ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
Інститут законодавства Верховної Ради України
Майданник Олена Олексіївна
УДК: 342.53 (447)
Теоретичні проблеми контрольної функції парламенту України
Спеціальність 12.00.02 –конституційне право
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук
Київ – 2008
Дисертацією є рукопис.
Дисертаційна робота виконана на кафедрі конституційного права та правознавства Національного аграрного університету Кабінету Міністрів України.
Науковий консультант
доктор юридичних наук, професор,
чл-кор. НАН України Погорілко Віктор Федорович,
завідуючий відділом конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України (м. Київ).
Офіційні опоненти
доктор юридичних наук, професор
Сіренко Василь Федорович,
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, головний науковий співробітник (м. Київ).
доктор юридичних наук, професор
Мурашин Олександр Геннадійович,
Навчально-науковий інститут підготовки управлінського персоналу ОВС Академії управління МВС України (м. Київ),
професор кафедри адміністративного права та організації адміністративної діяльності.
доктор юридичних наук, професор
Колодій Анатолій Миколайович,
Київський національний університет внутрішніх справ,
начальник кафедри конституційного права (м. Київ).
Захист відбудеться “_12_” __червня_ 2008 р. о _12.00_ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.
Автореферат розісланий “_10_” __травня__ 2008 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради О. М. Биков.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. В процесі побудови демократичної, соціальної, правової держави, формування громадянського суспільства в нашій країні все більше зростає роль Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу, і не лише з точки зору її пріоритетної законодавчої діяльності, а й здійснення інших функцій, зокрема установчої та функції парламентського контролю. Це особливо помітно у сучасний період, коли внаслідок здійснення конституційної реформи, глибинних політичних перетворень, в Україні відбуваються докорінні зміни у зв’язку з процесами її трансформації з президентсько-парламентської у парламентсько-президентську республіку, що суттєво позначається на підвищенні статусу Верховної Ради України, зростанні її владних повноважень у державному механізмі, активності і результативності здійснення функцій, покладених на неї Конституцією України. Серед них особливого значення набуває функція парламентського контролю. Зазначена обставина насамперед пов’язана із тим, що наша держава рішуче відмовилася від минулих командно-адміністративних методів державного керівництва і взяла курс на наближення його до сучасних форм і методів діяльності, притаманних демократичним державам світу.
В цих умовах Верховна Рада України, як найбільш значущий центр у соціально-політичному житті країни, зазнала кардинальних організаційних і функціональних змін, починаючи з її формування шляхом запровадження пропорційної виборчої системи, її структурних перетворень (фракції, коаліція депутатських фракцій, опозиція тощо), зростання відповідальності політичних партій, що представлені у парламенті, за виконання його функцій, в тому числі і функції парламентського контролю. Зазначені положення знайшли своє закріплення у змінах до Конституції України та у прийнятому 16 березня 2006 р. Новому Регламенті Верховної Ради України, в VІ-ому розділі якого регламентуються питання, пов’язані із здійсненням Верховною Радою України контрольної функції.
Контроль, що здійснюється парламентом, як представницьким органом народу України, маючи провідне значення, відіграє все більш вагому роль у реалізації встановленого в Конституції України (ст.3) принципу відповідальності держави перед людиною і суспільством за свою діяльність. Він набуває все більшого значення також і як невід’ємна складова механізму стримувань і противаг у діяльності владних органів Української держави.
Розвиток державного механізму України, забезпечення режиму законності у всіх сферах суспільного і державного життя потребує, поряд із здійсненням інших заходів, вдосконалення системи державного контролю взагалі та парламентського контролю, як його невід’ємної складової, стосовно неухильного виконання Конституції і законів України. Динаміка зазначених процесів потребує наукового осмислення, пошуку і розробки ефективних механізмів здійснення парламентом контрольної функції, науково-теоретичного обґрунтування та впровадження дійових засобів її реалізації, законодавчого оформлення цієї функції парламенту. Це обумовлює актуальність теми дослідження, її теоретичне та практичне значення.
Контрольна функція Верховної Ради України є досить широкою за напрямами її здійснення і дуже розмаїтою за формами реалізації. В Україні існує розгалужена система суб'єктів парламентського контролю: парламентські комітети, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, та ін. Проте, практична реалізація парламентом контрольної функції не відзначається високою ефективністю. Дослідження показало, що причинами зазначеного є: недостатність системних вітчизняних досліджень з проблем теорії парламентського контролю; те, що процес формування контрольної функції парламенту ще не можна визнати завершеним; відсутність достатнього досвіду та напрацьованої практики контрольної діяльності парламенту України в нових соціально-економічних та політичних умовах; невирішеність багатьох проблем, що пов'язані із недосконалістю законодавчої регламентації цієї функції парламенту; недостатнє використання існуючими організаційними структурами парламенту своїх контрольних повноважень.
Необхідно особливо підкреслити, що у вітчизняній науці конституційного права не існувало системного, комплексного дослідження з проблем теорії парламентського контролю, залишалися не розробленими фундаментальні основи теорії контрольної функції парламенту.
Таким чином, необхідність науково-теоретичної розробки питань контрольної функції Верховної Ради України зумовлена:
- недостатністю системних вітчизняних досліджень з проблем теорії парламентського контролю;
- відсутністю науково-обґрунтованої фундаментальної теорії парламентського контролю;
- потребами юридичної практики і завданням розвитку законодавства.
В Україні науковому дослідженню проблем парламентського контролю тривалий час не приділялося належної уваги. Відсутність за радянських часів монографічних досліджень із зазначених питань обумовлювалася рядом політичних, правових й ідеологічних причин. Визначальне значення серед них мав встановлений державний лад, при якому не визнавалося ні принципу поділу влади, ні інших демократичних інститутів парламентаризму. Лише при дослідженні загальних питань політичних систем зарубіжних країн, сутності їх державності, форм і методів державного керівництва суспільством аналізувалися окремі аспекти питань парламентаризму. Значна увага дослідженню зазначених питань була приділена у роботах таких вчених як Баглай М.В., Бельсон Я.М., Гурвіч Г.С., Денисов А.І., Крилов Б.С., Крилова Н.С., Левін І.Д., Маклаков В. В., Марченко М.Н., Мішин А.О., Орзіх М.П., Стародубський Б.А., Топорнін Б.М., Туманов В.А.,Слива А.Я., Ентін Л.М., Юдін Ю.А. та інші.
За радянських часів, у різні роки і у різних аспектах, із загальнотеоретичних та історичних позицій досліджувалася проблема державного контролю як різновид соціального контролю і як одна з функцій державного управління. Значна увага дослідженню питань державного контролю була приділена у роботах В. Г. Афанасьєва, І. Л. Бачило, Д. М. Бахраха, В. М. Горшеньова, Б. М. Лазарєва, Л. Л. Потарикіної, Г. X. Попова, В. П. Портнова, Н. Г. Саліщевої, Б. В.Смірнова, С. С. Студенікіна, М. С. Студенікіної, М. С. Смиртюкова, Ю. О. Тихомирова, В. Є. Чіркіна, К. В. Шоріної, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольської та інших авторів.
Окремі питання та сфери державного контролю тією чи іншою мірою досліджували у своїх працях вчені: В. Б. Авер'янов, Л. Р. Біла, Д. А. Бекерська, Л. К. Воронова, Є. В. Додін, Ю. П. Битяк, А. С. Васильєв, І. П. Голосніченко, С. В. Ківалов, Р. А. Калюжний, Л. В. Коваль, Є. Б. Кубко, Н. Р. Малишева, В. Ф. Опришко, І. М. Пахомов, П. М. Рабінович, А. О. Селіванов, М. Ф. Селівон, В. І. Семчик, В. Ф. Сіренко, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, Л. К. Царьова та інші.
Із розвитком демократичних процесів в нашому суспільстві та утвердженні України суверенною державою дослідженню окремих аспектів проблем вітчизняного парламентаризму з позицій досягнень світової теорії та практики присвятили фундаментальні праці такі вітчизняні вчені, як: О. Ф. Андрійко, Ю. Г. Барабаш, А. З. Георгіца, В. Журавський, О. Л. Копиленко, М. І. Козюбра, А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, В. І. Курило, Л. Т. Кривенко, О. В. Майданник, М. І. Мироненко, Г. О. Мурашин, О. Г. Мурашин, Є. В. Назаренко, В. Ф. Опришко, В. Ф. Погорілко, П. М. Рабинович, В. І. Селиванов, Є. А. Тихонова, Ю. М. Тодика, В. Л. Чубарєв, В. О. Шамрай, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, Л. П. Юзьков та інші.
Слід відмітити, що в юридичній науці до цього часу серед вчених немає єдності у поглядах стосовно обсягу необхідних повноважень Верховної Ради України у сфері парламентського контролю, щодо напрямів, форм, методів його здійснення, а також щодо багатьох інших аспектів реалізації парламентом цієї функції, мають місце певні термінологічні і лінгвістичні розходження у визначені одних і тих же понять, а також різні філософські погляди щодо меж застосування спеціальних методологічних засобів у науковому дослідженні правових проблем парламентського контролю. В теоретичних дослідженнях існують різні погляди щодо визначення поняття "парламентаризм", стосовно виявлення співвідношення між формою правління та парламентаризмом, щодо основних тенденцій розвитку і вдосконалення парламентського контролю в Україні та інші. У сучасній вітчизняній науці конституційного права відсутні дослідження проблем основних напрямів парламентського контролю, форм і методів реалізації парламентом контрольної функції, правозастосовчого процесу реалізації Верховною Радою України функції парламентського контролю та ін.
Все зазначене дає підстави акцентувати увагу на тому, що необхідність і важливість дослідження проблем контрольної функції парламенту, у першу чергу, обумовлюється відсутністю фундаментальної теорії парламентського контролю, відсутністю в науці єдиного системного та комплексного дослідження питань названої проблеми.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного аграрного університету у межах Державної науково-технічної програми „Ринкова трансформація аграрної сфери економіки України” та в контексті проведення в нашій державі конституційної реформи. Тема дисертації безпосередньо пов’язана з окремими управлінськими аспектами наукової теми „Формування ринкового механізму в аграрному секторі АПК” (номер державної реєстрації 0199U002510) та конституційними аспектами НДР „Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241).
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, що б на основі аналізу чинного законодавства, наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду у сфері діяльності парламенту по здійсненню контрольної функції, провести наукове дослідження проблем теорії контрольної функції Верховної Ради України, виявити стан і визначити закономірності, тенденції розвитку функції парламентського контролю в Україні, її організаційного та правового забезпечення, розробити пропозиції щодо підвищення ефективності і результативності здійснення Верховною Радою своїх конституційних контрольних повноважень. Отже, метою дослідження є розробка основ теорії контрольної функції Верховної Ради, розвиток методологічних та організаційно-правових аспектів реалізації Українським парламентом контрольної функції, а також розробка науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері парламентського контролю.
Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням наступних завдань:
- проаналізувати співвідношення парламентського контролю з іншими видами державного контролю в Україні;
- визначити зміст, характерні ознаки та складові функції парламентського контролю;
- сформулювати загально-теоретичні визначення понять: "функція парламентського контролю", "напрями парламентського контролю", "форма парламентського контролю", "метод парламентського контролю", "правовідносини із здійснення парламентського контролю";
- визначити систему напрямів парламентського контролю в Україні, виявити серед них основні, провести їх аналіз;
- визначити й проаналізувати форми та методи реалізації Верховною Радою України контрольної функції;
- визначити основні конституційні принципи здійснення парламентом України контрольної функції;
- проаналізувати проблеми правового забезпечення функції парламентського контролю в Україні;
- дослідити правозастосовчий процес реалізації парламентом України функції контролю;
- виявити й проаналізувати особливості правовідносин з парламентського контролю;
- визначити й проаналізувати місце парламентського контролю в системі функцій Верховної Ради, його роль у діяльності парламенту та інших органів державної влади;
- проаналізувати стан і перспективи розвитку парламентського контролю в Україні;
- розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення організаційного та правового забезпечення функції парламентського контролю в Україні.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв’язку із реалізацією функцій та повноважень парламенту України.
Предметом дослідження є парламентський контроль як функція Верховної Ради України, вітчизняна нормативна база, що становить правову основу здійснення парламентського контролю.
Методи дослідження. В дисертаційному дослідженні застосовані загальнонаукові прийоми досліджень, основним серед яких є діалектичний метод пізнання державно-правових явищ та сукупність спеціальних методів.
Основним методом, який використовувався при здійсненні дисертаційного дослідження є загальнонауковий діалектичний метод пізнання державно-правових явищ, який дав змогу дослідити інститут парламентського контролю в Україні у динаміці його становлення і розвитку, взаємозв'язку цього інституту з іншими елементами держави і суспільства, забезпечив можливість проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування відносно здійснення Верховною Радою України функції парламентського контролю.
Всебічний розгляд і дослідження питань теорії контрольної функції парламенту України обумовило необхідність застосування також таких загальнонаукових та спеціальних наукових методів, як історико-правовий, формально-логічний, системно-структурний, функціональний, формально-юридичний, порівняльно-правовий, методи моделювання і прогнозування, метод тлумачення норм, статистичний та інші методи дослідження.
Застосування історико-правового методу дало можливість дослідити еволюцію контрольної функції парламенту, процес її становлення і розвитку в діяльності Верховної Ради України, розвиток законодавства та практики реалізації парламентського контролю в нашій державі на різних історичних етапах.
Метод порівняльно-правового аналізу застосовувався при дослідженні законодавчого регулювання та досвіду реалізації парламентського контролю у зарубіжних країнах.
У дослідженні широко використовувалися методи системного та структурно-функціонального аналізу, формально-логічний та формально-юридичний методи. Із застосуванням системного методу в роботі досліджувалася природа функції парламентського контролю у взаємозв'язку із правовою системою України та правовими системами тих чи інших зарубіжних країн, існуючими формами державного правління, системами органів державної влади. Завдяки застосуванню формально-логічного методу досліджувалася організація діяльності Верховної Ради України по реалізації функції парламентського контролю з точки зору її відповідності законам формальної логіки, закономірностям людського мислення. Застосування в роботі формально-юридичного методу дало змогу дослідити організацію діяльності парламенту України по здійсненню функції парламентського контролю з точки зору її відповідності праву через призму юридичних категорій.
Через використання методів моделювання і прогнозування, у дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі парламентського контролю в Україні, організаційно-правових форм здійснення Верховною Радою України контрольної функції.
Використання методу тлумачення норм дало можливість з'ясовувати та роз'яснювати зміст правових норм, що регламентують повноваження Верховної Ради України з парламентського контролю, а статистичного методу – здійснити аналіз закономірностей діяльності парламенту України по здійсненню функції парламентського контролю шляхом оцінки показників його роботи.
Застосування названих та інших методів наукового пізнання гарантувало об'єктивність і достовірність дослідження питань теорії контрольної функції парламенту України, досягнення поставлених у дисертації цілей та розв'язання визначених у ній завдань.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше в вітчизняній науці на монографічному рівні проведено дослідження, в якому поєднується аналіз теоретичних положень із практичним досвідом функціонування інституту парламентського контролю в Україні, здійснено дослідження проблем контрольної функції Верховної Ради України на основі аналізу вітчизняного законодавства, що прийнято за останні роки, та практики його за-стосування, аналізу зазначених питань в історичному аспекті у зв'язку із розвитком наукової конституційної думки і законодавства щодо контрольної функції парламенту України. На відміну від попередніх досліджень проблем парламентських функцій, в роботі основну увагу приділено розробці основоположних питань теорії контрольної функції парламенту України. Комплексність підходу при проведенні дослідження знайшла свій прояв в аналізі причин і факторів, що сприяли формуванню, становленню і розвитку цієї парламентської функції в Україні, у розкритті впливу форми правління, національної правової системи, конституційних звичаїв, історичних традицій на визначення організаційно-правових форм, через які здійснюється функція парламентського контролю. В результаті проведених досліджень в роботі сформульовано наукові основи парламентського контролю в Україні, розроблені питання теорії контрольної функції парламенту, як складової теорії парламентаризму, визначено концептуальні підходи, форми і засоби подолання існуючих недоліків у реалізації парламентом України контрольної функції.
Внаслідок проведених наукових досліджень одержано ряд результатів, які мають наукову новизну:
·
вперше здійснено комплексний аналіз парламентського контролю, як одного із видів діяльності парламенту щодо забезпечення законності у сфері функціонування органів державної влади, в результаті якого доведено, що парламентський контроль виступає провідним видом контролю в системі державного контролю в Україні. Зазначене місце парламентського контролю обумовлене, передовсім тим, що існування названого виду державного контролю випливає із самого права народу, як першоджерела влади, на здійснення контролю за функціонуванням органів і структур, через які здійснюється державна влада, статусом парламенту, як представницького і єдиного органу законодавчої влади, що формується і уповноважується на здійснення державної влади безпосередньо Українським народом;
·
На основі розгляду й аналізу понять "функції держави", "функції органів державної влади", виходячи із визначених характерних ознак й елементів функції парламентського контролю, запропоновано авторське визначення поняття “функція парламентського контролю”: Функція парламентського контролю – це одна із основних функцій Верховної Ради України, що охоплює всі напрями і види її контрольної діяльності, реалізується у визначених Конституцією та законами України межах і проявляється у здійсненні парламентом юридично значимих діянь, спрямованих на визначення ступеню відповідності діяльності та правових актів підконтрольних суб'єктів законам України, шляхом виявлення, отримання, аналізу, узагальнення отриманих даних, інформації з питань контролю, її оцінки на основі співставлення із приписами закону, та, при виявленні порушень, – застосуванні встановлених у законодавстві санкцій та інших заходів впливу щодо усунення виявлених порушень та запобігання їх у майбутньому;
·
визначено комплекс основних ознак функції парламентського контролю, до яких, зокрема, належать: - здійснення парламентського контролю у чітко визначених Конституцією і законами України межах; - спрямованість на виявлення та збір інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів з метою встановлення ступеню її відповідності приписам законів; - обов'язковість узагальнення й аналіз отриманої інформації; - обов'язковість об’єктивної оцінки отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів; - спрямованість на вжиття визначених законами України заходів щодо усунення виявлених порушень, допущених підконтрольними суб'єктами та притягнення винних у порушенні до відповідальності; - спрямованість на розробку заходів щодо запобігання у майбутньому допущенню порушень законів України та ін.;
·
сформульована концепція основних напрямів контрольної діяльності парламенту України. Запропоноване авторське визначення поняття "основні напрями парламентського контролю": Основні напрями парламентського контролю в Україні – це напрями контрольної діяльності Верховної Ради України, які обумовлені соціальним призначенням даного органу та відповідають основним сферам його суспільної і державної діяльності.
·
визначено систему напрямів парламентського контролю в Україні, складовими якої, зокрема, є: - контроль за виконанням законів України та інших нормативно-правових актів, що прийняті парламентом; - контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; - контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням, за виконанням Державного бюджету України; - контроль за використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; - внутріпарламентський контроль за діяльністю народних депутатів України, органів та структурних підрозділів Верховної Ради України щодо здійснення ними своїх повноважень та ін. На основі аналізу положень Конституції та законів України з питань парламентського контролю, діяльності Верховної Ради України та зарубіжних парламентів по здійсненню контрольної функції зроблено висновок про існування серед всіх напрямів контрольної діяльності парламенту України, приоритетних, основних, до яких належать: - контроль за виконанням прийнятих парламентом законів України та інших нормативно-правових актів; - контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина; - контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України; - контроль за виконанням Державного бюджету України, надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням;
·
визначено, що основними видами діяльності парламенту України по здійсненню контрольної функції, зокрема є: а) планування контрольної діяльності парламенту; б) виявлення, отримання даних, інформації щодо процесів, які відбуваються у різних сферах суспільного і державного життя, стосовно діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів; в) аналіз отриманої інформації; г) співставлення отриманої інформації, даних щодо діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинних законів та її оцінка;
·
визначені й проаналізовані основні конституційні принципи здійснення парламентського контролю. Доведено існування тісних взаємних зв’язків між принципами парламентського контролю, загально-правовими принципами та основними принципами діяльності парламенту;
·
доведено, що норми законодавства України, які регулюють питання діяльності парламенту України по здійсненню функції контролю, утворюють новий правовий інститут – інститут парламентського контролю, який, в свою чергу, є підінститутом досить нового конституційно-правового інституту – інституту парламентського права;
·
розроблено теоретико-методологічні питання правозастосовчого процесу реалізації українським парламентом контрольної функції. Проаналізована структура правовідносин із здійснення парламентського контролю, визначено систему та види суб'єктів, уповноважених на здійснення парламентського контролю, підконтрольних парламентові суб'єктів, уточнено визначення об'єкту парламентського контролю;
зроблено висновок, що правозастосовчий процес реалізації Верховною Радою України контрольної функції відбувається через визначені процедури, в межах відповідних стадій;
·
доведено, що оскільки процес застосування компетентними суб’єктами із здійснення парламентського контролю свого права на контрольну діяльність урегульований процесуальними нормами і спрямований на реалізацію норм матеріального права ,контрольну діяльність парламенту слід розглядати як різновид юридичного процесу;
·
запропоновано визначити діяльність по здійсненню парламентського контролю парламентським контрольним процесом , оскільки вона зумовлена єдиними завданнями і метою щодо здійснення парламентського контролю, а отже - тісним взаємним зв'язком між всіма діями, які здійснюються при реалізації Верховною Радою України контрольної функції;
·
розроблено теоретичні питання щодо стадій парламентського контрольного процесу. Обґрунтовано висновок про наявність в межах названого процесу семи стадій, зокрема: - стадія планування та прогнозування контрольної діяльності парламенту; - стадія встановлення фактичного стану справ на основі перевірки діяльності підконтрольних суб'єктів; - стадія отримання даних, інформації стосовно діяльності підконтрольних суб'єктів; - стадія аналізу встановленого реального стану справ, отриманої інформації щодо діяльності підконтрольних суб'єктів та співставлення їх із приписами чинного законодавства та ін.;
·
сформульована концепція форм парламентського контролю в Україні. Запропоноване авторське визначення поняття "форма парламентського контролю": Форма парламентського контролю – це зовнішній прояв змісту контрольної діяльності парламенту в його конкретних контрольних діях, обумовлений повноваженнями парламенту, які встановлені в Конституції і законах України, що визначають порядок контрольної діяльності парламенту та юридичні її наслідки. Визначено й проаналізовано основні форми парламентського контролю в Україні, питання щодо співвідношення між ними;
·
на основі порівняльного аналізу таких форм парламентського контролю, як депутатський запит та інтерпеляція доведено, що немає переконливих підстав для їхнього ототожнювання, оскільки за всіма основними ознаками, окрім можливості звернення до членів уряду, інтерпеляція не відповідає критеріям депутатського запиту;
·
визначені й охарактеризовані основні методи здійснення парламентського контролю. Запропоноване авторське визначення поняття "метод парламентського контролю": Метод парламентського контролю – це обумовлений метою контролю засіб практичної реалізації завдань парламенту, прийом, спосіб здійснення парламентом, його органами, структурними підрозділами та парламентаріями повноважень, що охоплюються контрольною функцією парламенту;
·
в результаті аналізу ролі і значення функції парламентського контролю у здійсненні інших парламентських функцій доведено, що парламентський контроль, виступаючи у якості самостійної функції Верховної Ради України, в той же час може бути складовою частиною і способом здійснення інших функцій парламенту;
·
подальшого розвитку дістало положення про те, що контроль є закономірною та невід'ємною функцією парламенту. Роль цієї функції, як невід’ємного елементу механізму стримувань і противаг у діяльності органів державної влади, як засобу, що забезпечує утвердження принципу верховенства права у життєдіяльності українського суспільства і держави, неухильно зростає;
·
зроблено висновок про недосконалість нормативного регулювання функції парламентського контролю в Україні та обґрунтовано пропозицію щодо способів його вдосконалення, зокрема, шляхом прийняття Закону України "Про парламентський контроль в Україні", в якому слід визначити поняття парламентського контролю, принципи реалізації Верховною Радою України контрольної функції, напрями парламентського контролю в Україні, організаційно-правові форми, у яких здійснюється парламентський контроль в Україні тощо;
·
обґрунтовані пропозиції щодо внесення змін до законів України: "Про комітети Верховної Ради України", "Про Рахункову палату", "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", щодо питань парламентського контролю, запропонована авторська редакція проектів окремих їх статей.
Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні проблем та полягає у можливості застосування його результатів: - при реалізації Концепції державно-правової реформи в Україні, особливо – парламентської реформи, зокрема в частині, де мова йде про парламентський контроль; - при вдосконаленні чинного законодавства України у частині, що стосується питань парламентського контролю; - при розробці законопроекту "Про парламентський контроль в Україні", при вдосконаленні положень Регламенту Верховної Ради України та інших законодавчих актів з питань парламентського контролю.
Практичне значення дисертаційного дослідження також полягає в тому, що його основні положення можуть бути використані в роботі суб'єктів парламентського контролю.
Матеріали дисертаційного дослідження впроваджені при викладанні навчальної дисципліни "Конституційне право України" на юридичному факультеті Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства у Національному аграрному університеті (акт впровадження від 27.12.2006 р. №71); при викладанні навчальної дисципліни "Конституційне право України" на юридичному факультеті Білоцерківського державного аграрного університету (акт впровадження від 20.12.2007 р. № 4 ); при викладанні навчальної дисципліни "Конституційне право України" на юридичному факультеті Сумського Національного аграрного університету (акт впровадження від 21.12.2007 р. № 4).
Теоретичні розробки, викладені у дисертації, можуть застосовуватися у науково-дослідній роботі, в навчальному процесі, при розробці навчальних планів і програм з конституційного права України, конституційно-проце-суального права, парламентського права на юридичних факультетах та правознавчих відділеннях вищих навчальних закладів, вони можуть використовуватися аспірантами та студентами при підготовці наукових робіт.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійним науковим дослідженням. У ній не використані ідеї, що належать співавторам наукових публікацій ( №№ 22, 23, 25, 27, 31, 34, 37 за списком опублікованих автором праць за темою дисертації). У процесі роботи над дисертацією автором досліджувалися й аналізувалися вітчизняне та зарубіжне законодавство з питань парламентської діяльності та здійснення парламентського контролю, спеціальна наукова література з досліджуваних питань, практика діяльності Верховної Ради України у сфері парламентського контролю. Науковий аналіз досліджених матеріалів дав можливість автору сформулювати ряд теоретичних висновків і розробити пропозиції, що носять самостійний, творчий характер.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на науково-практичній конференції "Концепція розвитку законодавства України", Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ – 1996; на науково-практичній конференції "Державно-правова реформа в Україні", Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ – 1997; науково-практичній конференції "Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним правом", Інститут законодавства Верховної ради України, Київ – 1998; на міжнародній науковій конференції "Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем" 17-20 жовтня 2000 р. Національна Академія Наук України. Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, Київ – 2000; на міжнародній науково-практичній конференції "Парламентаризм в Україні: теорія та практика", Верховна Рада України, Інститут законодавства, Київ – 2001; на міжнародній науково-теоретичній конференції, присвяченій 80-річчю д.ю.н., проф. акад. АпрН України В.З.Янчука. – Київ, 26-27 травня 2005р. НАУ, Київ – 2005; на студентсько-аспірантській науково-практичній конференції НАУ 22 лютого 2006 р. НАУ, Київ – 2006; на міжнародній науково-теоретичній конференції, присвяченій 5-річчю створення юридичного факультету Національного аграрного університету. – Київ, 17-18 листопада 2006р. НАУ, Київ – 2006; на науково-практичній конференції молодих науковців НАУ. – Київ, 17 березня 2007 р. НАУ, Київ – 2007.
Результати дослідження обговорювалися на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, на міжкафедральному семінарі юридичного факультету ННІ Земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету.
Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено в монографії "Парламентський контроль в Україні" (20 ум. друк. арк., видано у НПУ ім. М.П.Драгоманова, 2004 р.) та в 44 публікаціях, 22 з яких у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.
Структура та обсяг роботи. У відповідності до мети та завдань дослідження дисертація складається із вступу, чотирьох розділів, які містять шістнадцять (п’ять, два, шість і три відповідно) підрозділів, висновків, списку використаної літератури, додатків. Повний обсяг дисертації становить 632 сторінки, список використаних джерел – 48 сторінок ( 437 найменувань), додатки – 6 сторінок.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У вступі обґрунтовується актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета і завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; охарактеризовані методи дослідження, визначається наукова новизна і практичне значення дисертації; наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження.
Перший розділ – “Загальна теорія контрольної функції Верховної Ради України – містить 5 підрозділів.
У підрозділі 1.1. "Поняття контрольної функції Верховної Ради України – парламенту" виходячи із того, що у сучасній правовій науці дослідження функцій органів державної влади здійснюється у взаємозв'язку із розглядом функцій держави (В. Ф. Погорілко, М. В. Тесленко, Н. В. Черноголовкін та ін.), визначення поняття "функція парламентського контролю" здійснювалося здобувачем на основі розгляду питань щодо змісту понять "функції держави", "функції Верховної Ради України", з'ясування співвідношення між цими поняттями. Їх аналіз показав, що первинним, вихідним для понять "функції органів державної влади", "функції Верховної Ради України", "функція парламентського контролю" є поняття "функції держави".
Контрольна функція парламенту є надзвичайно розмаїтою за своїм змістом і формами. У ст. 85 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України реалізує контрольну функцію у межах, що визначені Конституцією та законом. Вона здійснює контрольні повноваження безпосередньо, через народних депутатів, через органи та структурні утворення парламенту, за допомогою різних форм і методів здійснення контролю. Парламентський контроль здійснюється виключно щодо діяльності органів та посадових осіб, стосовно яких парламент уповноважений здійснювати контрольну функцію.
Наявність у парламенту контрольної функції, чітко законодавчо визначеного необхідного і достатнього обсягу контрольних повноважень, забезпечення ефективного здійснення парламентом функції контролю є, поряд із іншими чинниками, неодмінною умовою забезпечення реальності парламентаризму. Водночас це є важливим фактором у реалізації конституційних принципів верховенства права та відповідальності держави перед людиною і суспільством за свою діяльність. Особливо підкреслюється, що характерною рисою для парламентів і сучасного парламентаризму є не лише здійснення контролю за діяльністю уряду. Наявність контрольних повноважень у парламенту стосовно діяльності виконавчої влади, інших владних структур не суперечить, а навпаки, випливає із суті принципу поділу влади. Теорія і практика свідчать, що парламентський контроль виступає важливим засобом, що запобігає безвідповідальній діяльності органів виконавчої влади, глави держави та інших владних установ. Таким чином, парламентський контроль становить важливий елемент механізму стримувань і противаг у взаємодії із різними гілками влади, що забезпечує найбільш оптимальну побудову державного механізму країни і ефективну його діяльність.
Аналіз запропонованих у науці конституційного права різноманітних визначень поняття "функція парламентського контролю" показав, що сьогодні існують різні підходи щодо визначення названого поняття, немає єдиної точки зору у питанні стосовно основних характерних рис парламентського контролю. Зокрема, у запропонованих визначеннях названого поняття, має місце не досить чітке відображення такого елементу складу правовідносин з парламентського контролю, як об'єкт, тобто наслідки діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів Журавський В. С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму: Автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.01; . — О., 2001. – С.8.. Висловлюється думка, що парламентський контроль – це одна з функцій парламенту у здійсненні повноважень контролю за виконавчою владою, насамперед урядом Юридична енциклопедія. – К.: Вид-во ”Українська енциклопедія” ім. М. П. Бажана, 2001. – Т. 3. – С. 324..
Однак, проведений у дисертації аналіз змісту статей 85, 86, 98, 101 та ін. Конституції України показав, що Верховна Рада України вправі здійснювати парламентський контроль не лише щодо органів та посадових осіб виконавчої влади. Цей вид контролю у рівній мірі може застосовуватися, як до органів і посадових осіб виконавчої влади, так і до органів інших гілок влади, до структур парламенту, до інших суб'єктів, що визначені у законодавстві. Таким чином, не можна визнати безспірним визначення парламентського контролю як такого, який здійснюється лише за діяльністю виконавчої влади.
Зміст контрольної функції Верховної Ради України, як будь-яких функцій різних органів державної влади, обумовлений і визначається насамперед основними напрямами та видами контрольної діяльності парламенту. Напрями контрольної діяльності Верховної Ради опосередковують насамперед зміст контрольної діяльності, а види – форми, способи такої її діяльності.
Проведений аналіз дав підстави для висновку, що сутність реалізації парламентом контрольної функції полягає, насамперед, у: – виявленні об'єктивної і достовірної інформації щодо ситуації у підконтрольній йому сфері життєдіяльності суспільства і держави; – у проведенні аналізу отриманої інформації; – у її співставленні із приписами законодавства та, на цій основі, – у оцінці такої інформації і, у випадках встановлення порушень законодавства з боку підконтрольних суб'єктів – у вжитті заходів щодо усунення виявлених порушень. Виявлення й аналіз спрямованості контрольної діяльності українського парламенту дало можливість здобувачеві визначити види реалізації ним контрольної функції, до яких належать: а) планування контрольної діяльності парламенту; б) виявлення, отримання інформації щодо процесів, які відбуваються у різних сферах суспільного і державного життя, стосовно діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів; в) аналіз отриманої інформації; г) співставлення отриманої інформації, даних щодо діяльності підконтрольних парламентові суб'єктів із приписами чинних законів та її оцінка; д) встановлення невідповідності, порушень, відхилень від вимог законодавства з боку підконтрольних суб'єктів; е) висування вимог та пропозицій щодо усунення допущених порушень та недоліків у діяльності підконтрольних суб'єктів; ж) вдосконалення законів та розробка заходів, що мають запобігати у майбутньому допущенню аналогічних порушень.
Контрольна діяльність парламенту, як показало дослідження, виступає водночас і у якості правоохоронної діяльності, про що свідчить спрямованість контрольної діяльності парламенту на виявлення і припинення неправомірних дій фізичних і юридичних осіб, застосування до порушників заходів державного впливу.
Базуючись на понятті й виявлених основних ознаках функцій Верховної Ради України, виходячи із визначених характерних ознак й елементів функції парламентського контролю та спираючись на загальне розуміння контролю як певної цілеспрямованої, свідомої діяльності, запропоноване авторське визначення поняття "функція парламентського контролю".
У підрозділі 1.2. "Конституційні основи контрольної функції парламенту України" зазначається, що реалізація Верховною Радою України функції парламентського контролю здійснюється на основі передбачених у законодавстві принципів. Принципи парламентського контролю являють собою своєрідні орієнтири у контрольної діяльності парламенту. Принципи, що лежать в основі здійснення Верховною Радою функції парламентського контролю - це ті основні конституційні засади, які покладені в основу контрольної діяльності українського парламенту. На базі аналізу положень конституційного законодавства України у дисертації визначені наступні основні принципи, на основі яких здійснюється парламентський контроль в Україні: - принцип безпосереднього здійснення парламентом контрольної функції; - принцип системності парламентського контролю; - принцип обов'язковості парламентського контролю; - принцип звітності перед парламентом органів, що уповноважені на здійснення парламентського контролю; - принцип парламентської відповідальності уряду; - принцип забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина; - принцип контролю при вирішенні кадрових питань.
Як показав проведений аналіз, зміст, характерні ознаки та особливості принципів парламентського контролю розкриваються у взаємодії із загально-правовими конституційними принципами та із основними принципами діяльності парламенту. Тому при їх розгляді автор дисертаційного дослідження виходила із того, що названі принципи не можуть існувати відокремлено один від одного, всі вони перебувають у тісному зв'язку, взаємообумовлені і взаємодоповнюють один одного, а їх реалізація здійснюється у взаємодії.
У підрозділі 1.3. "Правове регулювання парламентського контролю в Україні" встановлено, що суспільні відносини, що виникають у зв’язку із здійсненням українським парламентом функції контролю, регулюються відповідними нормами законодавства України, які утворюють цілісну систему взаємопов'язаних між собою норм конституційного права. У своїй сукупності норми цих законодавчих актів, як показав їх аналіз, утворюють окремий новий конституційно-правовий інститут - інститут парламентського контролю, який становить правову основу реалізації парламентом однієї із основних його функцій – функції контролю. Виходячи із того, що норми інституту парламентського контролю регламентують діяльність Верховної Ради України по здійсненню нею однієї із основних її функцій – функції парламентського контролю, названий правовий інститут слід вважати підінститутом інституту парламентського права, невід'ємною складовою названого інституту конституційного права поряд із іншими його підінститутами.
Аналіз конституційного законодавства, що регулює діяльність Верховної Ради України у сфері парламентського контролю показав, що конституційна й законодавча регламентація контрольних повноважень парламенту України вимагає подальшого розвитку й вдосконалення. Проведене дослідження показує, що у порівнянні із правовими основами інституту законодавчої діяльності, які є досить детально
