НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ОРЕЛ Марія Григорівна

УДК 35.001.73(477)

АДМІНІСТРАТИВНЕ РЕФОРМУВАННЯ В УКРАЇНІ

В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ:

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КИЇВ – 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: |

доктор політичних наук, старший науковий співробітник

СЬОМІН Сергій Валерійович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, віце-президент.

Офіційні опоненти: |

доктор наук з державного управління, професор, заслужений діяч науки і техніки України

ШАМРАЙ Василь Олександрович, Національний аграрний університет,

завідувач кафедри адміністративного і фінансового права;

доктор філософських наук, професор, заслужений працівник освіти України

НАДОЛЬНИЙ Іван Федотович,

Державна академія статистики, обліку та аудиту Держкомстату України,

завідувач кафедри філософії.

Захист відбудеться 13 травня 2008 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ,
вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 11 квітня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.О.Чмига

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Аналіз результатів демократичних перетворень в Україні крізь призму сучасних процесів глобалізації свідчить про необхідність запровадження більш ефективного та результативного державного управління, зокрема шляхом адміністративного реформування. Це зумовлює наявність в останнє десятиліття не лише у вітчизняній, а й в зарубіжній науці дискусійних, проблемних питань стосовно здійснення політичної (конституційної), адміністративної і часто пов’язаної з нею адміністративно-територіальної реформи тощо. Так, розв’язанню вказаної проблеми присвятили свої роботи такі вітчизняні вчені, як В.Авер’янов, Ю.Бажал, В.Бакуменко, М.Вавринчук, Р.Войтович, Н.Гнидюк, Я.Гонцяж, І.Грицяк, О.Дьомін, С.Дубенко, Н.Нижник, Ю.Кальниш, В.Князєв, В.Копєйчиков, С.Коник, О.Кілієвич, В.Лемак, Е.Марчук, В.Мельниченко, І.Надольний, О.Оболенський, В.Олуйко, Н.Плахотнюк, І.Радзієвський, Я.Радиш, І.Розпутенко, В.Ребкало, В.Саламатов, Г.Ситник, Ю.Сурмін, С.Сьомін, В.Токовенко, В.Тимцуник, В.Яцуба, Ю.Єхануров, В.Цвєтков та ін.

Спектр проблемних питань щодо адміністративного реформування, досліджуваних вітчизняними вченими, досить широкий. Це, зокрема, розробка вихідних засад, пов’язаних із здійсненням адміністративної реформи (В.Бакуменко, В.Князєв, Л.Гогіна, І.Козюра); порівняльний аналіз адміністративних реформ зарубіжних країн та проблеми децентралізації (І.Василенко, І.Грицяк, А.Лелеченко, В.Лемак, Н.Нижник, Л.Сморгунов, Є.Уткін); історичні та філософські засади розуміння, адаптації й прогнозування процесів глобалізації в контексті їх впливу на адміністративну реформу та систему державного управління загалом (О.Білорус, Є.Буравльов, В.Воротін, Р.Войтович, В.Гельбрас, Є.Маруняк, І.Надольний, І.Радзієвський, Н.Симонія, Г.Ситник); проблеми кадрового забезпечення (В.Олуйко, С.Серьогін). У цьому ж контексті останнім часом досить часто досліджуються проблеми взаємозв’язку глобалізації, стійкого розвитку як окремих країн, так і світової спільноти загалом, а також забезпечення національної безпеки (Н.Жирнов, Г.Ситник, С.Сьомін та ін.).

Серед зарубіжних науковців вказану проблематику досліджували: Г.Атаманчук, А.Волков, А.Вільсон, В.Іноземцев, T.K’юзо, В.Лобанов, В.Лескін, С.Лугвін, А.Мотиль, Л.Сморгунов, Ю.Тихомиров, А.Швецов, А.Коньков та ін. Особливий інтерес становлять праці зарубіжних вчених Р.Джейн, В.Іванова, Дж.Олсена, Дж.Сороса, Дж.Стігліца, А.Уткіна щодо інноваційних соціальних технологій державного управління, сутності, тенденцій, наслідків глобалізації та її впливу на систему державного управління, національні політичні інститути, а також на державний суверенітет. Таким чином, проблемні питання реформування системи державного управління досліджувалися як вітчизняними, так і зарубіжними вченими. У цілому ж як в Україні, так і за кордоном у дослідженнях проблеми вдосконалення системи державного управління шляхом здійснення адміністративної реформи головна увага приділяється інституційним та організаційно-правовим засадам цього процесу.

Але незважаючи на усвідомлення науковцями необхідності розв’язання проблеми вдосконалення державного управління шляхом адміністративного реформування, до цього часу існує певна неоднозначність у розумінні сутності реформування, ролі глобалізації, інноваційних й ціннісних вимірів тощо.

Не повною мірою розкриті питання щодо визначення пріоритету здійснення реформування, а саме стосовно забезпечення реалізації національних інтересів та досягнення балансу загальнодержавних інтересів з інтересами територіальних громад. Таким чином, не розв’язана ключова проблема в теорії державного управління – досягнення взаємоузгодженості інтересів людини, суспільства і держави. Малодослідженим також залишається й коло проблемних питань, пов’язаних з вивченням взаємозв’язку між адміністративним реформуванням та суспільно-політичними й соціально-економічними трансформаційними змінами в суспільстві і, відповідно, реалізацією національних інтересів.

Практично не розроблені методологічні основи стратегічного планування адміністративного реформування.

Потребують подальшого вдосконалення й методологічні та організаційно-правові засади розробки нормативно-правових документів щодо планування та здійснення адміністративної реформи (концепцій, стратегій, планів тощо).

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в Інституті проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України у межах наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою: “Актуальні проблеми державного управління в системі забезпечення національної безпеки (СЗНБ) України та обґрунтування шляхів їх вирішення” (ДР № 0106U004363), у якій дисертант досліджувала вплив процесів глобалізації на національні політичні інститути.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є наукове визначення сутності та особливостей адміністративного реформування в Україні, які б враховували процеси глобалізації та необхідність реалізації національних інтересів, і розробка на цій основі перспективних завдань державної політики з питань адміністративної реформи.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:–

проаналізувати вітчизняну та зарубіжну наукову літературу, нормативно-правові джерела за темою дослідження й визначити на цій основі зміст та особливості адміністративної реформи системи державного управління; уточнити понятійно-категорійний апарат адміністративної реформи, зокрема поняття “адміністративне реформування”, “стратегічне управління адміністративним реформуванням”; –

розглянути ціннісні та інноваційні виміри адміністративної реформи в Україні крізь призму реалізації національних інтересів і в цьому контексті передбачити врахування вказаних вимірів у процесі стратегічного планування реформи;–

сформувати інформаційно-аналітичну модель адміністративного реформування, з допомогою якої можливі врахування та моніторинг національних інтересів на всіх етапах планування та здійснення адміністративної реформи в сучасних умовах глобалізації;–

уточнити зв’язок між ефективністю функціонування національних політичних інститутів та процесами глобалізації в сучасних умовах;–

дати авторське визначення нової парадигми стратегічного планування адміністративного реформування;–

обґрунтувати необхідність запровадження нової парадигми стратегічного планування адміністративного реформування системи державного управління в Україні, яка б забезпечувала комплексне врахування принципів, методів та засобів існуючих сьогодні підходів щодо планування розвитку соціальних систем;–

визначити основні перспективні завдання державної політики з питань адміністративної реформи у контексті глобалізації; апробувати розроблені наукові положення й результати дослідження.

Об’єкт дослідження – адміністративна реформа в Україні.

Предмет дослідження – теоретико-методологічний аспект адміністративного реформування в Україні в умовах глобалізації.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що наукове визначення сутності та особливостей адміністративного реформування в Україні, які б враховували процеси глобалізації та необхідність реалізації національних інтересів, та їх впровадження в процесі адміністративної реформи, сприятиме підвищенню ефективності й результативності функціонування системи державного управління.

Методи дослідження. Досягнення поставленої в дисертації мети здійснювалося з допомогою як загальнонаукових, так і специфічних методів, кожен з яких дає змогу висвітлити проблему в певному ракурсі, тобто було застосовано комплексний міждисциплінарний підхід на основі широкого використання теоретико-методологічних досліджень з філософії, синергетики, політології, глобалістики, кібернетики та з теорії державного управління, зокрема таких методів: –

індукції, порівняння, аналогії та наукового абстрагування (для визначення предмета, окремих складових процесу глобалізації та адміністративної реформи в Україні); –

структурно-функціонального (для розкриття основних характеристик сучасних концепцій і підходів щодо вдосконалення системи державного управління);–

системного (для характеристики відносин між державами, державою і суспільством, між суспільством та індивідом як цілісного, інтегрального явища, що є результатом реалізації правових, організаційних, інформаційних, політичних, соціально-економічних та інших аспектів суспільних відносин у сучасних умовах глобалізації);–

компаративного (для виявлення загальних рис глобалізації, порівняння сучасних підходів щодо стратегічного планування розвитку соціальних систем, сформованих на принципово відмінних від існуючих теоретико-методологічних засадах, а також для вивчення зарубіжного досвіду реформування систем державного управління); –

конкретно-історичного аналізу (для висвітлення результатів адміністративного реформування в Україні, визначення місця і ролі національних цінностей в організації державного управління); –

аналогії, аналізу, синтезу (для формування інформаційно-аналітичної моделі адміністративного реформування та переходу до прогнозно-сценарної парадигми стратегічного планування адміністративної реформи);–

традиційного та сценарного підходів стратегічного планування розвитку соціальних систем (для виявлення принципових особливостей етапів планування та реалізації адміністративної реформи).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше при визначенні сутності та особливостей адміністративного реформування в Україні запропоновано комплексне врахування процесів глобалізації та необхідності забезпечення реалізації національних інтересів.

Найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, що містять наукову новизну й характеризують відмінність одержаних результатів від існуючих розробок, полягають у тому, що:

уперше:–

сформовано інформаційно-аналітичну модель адміністративного реформування, яка передбачає врахування та моніторинг реалізації національних інтересів на всіх етапах планування та здійснення адміністративної реформи в сучасних умовах глобалізації;–

запропоновано авторське визначення прогнозно-сценарної парадигми планування адміністративного реформування, суть якої полягає в комплексному використанні принципів традиційного та сценарного підходів щодо планування розвитку соціальних систем, що дає змогу спрогнозувати якісно-кількісні зміни від початкової до завершальної стадії реформи системи державного управління;–

науково обґрунтовано необхідність переходу до прогнозно-сценарної парадигми планування адміністративного реформування в Україні, яка дає змогу підтримувати внутрішню упорядкованість системи державного управління за рахунок мінімізації невизначеності інформації щодо умов її функціонування;

удосконалено:–

підходи щодо врахування ціннісних та інноваційних вимірів адміністративної реформи в Україні, які включають зміцнення цілісності держави в сучасних умовах глобалізації, підвищення рівня довіри до владних структур, покращення якості життя населення, побудову громадянського суспільства, впровадження нових ефективних моделей державного управління тощо; –

понятійно-категорійний апарат адміністративної реформи, зокрема поняття: “адміністративне реформування”, яке на думку автора доцільно розглядати як процес планування та здійснення адміністративної реформи, “стратегічне управління адміністративним реформуванням”, яке в умовах глобалізації має розглядатись як цілеспрямований процес вдосконалення системи державного управління, в основу якого покладене використання парадигми планування;

дістали подальшого розвитку:–

дослідження впливу процесів глобалізації на ефективність функціонування національних політичних інститутів, через застосування авторських підходів врахування наслідків вказаних процесів під час розробки заходів, спрямованих на вдосконалення системи державного управління;–

напрями основних перспективних завдань державної політики з питань адміністративної реформи у контексті глобалізації, зокрема щодо обґрунтування доцільності запровадження трьох етапів планування адміністративного реформування й розробки відповідних документів, а саме: Концепції, Стратегії та Плану заходів адміністративної реформи.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій, які можуть використовуватися в процесі розробки та здійснення державної політики з питань адміністративної реформи і, передусім, слугувати надійною теоретико-методологічною основою для вирішення практичних завдань, пов’язаних із стратегічним плануванням та здійсненням адміністративного реформування в Україні з урахуванням глобалізації та необхідності реалізації національних інтересів.

Крім того, наукові висновки та рекомендації, отримані в процесі дослідження, можуть стати теоретико-методологічною основою для подальших наукових досліджень щодо підвищення ефективності та результативності системи державного управління в умовах суспільних трансформацій та розробки правових документів, пов’язаних з адміністративною реформою в Україні.

Отримані науково значимі результати дисертаційного дослідження, зокрема, прогнозно-сценарна парадигма стратегічного планування адміністративного реформування, інформаційно-аналітична модель адміністративного реформування використовувалися при підготовці пропозицій до указів та доручень Президента України з питань забезпечення національної безпеки України (довідка Департаменту стратегічних розробок Апарату Ради національної безпеки і оборони України від 22 лютого 2007 р.).

Запропоновані підходи до оцінки взаємозв’язку адміністративної реформи з політичною стабільністю та стійким розвитком суспільства, парадигма стратегічного планування та інформаційно-аналітична модель адміністративного реформування використовувалися при підготовці пропозицій до постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (довідка Секретаріату Кабінету Міністрів України від 18 вересня 2007 р.).

При написанні збірника наукових праць “Проблеми та перспективи вдосконалення системи державного управління в умовах європейської та євроатлантичної інтеграції України” (аналіз чинників, які впливають на стратегічний рівень взаємовідносин ключових геополітичних гравців, зокрема, енергетичного, технологічного, глобалізаційного та культурно-історичного) (довідка № 1/07 від 15 жовтня 2007 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею і містить особисто отримані автором нові результати в галузі науки державного управління, що в сукупності вирішують актуальне наукове завдання щодо розробки й обґрунтування теоретичних та практичних аспектів удосконалення стратегічного планування адміністративного реформування в Україні в умовах глобальних трансформацій та в контексті реалізації національних інтересів.

У дисертації не використовувалися ідеї або розробки інших дослідників (Г.Ситника, С.Сьоміна), у співавторстві з якими були опубліковані окремі наукові праці.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і результати дослідження узагальнені та оприлюднені на інтерактивних наукових семінарах: “Актуальні проблеми державного управління у сфері забезпечення національної безпеки України” (Київ, 2004); “Актуальні проблеми державного управлін-ня у сфері забезпечення національної безпеки України” (Київ, 2005); “Шляхи удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності суб’єктів системи забезпечення національної безпеки України в сучасних умовах” (Київ, 2006); науково-практичних конференціях за міжнародною участю: “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007); на міжнародній науково-практичній конференції “Польша-Украина: больше чем соседство?” (Вроцлав, 2006), а також на засіданнях вченої ради Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні наукові результати дисертаційного дослідження висвітлені у восьми працях, опублікованих у наукових фахових виданнях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 197 сторінок. Дисертація включає 1 таблицю, 5 рисунків, і 4 додатки. Список використаних джерел містить 281 найменування і викладений на 26 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується вибір та актуальність теми дисертації, визначаються ступінь її наукової розробленості, а також мета, завдання, об’єкт, предмет, гіпотеза, методи дослідження, показується зв’язок дослідження з науково-дослідними роботами Національної академії державного управління при Президентові України, розкривається наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення та особистий внесок здобувача; наводяться відомості про апробацію результатів та кількість публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – “Аналіз адміністративної реформи як ключового чинника демократизації державного управління” – висвітлюються результати аналізу сутності, мети, напрямів та завдань адміністративної реформи (її політико-адміністративні та теоретико-методологічні аспекти), особливості адміністративних реформ в інших країнах; здійснюється аналіз сучасних процесів глобалізації як соціального явища; формулюються гіпотеза, мета та завдання дослідження, а також обґрунтовуються обрані методи, які використовуються у процесі дисертаційного дослідження.

На основі аналізу праць відомих вітчизняних та зарубіжних вчених, що стосуються теми дослідження (Г.Атаманчук, В.Бакуменко, У.Бек, О.Білорус, В.Воротін, Е.Гідденс, І.Грицяк, Ю.Кальниш, В.Карлова, І.Коліушко, В.Кравченко, В.Кувалдін, В.Лобанов, Г.Пітерс, С.Серьогін, Г.Ситник, Л.Сморгунов, Д.Стігліц, В.Шамрай, В.Юрчишин тощо), з’ясовано, що адміністративна реформа в умовах глобалізації є одним із ключових інструментів демократизації державного управління у провідних країнах світу. Водночас результати вказаного аналізу свідчать, що проблемні питання, пов’язані з плануванням та здійсненням адміністративної реформи, є найбільш дискусійними серед науковців і практиків. Спектр таких проблемних питань досить широкий, починаючи від концептуальних засад здійснення адміністративної реформи, ключових проблем централізації та децентралізації державної влади в умовах демократії і закінчуючи історичними та філософськими підвалинами розуміння, адаптації й прогнозування процесів глобалізації в контексті їх впливу на систему державного управління.

Висока складність та суперечливість сучасних суспільних процесів, вплив на них процесів глобалізації і породжених ними конфліктів та конфліктних ситуацій зумовлює необхідність більш чіткого визначення сутності, мети, напрямів, цілей і завдань адміністративної реформи в Україні. Це зокрема, спостерігається у розумінні понять, які часто вживаються при здійсненні адміністративної реформи (“реформа”, трансформація”, “розвиток”) та у науковій літературі тлумачаться неоднозначно.

Установлено, що суттю адміністративної реформи в Україні має бути створення передумов, що забезпечить становлення України як всебічно розвинутої, правової, конкурентоспроможної держави з високим рівнем добробуту населення, впливового суб’єкта міжнародних відносин, а її головною метою – формування такої системи державного управління, яка стане наближеною до потреб і запитів людей, і пріоритетом діяльності якої буде реалізація національних інтересів. Тому ця система має бути, з одного боку, більш підконтрольною народові та базуватися на наукових здобутках суспільних наук, а з другого – більш ефективною у визначенні та відстоюванні національних інтересів у досить жорсткому конкурентному середовищі, породженому сучасними процесами глобалізації.

Орієнтуючись на запровадження динамічних позитивних змін у функціонування системи державного управління, слід зазначити, що мають бути також запроваджені дії які досить тісно корелюватимуть з завданнями адміністративної реформи та суспільними потребами, що актуалізує нагальну необхідність, з одного боку, вдосконалення процесу планування, а з другого – розробки та впровадження більш чітких механізмів її практичної реалізації.

Також установлено, що ключовими факторами, що чинять вплив на динаміку змін у системах державного управління в різних країнах світу, є: науково-технічний розвиток; політичний процес; ринок; демократія і процеси, які відбуваються у вказаних системах, досить різноманітні за спрямованістю та масштабами. З огляду на це відмінність структурних змін і різні початкові умови для реформування у різних країнах світу не дають змоги повною мірою перенести зарубіжний досвід на українські реалії. Водночас урахування накопиченого досвіду розробки та здійснення адміністративних реформ в інших країнах, дає змогу більш чітко визначити сутність, принципи, підходи, особливості та напрями адміністративної реформи в Україні.

Показано, що глобалізація відображає об’єктивний процес активізації взаємопроникнення та взаємозалежності сучасних соціально-економічних і суспільно-політичних процесів у світовому масштабі, одним з проявів якого є нівелювання державності, тому особливої актуальності набуває захист національних цінностей в умовах глобалізації. Одним із засобів розв’язання вказаної проблеми має бути адміністративна реформа. Удосконалення функціонування системи державного управління, зумовлює необхідність розробки відповідних концепцій, стратегій та планів, адекватних сучасним реаліям щодо реалізації національних інтересів.

У розділі здійснено аналіз адміністративної реформи як ключового чинника демократизації суспільного життя і підвищення системи ефективності державного управління крізь призму процесів глобалізації та необхідності реалізації національних інтересів, що дало змогу визначити предмет дисертаційної роботи, сформулювати її гіпотезу, мету, завдання та вибрати методи дослідження.

У другому розділі – “Обґрунтування нових положень щодо теоретико-методологічних засад адміністративного реформування в умовах глобалізації” – розглядаються: ціннісні та інноваційні виміри адміністративної реформи в Україні крізь призму реалізації національних інтересів; вплив процесів глобалізації на ефективність функціонування національних політичних інститутів; формування інформаційно-аналітичної моделі адміністративного реформування в сучасних умовах глобалізації; необхідність переходу до нової парадигми стратегічного планування адміністративного реформування; взаємозв’язок адміністративної реформи і загроз політичній стабільності та стійкому розвитку суспільства.

У процесі дослідження ціннісних та інноваційних вимірів адміністративної реформи в Україні з’ясовано, що суттєве значення в процесі прийняття управлінських рішень щодо адміністративного реформування набувають аспекти, що пов’язані з очікуваною зміною моделі державного управління. До основних аспектів такого впливу дослідники відносять: ціннісний, інноваційний, політичний, функціональний та мотиваційний, що набувають принципового значення при здійсненні адміністративної реформи (політичний, функціональний та мотиваційний аспекти заслуговують на окреме ґрунтовне дослідження). Прийняття рішень в системі державного управління здійснюється через спільні вірування і цінності, що формують у політичної еліти стійкий набір базових положень. Інноваційним виміром адміністративної реформи є правові, політичні, адміністративні, організаційні, економічні та інші механізми, інструменти і методи впливу на суспільні процеси, які пропонується запровадити (вдосконалити) для досягнення вищезазначених цілей у процесі реформування. Стосовно інноваційного аспекту також показано, що він характеризує формування та реалізацію потенціалу нового в системі державного управління, використання як принципово нових, так і інших підходів.

Потенційна небезпека будь-якого реформування, як зазначає В.Медведчук, криється у тому, що руйнація одних структур обов’язково передбачає період „невизначеності”, який передує появі і розвиткові нового порядку, ефективність реформ визначається співвідношенням отриманого результату та затраченими ресурсами для досягнення поставленої мети реформи. Установлено, що вказані виміри, зокрема, інноваційні та ціннісні, дають змогу надати більшої цілеспрямованості та ефективності процесу стратегічного планування адміністративного реформування та розширити можливості адекватного реагування органів державної влади на виклики глобалізації й потреби суспільного розвитку.

Під час дослідження показано, що досягнення оптимального функціонування національних політичних інститутів у сучасних умовах залежить від урахування сукупності факторів, одним з яких є глобалізація. При цьому виявлено суперечливість впливу глобалізації на національні політичні інститути. З одного боку, вона загрожує структурно-функціональним та системним основам національної державності (національній культурі; демократії; державному суверенітету тощо), а з другого – сприяє посиленню взаємозалежності та взаємозв’язків вказаних інститутів і поширенню більш ефективних моделей державного управління.

Наголошено, що для підвищення ефективності функціонування національних політичних інститутів в умовах глобалізації необхідне вирішення низки завдань. Це, зокрема: налагодження всебічного моніторингу процесів глобалізації та оптимізації організаційної й функціональної структури системи державного управління в контексті необхідності реалізації національних інтересів; здійснення всебічної оцінки співвідношення національних і міжнародних інтересів, що є своєрідним ключем для розуміння зміни поглядів на місце і роль сучасної держави в забезпеченні національного розвитку; вивчення глибинних змін ціннісних орієнтацій, культурних стереотипів у зв’язку з перспективами поглиблення міжкультурного діалогу між провідними світовими цивілізаціями та націями; урахування не лише економічних, екологічних, політичних показників ефективності, їх взаємозв’язків та взаємозалежностей, а й соціальних, адже саме вони відображають результати функціонування системи державного управління в сучасних умовах; підвищення якості професійної підготовки управлінських кадрів, технічної бази для обробки інформації, правового та наукового забезпечення тощо.

У процесі дослідження сформовано інформаційно-аналітичну модель адміністративного реформування в умовах глобалізації, яка забезпечує врахування й моніторинг реалізації національних інтересів на всіх етапах планування та здійснення адміністративної реформи. Це досягається за рахунок того, що вказана модель передбачає (див. рисунок): комплексний аналіз передумов щодо необхідності розробки адміністративної реформи та умов її здійснення; наукове обґрунтування кінцевої мети адміністративного реформування крізь призму реалізації національних інтересів; обґрунтування ідеологічних імперативів (принципів), напрямів, ключових завдань адміністративного реформування; уточнення механізмів взаємозв’язку функціонування держави та громадянського суспільства (у контексті забезпечення взаємоузгодженості інтересів людини, суспільства та держави); оцінку загроз національній безпеці (наприклад суспільно-політичній чи соціально-економічній стабільності), які об’єктивно можуть виникнути як під час здійснення адміністративного реформування, так і після його завершення; установлює чітку послідовність розробки проектів правових актів, пов’язаних з адміністративним реформуванням (концепцій, стратегій, планів), та контролю за їх виконанням; моніторинг стану щодо реалізації та уточнення основних параметрів і складових адміністративної реформи.

Інформаційно-аналітична модель адміністративного реформування

Таким чином, використання запропонованої моделі дозволить адекватно відображати динаміку реформування системи державного управління, отримати залежності між кінцевими характеристиками та початковими умовами реформування, параметрами і змінними поточного стану вказаної системи й створити додаткові можливості для узгодження інтересів людини, держави, суспільства в процесі адміністративної реформи.

Обґрунтована необхідність переходу до нової парадигми стратегічного планування адміністративного реформування системи державного управління в Україні, яку автором запропоновано називати прогнозно-сценарною. Вказана парадигма забезпечує комплексне врахування принципів, методів та засобів існуючих підходів щодо планування розвитку соціальних систем, особливостей сучасного етапу життєдіяльності українського суспільства, а також постійну підтримку внутрішньої впорядкованості системи державного управління за рахунок максимально можливого усунення невизначеності інформації щодо зовнішнього та внутрішнього середовища її функціонування в умовах глобалізації. Визначені три взаємопов’язаних етапи планування, у яких принципово відрізняються період планування (довго-, середньо- та короткостроковий), рівень невизначеності зовнішніх і внутрішніх умов реформування, принципи та методи планування, сутність і призначення правових документів, які мають бути розроблені та затверджені після завершення кожного етапу планування. Стратегічне управління адміністративним реформуванням у роботі розглядається як цілеспрямований процес вдосконалення системи державного управління, в основу якого покладене використання парадигми планування. Її суть полягає в комплексному застосуванні принципів і методів традиційного й сценарного підходів щодо планування розвитку соціальних систем.

Установлено взаємозв’язок адміністративного реформування з політичною стабільністю та стійким розвитком суспільства, що спонукає розробляти державно-управлінські рішення з урахуванням необхідності реалізації національних інтересів. Тому виникає потреба в постійному моніторингу загроз досягненню цілей адміністративної реформи, а отже її кінцевої мети.

У третьому розділі – “Основні перспективні завдання державної політики з питань адміністративної реформи в Україні” – з урахуванням результатів дослідження в попередніх розділах розглядаються організаційно-правові особливості розробки правових актів, пов’язаних з адміністративним реформуванням, проблема забезпечення стійкого розвитку суспільства та створення передумов для поглиблення стратегічного партнерства України в процесі адміністративної реформи.

Показано, що в процесі запровадження трьох етапів планування адміністративного реформування складові тривіального циклу стратегічного управління (оцінка ситуації – визначення цілей – планування – реалізація досягнення цілей – оцін-ка ситуації) набувають більш чітких обрисів завдяки підготовці та затвердженню на кожному етапі взаємопов’язаних правових актів, дія яких розрахована на довго-, середньо- та короткострокову перспективу (відповідно Концепції та Стратегії адміністративної реформи, а також щорічного Плану заходів, у якому мають бути визначені конкретні завдання на короткострокову перспективу, пов’язані із досягненням тих чи інших цілей, передбачених Стратегією).

Отже, на першому етапі передусім необхідно прийняти політичне рішення щодо необхідності здійснення адміністративної реформи та її головної мети. При цьому основою вказаного рішення мають бути результати комплексного аналізу зовнішніх та внутрішніх умов функціонування системи державного управління, її можливостей та очікувані зміни (прогноз) щодо вказаних умов. Прогнозні оцінки мають охоплювати довгостроковий період, а якість і повнота аналізу створюють умови для забезпечення необхідного консенсусу політичної, управлінської еліти та суспільства стосовно головної мети адміністративної реформи. В кінцевому підсумку, на цьому етапі має бути розроблена та затверджена (схвалена) законодавчим органом держави Концепція адміністративної реформи, основні положення якої мають містити (крім обґрунтування її головної мети), напрями, цільові настанови, принципи її здійснення.

На другому етапі слід розробити Стратегію адміністративної реформи як механізм реалізації основних положень, відображених у Концепції адміністративної реформи. Основний акцент при цьому має бути зроблено на цілях адміністративної реформи, послідовності та способах їх досягнення, необхідних для цього ресурсах і механізмах (як наявних, так і тих, які передбачається створити).

Особливої уваги під час розробки Стратегії заслуговують оцінки можливих ризиків і загроз щодо спроможності системи державного управління адекватно реагувати на небезпеки суспільно-політичної та соціально-економічної стабільності, пов’язані зі здійсненням адміністративної реформи. Вказані оцінки мають охоплювати середньостроковий період. Тому ймовірність їх підтвердження буде вищою, оскільки інформація, яка використовується при складанні прогнозів, на цьому етапі матиме меншу невизначеність, ніж при розробці Концепції адміністративної реформи. Це дає змогу більш чітко визначити цілі адміністративної реформи, реалізація яких передбачається впродовж визначеного Стратегією періоду планування. Стратегія адміністративної реформи має бути затверджена Президентом України, оскільки відповідно до ст. 106 Конституції України він забезпечує правонаступництво держави.

На третьому етапі передбачається розробка та затвердження Кабінетом Міністрів України Плану заходів, у якому мають бути встановлені завдання на короткострокову перспективу, пов’язані із досягненням тих чи інших цілей Стратегії адміністративної реформи, а також визначені необхідні ресурси, виконавці, послідовність дій тощо. З огляду на це заходи, відображені в Плані, мають передбачати фінансування з Державного бюджету.

Тому дотримання розглянутих етапів планування адміністративної реформи та її реалізація, в кінцевому підсумку, дають змогу не тільки забезпечити належну ефективність та результативність функціонування системи державного управління щодо реалізації національних інтересів у всіх сферах життєдіяльності суспільства та держави, а й налагодити постійний моніторинг досягання її цілей та нейтралізації (зниження рівня) загроз, які можуть виникнути в процесі реформування.

Установлено, що, незважаючи на різні тлумачення понять “стійкий” та “сталий” розвиток суспільства, в їх основу покладена реалізація права людини на життя та повноцінний розвиток, яка передбачає, зокрема, збалансованість розвитку українського суспільства (паритетність економічної, соціальної та екологічної складових, утвердження демократії тощо), що неможливо без ефективного державного управління. Тому існує зв’язок між стійким розвитком та здійсненням адміністративної реформи, адже метою останньої і є підвищення ефективності системи державного управління.

Доведено, що адміністративна реформа, розроблена з урахуванням необхідності реалізації національних інтересів, може стати ключовим інструментом реалізації державної політики з питань національної безпеки, оскільки дасть змогу не тільки чинити потужний вплив на консолідацію політичних сил, які підтримують європейську та євроатлантичну інтеграцію України, а й активізувати процес самовизначення геополітичної орієнтації її народу. Показано, що прогресивний розвиток держави значною мірою залежить від удосконалення механізмів розвитку стратегічного партнерства.

ВИСНОВКИ

У дисертації розроблені наукові положення та отримані результати, які в сукупності вирішують актуальне наукове завдання щодо визначення сутності та особливостей адміністративного реформування в Україні, які б враховували процеси глобалізації та необхідність реалізації національних інтересів, і розробка на цій основі перспективних завдань державної політики з питань адміністративної реформи. При цьому відмінність одержаних результатів від існуючих досліджень полягає у використанні розробленої в дисертації інформаційно-аналітичної моделі й прогнозно-сценарної парадигми планування адміністративного реформування, що дає змогу здійснювати моніторинг реалізації національних інтересів на всіх етапах адміністративної реформи в умовах глобалізації.

Апробація одержаних наукових результатів, їх використання у практиці державними управлінцями та науковцями підтверджують гіпотезу та методологію, покладену в основу дослідження. Поставлену мету досягнуто, основні завдання виконано, що дає змогу сформулювати такі висновки та рекомендації.

1. Незважаючи на те, що проблеми реформування досліджувались як вітчизняними так і зарубіжними науковцями у різних аспектах, проте, до цього часу існує певна неоднозначність у розумінні деяких питань. На основі узагальнення наукової літератури, законодавчих і нормативних джерел визначено, що адміністративна реформа є одним із ключових чинників демократизації державного управління, а висока складність та суперечливість сучасних суспільних процесів, вплив на них глобалізації зумовлюють необхідність більш чіткого визначення сутності, мети, напрямів, цілей і завдань адміністративної реформи в Україні крізь призму забезпечення реалізації національних інтересів, ролі, інноваційних й ціннісних її вимірів тощо.

Однією з особливостей адміністративної реформи є врахування процесів глобалізації та необхідності реалізації національних інтересів. У сучасних умовах глобалізації трансформаційні зміни набули особливої складності та динамічності, тому виникає потреба у постійному плануванні та здійсненні адміністративної реформи, а отже адміністративному реформуванні як процесі.

З огляду на це під поняттям “адміністративне реформування” запропоновано розуміти процес планування та здійснення адміністративної реформи, що формує комплекс спланованих заходів, спрямованих на зміцнення державності, підвищення ефективності державного управління, зокрема щодо надання якісних послуг населенню, а також заходів, які мають за мету адаптацію державних інститутів до функціонування в сучасних умовах глобалізації, передусім набуття ними спроможності щодо розробки державної політики, яка забезпечує реалізацію національних інтересів. Це потребує удосконалення стратегічного управління адміністративного реформування.

Під стратегічним управлінням адміністративним реформуванням розглядається цілеспрямований процес вдосконалення системи державного управління, в основу якого покладене використання прогнозно-сценарної парадигми планування, суть якої полягає в комплексному застосуванні принципів і методів традиційного й сценарного підходів щодо планування розвитку соціальних систем. Це дозволить більш чітко визначати сутність, цілі та завдання адміністративної реформи в Україні.

2. Установлено, що в сучасних умовах глобалізації захист національних інтересів є актуальною проблемою, одним із шляхів розв’язання якої має бути адміністративна реформа як ключовий інструмент удосконалення системи державного управління. Так, існує взаємозв’язок національних інтересів та головної мети і цілей адміністративної реформи. Тому зміни в системі національних інтересів та їх ієрархії необхідно враховувати шляхом коригування головної мети і цілей адміністративної реформи, а також при оцінці загроз щодо їх досягнення.

З огляду на це з’ясовано, що основною цінністю в процесі адміністративного реформування має бути людина та її потреби у всебічному розвитку, а інноваційним виміром адміністративної реформи є правові, політичні, адміністративні, організаційні, економічні та інші механізми, інструменти і методи впливу на суспільні процеси, які пропонується запровадити або вдосконалити для досягнення вищезазначених цілей в процесі реформування.

3. Сформована інформаційно-аналітична модель адміністративного реформування системи державного управління Україні в умовах глобалізації, яка забезпечує врахування й моніторинг реалізації національних інтересів на всіх етапах планування та здійснення адміністративної реформи. Модель дає змогу адекватно відображати динаміку реформування системи державного управління, отримати залежності між кінцевими характеристиками реформування та початковими умовами, параметрами й змінними поточного стану вказаної системи й створити додаткові можливості для узгодження інтересів людини, держави, суспільства в процесі адміністративного реформування.

4. Виявлено суперечливість впливу глобалізації на національні політичні інститути, зокрема на ефективність їх функціонування. З одного боку, глобалізація становить загрозу структурно-функціональним та системним основам національної державності, а з другого – сприяє посиленню взаємозалежності та взаємозв’язків указаних інститутів й більш швидкому поширенню ефективних моделей державного управління.

Для підвищення ефективності функціонування національних політичних інститутів в умовах глобалізації необхідне комплексне вирішення низки завдань. Серед них, зокрема, удосконалення організаційно-функціональної структури системи управління; всебічна оцінка співвідношення національного й міжнародного інтересів; вивчення глибинних змін ціннісних орієнтацій, культурних стереотипів, перспектив поглиблення міжкультурного діалогу між націями.

5. Запропоновано авторське визначення прогнозно-сценарної парадигми стратегічного планування адміністративного реформування, суть якої полягає в комплексному використанні принципів традиційного та сценарного підходів щодо планування розвитку соціальних систем, що дає змогу визначити (спрогнозувати) якісно-кількісні зміни, які існують (можуть існувати) від початкової до завершальної стадії адміністративної реформи.

6. Обґрунтована необхідність переходу до нової парадигми стратегічного планування адміністративного реформування системи державного управління в Україні, яка названа прогнозно-сценарною та забезпечує комплексне врахування принципів, методів і засобів існуючих підходів щодо планування розвитку соціальних систем, а також постійну підтримку внутрішньої впорядкованості вказаної системи за рахунок максимально можливого усунення невизначеності інформації стосовно зовнішнього та внутрішнього середовища її функціонування в умовах глобалізації.

При цьому визначено три взаємопов’язаних етапи планування, у яких принципово відрізняються: період планування (довго-, середньо- та коротко-строковий), рівень невизначеності зовнішніх і внутрішніх умов реформування, принципи та методи планування, сутність і призначення правових документів, які мають бути розроблені й затверджені після завершення кожного етапу планування.

7. Адміністративна реформа, розроблена з урахуванням необхідності реалізації національних інтересів, може стати ключовим інструментом реалізації державної політики з питань національної безпеки, оскільки дасть змогу не тільки чинити достатній вплив на консолідацію політичних сил, які підтримують європейську та євроатлантичну інтеграцію України, а й активізує процес самовизначення геополітичної орієнтації її народу. За таких умов адміністративна реформа може забезпечити стійкий розвиток системи державного управління.

Результати виконаного дослідження дозволяють запропонувати для втілення у практичну діяльність органів державної влади такі рекомендації:

запровадити в систему органів державної влади підрозділи, які б здійснювали постійний моніторинг загроз досягненню цілей адміністративного реформування в сучасних умовах глобалізації, для цього розробити методики та моделі прогнозування, своєчасного виявлення, попередження й обґрунтування заходів щодо нейтралізації зовнішніх і внутрішніх загроз щодо реалізації національних інтересів в процесі реформування;

запропонувати систему показників, критеріїв, що дозволить оперативно здійснювати комплексні системні дослідження та розробити надійний аналітичний інструментарій оцінювання ефективності державної політики в сфері євроатлантичної інтеграції України;

окреслити підходи щодо підвищення якості професійної підготовки управлінських кадрів з питань адміністративного реформування шляхом розробки та затвердження Кабінетом Міністрів України методики оцінки рівня їх професійної здатності до розв’язання проблемних питань державотворення;

покращити належне інформаційне супроводження адміністративного реформування, зв’язку з громадськістю, завдяки активізації громадської думки щодо питань ефективності та результативності адміністративного реформування в Україні;

розробити Концепції, Стратегії, Плани заходів адміністративної реформи та інноваційного розвитку України на 2008-2018 роки, затвердити відповідні документи, (Президент – Стратегію, Верховна Рада України – Концепцію, а Кабінет Міністрів України – План заходів, у якому мають бути встановлені завдання на короткострокову перспективу, пов’язані із досягненням тих чи інших цілей Стратегії адміністративної реформи), а також визначити необхідні ресурси, виконавців, послідовність дій тощо.

Складна та багатоаспектна тема дослідження не вичерпується питаннями, розглянутими в дисертації. Актуальним завданням подальших досліджень є наукове обґрунтування системи показників і комплексної методики щодо оцінки ризиків та загроз недосягнення визначених цілей адміністративної реформи, а також побудови ієрархії вказаних загроз; подальше обґрунтування структури системи державного управління в Україні на засадах поглиблення демократичних перетворень, що дасть змогу об’єктивно контролювати реформування та вносити відповідні корективи.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ситник Г.П., Ситник М.Г. Державне управління у сфері забезпечення національної безпеки // Актуальні проблеми внутрішньої політики. – 2004. –
№ 4. – С. 121–125. – Авторські – с. 121–123.

2. Ситник М.Г. Процеси глобалізації в контексті модернізації національних політичних інститутів // Статистика України. – 2005. – № 3 (30). – С. 81–84.

3. Сьомін С.В., Ситник М.Г. Процеси глобалізації в контексті адміністративної реформи в Україні // Вісн. НАДУ. – 2005.