ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

МИХАЙЛИШИН Леся Романівна

УДК 352. 07 (477)

УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ З ВИКОРИСТАННЯМ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Львів – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: кандидат сільськогосподарських наук, доцент

ЛАЗОР Оксана Дмитрівна,

Львівський регіональний інститут державного

управління Національної академії державного

управління при Президентові України,

доцент кафедри державного управління та

місцевого самоврядування

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

ДЄГТЯР Андрій Олегович,

Харківський регіональний інститут державного

управління Національної академії державного

управління при Президентові України,

завідувач кафедри економічної теорії та фінансів

кандидат наук з державного управління, доцент

АРТИМ Іванна Іванівна,

Львівський регіональний інститут державного

управління Національної академії державного

управління при Президентові України,

в. о. завідувача кафедри менеджменту організацій

Захист відбудеться 28.03. 2008 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К.35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, Україна, Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомити у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, Україна, Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16.

Автореферат розісланий .25.02..2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради А.О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проблема взаємовідносин між органами державного управління та місцевого самоврядування, що формують систему місцевого управління з одного боку та громадянами – з іншого, стає дедалі актуальнішою у період трансформаційних змін, пов’язаних із глобалізаційними та інтеграційними процесами. Проблемність полягає у тому, що управління як явище, не може бути демократичним без залучення громадян, водночас констатуємо відсутність на практиці пріоритетності прав громадян щодо їх забезпечення та гарантування з боку владних інституцій. Тому сучасна система організації місцевого управління в Україні за умов недосконалості нормативно-правового, матеріально-фінансового, інституційно-функціонального забезпечення засвідчує потребу суттєвого реформування та необхідність застосування принципово нових підходів до вирішення означених питань.

Усвідомлюючи вагому роль і значення зарубіжного досвіду для розвитку вітчизняної науки, констатуємо недостатність дослідження основних аспектів організації та функціонування системи місцевого управління в різних державах, що зумовлено новизною проблематики пострадянської науки з позицій компаративістики. Моделі управління на місцях, властиві зарубіжних країнам, склалися як результат розвитку держав під впливом процесів демократизації, урбанізації та у відповідь на виклики суспільства. Починаючи з середини ХХ ст. органи місцевого управління країн Європи зазнали цілої низки змін, що сприяли розвитку добробуту й уможливили загалом їх функціонування в сучасних умовах. Проблеми інтернаціоналізації, що посилились у зв’язку з об’єднавчими процесами в Європі, спричинили потребу у подальшій трансформації органів місцевого управління, досвід реформування яких є важливим для України. Реформуючи систему місцевого необхідно враховувати доцільність відповідних інституцій та зручність надання послуг кожній людині, адже життя й здоров’я якої, честь і гідність, права і свободи є найвищою цінністю, як це закріплено в Конституції України.

З огляду на позицію неможливості населення адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо і постійно реалізовувати управлінські функції щодо вирішення певних проблем, пов’язаних із життєзабезпеченням, а відтак – необхідності раціональної організації влади на території держави, акцентуємо на зростанні ролі органів місцевого управління як суб’єкта – надавача якісних управлінських послуг. Проблематика дисертаційного дослідження актуалізується також у зв’язку з необхідністю реалізації низки реформ в Україні, зокрема адміністративно-територіальної, що передбачає вдосконалення організації місцевого управління на основі поглибленого дослідження досвіду зарубіжних держав.

Вагомий внесок у розробку теоретико-методологічних проблем місцевого управління зробили вітчизняні науковці В. Авер’янов, Г. Барабашев, О. Батанов, О. Бейко, В. Григор’єв, А. Дєгтяр, О. Ігнатенко, В. Корнієнко, В. Мамонова, І. Артим, М. Пухтинський, О. Сушинський, В. Шаповал, Ю. Шаров. Проблематика нормативно-правового забезпечення місцевого управління знайшла своє відображення у роботах таких науковців, як: В. Борденюк, І. Голосніченко, М. Корнієнко, В. Погорілко, В. Ріяка, О. Фрицький та інші.

Необхідно також акцентувати на науково-практичній значимості досліджень у сфері вивчення місцевого управління сучасних країн світу, що розкрито у працях Р. Аграноффа, В. Євдокимова, О. Лазор, Є. Лукашина, А. Мішина, А. Ткачука. Важливе значення має науковий доробок зарубіжних дослідників, який було проаналізовано під час проведення дисертаційного дослідження: І. Ансофф, Р. Буклет, Б. Моор, Ю. Панейко, І. Пухан, А. Токвіль, Д. Харвей, К. Худ, П. Шобер, Г. Шоллер, Г. Штімпфель та інші вчені. Праці зазначених науковців слугували методологічним підґрунтям для подальших досліджень більшості проблем у сфері місцевого управління. Тому, віддаючи належне науковцям, розробки яких становлять вагомий внесок у вивчення означеної проблематики, зауважимо, що сучасний трансформаційний період породжує додаткові проблеми та неузгодженості у функціонуванні різних інституцій місцевого управління. Саме тому такий зарубіжний досвід є надзвичайно корисним для України, уможливлює вирішення нагальних проблем місцевого управління в нашій державі та уникнення певних ризиків.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою науково-дослідних робіт Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (далі – ЛРІДУ НАДУ). Зокрема, дисертація пов’язана з темами, що досліджуються кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи” (державний реєстраційний номер 0107U001601) та кафедрою економічної політики та фінансів “Методологічні засади формування місцевих бюджетів сіл, селищ та міст районного значення” (державний реєстраційний номер 0107U0011599) у розробці яких дисертант брала безпосередню участь.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у виявленні та теоретико-методологічному обґрунтуванні основних напрямів удосконалення системи місцевого управління в Україні з врахуванням практики зарубіжних країн.

Досягнення окресленої мети передбачає вирішення таких завдань:

- дослідити понятійно-категорійний апарат з теми дослідження;

- проаналізувати теорії місцевого самоврядування та їх вплив на формування систем місцевого управління;

- охарактеризувати моделі організації місцевого управління та визначити їх особливості;

- здійснити порівняльний аналіз систем місцевого управління зарубіжних країн, зокрема, конституційні та територіальні засади їх організації, способи регулювання повноважень органів місцевого управління;

- дослідити фінансове забезпечення органів місцевого управління зарубіжних країн;

- проаналізувати форми контролю та нагляду за діяльністю місцевих владних інституцій у зарубіжних державах;

- напрацювати рекомендації щодо основних напрямів реформування місцевого управління в Україні.

Об’єктом дослідження є процес функціонування системи місцевого управління.

Предмет дослідження – особливості функціонування та напрями вдосконалення системи місцевого управління в Україні та інших країнах світу.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що впровадження запропонованих теоретичних розробок, положень, висновків та рекомендацій, отриманих у результаті дисертаційного дослідження, сприятиме розробленню оптимальної моделі місцевого управління в Україні з врахуванням зарубіжного досвіду.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є загальнонаукові та спеціальні методи. Широке застосування в дослідженні має діалектичний метод, що дає змогу визначити внутрішні суперечності процесу управління як джерела його саморозвитку. Власне, цей метод дозволив виявити основні тенденції, пріоритети в системі місцевого управління, розглянути їх у динамічному розвитку, органічному зв’язку з соціально-економічною та політичною сферами.

У дисертаційному дослідженні використовується системний аналіз, оскільки багатоаспектність місцевого управління обумовлює необхідність осмислення фактів у їхній сукупності і взаємозумовленості. Порівняння різних моделей управління на місцях було здійснено за допомогою компаративного аналізу, а для дослідження функціонування владних інституцій використано структурно-функціональний аналіз. Історичний метод застосовувався при розгляді історичних передумов виникнення та розвитку місцевого управління, зокрема місцевого самоврядування.

Використовувались загальнонаукові методи, а саме: аналіз та синтез, абстрагування та узагальнення – при з’ясуванні організаційно-функціональних особливостей реалізації повноважень місцевого управління; метод аналогії – для теоретично-методологічного визначення суті місцевого управління.

Наукова новизна отриманих результатів зумовлена вирішенням важливого наукового завдання, яке полягає у визначенні можливих напрямів реформування системи місцевого управління в Україні, використовуючи зарубіжний досвід. Наукова новизна одержаних результатів розкривається в таких положеннях:

вперше:

- визначено сутність поняття “територіальна організація влади” як “закріпленої у чинному законодавстві сукупності владних інституцій на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи адміністративно-територіального рівня, які, взаємодіючи у процесі своєї діяльності за допомогою різної форми взаємозв’язків, утворюють цілісну систему територіальної організації влади держави”;

- запропоновано поняття “система місцевого управління”, розглядаючи її як “систему, де реалізуються функції місцевого управління і яка охоплює: посадових осіб відповідних суб’єктів місцевої влади (місцевого самоврядування і/або місцевих державних адміністрацій); об’єкти місцевого управління; методи і засоби впливу суб’єктів на об’єкти управління, що визначають тип взаємозв’язків; нормативно-правові акти, які приймаються для реалізації функцій на виконання окреслених завдань”;

- розроблено модель системи місцевого управління як складової територіальної організації влади в Україні;

удосконалено:

- понятійно-категорійний апарат через опрацювання сутності поняття “місцеве управління” як діяльності щодо вирішення суспільно-корисних питань у межах адміністративно-територіальної одиниці тими суб’єктами влади, до компетенції яких ці питання належать відповідно до чинного законодавства;

набули подальшого розвитку:

- організаційно-функціональні принципи, виокремлені в результаті проведення порівняльного аналізу теорій місцевого самоврядування, зокрема: чітке розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування; самостійність самоврядних територій та виборність посадових осіб; максимально можливе невтручання держави у справи громади і в діяльність органу місцевого; нагляд держави за дотриманням чинного законодавства органами місцевого самоврядування;

- аспекти фінансового забезпечення організації місцевого управління на основі вивчення зарубіжного досвіду: організація місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин; система місцевих податків;

- організація системи нагляду і контролю за діяльністю місцевих владних інституцій, а саме державний та громадський контроль;

- напрями реформування системи місцевого управління в Україні з використанням досвіду країн світу, а саме: адміністративно-територіальний, організаційно-функціональний та фінансовий.

Практичне значення отриманих результатів. Виявлені в процесі дослідження проблеми, сформульовані висновки та рекомендації можуть бути використані в законотворчій діяльності, правотворчій роботі центральних органів виконавчої влади, органів державного управління та місцевого самоврядування.

Результати дослідження та практичні рекомендації щодо децентралізації державної влади в Україні, особливості розмежування інтересів територіальної громади та держави, порівняльний аналіз реформування системи місцевого управління зарубіжних країн були використані в правотворчій роботі Секретаріату Президента України (довідка від 31. 10. 2007 р. № /253).

Основні положення, висновки та рекомендації дисертаційного дослідження впроваджено також у роботі юридичного відділу Львівської обласної державної адміністрації. Наукові напрацювання щодо організації місцевого управління зарубіжних країн, особливості контролю та нагляду за діяльністю місцевих владних інституцій використані під час підготовки зауважень та рекомендацій до проектів Законів України “Про місцеве самоврядування громади”, “Про місцеве самоврядування області”, “Про місцеве самоврядування району”, “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (довідка від 18. 10. 2007 р. № /25-5589/7-1).

Дисертаційне дослідження має практичне значення і для викладання низки дисциплін у ЛРІДУ НАДУ, підготовки навчальних курсів магістерських програм та програм підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління; розробки програм короткотермінових та постійно діючих семінарів для державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування (довідка від 19. 10. 2007 р. № /01).

Науково-практичні результати дисертаційного дослідження використовувалися під час проведення тренінгів, семінарів, круглих столів та конференцій.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо виявлення та обґрунтування основних напрямів реформування місцевого управління в Україні з врахуванням закордонної практики зарубіжних держав. Усі теоретико-методологічні, науково-аналітичні висновки та рекомендації зроблені автором на основі аналізу джерел та наукової літератури, опрацювання практичних матеріалів та даних соціологічних досліджень.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дисертації оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських, регіональних науково-практичних конференціях, зокрема: “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 2003); “Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції” (Львів, 2004); “Наука і освіта 2004” (Дніпропетровськ, 2004); “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 2005); “Проблеми регіонального розвитку в Україні та Польщі” (Львів, 2005); “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); “Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (Львів, 2006); “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика” (Львів 2007); “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007).

Основні результати та висновки дисертаційного дослідження обговорювались під час проведення круглого столу на тему “Розмежування інтересів територіальної громади та держави” (квітень, 2006 р.), на розширеному засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ (червень, 2007 р.). За результатами дисертаційного дослідження проведено міжкафедральний семінар на тему: “Удосконалення системи місцевого управління в Україні з використанням зарубіжного досвіду” (листопад, 2007 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено в 13 публікаціях, з них 5 опубліковані у профільних наукових фахових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 215 сторінок, з них 196 – основного тексту. Робота містить 10 таблиць, 13 рисунків. Список використаних джерел і літератури налічує 222 позиції на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, вивчається стан наукової розробки проблеми, розкривається зв’язок дослідження з науковими проектами, програмами, темами, формулюються мета і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, а також наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні основи місцевого управління” – проаналізовано стан теоретичних та методологічних напрацювань з проблем місцевого управління.

Аналіз праць, присвячених проблематиці місцевого управління, дає підстави стверджувати, що понятійно-категорійний апарат місцевого управління потребує доопрацювання. Зокрема, не зважаючи на те, що значна кількість законних та підзаконних актів, наукових, довідкових та навчально-методичних видань присвячені територіальній організації влади, у яких розкрито її інституційно-функціональні та інші аспекти, зміст самого поняття не детерміновано. Тому, систематизуючи різні підходи щодо розуміння територіальної організації влади, виокремлюємо такі її складові: суб’єкти різних гілок державної влади; суб’єкти місцевого самоврядування; відносини між цими суб’єктами, виражені у формі взаємозв’язків.

Запропоновано розроблену наочно модель територіальної організації влади в Україні та визначено поняття територіальної організації влади як закріпленої в чинному законодавстві сукупності владних інституцій на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи адміністративно-територіального рівня, які, взаємодіючи у процесі своєї діяльності за допомогою різної форми взаємозв’язків, утворюють цілісну систему територіальної організації влади держави.

Узагальнюючи та систематизуючи результати досліджень сутності поняття “місцеве управління”, виокремлено такі альтернативні підходи, зокрема – це функція, яку здійснюють органи: місцевого самоврядування; державної виконавчої влади; місцевого самоврядування та державної виконавчої влади на місцевому рівні.

Розглядаючи місцеве управління як елемент системи управління державою і вдосконалюючи зміст цього поняття, трактуємо його як складний механізм, який охоплює діяльність органів місцевого самоврядування і/або місцевих органів державної виконавчої влади на певній території та є складовою частиною державного механізму управління. Розкриваючи зміст цієї діяльності, місцеве управління можна детермінувати як діяльність щодо вирішення суспільно-корисних питань у межах адміністративно-територіальної одиниці тими суб’єктами влади, до компетенції яких ці питання належать відповідно до чинного законодавства.

Використовуючи метод системного аналізу, доводимо, що місцеве управління є цілісною системою (рис. ) як з позиції виникнення, так і функціонування.

Рис. 1. Система місцевого управління як складова територіальної організації влади в Україні

За допомогою цього методу виявляємо взаємозв’язки між елементами всередині системи місцевого управління, а також і поза їх межами в контексті забезпечення цілісності системи управління державою. Отже, система місцевого управління – система, де реалізуються функції місцевого управління і яка охоплює: посадових осіб відповідних суб’єктів місцевої влади (місцевого самоврядування і/або місцевих державних адміністрацій); об’єкти місцевого управління; методи і засоби впливу суб’єктів на об’єкти управління, що визначають тип взаємозв’язків; нормативно-правові акти, які приймаються для реалізації функцій на виконання визначених завдань.

Здійснено аналіз основних теорій місцевого самоврядування, зокрема: теорії вільної громади, господарської, громадівської, державницької, зокрема, юридичного та політичного підходу, теорії муніципального дуалізму та муніципального соціалізму, соціологічної концепції місцевого самоврядування, соціально-класової, органічної теорії та теорії соціального обслуговування.

Встановлено, що теорії місцевого самоврядування в силу своїх особливостей здійснюють вплив на формування сучасних систем місцевого управління різних країн та дозволяють запозичити окремі організаційно-функціональні принципи вдосконалення вітчизняної системи місцевого управління, зокрема: максимально можливе невтручання держави у справи громади і в діяльність органу місцевого самоврядування, якщо вона здійснюється згідно із законодавством України; відсутність нагляду держави за господарськими справами територіальних громад, які є у компетенції органів місцевого самоврядування; самостійність самоврядних територій та виборність посадових осіб; чітке розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування; управління суспільством на основі узгоджених дій, уникнення роздвоєння влади.

Трактуючи систему місцевого управління як частину цілого, тобто як системи територіальної організації влади, крізь призму цих елементів системи, розглянуто моделі місцевого управління на прикладі зарубіжних держав, зокрема на проміжному рівні: англосаксонську, континентальну та змішану, на низовому рівні: рада – мер, рада – менеджер, комісійну модель та інші.

Англосаксонській моделі властивим є функціонування на всіх субнаціональних рівнях управління органів місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції відсутні.

Континентальна модель визначається розвиненою системою адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами. Виокремлюють два її різновиди: на всіх субнаціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади, а на низовому рівні функціонують винятково органи територіальної громади; на низовому рівні створюються лише органи місцевого самоврядування, а на проміжних рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції та/чи виборні органи місцевого самоврядування. Так, у Франції комісар республіки – представник державної влади в департаменті та в регіоні, здійснює нагляд за дотриманням органами місцевого самоврядування законів, регламентів і урядових рішень. В Італії, на проміжному рівні управління, представником держави є префект провінції – призначений центральним урядом чиновник, який керує діяльністю державної адміністрації на довіреній йому території. На низовому рівні функції представника держави виконує синдик, якого обирає комунальна рада і який одночасно є головою комунальної джунти (виконавчий орган). Вступаючи на посаду, він приносить присягу префекту провінції – представнику держави. Також для континентальної моделі характерним є ієрархічне підпорядкування між рівнями управління.

Змішаній моделі властиве поєднання рис англосаксонської та континентальної моделей, окрім того, вона має певні специфічні риси. Зокрема, на деяких рівнях виборний орган є одночасно і ланкою місцевого управління і представником державної адміністрації.

Порівняльний аналіз моделей місцевого управління на проміжному рівні дає змогу виокремити їх визначальні особливості, зокрема: спосіб регулювання діяльності органів місцевого управління; рівень підпорядкування органів місцевого управління центру; наявність / відсутність уповноважених осіб центрального уряду на місцях; спосіб вступу на посаду уповноважених осіб; наявність / відсутність різних організаційних форм місцевого управління; форма та напрями контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На низовому рівні найбільш поширеною є модель мер – рада (мера і раду обирають безпосередньо виборці), та її різновиди: сильний мер – слабка рада, для якої характерним є зосередження управлінських, кадрових та фінансових повноважень в руках мера, що забезпечує послідовне керівництво, проте це може призвести до напружених відносин між радою і мером, суміщення функцій політичного й адміністративного управління; слабкий мер – сильна рада функціонує ефективніше в невеликих населених пунктах, характеризується значним обсягом повноважень ради та обмеженими повноваженнями мера. Прагматичний підхід до місцевого управління характерний для моделі рада – менеджер, де мер виконує лише представницькі та церемоніальні функції, а реальне управління здійснює менеджер, найнятий радою за контрактом. Недоліками цієї моделі є опосередкований контроль з боку громадян за діями менеджера та відсутність ефективного політичного керівництва. В комісійній моделі громадяни обирають колегіальний орган у складі 3 – 7 комісіонерів, кожен з яких керує певною галуззю в господарстві міста. Недоліками моделі є здебільшого відсутність достатньої кваліфікації в комісіонерів, суміщення функції законодавців та адміністраторів, розпорошеність влади, що зумовлює найменше використання цієї моделі.

Особливості вихідних теоретичних моделей як низового рівня, так і проміжного, обумовлюють відмінності щодо концептуального осмислення, насамперед, суб’єктів управління та їх ролі у суспільстві.

У другому розділі – “Система місцевого управління зарубіжних країн: порівняльний аналіз” проаналізовано конституційні засади місцевого управління в країнах з англосаксонською (США, Великобританія), континентальною (Франція, Італія, Польща) та змішаною (ФРН, Японія) моделлю організації місцевого управління, адміністративно-територіальний устрій цих країн, організацію системи місцевого управління, її фінансове забезпечення та контроль за діяльністю місцевих владних інституцій.

Здійснено аналіз конституційних засад організації системи місцевого управління, в результаті чого встановлено, що в конституціях зарубіжних країн цим питанням здебільшого присвячено окремий розділ, невеликий за обсягом, де встановлені загальні принципи її організації, зокрема: прямо проголошується автономія, незалежність органів місцевого самоврядування, їх право захищати свої інтереси в судовому порядку. Поширеним є положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування та здійснення контролю за їх діяльністю. Тобто, держава може втручатись у діяльність органів місцевого самоврядування за умови, що таке втручання необхідне для захисту законності та у спосіб, визначений законом.

З’ясовано, що адміністративно-територіальний устрій вказаних країн є, зазвичай, трирівневим (США, ФРН, Італія, Польща). Великобританія та Японія мають два рівні адміністративно-територіальних одиниць, а Франція – п’ять рівнів, але лише на трьох з них створюються органи місцевого управління. Окрім того, зважаючи на історичні, соціальні та територіальні особливості країни, можуть утворюватися адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом. Аналізуючи процеси реформування адміністративно-територіального устрою зарубіжних країн, зазначаємо основні тенденції: укрупнення адміністративно-територіальних одиниць низового рівня; запровадження чи підсилення ролі проміжного рівня місцевого управління; державна політика щодо об’єднання територіальних громад.

Аналізуючи організаційно-функціональні особливості місцевого управління зазначаємо, що країни з англосаксонською та змішаною моделлю характеризуються різноманітністю організаційних форм місцевого управління, на противагу їм, у країнах з континентальною моделлю спостерігається одноманітність побудови системи місцевого управління. Наприклад, у ФРН є різні типи організації місцевого управління, об’єднані тим, що всі органи обираються демократично (бургомістерський, магістратний, північно– і південнонімецький, нових федеральних земель). У США є три основні системи організації муніципального управління: рада-мер, рада-менеджер та комісійна система.

Розподіл компетенції між органами влади у країнах англосаксонської моделі здійснюється за об’єктами регулювання та повноваженнями, перелік яких чітко встановлений, а в країнах континентальної моделі – за сферами та напрямами діяльності, що властиво для органів місцевого управління в Україні. Встановлено два способи регулювання повноважень органів місцевого управління зарубіжних країн: позитивне регулювання, притаманне країнам з англосаксонською моделлю місцевого управління (США, Великобританія), передбачає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи мають право здійснювати лише ті повноваження, які прямо передбачені законом. Тому обсяг їх повноважень встановлюється шляхом детального переліку прав та обов’язків, інша діяльність може бути визнана незаконною (правило Діллона); негативне регулювання повноважень (у країнах з континентальною та змішаною моделлю місцевого управління – Франція, ФРН, Польща) передбачає, що органи місцевого самоврядування спроможні здійснювати такі дії, які прямо не заборонені законом і не закріплені за будь-якими іншими органами влади, тобто володіють загальною компетенцією вирішувати питання місцевого значення у межах закону.

Обґрунтовано, що ефективне функціонування органів місцевого управління залежить від їх фінансової самодостатності, основою якої є місцевий бюджет. Аналізуючи джерела наповнення дохідної частини місцевих бюджетів зарубіжних країн, виокремлено чотири основні: податки; неподаткові надходження; субсидії та дотації з центрального бюджету; позики (кредити).

Система місцевого оподаткування в країнах різноманітна як за видами, так і за кількістю податків: у Великобританії їх тільки 2, в Японії, Італії – майже 30, а у Франції – більше 50 видів. Найпоширенішими у більшості країн місцевими податковими зборами є майнові податки, місцеві й регіональні податки на доходи і прибутки, місцеві податки на компанії. Також різним є рівень доходів від податків, зокрема в Італії він найнижчий і становить менше 10від доходів місцевих бюджетів, у Німеччині, Великобританії – перевищує 20бюджетних доходів, у Франції – перевищує 40

Неподаткові доходи виконують не таку вагому роль у місцевих бюджетах (10 – 25надходжень), це доходи від власності, що належить органам місцевого управління, від комунальних послуг, комерційної діяльності, продажу нерухомості, штрафів, грошових зборів.

Державні субсидії і дотації забезпечують значну частину місцевих бюджетних доходів. В Італії місцеві бюджети на 80формуються за рахунок державних трансфертів, у Великобританії їх частка становить майже 60бюджетних доходів, в Німеччині – майже 45в Японії – 40у Франції – заледве понад 30в США – 25Державні трансферти надаються в трьох формах: через перерозподіл податкових надходжень (наприклад, система “податкового вирівнювання” в Німеччині), спеціальні, цільові субсидії і субсидії-дотації загального призначення. Їх кількість, види і цільове призначення різноманітні: у Великобританії – майже 50 видів субсидій, в Італії – понад 100, в США – понад 200.

З’ясовано, що вагомим джерелом фінансування місцевих бюджетів, який практично не використовується в Україні, є позики, що надаються спеціальними державними кредитними установами із засобів державного бюджету (Німеччина, Великобританія), або за сомостійної участі органів місцевого управління в операціях на вільному ринку капіталів (Франція, Італія).

Величина витрат місцевих бюджетів засвідчує роль органів місцевого управління в економічному і соціальному житті країни. Залежно від їх частки у валовому внутрішньому продукті (ВВП), країни можна поділити на такі групи: менше 10ВВП (Німеччина, Франція) та 14 – 20ВВП (Великобританія, Італія). Проте більша питома вага витрат органів місцевого управління не завжди тотожна більшому ступеню свободи дій владних інституцій на місцях. Так, у Скандинавських країнах, де цей показник особливо високий (20 – 30ВВП), існує досить жорстка система державного регулювання місцевих витрат і податків.

Отже, здатність органів місцевого управління надавати якісні соціальні послуги, поліпшувати умови життя своїх громадян, розвивати інфраструктуру та залучати необхідні ресурси, які б відповідали їхнім потребам, базується на таких постулатах: раціональному розподілі видаткових зобов’язань між різними рівнями влади; сильній і надійній базі доходів зі значною часткою власних; вирішенні питання укрупнення чи об’єднання громад задля досягнення їхніх спільних цілей; стратегії розвитку, що базується на ініціативі знизу.

Загальними принципами взаємовідносин місцевих органів з центральною владою у країнах є законодавче регулювання організації та діяльності місцевої влади в поєднанні з судовим і адміністративним контролем за законністю їх дій.

У країнах з англосаксонською моделлю, незважаючи на відсутність представника з центру на місцях, здійснюється загальний державний контроль. У Великобританії його здійснюють відповідні міністерства і відомства, які проводять перевірку діяльності муніципалітетів у підконтрольних їм місцевих службах. При незадовільних результатах контролю повноваження чи служба муніципалітету на певний строк передається іншим місцевим органам або чиновникам, яких призначає міністр. У США правовий статус державних органів, що здійснюють контроль, різноманітний: від структурного підрозділу в одних штатах, до департаменту – в інших. Вони регулюють фінансово-економічну і правову діяльність муніципалітетів, забезпечують їх необхідною інформацією, рекомендаціями тощо. Окрім того, губернатори багатьох штатів можуть контролювати функціонування місцевих органів шляхом видання наказів, а також накладати вето на їх рішення.

Країнам з континентальною чи змішаною моделлю властивий жорсткіший контроль за діяльністю органів місцевого управління. У Франції представником центральної влади в департаменті є призначений Радою Міністрів комісар республіки. До його повноважень належать нагляд за дотриманням законів і громадського порядку, погодження рішень комунальних рад і генеральної ради департаменту, разом з фінансовими інспекторами, яких призначає міністерство фінансів, здійснення контролю за витратами місцевого управління. Аналогічні функції виконує комісар республіки в регіоні.

В Італії контроль над муніципальними органами в провінції здійснює префект спільно з провінційною адміністративною комісією, що складається з урядовців, призначених центральним урядом, провінційних інспекторів і представників ради провінції. В областях контроль за обласними радами покладено на урядових комісарів. Прийняті обласною радою рішення обов’язково скеровуються урядовому комісару для погодження. Уряд, одержавши висновок комісара, повідомляє про схвалення закону або відмову в цьому.

У ФРН, на рівні округів, контроль за місцевими органами здійснює урядова президія очолювана урядовим президентом, який призначений урядом землі і підпорядковується Міністерству внутрішніх справ. Наглядові функції урядового президента не такі широкі, як функції комісарів у Франції, проте, забезпечують окружній адміністрації керівну роль в справах місцевого управління.

Отже, об’єктами контролю органів державної влади є власні (обов’язкові та добровільно взяті) та делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Формами державного контролю є: загальний правовий нагляд, що здійснюється за власними повноваженнями та спеціальний (фаховий) нагляд за делегованими повноваженнями. Важливу роль також відіграє громадський контроль, ефективна реалізація якого відбувається за умови забезпечення: відкритості функціонування органів місцевого управління; права приватних осіб бути ознайомленими з рішеннями, які їх стосуються; участь у прийнятті рішень представників громадських організацій, які захищають (представляють) відповідні інтереси.

У третьому розділі “Напрями вдосконалення системи місцевого управління в Україні в контексті зарубіжного досвіду” – запропоновано шляхи вдосконалення системи місцевого управління в Україні на основі досвіду проаналізованих у дисертаційній роботі країн.

З’ясовано, що реформи, проведені в зарубіжних державах, були трьох типів: організаційні, зокрема коригування кількості адміністративних одиниць, функціонально-процедурні та фінансові.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України потребує вдосконалення, оскільки на це є низка причин, зокрема: він об’єднує в собі категорії адміністративно-територіальних одиниць (області та райони) і поселень (міста, селища, села); враховуючи зарубіжні тенденції, потребують перегляду їх розміри та кількість. Аналізуючи зарубіжний досвід, напрацювання вітчизняних державних діячів, практиків та науковців, вважаємо, що для ефективного реформування адміністративно-територіального устрою в Україні необхідно: законодавчо визначити статус адміністративно-територіальних одиниць та критерії їх виокремлення; закріпити форми та способи взаємовідносин між державою й адміністративно-територіальними одиницями; сформувати державну політику щодо об’єднання територіальних громад.

Функціонально-процедурні реформи місцевого управління в Україні передбачають ефективний розподіл повноважень між різними рівнями управління. На основі проведеного аналізу зарубіжного досвіду виокремлено певні критерії розподілу повноважень.

По-перше, повноваження органів місцевого управління пропонуємо розмежувати залежно від рівня свободи наданої їм для виконання цих функцій: обов’язкові, виконання яких здійснюється у чітко визначений законодавством спосіб; обов’язкові, спосіб виконання яких обирається самостійно; добровільні, щодо яких органи місцевого управління мають найширші повноваження, тобто вони можуть, але не зобов’язані брати на себе ці функції, та можуть виконувати їх у будь-який зручний для себе спосіб.

По-друге, залежно від того, чи послуги виконуються за рішенням вищого рівня управління, чи надаються на розсуд місцевого рівня, розрізняють два їх види: повноваження, які прямо передбачені законом та повноваження не заборонені законом і не закріплені за будь-якими іншими органами управління.

По-третє, пропонується чітко розділити повноваження за рівнями управління: функції проміжного та низового рівня місцевого управління.

Будь-які структурні чи функціональні реформи не будуть ефективними без їх фінансового підкріплення. Обґрунтовано, що для ефективного виконання повноважень органами місцевого управління необхідно вдосконалити механізм міжбюджетних відносин, підвищити частку місцевих бюджетів у зведеному бюджеті (в місцевих бюджетах видатки на виконання власних повноважень складають 0,7ВВП, або 2,3зведеного бюджету України), збільшити обсяги бюджету розвитку.

Удосконалення податкової системи та системи місцевих податків, зокрема, також сприятиме підвищенню фінансової самодостатності місцевого управління. Високі граничні податкові ставки перешкоджають органам місцевого управління скористатися податками, які вони мають у своєму розпорядженні. Вважаємо, що варто знизити ставки податків, разом з тим відмінити велику кількість пільг та звільнень від їх сплати. Потрібно також відмовитись від тих місцевих податків, які не мають належної фіскальної потужності та забезпечити прозорість системи стягнення та використання податкових надходжень. Необхідно сформувати ефективну та дієву систему фінансово-кредитних установ, що уможливить використання позикового механізму: місцеві цінні папери, комунальне кредитування тощо, які є джерелом фінансування інвестиційних програм.

Запропоновано у процесі вдосконалення вітчизняного законодавства щодо місцевого управління сформувати інститут муніципального банкрутства, який би уможливив підтримку громад з причин фінансової чи управлінської неспроможності та відповідав би соціально-економічним умовам розвитку держави і суспільства.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, яке полягає у виявленні та теоретико-методологічному обґрунтуванні основних напрямів реформування системи місцевого управління в Україні з врахуванням практики зарубіжних держав. Апробація отриманих наукових результатів, їх використання у практиці доводять, що вихідна методологія, яка є основою дослідження, правильна, мета – досягнута, а гіпотеза підтвердилась. На підставі отриманих результатів сформульовані певні висновки та пропозиції.

1. Аналіз теоретико-методологічних напрацювань з означеної проблематики засвідчив, що інтерес до вивчення досвіду зарубіжних держав, зокрема у сфері місцевого самоврядування, дедалі зростає. Здебільшого увагу фахівців привертає вивчення механізму функціонування органів місцевого самоврядування в сучасних державах. Проте, органи місцевого самоврядування не поодинокі суб’єкти на певній території щодо надання послуг населенню, оскільки у більшості зарубіжних держав управління місцевими справами здійснюється також і через призначені з центру органи державної адміністрації на місцях, а відтак, взаємодіючи ці суб’єкти формують систему місцевого управління, яку на сьогодні досліджено не достатньо.

У зв’язку з необхідністю проведення низки реформ в Україні, актуалізуються історико-теоретичні та правові дослідження організації та функціонування місцевого самоврядування в зарубіжних державах, як елемента системи місцевого управління, проведені за допомогою компаративного аналізу.

2. Доведено, що понятійно-категорійному апарату з означеної проблематики властиве певне розмаїття сутності понять, семантичні розбіжності термінів, що аж ніяк не сприяє впорядкованості їх використання. З’ясовано, що значна кількість нормативно-правових актів та фахової літератури присвячена територіальній організації влади, у яких розкрито її інституційно-функціональні та інші аспекти, проте не містять її дефініції. Пропонується авторське визначення поняття “територіальна організація влади”.

Устрій суб’єктів влади в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи адміністративно-територіального рівня держави пропонується визначити як модель організації влади на місцях. Розроблено та запропоновано модель територіальної організації влади.

3. Аргументовано, що не менш спірним є сутність поняття “місцеве управління”, зміст якого вдосконалено. Узагальнюючи та систематизуючи результати досліджень, запропоновано поняття “система місцевого управління”. Запропоновано модель місцевого управління в Україні.

Трактуючи систему місцевого управління як частину системи територіальної організації влади, крізь призму означених елементів розглянуто моделі місцевого управління зарубіжних держав. На сьогодні виокремлено три основні системи місцевого управління: англосаксонська, континентальна та змішана, кожна з яких має свої особливості.

4. Різні інтерпретації сутності місцевого самоврядування на понятійному рівні є наслідком розрізнених за суттю концептуалізацій (підходів, теорій, концепцій, узагальнень, класифікацій), сформованих у процесі державотворення, що впливає не тільки на самі дефініції, але й пов’язаних із цим основні положення, завдання, принципи, функції відповідних інституцій, взаємовідносини з іншими суб’єктами тощо.

З’ясовано, що окремі положення основних теорій (громадівської, державницької та муніципального дуалізму) відображені у чинному законодавстві України у сфері місцевого самоврядування. Найпоширенішою з них, яка відображає правовий статус органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, є теорія муніципального дуалізму.

Висвітлено основні ознаки сучасного місцевого самоврядування зарубіжних держав: формується та діє від імені місцевого населення (в Україні – від імені та інтересах територіальних громад), територіальність, організаційно-правова та функціональна самостійність, рівень якої закріплено чинним законодавством кожної країни. Традиційно у країнах англосаксонської системи самостійність органів місцевого самоврядування є вищою та різноманітнішою у порівнянні з країнами континентальної системи.

5. Встановлено, що статус органів місцевого самоврядування в унітарних державах визначається центральною владою і закріплюється у конституції. У федеративних, здебільшого, це є виняткова компетенція суб’єктів федерації.

У конституціях зарубіжних держав визначено основи функціонування органів місцевого управління, проте, чітке визначення поняття сутності “місцеве управління” чи “місцеве самоврядування” відсутнє. Окрім того, в конституціях:

- перелічені основні адміністративно-територіальні одиниці, разом з тим закріплюється право створення відповідним законом інших, що дає змогу в умовах соціальних та економічних змін, швидко проводити суттєві реформи без внесення змін до конституції;

- немає деталізації, вичерпного переліку функцій місцевого самоврядування, як складової системи місцевого управління. Зазвичай, ці функції встановлюються відповідним законом;

- поширеним є положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування та прямо проголошується автономія, незалежність органів місцевого самоврядування, їх право захищати свої права в судовому порядку;

- прямо встановлюється право органів місцевого самоврядування самостійно запроваджувати місцеві податки як основне чи суттєве джерело наповнення місцевого бюджету;

- вказується наявність контролю за діяльністю органів місцевого управління, тобто, держава може втручатись в їх діяльність тільки за умови, що таке втручання необхідне для захисту законності та у спосіб, визначений законом.

Законодавство зарубіжних держав в різний спосіб регулює форми діяльності органів місцевого управління, залежно від статусу, що впливає на спосіб формування, обсяг функцій та повноважень, порядок прийняття рішень.

6. Досліджено систему адміністративно-територіального устрою зарубіжних держав, яка здебільшого є дво- та трирівневою. Окрім того, з огляду на історичні, соціальні та територіальні особливості країни, можуть утворюватися адміністративно-територіальні одиниці з особливим