НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Набока Людмила Віталіївна

УДК 352.071

СТРУКТУРНО-ФУНКЦІОНАЛЬНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ ВІДНОСИН

НА ТЕРИТОРІАЛЬНОМУ РІВНІ

Спеціальність 25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Харків – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник – | кандидат економічних наук, доцент

МЕЛЬТЮХОВА Надія Миколаївна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління та менеджменту

Офіційні опоненти: | доктор наук з державного управління, професор

ГОЛУБЬ Валерія Володимирівна,

Національна академія державного управління при Президентові України, заступник директора Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів;

кандидат соціологічних наук, доцент

МИХАЙЛЬОВА Катерина Геннадіївна,

Харківський гуманітарний університет

“Народна українська академія”,

завідувач кафедри соціології

Захист відбудеться 23 травня 2008 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1-й поверх).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий “18” квітня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова незалежної, демократичної правової Української держави супроводжується інтенсивними перетвореннями в соціально-економічній, політичній сферах, трансформацією соціальних відносин, внаслідок чого істотно змінюється роль інститутів держави та їх функції. Це вимагає вдосконалення системи державного управління: впорядкування й розвитку територіального управління, перерозподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розробки науково обґрунтованого методичного забезпечення їх діяльності. Важливим елементом системи державного управління є структура, раціональна побудова якої створює умови для ефективного виконання функцій. Однак неврегульованість відносин між державними, територіальними і самоврядними інститутами, безперервна зміна складу і структури органів виконавчої влади в Україні спричиняє відносно невисоку результативність управлінських рішень, неадекватний вплив інститутів держави на суспільний розвиток. Тому дослідження шляхів удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні є актуальним питанням.

Стан наукової розробки проблеми. Протягом останніх років проблема організації управління на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць привертає увагу багатьох учених. Окремі її аспекти розглядалися В. Авер’яновим, Ю. Битяком, В. Серьогіним, О. Ярмишем та ін.; питанням удосконалення взаємовідносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування присвячені наукові праці В. Бакуменка, В. Кампо, О. Крупчана, В. Мамонової, А. Манжули, Н. Нижник, В. ТоковенкоГолубь), Н. Фоміцької та ін.; структурно-функціональне забезпечення державно-управлінської діяльності досліджували Г. Атаманчук, А. Бейкун, А. Бобро, В. Бумак, В. Кравченко, Р. Макинтайр, Н. Мельтюхова, Н. Миронова, С. Митько, К. Михайльова, П. Надолішній, Г. Одінцова, Хел Дж. Рейні та ін.; шляхи оптимізації управління в окремих державних установах та методичні підходи до оцінки результатів їх діяльності вивчали І. Артим, А. Балашов, В Дзюндзюк, М. Лесечко, Р. Рудніцька, А. Чемерис, С. Чистов та ін. Але у більшості випадків наукові розробки стосуються реформування органів державної влади вищого та центрального рівнів. Бракує ґрунтовних наукових досліджень основ структурно-функціонального забезпечення діяльності органів регіонального та місцевого рівнів з урахуванням внутрішніх і зовнішніх факторів, комплексного і системного підходів до визначення залежності структурної побудови закладів від інтересів і потреб споживачів управлінських послуг. Необхідність узагальнення теоретичних основ розвитку державно-управлінських відносин та розробки науково обґрунтованих методичних підходів до структурно-функціонального забезпечення їх реалізації на територіальному рівні зумовили вибір теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами Інституту. Дисертацію виконано в межах науково-дослідних робіт “Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0105U002743) як складової Комплексного наукового проекту НАДУ “Державне управління та місцеве самоврядування” і “Тенденції та перспективи розвитку державно-управлінських відносин” (державний реєстраційний номер 0106U012323). Особистий внесок автора у виконання НДР полягає в узагальненні практики реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні та обґрунтуванні комплексу заходів щодо забезпечення цілісного реформування системи виконавчої влади, підвищення результативності взаємодії державних установ.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у теоретичному обґрунтуванні та розробці методичних підходів до вдосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні. Її досягнення зумовило необхідність вирішення таких завдань:– 

узагальнити теоретичні напрацювання з питань розвитку державно-управлінських відносин як різновиду суспільних;– 

з’ясувати сутність організаційного забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні;– 

визначити особливості структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади, сутність їх перетворень за роки незалежності України;– 

проаналізувати виконання основних і конкретних функцій місцевими державними адміністраціями (МДА), дослідити законодавче забезпечення їх структурної побудови;– 

розкрити зміст і характер протиріч, що виникають при реалізації державно-управлінських відносин;– 

обґрунтувати підходи до підвищення результативності структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин.

Об’єктом дослідження визначено процес реалізації державно-управлінських відносин.

Предметом дослідження є основні принципи і форми структурно-функціонального забезпечення діяльності місцевих органів державної влади.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційної роботи є принципи й методи наукового пізнання, застосування яких забезпечує достовірність результатів. Для узагальнення й уточнення понятійного апарату застосовувалися методи системного аналізу і порівняння; для дослідження ефективності державно-управлінських відносин, систематизації зарубіжного досвіду організації місцевого управління комплексного та структурно-функціонального аналізу. Методи моделювання, індукції та дедукції стали основою при визначенні суперечностей у розвитку державно-управлінських відносин на територіальному рівні.

Нормативну базу дослідження складають Конституція України, закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), що регулюють процесуальні питання формування та організації діяльності органів державного управління, їх спільної роботи з органами місцевого самоврядування, підприємствами, інститутами громадянського суспільства та громадянами. Емпіричною основою дослідження є нормативні документи, що регламентують роботу органів державної влади, їх взаємодію з керованими об’єктами.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в теоретичному обґрунтуванні й розробці методичних підходів до вдосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні, що конкретизується у таких положеннях:

уперше:– 

визначено сутність процесу реалізації державно-управлінських відносин як взаємодії органів державної влади, посадових, юридичних і фізичних осіб при виконанні основних і конкретних управлінських функцій; з’ясовано суттєві ознаки поняття “організаційне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин”, що характеризує стан системи державного управління, ступінь її упорядкованості, розподіл праці між учасниками управлінського процесу, їх взаємодію;– 

теоретично обґрунтовано концептуальний підхід до впорядкування діяльності територіальних органів влади, який базується на раціоналізації державно-управлінських відносин шляхом залучення керованого об’єкта до управління та налагодження зворотного зв’язку; а також на оновленні нормативно-правових актів, що регламентують взаємоузгоджене функціонування суб’єктів і об’єктів управління;

удосконалено:– 

характеристику властивостей державно-управлінських відносин на підставі уточнення переліку їх загальних (двосторонність, обумовленість, тривалість дії) і специфічних рис (державно-владний характер, правова форма, організаційний зміст, різноманітність видів соціального зв’язку, системність, комплексність) та конкретизації їхнього змісту з урахуванням демократизації суспільства і сучасних тенденцій розвитку управління;– 

підхід до функціонального обстеження діяльності місцевих державних адміністрацій, який відрізняється від існуючого конкретизацією змісту робіт з позицій фактичного виконання основних функцій, визначення їх обсягу, складності, відповідності цілям і завданням установи та орієнтацією на врахування потреб суспільного розвитку;

дістало подальший розвиток:– 

визначення поняття “державно-управлінські відносини” як особливого виду суспільних відносин, що розкриває спосіб існування системи державного управління, характер взаємодії її елементів;– 

трактування поняття “реординація” як парного поняттю “субординація”, що відображає ініційовані об’єктом у внутрішньому середовищі системи органів виконавчої влади відносини, формою вираження яких визначено зворотний зв’язок ;– 

періодизація етапів розвитку системи місцевих органів виконавчої влади за роки незалежності України, що відображає зміст основних структурних перетворень.

Практичне значення отриманих результатів. Результати дослідження дозволили розробити концептуальний підхід до впорядкування структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин та технологію його запровадження, конкретизувати функцію зворотного зв’язку, що дає можливість здійснювати моніторинг розвитку суспільства і врегульовувати суперечності у системі державного управління. Сформульовані у роботі висновки та рекомендації прийняті до впровадження Головним управлінням освіти і науки Харківської обласної державної адміністрації (довідка від 17.09.2007 р. № 01-17/4918) та Дергачівською районною радою Харківської області (довідка від 19.09.2007 р. № 366). Крім того, результати дослідження використовуються у навчальному процесі Національної академії державного управління при Президентові України при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів, викладанні курсу лекцій та проведенні практичних занять з дисциплін “Теорія та історія державного управління”, “Теорія та практика державного управління”, “Організаційно-правові засади державного управління” (довідка від 19.03.2008 р. № 01-419/01).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо теоретичного обґрунтування та розробки методичних підходів до вдосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні. Усі сформульовані висновки та пропозиції ґрунтуються на власних дослідженнях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження оприлюднено на V,VI,VII,VIIІ Міжнародних наукових конгресах “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005 – 2008 рр.) та науково-практичних конференціях “Ефективність діяльності місцевих органів влади: проблеми та рішення” (м. Харків, 2004 р.), “Професійна державна служба та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2005 р.), “Державне управління: теорія, практика, перспективи” (м. Харків, 2005 р.), “Україна і Європейський Союз: шляхи і напрями зближення і співпраці” (м. Львів, 2006 р.), “Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження” (м. Одеса, 2006 р.), “Державне та муніципальне управління в умовах політико-адміністративної реформи” (м. Луцьк, 2007 р.), “Тенденції та перспективи розвитку державно-управлінських відносин” (м. Харків, 2007 р.).

Публікації. Основні положення та отримані результати дослідження викладені у десяти наукових працях, у тому числі в п’яти статтях, опублікованих у виданнях, включених до переліку фахових у галузі науки “Державне управління”. Загальний обсяг публікацій, що належать особисто автору, – 5,12 авт. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації – 252 сторінки, у т.ч. рисунків – 15 (на 10 сторінках), таблиць – 11 (на 10 сторінках). Список використаних джерел налічує 234 найменування, у т.ч. 25 іноземною мовою (на 20 сторінках), кількість додатків – 11 (на 31 сторінці).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено стан її наукової розробки, розкрито зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, наведено відомості про їх апробацію.

У першому розділі – “Теоретичні основи розвитку й реалізації державно-управлінських відносин” – досліджується сутність державно-управлінських відносин як різновиду суспільних, з’ясовуються особливості організаційного та структурно-функціонального забезпечення їх реалізації на територіальному рівні, уточнюється понятійний апарат, визначаються підходи до вдосконалення побудови місцевих органів виконавчої влади відповідно до сучасних потреб розвитку суспільства.

Державно-управлінські відносини розглядаються і як частина суспільних відносин, і як регулятор, що системно впливає на їх розвиток. Узагальнення найбільш відомих та вживаних трактувань поняття “державно-управлінські відносини”, поглядів щодо їх ролі в суспільстві дозволяє виокремити загальносистемний, суб’єктно-об’єктний, функціонально-процесуальний та комплексний підходи до їх визначення. Державно-управлінські відносини мають дві групи властивостей (загальні та специфічні), що проявляються у характері, формах спільної діяльності учасників відносин, можливостях одночасного застосування політичних, економічних і правових важелів впливу на об’єкт.

Реалізація державно-управлінських відносин у роботі розглядається у двох напрямках стосовно впорядкування елементів зовнішнього середовища та організації внутрішнього середовища системи державного управління. На сучасному етапі перевага надається регулюванню суспільних процесів при зростаючій ролі зворотного зв’язку, виникають відносини, ініційовані об’єктом управління. За цих умов поділ державно-управлінських відносин на вертикальні (субординаційні) й горизонтальні (координаційні) недостатньо повно відображає характер стосунків між їх учасниками, що потребує виокремлення ще одного виду вертикальних відносин – реординаційних. Термін “реординація” розглядається як парна з поняттям “субординація” категорія, що характеризує відносини, ініційовані об’єктом у внутрішньому середовищі системи органів виконавчої влади, формою вираження яких є зворотний зв’язок.

Організаційне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин характеризується ступенем упорядкованості органів влади, нормами, що визначають учасників, розподіл та кооперацію праці, процедури і правила взаємодії. Структурно-функціональне забезпечення діяльності державних установ доцільно розглядати як його складову, що визначає відповідність побудови органу державного управління меті, завданням, функціям, характеру взаємодії між структурними підрозділами, з вищим керівництвом, об’єктами управління.

У роботі проаналізовано основні зміни у побудові системи місцевих органів управління за роки незалежності України, що дало підстави виділити три основні етапи її формування: початковий (1991 – 996 рр.), коли відбувався пошук моделей територіальної організації державної влади; становлення (1996 – 1999 рр.) – період вирішення законодавчих і організаційних проблем розвитку системи; удосконалення (1999 р. – до цього часу), що ґрунтується на визначенні змісту структурних перетворень, тенденцій реформування органів управління.

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що результативність удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні залежить від визначення ступеня доцільності участі держави та її інститутів в управлінні певною галуззю чи сферою життєдіяльності суспільства, збалансованості інтересів держави та окремих територій, розподілу компетенції та повноважень між органами управління різних рівнів, їх правового оформлення, застосування різноманітних організаційно-правових форм реалізації державно-управлінських відносин, використання ефективних технологій їхнього втілення у життя.

Другий розділ – “Сучасний стан структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні” – присвячено виявленню учасників державно-управлінських відносин територіального рівня, визначенню ступеня взаємоузгодженості мети та характеру їх діяльності, завдань, компетенції та повноважень, дослідженню структурно-функціонального забезпечення діяльності державних установ, з’ясуванню суперечностей у реалізації відносин та розвитку системи управління територією.

На територіальному рівні державно-управлінські відносини реалізуються у декількох площинах: вертикальній (з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, для яких територіальні органи державної влади є об’єктом управління); горизонтальній (сукупність взаємозв’язків у межах певної адміністративно-територіальної одиниці між декількома співсуб’єктами управління місцевими держадміністраціями, підрозділами центральних органів виконавчої влади, органами місцевого самоврядування), а також у взаємодії з населенням, яке є замовником і споживачем управлінських послуг. Реакцію всього суспільства чи окремих громадян (як об’єктів управління) на впливи органів державної влади, характер відносин, що при цьому складаються, дозволяє визначити зворотний зв'язок. Ступінь його розвиненості дає можливість з’ясувати ефективність виконання основних і допоміжних функцій, доцільність і раціональність технології здійснення управлінських процедур; узгодженість структурної організації установи із завданнями, що за нею закріплені.

Основними суб’єктами державного управління на територіальному рівні виступають МДА, які несуть відповідальність за стан соціально-економічного розвитку регіону. Аналіз чинних нормативно-правових актів свідчить, що в них регламентуються переважно субординаційні відносини МДА з органами вищого, центрального рівнів управління і структурними підрозділами, але поза увагою залишаються питання горизонтальної координації, внутрішньоорганізаційних взаємовідносин, взаємодії управлінь та відділів з територіальними підрозділами ЦОВВ, органами місцевого самоврядування, громадянами та їх об’єднаннями, а також процедури реалізації реординаційних відносин. У роботі підрозділів МДА переважають функції організації і контролю. Значну питому вагу складають напрями діяльності, класифіковані як “Інші, що чітко не визначені”, в яких не конкретизовано зміст.

Дослідження сучасного стану реформування територіальних органів влади дозволяє виділити такі тенденції:– 

структура органів влади трансформується без ґрунтовного аналізу її відповідності цілям і завданням, які визначені у нормативно-правових актах та обумовлені потребами суспільного розвитку; – 

упорядкування структурної перебудови органів державного управління здійснюється переважно шляхом регулювання кількості підрозділів, чисельності працівників, процедур призначення і звільнення керівників, без належного наукового обґрунтування та методичного супроводу всіх перетворень;– 

відсутній аналіз практики застосування норм законодавства, що належить до компетенції управлінь та відділів МДА, та якісно налагоджений обмін адміністративною інформацією між державними установами, органами місцевого самоврядування, з населенням.

Основні суперечності на територіальному рівні управління виникають, по-перше, між державними і регіональними інтересами, які проявляються у діяльності систем виконавчої влади та місцевого самоврядування, по-друге, між компетенцією і повноваженнями місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які не розмежовуються положеннями відповідних законів. Їх подолання можливе за умови створення ефективної системи зворотного зв’язку, широкого залучення об’єкта до управління і постійного аналізу його потреб. Результати дослідження доводять, що органи місцевого самоврядування, у порівнянні з МДА, мають значно більший потенціал для налагодження ефективного зворотного зв’язку з населенням. Однак неврегульованість чинного законодавства спричиняє низку проблем в організації спільної діяльності всіх учасників державно-управлінських відносин на територіальному рівні.

У третьому розділі – “Підвищення результативності структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні” – обґрунтовуються методичні підходи до вдосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні, сформульовано пропозиції щодо раціоналізації структури органів влади, уточнено зміст управлінських операцій, процедур та форм зворотного зв’язку як основи упорядкування їх діяльності.

Поняття “реалізація державно-управлінських відносин” розглядається через призму взаємодії суб’єкта й об’єкта державного управління у широкому й вузькому сенсі.

Перший підхід зумовлює в якості учасників відносин розуміти державу (суб’єкт) і суспільство в цілому (об’єкт). У цьому разі управлінський вплив здійснюється майже на всі процеси, що відбуваються в соціумі, виробляються єдині законодавчі норми, шляхом правового регулювання упорядковуються відносини в суспільній системі, створюються умови для її розвитку. Об’єкт є непасивним учасником цих стосунків, на основі визначення його потреб та інтересів, їх співставлення із реальною здатністю державних установ задовольнити ці вимоги формується зміст взаємодії між суб’єктом і об’єктом. У вузькому сенсі – це взаємовідносини, що реалізуються конкретними органами державної влади чи посадовими особами під час цілеспрямованої діяльності, пов’язаної з виконанням повноважень суб’єкта управління у процесі розробки, прийняття і впровадження державно-управлінських рішень чи послідовного здійснення управлінського циклу (планування, організації, мотивації, контролю).

Технологія реалізації державно-управлінських відносин у широкому розумінні передбачає таку послідовність дій, яка забезпечує вивчення інтересів учасників, розробку стратегії розвитку суспільства, визначення мети діяльності держави та органів управління щодо впорядкування соціуму, формування її нормативного та організаційного забезпечення, оцінку результатів співпраці (рис. 1).

Поглиблення взаємодії держави і суспільства дозволяє оптимально поєднати суб’єктно-суб’єктні, суб’єктно-об’єктні та інші види державно-управлінських відносин, впроваджувати маркетингову модель державного управління; вдосконалювати структурно-функціональну побудову органів влади, спираючись на моніторинг тенденцій розвитку суспільства, і тим самим забезпечувати гнучкість управлінських структур, швидкість їх адаптації до впливів зовнішнього середовища.

Рис. 1. Послідовність етапів реалізації державно-управлінських відносин

Вузьке розуміння даного процесу спонукає до раціоналізації структурно-функціонального забезпечення діяльності кожної державної установи, що зумовлює необхідність визначення ефективності організації та виконання управлінських операцій і процедур у структурних підрозділах, якості роботи кожного державного службовця. Тому потребує перегляду зміст чинних нормативно-правових актів, що регулюють функціонування органів влади, та прийняття нових, спрямованих на розв’язання конкретних завдань, чітке визначення специфіки роботи, сукупності управлінських процедур та переліку послуг (табл.).

Уточнення структури органів влади повинно мати належне наукове обґрунтування та відповідне методичне забезпечення, зважати на кількість зв’язків у зовнішньому та внутрішньому середовищі, штатну чисельність працівників, визначатися, виходячи з обсягу, трудомісткості кожної операції, процедури чи послуги.

Таблиця

Зміст пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади

Документ, який пропонується ухвалити | Зміст пропозицій

Закон про систему органів виконавчої влади в Україні–  | конкретизувати положення Конституції України щодо організації цілісної системи органів виконавчої влади;– 

визначити сукупність державних установ, які відносяться до цієї сфери управління, їх цілі та завдання на кожному рівні ієрархії

Закон про здійснення територіального (регіонального) управління–  | регламентувати державно-управлінські відносини на територіальному рівні та визначити склад їх учасників;– 

визначити основні правила взаємодії органів влади та процедури врегулювання протиріч між державними і регіональними інтересами; – 

розмежувати функції і повноваження між обласними і районними державними адміністраціями та з органами місцевого самоврядування; – 

обґрунтувати засади участі громадян в управлінні та їх можливі форми

Процедурний кодекс діяльності органів виконавчої влади–  | визначити типові управлінські процедури й операції з організації взаємодії органів влади, інститутів громадянського суспільства, підприємств та здійснення ініціативної діяльності об’єктів управління, проведення органами державної влади моніторингу, опитувань; – 

конкретизувати вимоги до змісту регламентів, положень, посадових інструкцій, умови і періодичність їх перегляду

У роботі вказується на необхідність посилення в управлінській діяльності зворотного зв’язку та застосування комплексного аналізу суспільних потреб і ресурсів, що дозволяє оцінити реальний стан розвитку адміністративних одиниць, організацій та їх підрозділів. Послідовність дій з підготовки та організації зворотного зв’язку у процесі прийняття та реалізації управлінських рішень визначається з урахуванням ролі кожного учасника відносин і передбачає чіткий розподіл праці державних службовців, своєчасне реагування на зміни у зовнішньому середовищі, збалансування інтересів суб’єктів і об’єктів державного управління.

ВИСНОВКИ

Результати дисертаційного дослідження, що розв’язує важливе науково-прикладне завдання з теоретичного обґрунтування й розробки методичних підходів до вдосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні, дозволяють сформулювати такі положення і висновки:

1. Комплексний підхід до визначення змісту державно-управлінських відносин як особливого виду суспільних відносин розкриває їх складність та подвійну сутність: як частини суспільних відносин, і як регулятора, що системно впливає на розвиток соціуму. Це дозволяє трактувати їх як спосіб існування системи державного управління, характер взаємодії її елементів, сукупність соціальних зв’язків, які реалізуються у конкретних видах державно-управлінського впливу.

2. Визначення поняття “реалізація державно-управлінських відносин” як взаємодії органів державної влади, посадових, юридичних і фізичних осіб у процесі виконання законодавчо визначених і структурно оформлених функцій управління підкреслює необхідність нормативного та організаційного упорядкування співпраці учасників відносин, конкретизації змісту їх взаємного впливу.

3. Посилення значущості ролі об’єкта в управлінні зумовлює потребу в удосконаленні видів і форм реалізації державно-управлінських відносин. Тому актуальним є виокремлення реординаційних відносин як таких, що виникають у внутрішньому середовищі системи органів виконавчої влади за ініціативи об’єкта управління. Формою їх вираження є зворотний зв’язок, організація якого потребує чіткої регламентації.

4. Обов’язковою умовою реалізації державно-управлінських відносин є їх організаційне забезпечення, що включає визначення: певного ступеня упорядкованості та організаційної побудови елементів системи; сукупності норм розподілу праці та її кооперування; процедури і правила організації взаємодії учасників управлінського процесу. Структурно-функціональне забезпечення діяльності державних установ доцільно розглядати як складову організаційного забезпечення реалізації державно-управлінських відносин. Його особливості на територіальному рівні обумовлюються метою діяльності органів державної влади та їх місцем в організаційній структурі управління.

5. Формування та розвиток системи місцевих органів виконавчої влади в Україні за часи незалежності можна поділити на такі етапи: пошук моделей територіальної організації державної влади; вирішення законодавчих, організаційних і прикладних проблем становлення і розвитку системи; удосконалення системи, що ґрунтується на визначенні змісту основних структурних перетворень та тенденцій реформування органів управління, якості та ефективності науково-методичного забезпечення їх діяльності.

6. Узагальнення світового досвіду свідчить, що найпоширенішими напрямами удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин є:

– моніторинг діяльності чинної системи органів виконавчої влади територіального рівня щодо відповідності її побудови інтересам громадян, колективів, регіонів, які вони мають задовольняти;

– визначення закономірностей і суперечностей розвитку суб’єктів і об’єктів управління, шляхів їх подолання;

– узгодження нормативно-правового забезпечення діяльності суб’єктів і об’єктів управління з потребами їх ефективного функціонування та тенденціями розвитку суспільства;

– удосконалення технології реалізації державно-управлінських відносин та форм взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських і політичних організацій, населення;

– формування методичного інструментарію щодо визначення якості структурно-функціонального забезпечення діяльності державних установ;

– організація якісного зворотного зв’язку у внутрішньому середовищі системи влади та з елементами зовнішнього середовища.

7. Упорядкування структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин є способом розв’язання суперечностей на територіальному рівні, що потребує розробки технології врахування інтересів усіх учасників взаємодії, опрацювання стратегії динамічного розвитку суспільства, визначення мети держави та її інститутів відповідно до потреб соціуму.

8. Розробка законопроектів “Про систему органів виконавчої влади”, “Про здійснення територіального управління”, Процедурного кодексу діяльності органів виконавчої влади, внесення змін до чинних законів України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” в частині розподілу повноважень, доповнень до регламенту МДА стосовно процедурних питань горизонтальної координації, впорядкування внутрішньоорганізаційних, реординаційних відносин, змістовне наповнення положень про структурні підрозділи дозволяє конкретизувати функції органів виконавчої влади на кожному рівні управління, узгодити співпрацю, визначити єдині підходи до удосконалення роботи та підготувати базу для адаптації вітчизняної системи державного управління до стандартів Європейського Союзу.

9. Сукупність заходів з раціоналізації технології реалізації державно-управлінських відносин, удосконалення форм зворотного зв’язку; оновлення змісту нормативно-правових актів є основою концептуального підходу до упорядкування структурно-функціонального забезпечення діяльності МДА, що створює умови для здійснення випереджаючого управління.

10. Моніторинг змін у системі державного управління свідчить про необхідність утворення у складі організаційного відділу апарату МДА сектора науково-методичного забезпечення, завдання якого полягає у вивченні тенденцій та перспектив розвитку системи управління на територіальному рівні, розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення її діяльності.

11. Результативність перетворень у системі державного управління залежить від якості організації зворотного зв’язку. Конкретизація змісту і характеру робіт щодо його налагодження дозволяє покращити організаційне забезпечення діяльності органів влади, їх взаємодію, обґрунтованість управлінських рішень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Набока Л.В. Взаємодія органів державної виконавчої влади // Тенденції та перспективи європейської інтеграції України: державно-управлінські виміри: [Монографія] / В.В. Корженко, Н.М. Мельтюхова, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. В.В. Корженка, Н.М. Мельтюхової. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 65 – 77.

2. Набока Л.В. Регламентування діяльності органів влади // Структурно-функціональне забезпечення діяльності територіальних органів влади: [Монографія] / Н.М. Мельтюхова, В.В. Корженко, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. Н.М. Мельтюхової. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С. 73 – 94.

3. Набока Л.В. Структурно-функціональне забезпечення діяльності районних державних адміністрацій // Теорія та практика державного управління. Вип. 1 (10). Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. С.23 – 28.

4. Набока Л.В. Аналіз функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на регіональному рівні // Теорія та практика державного управління. Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”. Вип. 1 (13). – 2006. – С.13 – 21.

5. Набока Л.В. Структурне оформлення реалізації державно-управлінських відносин на регіональному рівні // Державне будівництво: Електронне фахове видання ХарРІ НАДУ. 2006. № 1. – Режим доступу: http: // www.nbuv.gov.ua.

6. Мельтюхова Н.М., Набока Л.В. Зміст державно-управлінських відносин як наукової категорії // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. праць. – Вип. 1 (16). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2007. – С.17 – 23.

Особистий внесок здобувача: обґрунтування комплексного підходу до визначення поняття “державно-управлінські відносини”.

7. Набока Л.В. Раціоналізація структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”. – 2008. – № 1 (33). – С.349 – 357.

8. Набока Л.В. Оновлення змісту державно-управлінських відносин як основа реформування державних органів влади // Державне управління та місцеве самоврядування: Тези VI Міжнар. наук. конгресу, 23 лютого 2006 р. Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. С.10-11.

9. Набока Л.В. Розвиток державно-управлінських відносин на регіональному рівні // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: Матеріали щорічної загальноінститутської науково-практичної конференції, 31 жовтня 2006 р. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. С. 210 – 212.

10. Набока Л.В. Суперечності реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні // Державне та муніципальне управління в умовах політико-адміністративної реформи: Матеріали наук.-практ. конф. Тези доп. (17-18 травня 2007 р.) / Відп. ред. В.Я. Малиновський. – Луцьк: Волинська обласна друкарня, 2007. – С. 76 – 78.

АНОТАЦІЯ

Набока Л.В. Структурно-функціональне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 – теорія та історія державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2008.

Дисертаційне дослідження присвячене обґрунтуванню теоретичних та науково-методичних засад удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні. Проаналізовано роль і значення державно-управлінських відносин у впорядкуванні розвитку суспільства, виокремлено їх додаткові властивості, доповнено класифікацію видів і форм реалізації. Визначено суттєві ознаки поняття “організаційне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин”. Сформовано концептуальний підхід до впорядкування структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади, який базується на раціоналізації технології реалізації державно-управлінських відносин, удосконаленні форм здійснення зворотного зв’язку; оновленні змісту нормативно-правових актів, що регламентують діяльність. Уточнено періодизацію етапів розвитку системи місцевих органів виконавчої влади за часи незалежності України, що відображає зміст основних структурних перетворень.

Ключові слова: система державного управління, державно-управлінські відносини, структурно-функціональне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин, організаційне забезпечення, управлінська технологія, реординація, зворотний зв'язок.

АННОТАЦИЯ

Набока Л.В. Структурно-функциональное обеспечение реализации государственно-управленческих отношений на территориальном уровне. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01 – теория и история государственного управления. – Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков , 2008.

Диссертационное исследование посвящено обоснованию теоретических и научно-методических разработок по усовершенствованию структурно-функционального обеспечения реализации государственно-управленческих отношений на территориальном уровне. Проанализированы роль и значение государственно-управленческих отношений в социуме, выявлены дополнительные свойства, характеризующие их сложность как части общественных отношений и как регулятора, системно влияющего на их развитие.

Раскрыты существенные признаки понятий “государственно-управленческие отношения”, “реординация”, “организационное обеспечение реализации государственно-управленческих отношений”, обосновано содержание процесса реализации государственно-управленческих отношений, уточнена классификация видов и форм его осуществления.

Выделены этапы развития системы местных органов государственной исполнительной власти за период независимости Украины, которые отражают содержание основных структурных преобразований. Определены участники государственно-управленческих отношений на территориальном уровне. Усовершенствована последовательность функционального анализа деятельности органов власти, отличающаяся от существующей конкретизацией содержания фактически выполняемой работы, выявлением её соответствия целям и задачам деятельности организации, учётом объема, сложности и трудоемкости проводимых операций и предоставляемых услуг.

Разработан концептуальный подход к упорядочиванию структурно-функционального обеспечения деятельности территориальных органов власти, уточнено содержание существующих и предложены проекты новых нормативно-правовых актов, регламентирующих их функционирование, обозначены пути усовершенствования форм обратной связи, подходы к рационализации структуры и обоснованию штатной численности работников. Доказано, что эффективность всех мероприятий по повышению результативности структурно-функционального обеспечения реализации государственно-управленческих отношений обусловливается качеством организации обратной связи. Установлено, что содержание обратной связи и характер действий, ее определяющих, зависит от сущности функции управления или этапа принятия решения, сложности объекта, особенностей взаимодействия с субъектом, качества информационного обеспечения.

Ключевые слова: система государственного управления, государственно-управленческие отношения, структурно-функциональное обеспечение реализации государственно-управленческих отношений, организационное обеспечение, трудоемкость работы, управленческая технология, реординация, обратная связь.

ANNOTATION

Naboka L.V. Structural and Functional Provision of Realizing State-Managerial Relations at the Territorial Level. - Manuscript.

Dissertation for getting a scientific degree of Candidate of Sciences in Public Administration following the speciality 25.00.01 – theory and history of public administration. – Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2008.

The dissertation is aimed at giving theoretical grounds and developing approaches to improving the technology of ordering structural and functional provision of realizing state-managerial relations at the territorial level. The additional features of the last were isolated; the classification of types and forms of realization was renewed. The essential features of the notion “organizational provision of realizing state managerial relations” were defined. The conceptual approach to ordering structural and functional provision of the territorial powerful authorities’ activity was proposed. It comprises a complex of measures on rationalizing the technology of realizing state-managerial relations, improving forms of performing feedback, renewing the content of the legislative acts which regulate the territorial powerful authorities’ activity. The periods of the stages in developing the system of local authorities of the executive power which depict the content of the basic structural transformations within the times of Ukrainian independence were specified.

Key words: the system of public administration, state-managerial relations, structural and functional provision of realizing state-managerial relations, organizational provision, managerial technology, reordination, feedback.

Відповідальний за випуск: Мельтюхова Надія Миколаївна

Підписано до друку 15.02.2008 р. Формат 60х90 1/16. Папір офсетний.

Друк офсетний. Обл.-вид. арк. 0,9. Тираж 100 прим. Зам. №132/6.

Віддруковано з оригінал-макета в ЗАТ “Харківський центр науково-технічної та економічної інформації”

61010, м. Харків, просп. Гагаріна, 4, тел. (057) 732-65-22