управління.

У підрозділі наголошується, що індивідуальні акти управління мають досить тривалу історію, яка розпочалася набагато раніше, ніж у наукових колах почали вести мову про адміністративне право. Виходячи з аналізу відповідної літератури, зроблено висновок, що вже вчені-поліцеїсти у своїх доробках вели мову про індивідуальні адміністративні акти, визначаючи їх місце та призначення у поліцейському праві. Аналізується послідовний розвиток інституту індивідуальних актів управління у межах наукових праць з поліцейського права.

Окремому аналізу піддаються теорії, висловлені щодо індивідуальних адміністративних актів першими вітчизняними вченими-адміністративістами – О.Ф. Євтихієвим та А.І. Єлістартовим, які зробили суттєвий внесок у наукове дослідження зазначеного інституту адміністративного права. Аналізуються підходи згаданих науковців до призначення індивідуальних адміністративних актів, їх ознак та класифікаційних груп. Наводиться думка, що у дореволюційній науці адміністративного права тільки почала складатися більш-менш чітка концепція індивідуальних актів управління.

В дисертації зазначається, що наступні наукові дослідження індивідуальних актів управління здійснювалися вже у радянський період, характеризуючись при цьому загальним зниженням свого доктринального рівня. Зроблено висновок, що протягом 20-х-30-х рр. радянським вченим не вдалося створити чіткої теорії індивідуальних актів управління. Натомість, як відмічається в роботі, це не стосувалося наукових доробок А.І. Єлістратова, В.Л. Кобалевського та О.Ф. Євтихієва, які продовжували поглиблювати наукові уявлення про інститут індивідуальних адміністративних актів. Розглядаються основні положення наукових праць зазначених вчених, які стосувалися: уточнення назви індивідуальних актів управління, визначення правомірності їх застосування, існування двосторонніх адміністративних актів (адміністративних договорів).

Зроблено висновок, що подальші напрямки наукових досліджень індивідуальних актів управління певною мірою були обумовлені змістом прийнятого у 1927 р. Адміністративного кодексу УРСР, яким на законодавчому рівні був закріплений термін «адміністративний акт».

Спираючись на аналіз відповідної наукової літератури, наголошується, що у 40-х роках ХХ ст. почався новий етап наукового дослідження інституту індивідуального акта управління, який характеризувався, перш за все, зміною термінології. Наголошується, що відтепер зазначені акти отримали назву індивідуальних актів радянського державного управління, дослідження яких у зазначені часи почало здійснюватися більш цілеспрямовано і комплексно. Аналізуються підходи радянських вчених до ознак та класифікаційних груп індивідуальних актів управління, порівнюються радянські та зарубіжні теорії індивідуальних актів управління, зокрема ті, що стосувалися можливості використання у радянському державному управлінні адміністративних договорів.

На підставі проведеного дослідження формулюються подальші напрямки розвитку вітчизняного підінституту індивідуальних актів управління.

Розділ 4 «Методи державного управління у їх історичному розвитку» складається з трьох підрозділів, в яких досліджено адміністративний примус як один з основних методів державного управління в історії науки адміністративного права, еволюцію його заходів, а також загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності.

Підрозділ 4.1