ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ АРХІВІВ УКРАЇНИ

УКРАЇНСЬКИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

АРХІВНОЇ СПРАВИ ТА ДОКУМЕНТОЗНАВСТВА

ПЕТРОВА Ірина Олександрівна

УДК 651.4/.9: 352.07 (477)

Документаційне забезпечення діяльності органів

місцевого самоврядування в Україні:

сучасний стан та перспективи розвитку

Спеціальність 07.00.10 – документознавство, архівознавство

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата історичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Державній академії керівних кадрів культури і мистецтв Міністерства культури і туризму України, м. Київ

Науковий керівник: доктор історичних наук, професор

СЛОБОДЯНИК Михайло Семенович,

Державна академія керівних кадрів

Культури і мистецтв,

Директор Інституту державного управління

та інформаційної діяльності ДАККіМ,

завідувач кафедри документальних

комунікацій ДАККіМ

Офіційні опоненти: доктор історичних наук, професор

ЩЕРБАК Микола Григорович

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка,

завідувач кафедри архівознавства та

спеціальних галузей історичної науки

кандидат історичних наук

ЗАГОРЕЦЬКА Олена Михайлівна

Український науково-дослідний інститут

Архівної справи та документознавства,

провідний науковий співробітник відділу

документознавства

Захист відбудеться “ 19 ” березня 2008 р. о 10 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.864.01 в Українському науково-дослідному інституті архівної справи та документознавства за адресою: 03110, Київ, вул. Солом’янська, 24.

З дисертацією можна ознайомитися у Державній науковій архівній бібліотеці за адресою: 03110, Київ, вул. Солом’янська, 24.

Автореферат розіслано “ 14 ” лютого 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

кандидат історичних наук С.Л. Зворський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Для сучасної України вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування є одним з актуальних завдань, що потребує науково обґрунтованих підходів. Належна організація функціонуван-ня цих органів забезпечує успішний розвиток держави, зокрема її соціально-економічну та політичну стабільність. З іншого боку, на ефективність дій органів державної влади суттєво впливає їх взаємозв’язок з органами місцевого самоврядування. Саме на місцевому рівні вирішуються основні проблеми життєдіяльності територіальної громади та забезпечується реалізація її інтере-сів. Діяльність у цьому напрямі є головним завданням органів місцевого само-врядування, успішне здійснення якого залежить від якісного та оперативного опрацювання відповідної інформації, що надходить до цих органів або створюється ними у вигляді документів.

Документування управлінської інформації та організування роботи зі службовими документами є одним із основних складових діяльності органів місцевого самоврядування. Водночас, на ці процеси, що, як правило, охоп-люються поняттям діловодства, останнім часом впливає застосування но-вих інформаційних технологій, методів інформаційно-документаційного забез-пе-чен-ня управління. У підсумку зазначена діловодна діяльність, що спрямована на прийняття, документування та реалізацію управлінських рішень, набуває більш широкого змісту і може позначатися як документаційне забезпечення діяльності юридичної особи. Слід зауважити, що в державних органах та органах місцевого самоврядування як типова, так і профільна документація представлені пере-важно видами управлінських документів. Це означає, що в документаційному забезпеченні діяльності органу місцевого самоврядування основними є процеси створення та організування функціонування службових управлінських доку-ментів різних класів управлінської документації. Однак, нині, на відміну від традиційних діловодних процесів, вони реалізуються із врахуванням впровад-жен-ня систем електронного документообігу, методів інформаційного забезпе-чен-ня керування, моніторингу документаційних потоків в установі, керування документаційними процесами відповідно до чинних національних стандартів. Незважаючи на актуальність дослідження зазначених аспектів в роботі органів місцевого самоврядування, в Україні вони зали-шаються поза увагою доку-мен-то-знавців. Це зумовило основне спрямування нашого дисертаційного досліджен-ня. Водночас сучасний стан та перспективи розвитку документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування доцільно розглядати у контексті вивчення основних напрямів розвитку діловодства в зазначених органах у попередні періоди, що певною мірою пов’язані із нинішньою характеристикою їх діяльності у сфері створення управлінської документації та організування роботи зі службовими документами.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження пов’язаний з комплексною темою “Концептуальні засади розвитку документально-інформаційної сфери України”, що розробляється в Державній академії керівних кадрів культури і мистецтв (ДАКККіМ).

Метою дослідження є з’ясування сучасного стану документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні і окрес-лення перспектив його подальшого розвитку.

Відповідно до мети сформульовано такі завдання дослідження:– 

визначити основні напрями розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування України за період з 1917 р. до 1991 р.;– 

проаналізувати завдання сучасної системи місцевого самоврядування в Україні, зокрема органів місцевого самоврядування в реалізації інтересів тери-торіальної громади та в управлінні адміністративно-територіальною одиницею;– 

охарактеризувати нормативно-методичну базу документаційного забез-печення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні;– 

розглянути функції структурних підрозділів, відповідальних за орга-ні-за-цію документаційного забезпечення діяльності органів місцевого само-вряду-вання, а також види документів, що створюються цими підрозділами відповідно до їх основних функцій;– 

дослідити процеси документування та організування роботи зі службо-вими документами в сучасних органах місцевого самоврядування в Україні (на прикладі діяльності Маріупольської міської ради та її виконавчих органів);– 

окреслити перспективні напрями подальшого розвитку документацій-ного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Методи дослідження. У процесі дослідження було застосовано такі наукові методи: хронологічний, історико-порівняльного аналізу, узагальнення.

Об’єктом дослідження є документаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні.

Предмет дослідження – сучасний стан та перспективи розвитку докумен-таційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Хронологічні межі дослідження охоплюють 1991–2006 рр. Нижня хронологічна межа пов’язана з початком реформування інституту місцевого самоврядування в незалежній Україні, верхня – позначає час завершення дослідження. Для з’ясування змісту витоків сучасного стану документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні проаналі-зовано основні напрями розвитку діловодства в таких органах з 1917 р. до 1991 р. Розгляд періодів 1920–1930-х рр., коли окремі частини сучасної тери-торії України належали різним державам, обмежено системою радянського діловодства, що реалізувалася в УСРР, оскільки саме вона набула подальшого розвитку в республіці в наступні історичні періоди.

Наукова новизна роботи полягає в тому, що на підставі дослідження архівних документів, нормативних актів та наукових публікацій окреслено основні напрями розвитку вітчизняного діловодства в органах місцевого самоврядування, починаючи з 1917 р. до 1991 р. Визначено організаційні засади та технологічні процеси діловодства місцевих рад та їх виконавчих органів за доби радянської влади, а також з’ясовано, які традиції і принципи цього періоду запозичені сучасними органами місцевого самоврядування для організування роботи зі службовими документами. Уперше в українському документознавстві проаналізовано сучасний стан документаційного забезпечення діяльності орга-нів місцевого самоврядування, нормативно-методична база його реалізації. Визначено причини, які знижують рівень створювання та опрацювання доку-ментів у досліджуваних органах, та окреслено перспективні напрями вдоскона-лення документаційного забезпечення діяльності цих органів.

Практичне значення дослідження. Висновки за підсумками дисертацій-ного дослідження спрямовані на підвищення рівня документаційного забезпе-чення органів місцевого самоврядування. Рекомендації, сформульовані у дос-лідженні, мають практичне значення для вдосконалення роботи зі службовими документами в органах місцевого самоврядування, зокрема зі зверненнями громадян, а також для розроблення нормативних та методичних документів з організації документаційного забезпечення в цих органах, вико-ристання яких забезпечить належну якість складу їх документаційних фондів.

Основні положення дисертаційного дослідження можуть бути включені до навчальних посібників з документаційного забезпечення державних установ, лекційних курсів з історії діловодства для студентів вищих навчальних закладів, що навчаються за спеціальністю “Документознавство та інформаційна діяльність”, а також до практичних посібників з діловодства для співробітників виконавчих органів місцевих рад.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослід-ження доповідались на наукових конференціях різного рівня: Міжнародній нау-ково-практичній конференції “Документознавство. Бібліотекознавство. Інфор-маційна діяльність: проблеми науки, освіти, практики” (Київ, 25–26 травня 2004 р.); VІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Гуманітарна освіта в профільних вищих навчальних закладах: проблеми і перспекти-ви”Київ, 16–18 березня 2005 р.); ІІ Міжнародній науково-практичній конфе-ренції “Документознавство. Бібліотекознавство. Інформаційна діяльність: проб-леми науки, освіти, практики”Київ, 17–19 травня 2005 р.); VІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Гуманітарні проблеми становлення сучасного фахівця”Київ, 29–31 березня 2006 р.); VІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Людина, культура, техніка в новому тисячолітті”Харків, 25–26 квітня 2006 р.); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Докумен-то-знавство. Бібліотекознавство. Інформаційна діяльність: проблеми науки, освіти, практики” (Київ, 16–18 травня 2006 р.); ІІІ Міжнародній науково-прак-тич-ній конференції “Європейські інтеграційні процеси і транскордонне спів-робіт-ництво” (Луцьк, 18–19 травня 2006 р.); Міжнародній науково-практичній кон-ференції “Актуальні проблеми державного управління та документно-інфор-маційного забезпечення апарату влади”Київ, 25–26 травня 2006 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження викладено автором у 11 наукових публікаціях, з яких 5 статей опубліковано у фахових ви-даннях, рекомендованих ВАК України для апробації результатів кандидатських та докторських дисертацій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розді-лів (дев’яти параграфів), висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту – 165 с., список використаних джерел та літератури містить 240 назв.

ОСНОВНА ЧАСТИНА

Розділ “Стан дослідження теми, його джерельна база та характе-ристика системи місцевого самоврядування в сучасній Україні” скла-дається з трьох підрозділів. У першому підрозділі розглянуто історіографію дослідження організації діловодства в органах місцевого самоврядування.

У радянській період головну увагу дослідники приділяли організаційно-методичним та технологічним аспектам діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах. Перші дослідження з цих питань було проведено в 1920_х рр., а їх результатом стало видання профільних підручників. Наприкінці 1930_х рр. особливості системи діловодства сільських рад було висвітлено Г. Нефедовим, який звернув увагу на необхідність посилення контролю за ви-конанням документів, поліпшення умов їх зберігання тощо. У 1950–1960_х рр. збільшується кількість спеціальних публікацій, в яких порушуються питання раціональної організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах. Удосконаленню систематизації документів, схем класифікації документної інформації і номенклатур справ апарату сільської ради присвячено статті І. Скорика, М. Савченка, О. Новикова, Я. Теплицького. Інформацію про результати перевірок стану діловодства місцевих рад та їх виконавчих органів вміщено у статтях І. Іваненка, І. Дем’янченка. Принципи наукового обґрунту-вання реалізації діловодних процесів в місцевих радах розглядав А. Зубко. У статтях П. Захарчишиної, З. Сендика, присвячених окремим періодам історії діловодства в Україні, наводилися відомості про роботу з документами в місце-вих органах влади. У 1970–1980-х рр. організаційно-методичні та технологічні питання діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах розглядали З. Бондаренко, В. Кірсанова, В. Купченко, Н. Мастерова, С. Дудник, В. Кузнецо-ва, Ю. Пришва, І. Глуховська, О. Мушкін. Особливості організування роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян у місцевих радах у ці роки аналізували В. Вільямський, Н. Казакевич, О. Кравченко, В. Степанов, М. Чу-гуй. Вивчалися також окремі питання історії діловодства в місцевих радах на прикладі виконавчого комітету Московської ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів у 1920–1930-х рр. (Н. Можаєва), експертизи цінності документів, що циркулювали у виконавчому комітеті місцевої ради (Н. Коннова), роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян (Л. Потапова).

У пострадянській Україні було розпочато дослідження проблем управлінського документознавства, організації діловодства в нових політичних та економічних умовах. У цьому напрямі активно працюють такі дослідники, як С. Кулешов, В. Бездрабко, О. Загорецька, С. Сельченкова, Ю. Палеха. У низці досліджень провідних російських документознавців (А. Сокова, М. Ларін, О. Рисков та ін.) ці аспекти цілком справедливо аналізуються з позицій документаційного забезпечення управління, зважаючи на зміни (управлінські, інформаційні, технологічні), що відбулися у функціонуванні органів державної влади та місцевого самоврядування. Досвід документаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в Російській Федерації розглянуто в публікаціях О. Мітченко.

У сучасній Україні увага науковців до проблем організації діловодства в органах місцевого самоврядування значно зменшилась. Якщо вони і розгля-даються, то у сукупності з проблематикою реалізації діловодних процесів в органах державної влади. Деякі аспекти документаційного забезпечення (далі – ДЗ) діяльності органів місцевого самоврядування знайшли відображення в дисертаційних дослідженнях з економічних наук та державного управління, зокрема, інформаційного та організаційно-методичного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування (І. Древицька, І. Загора), реформування кадрових служб органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні (Б. Колесніков), прийняття управлінських рішень в органах державної влади та місцевого самоврядування (О. Бабінова). Однак, незважаючи на актуальність, питання ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування в Україні у комплексній науковій праці документознавцями ще не порушувалися.

У другому підрозділі проаналізовано джерельну базу дослідження. Цінну інформацію для дослідження містять архівні документи фонду 14 (Головне ар-хівне управління при Кабінеті Міністрів України), фонду 1115 (Українська Цен-тральна Рада), фонду 1216 (Міністерство внутрішніх справ Української Держа-ви), фонду 1429 (Канцелярія Директорії Української Народної республіки), фонду 2201 (Міністерство освіти Української Держави, м. Київ), фонду 2581 (Міністерство народної освіти Української Народної Республіки), фонду 1092 (Міністерство внутрішніх справ Української Народної Республіки), що збе-рігаються у Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України. Вивчення цих документів дозволило розкрити особливості організації діловодства в органах місцевого самоврядування 1917–1919 рр. (на території Української Народної Республіки (далі – УНР) та Української держави, у місцевих радах та їх виконавчих комітетах на території радянської України).

Важливими для опрацювання теми є законодавчі акти, нормативні та методичні документи, що регулювали організацію діловодства в органах місце-вого самоврядування у досліджувані історичні періоди. Документи цієї групи періоду 1917–1919 рр. представлені інструкціями з діловодства. Серед норма-тивно-методичних документів, що унормовували діловодні процеси в місцевих радах та їх виконкомах, заслуговують на особливу увагу інструкції з діловодства для місцевих рад та розробки Всесоюзного науково-дослідного інституту документознавства та архівної справи (далі – ВНДІДАС), проведені у цій сфері у 1970–1980-х рр. Джерелом інформації про сучасні нормативно-пра-вові документи стали офіційні видання цих документів, зокрема “Відомості Верховної Ради України”, “Офіційний вісник України”, “Вісник Державного ко-мітету архівів України”.

Вивчався також склад документаційного фонду, зокрема, організаційно-розпорядчі документи Маріупольської міської ради та її виконавчих органів, яка є типовим об’єктом системи місцевого самоврядування в Україні за своїми повноваженнями та принципами діяльності, кількісним складом апарату, матеріально-технічним забезпеченням. Дослідження цих документів дало можливість сформувати уявлення про основні аспекти ДЗ діяльності зазна-че-ного органу, а результати вивчення розцінювати як характерні для міських рад регіонального рівня.

У третьому підрозділі охарактеризовано систему місцевого самоврядування в Україні. Органи місцевого самоврядування, як один з елементів цієї системи, відіграють важливу роль в управлінні адміністративно-територіальними одиницями. Вони представлені сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними та обласними радами, районними радами в місті. Ці органи відповідальні за результат проведених заходів при вирішенні питань місцевого значення. Виконавчі органи ради, з одного боку, підзвітні територіальній громаді, а з другого – наділені делегованими повноваженнями з боку виконавчих органів влади і відповідальні перед цими органами. Отже, виконавчі органи ради можна вважати органами подвійного підпорядкування, що підкреслює їх відмінність від органів державної влади. Ця особливість впливає на ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування.

Типовим об’єктом, якому властиві практично всі елементи системи місце-вого самоврядування, є міська рада. До того ж цей орган представляє первин-ний рівень місцевого самоврядування. Організаційна структура міської ради, на відміну від інших органів місцевого самоврядування, є більш розгалуженою. З цієї причини увагу в дослідженні акцентовано на міській раді та її виконавчих органах.

У другому розділі “Основні напрями розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування в Україні у 1917–1991 роках” охарактеризовано організацію діловодства в Україні в органах місцевого самоврядування у 1917–1919 рр. і місцевих радах та їх виконавчих органах у 1920–1991 рр.

У першому підрозділі встановлено, що у 1917–1919 рр. українські політичні режими достатньо уваги приділяли питанню про роль органів місцевого самоврядування у державному керуванні. Так, діяльність урядів УНР та Директорії УНР була спрямована на реформування органів місцевого самоврядування, надання їм широких прав, застосування української мови в їх діяльності. До органів місцевого самоврядування відносились губернські, повітові, волосні, міські та сільські ради та їх виконавчі органи.

Для координування діяльності місцевих рад, а також представлення їх інтересів перед органами державної влади, Центральною Радою було створено Департамент місцевого самоврядування, який діяв і за часів Української Держави, і за часів Директорії УНР. Цей орган розробляв організаційно-розпорядчі документи з діловодства (інструкції, документи про порядок виконання справ і звітності, про компетенцію департаменту і його відділів, розпорядження, циркуляри); проводив активну роботу зі створення власної бібліотеки, яку мали поповнити нормативно-методичні посібники; орга-ні-зо-ву-вав проведення виїзних занять з метою підвищення кваліфікації спів-робітників органів місцевого самоврядування; контролював процес впровад-ження україн-сь-кої мови у роботу зі службовими документами в органах місцевого само-врядування.

Особливістю кадрового складу відділів Департаменту місцевого само-вря-дування була наявність чисельного штату працівників, професійним обов’язком яких було переписування документів. Це не скорочувало маршрут руху до-ку-ментів, а тільки сповільнювало розроблення та прийняття управ-лінського рішення. Взагалі, як в Департаменті, так і в органах місцевого самоврядування, незважаючи на зміни в державному устрої, виникнення нового ідеологічного режиму, традиції імперського (так званого міністерського) діловодства мали міцні позиції. Це чітко простежувалось в організуванні роботи зі службовими документами, зокрема під час здійснення таких діловодних процесів як ревізія справ та звітність у справах, а також у документуванні (що підтверджує, зокрема, факт користування бланками офіційних документів старого зразка, видрукованих до 1917 р., з печатками із зображенням російського герба і написом російською мовою). У цілому організування діловодства в органах місцевого самоврядування в 1917–1919 рр. знаходилось на недостатньо високому рівні (це засвідчує багаторазовість реєстрації документів, тобто двічі реєструвались вхідні документи, відсутність уніфікації позначок в розносній книзі щодо роботи виконавців з конкретним документом, переписування документа по декілька разів, відсутність систематизованого та проіндек-со-ваного переліку документів, що створюються в їх діяльності, недосконалість системи зберігання документів тощо).

У другому підрозділі охарактеризовано загальний стан організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах у радянській Україні в 1920–1991 рр. Ідея самоврядування формально була покладена в основу соціалістичної держави. Однак керування державою реально здійснювалось не через створені спеціально з цією метою місцеві ради, а через партійні органи. Одним із наслідків встановлення нової структури державного управління стало формування нової системи діловодства. Скорочувався штат працівників канце-лярій. Маршрут руху документів спрощувався за рахунок зняття певних етапів документообігу, зокрема впроваджувалась одноразова реєстрація документа. У 1920-х рр. взагалі пропонувалося застосування безреєстраційної системи.

Одним з перших заходів щодо забезпечення створення та функціонування нової системи діловодства у 1920-х рр. було утворення відділів, бюро, інсти-тутів (загальносоюзного масштабу – Рада наукової організації праці, вироб-ництва та управління, Державне бюро організаційного будівництва, Державний інститут техніки управління, на території УСРР – Інститут раціоналізації управ-ління), які з посиленням тоталітарного режиму були поступово лікві-до-вані. Діяльність цих установ була спрямована на проведення наукових досліджень з метою розроблення основних, раціональних принципів діловодства, а також організацію занять з підвищення кваліфікації для працівників канцелярій.

1920-і рр. характеризуються впровадженням нових інструктивних доку-ментів, що регулювали архівну частину діловодства в місцевих радах УСРР, розроблених республіканськими архівними органами: “Інструкція про поста-нову архівної частини діловодства в райвиконкомах та установах сільського типу”, “Інструкція про постанову архівної справи в районних радах УСРР”, “Інструкція про постанову архівної справи в сільських радах УСРР”.

У цей період активно видаються підручники, в яких висвітлюються основні питання організації діловодства в установах, зокрема в досліджуваних органах: “Учебник делопроизводства райисполкомов и сельсоветов” (1926 р.) та “Підручник діловодства сільських рад та районових виконавчих комі-те-тів” (1928 р.). Підручник, виданий у 1928 р., мав статус нормативно-методичного посібника, що містив директивні вказівки, зокрема з розгляду справ, оформлення книг та бланків для сільських рад та виконавчих комітетів районних рад, а також зразки форм конкретних документів, приклади оформ-лення основних реквізитів, рекомендації з питань використання безреєстрацій-ної системи у роботі зі службовими документами та реєстрації за так званим комбінованим журналом. Проте, рівень організації діловодства в місцевих радах та їх виконавчих комітетах в радянській Україні у 1920–1940-х рр. залишався недостатньо високим, що, в першу чергу, було зумовлено відсутністю загальнодержавного нормативно-методичного документа, який би встановлював загальні правила документування та організування роботи зі службовими документами.

Процес удосконалення діловодства діяльності місцевих рад та їх вико-навчих органів був продовжений наприкінці 1940 – першій половині 1950-х рр., що було пов’язано із затвердженням і впровадженням на практиці “Інструкції з діловодства у Сільських Радах депутатів трудящих Української РСР” р.) та “Інструкції з діловодства у виконкомах районних Рад депутатів трудящих Української РСР” р.), а також посилення відповідальності архівних установ за організацію діловодства та нормативно-методичне його забезпечен-ня в органах місцевої влади.

Архівні органи УРСР зосереджували увагу на вивченні проблем діловодства в виконавчих комітетах місцевих рад. Під керівництвом цих органів проводилися перевірки стану поточного діловодства та архівної справи, результати яких відображали тогочасні основні проблеми, зокрема: недоско-на-лість нормативно-методичної бази, неякісність оформлювання документів, наявність зайвих інстанцій в маршруті руху документів, неправильність систематизації та класифікації документів, відсутність спеціально обладнаних приміщень для зберігання документів.

Застосування на практиці нормативно-методичних документів, розроб-ле-них ВНДІДАС у 1970–1980-х рр. (“Основные положения по органи-зации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселко-вых Советов депутатов трудящихся”, “Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся”, рекомендації “Документирование деятельности местных Советов народных депутатов”, “Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов”), дало мож-ливість виконавчим комітетам місцевих рад підвищити рівень організації діловодства, визначити основні проблеми та перспективи розвитку, зокрема покращання відбулися у систематизації та класифікації службових документів. Архіви обласних виконавчих комітетів на підставі нормативних документів розробляли примірні та типові номенклатури справ. Було визначено функції служби діловодства в діяльності місцевих рад та їх виконавчих комітетів. Впроваджувалось проведення на базі обласних та районних архівів курсів підвищення кваліфікації для працівників виконавчих комітетів місцевих рад. Перспективним напрямом удосконалення діловодства в місцевих радах та їх виконавчих органах була уніфікація діловодних процесів, зокрема стандарти-зація процесів створення службових управлінських документів.

За часів радянської влади в органах місцевого самоврядування значна увага приділялася вдосконаленню роботи з пропозиціями, заявами та скаргами громадян. Певним досягненням у цьому напрямі діловодства стало створення нормативно-правової бази, яка регламентувала роботу зі зверненнями громадян. Так, важливим заходом в цьому напрямі в УРСР стало розроблення та впровадження на підставі “Типового положення про ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у державних органах, на підприємствах, в установах та організаціях” р.) “Інструкції з ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у республіканських міністерствах та відомствах УРСР, виконкомах місцевих Рад народних депу-татів, на підвідомчих їм підприємствах, в установах та організаціях” (1982 р.).

Розділ 3 “Організаційні засади документаційного забезпечення діяль-ності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні” поділяється на два підрозділи.

У першому підрозділі проаналізовано нормативно-методичну базу ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування, яку складають групи документів: законодавчі акти України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; нормативні та методичні документи, які розробляються Державним комітетом архівів України та Українським науково-дослідним інститутом архівної справи та документознавства; нормативно-правові, методичні документи, які утво-рюються органами законодавчої та виконавчої влади регіонального рівня; організаційно-правові, розпорядчі та методичні документи, які розробляються конкретним органом місцевого самоврядування. Визначено основні документи, які використовуються органами місцевого самоврядування для регламен-тування ДЗ, зокрема Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.); індивідуальна інструкція з діловодства відповідного органу; Закон УРСР “Про мови в Українській РСР” р.); Закон України “Про звернення громадян” р.); “Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, у засобах масової інформації” р.); “Перелік типових документів, що утворюються в діяльності органів державної влади та місцевого самовряду-вання, інших установ, організацій і підприємств, із зазначенням термінів зберігання документів” р.); методичні рекомендації з розробки та застосування примірних та типових номенклатур справ; статут ради; положен-ня про службу діловодства, посадові інструкції службовців, відповідальних за організацію ДЗ діяльності відповідного органу. Слід відзначити продуктивну діяльність державних архівів областей, що розробляють для органів місцевого самоврядування, їх підрозділів нормативні та методичні документи (зокрема, примірні номенклатури справ). Проте, охарактеризувати нормативно-мето-дичну базу ДЗ діяльності органів самоврядування як досконалу поки неможливо з причини відсутності певних документів, що унормовують окремі процеси ДЗ (наприклад, з підготовки та оформлювання документів до проведення сесій рад та засідань виконавчого комітету ради). Покращання ситуації можливе за умови розроблення та прийняття на державному рівні нових нормативно-методичних документів, спеціально призначених для органів місцевого самоврядування.

У другому підрозділі охарактеризовано функції структурних підрозділів міської ради, які здійснюють ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування, а також охарактеризовано види документів, які створюються цими відділами відповідно до їх повноважень у межах цієї сфери. Висвітлено функції таких відділів: загального, організаційного, роботи зі зверненнями громадян, архівного. Власне, від того, як організовано документування та робота зі службовими документами в цих відділах, залежить загальний рівень ДЗ діяльності органу місцевого самоврядування. Визначено документи, які створюють в результаті своєї діяльності відділи, відповідальні за організацію ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування. Основна частина документів, яка формує документаційний фонд досліджуваних органів, представлена інструкціями, положеннями, рішеннями, розпорядженнями, планами, звітами, довідками, актами, протоколами.

Четвертий розділ “Технологічні процеси документаційного забезпечен-ня діяльності органів місцевого самоврядування в сучасній Україні” скла-дається з двох підрозділів.

У першому підрозділі розглянуто процеси документування та організу-вання роботи зі службовими документами в органах місцевого самоврядування.

Зазначено, що працівники органів місцевого самоврядування, відпові-дальні за створювання документів, зосереджують увагу на розробленні форм типових документів, які у вигляді шаблонів вводяться до персональних комп’ю-терів. Шаблон зазвичай містить основні реквізити конкретного виду документа або позначки для їх фіксування, елементи тексту, які постійно використо-ву-ються у відповідному документі (наприклад, набір типових речень, словоспо-лучень), а також існує місце для змінної інформації. Частіше створюють шаб-лони службових листів, звітів, актів, довідок тощо. Це дозволяє уніфікувати процес документування, зробити його якісним, швидким, спрощеним, розро-бити відповідні методичні рекомендації, підвищити культуру створювання службових документів.

Документи, які опрацьовують органи місцевого самоврядування, форму-ються у такі документопотоки: вхідний, вихідний, внутрішній. У свою чергу вхідний та вихідний документопотоки поділяються на чотири потоки. Розподіл вхідного потоку залежить від того, хто є відправником документа, а вихідного – від адресата документа (1 – документи, що надійшли від вищих органів управління або відправлені до них; 2 – документи, які надходять від об’єктів нижчого рівня у вертикалі управління або надсилаються їм; 3 – документи від міських установ, підприємств та громадських організацій або відіслані до них; 4 – звернення громадян або листи-відповіді на них). За кіль-кістю документів найбільшим є потік, який складається зі звернень громадян (в основному скарг). З періодичністю, яка встановлена керівництвом органу місцевого самовряду-вання, підраховується обсяг документообігу цього органу. Проте, реальний обсяг потоків не завжди можна встановити, оскільки обліковується кількість тільки вхідних і вихідних документів. Облік внутрішніх документів, а також копій, які створюють під час друкування та тиражування документа, переважно не здійснюється.

Робота зі службовими документами в органах самоврядування поді-ляється на певні процеси, склад яких залежить від того, яким є документ – вхідним, вихідним або внутрішнім. Документообіг в органах місцевого самоврядування здійснюється за схемами, які розробляються службою ДЗ. Метою створення таких маршрутів є фіксування раціонального порядку роботи зі службовими документами, графічне відображення виконання функціональних обов’язків структурних підрозділів та окремих працівників, а також контроль за виконанням документів та реалізація їх юридичної сили. Особливої уваги потребує маршрут руху вхідних документів, належне організування якого забезпечує оперативне надходження документів до виконавця з моменту його прийняття за рахунок чіткого розмежування питань компетенції між головою органу самоврядування та його заступниками, керівниками й заступниками відділів, працівниками служби ДЗ, які здійснюють процедуру попереднього розгляду.

Визначено основні етапи у роботі зі зверненнями громадян в органах місцевого самоврядування, зокрема обов’язкові вимоги: реєстрація усіх отриманих звернень; контроль за виконанням звернень; відповідь громадянину на його звернення; аналіз звернень. Підкреслено значення цих документів у діяльності органів місцевого самоврядування. Реалізації зазначеного напряму ДЗ сприяють такі форми роботи зі зверненнями громадян як проведення посадовими особами органу особистого прийому, діяльність громадської приймальні.

Особливу значущість у ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування мають процеси, які забезпечують зберігання документів. Методичне керівницт-во зазначеними процесами покладається в органі місцевого самоврядування на архівний відділ, а за його відсутності – на загальний відділ.

Існують певні проблеми зв’язку ДЗ та організації архівної справи в органі місцевого самоврядування. Зокрема, йдеться про умови зберігання архівних документів, які на сьогодні переважно не відповідають сучасним вимогам, тобто приміщення, які знаходяться в розпорядженні архівного відділу, не можуть вмістити необхідну кількість архівних документів, що передають на зберігання. Тому більшість документів зберігається у виконавчих органах ради, в установах, організаціях, на підприємствах, розташованих на відповідній території. Одним з рішень цього питання є утворення у структурі архіву адміністрації або органу самоврядування окремого підрозділу – трудового архіву, де мають зберігатися особові справи ліквідованих юридичних осіб, розташованих на території, що знаходиться в управлінні цими органами.

Реалізація ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування нині спрямо-вується на створення системи електронних інформаційних ресурсів. Структурні підрозділи, відповідальні за реалізацію ДЗ, прагнуть використову-вати у роботі нові технологічні засоби опрацювання та передавання інформації, насамперед Інтернет (електронна пошта, веб-сайти). Завдяки цьому взаємодія органів місце-вого самоврядування з населенням, з державними органами влади стає більш зручною та ефективною на відміну від традиційних засобів спілкування (особис-тих прийомів, листування, телефонних переговорів).

У другому підрозділі визначено перспективні напрями ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування. Одним з таких напрямів є вдосконалення нормативно-методичної бази ДЗ, зокрема необхідним є розроблення та прийняття на державному рівні інструкції з документаційного забезпечення для органів місцевого самоврядування, порядку документування сесій органу місцевого самоврядування та засідань його виконавчого комітету, примірної номенклатури справ апарату органу місцевого самоврядування, а також індивідуальних переліків та класифікаторів управлінської документації на місцевому рівні. Підкреслена необхідність застосування інновацій у роботі зі зверненнями громадян, зокрема із застосуванням засобів Інтернет, спрямо-ваних на більшу її прозорість, прискорення обміну інформацією між органом самоврядування та громадянами, оперативне вирішення поставлених питань у цих документах, зменшення кількості повторних звернень, якісне оформ-лення відповідей на звернення тощо. Зауважено, що доцільним є проведення перевірок стану ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування державними архівними установами, які сприятимуть належній її організації, занять та консультування цими установами працівників, відповідальних за роботу зі службовими документами в органі місцевого самоврядування.

Перспективними є також напрями роботи щодо впровадження методів інформаційного забезпечення прийняття управлінських рішень в органі місце-вого самоврядування на підставі опрацювання документаційних потоків уста-нови, інформаційних ресурсів Інтернет, зокрема мережі веб-сайтів державних органів. Доцільним є врахування в організації ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування принципів та настанов з керування документа-ційними проце-сами відповідно до національного стандарту України.

Результати здійсненого дослідження дозволили дійти таких висновків:

1. Незважаючи на те, що основне завдання органів місцевого самовряду-вання в сучасній Україні – вирішення соціальних питань місцевого значення – залишилося таким самим, як і за радянських часів, однак умови і зміст його реалізації цими органами зазнав кардинальних змін. Розбудова власної нормативно-правової бази, системи органів державного керування, намагання демократизувати буття українського суспільства, з одного боку, і підвищення рівня громадської активності – з другого, посилили роль органів місцевого самоврядування у розв’язанні проблем територіальної громади, захисту соціальних прав її членів.

Зміст основної профільної діяльності органів місцевого самоврядування полягає у його документаційних відносинах з державними органами та гро-ма-дянами. Водночас характер цих відносин, а також документування внутрішньо-обігової управлінської інформації, організування роботи зі службо-вими доку-ментами (обсяги потоків яких у зазначених органах мають сталу тенденцію до збільшення) залишаються невивченими. Актуальність такого дослідження зумовлюється впровадженням нових інформаційних технологій у діяльність державних органів, методів інформаційного забезпечення прийняття управлін-сь-ких рішень, нових підходів до організування діловодних процесів. Ці нап-рями діяльності у поєднанні із традиційною технологією діловодства в органах місцевого самоврядування у межах дослідження названо докумен-таційним забезпеченням діяльності зазначених органів.

Крім інноваційної частини в такому документаційному забезпеченні є складові, що сформувалися задовго до 1991 р., і характерні для сучасної діяльності вітчизняних органів місцевого самоврядування. Це зумовлює необ-хідність розгляду основних напрямів історичного розвитку діловодства в органах місцевого самоврядування у контексті з’ясування такої наступності та визначення умов організації діловодства в даних органах.

2. Попереднім історичним періодом, коли в Україні почали формуватися власні органи місцевого самоврядування і, відповідно, нові підходи до організації діловодства в них, був недовгий час її незалежності у 1917–1919 рр. У ці роки українські уряди намагалися впровадити в оформлення документації українську мову як державну та застосування інших мов у місцях компактного проживання різних національностей, було створено центральний орган виконавчої влади (Департамент місцевого самоврядування), що опікувався питаннями діяльності органів місцевого самоврядування у тому числі й їх діловодства, розроблялися загальнодержавні нормативні документи з діло-водства в даних органах. Втім через політичну та економічну нестабіль-ність, слабкі зв’язки між центром та місцями, відсутність низки нормативних документів, що регламентували організацію діловодства існували недоліки в його здійсненні в органах місцевого самоврядування (дублювання документів та діловодних операцій при опрацюванні одного документа, відсутність номенклатур справ чи інших подібних переліків документів, недосконалість системи зберігання документів тощо).

У радянській Україні органи місцевого самоврядування в тому розумінні, в якому вони були в УНР, не існували. Основною відмінністю було те, що радянські органи місцевої влади самостійно майже не керували адміністра-тивно-територіальними одиницями. У повному обсязі цю функцію здійснювали партійні органи влади. Галузеві відділи виконавчих комітетів місцевих рад були органами подвійної підпорядкованості. З одного боку, вони були підконтроль-ними й підзвітними своїй раді, з іншого – галузевому народ-ному комісаріату (пізніше – міністерству). Вони повинні були багато-разово погоджувати питання роботи окремої установи з різними структурними підрозділами народних комісаріатів, що створювало великий обсяг листування та ускладнювало документообіг. Організування діловодства в органах місцевого самоврядування привертало увагу наукових інституцій у 1920-х – на початку 1930_х рр. (Інс-ти-тут техніки управління, Інститут раціоналізації управління), однак більшою мірою виходячи із завдань наукової організації праці. Водночас було послаб-лено зв’язок діловодства з організацією архівної справи.

На діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів в УРСР мало значний вплив посилення відповідальності архівних установ за процесом організації діловодства в органах влади, який розпочався у 1950-х рр. Проведення архівними установами перевірок стану поточного діловодства у виконавчих комітетах місцевих рад, семінарів, курсів підвищення кваліфікації для спеціалістів-діловодів цих органів, вирішення актуальних питань організації діловодства (розроблення ними типових та примірних номенклатур справ апарату місцевих рад, переліку документів зі строками їх зберігання, інструкцій з організації загального діловодства та роботи з пропозиціями, заявами, скаргами громадян, уніфікація та стандартизація управлінської документації тощо) сприяли вдосконаленню процесів документування та організування роботи зі службовими документами в органах місцевої влади.

У 1970–1980-х рр. було у цілому створено загальносоюзні організаційно-правові засади, що регламентували здійснення діловодства в органах місцевого самоврядування. Зокрема, у цей період були підготовлені ВНДІДАС і впровад-жені нормативно-методичні розробки “Основные положения по органи-зации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселко-вых Советов депутатов трудящихся”, “Рекомендации по совершенствованию дело-производства в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся”, рекомен-дації “Документирование деятельности местных Советов народных депу-та-тов”, “Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов”. У 1982 р. в УРСР набула чинності “Інструкція з ведення діловодства з пропозиціями, заявами та скаргами громадян у республіканських міністерствах та відомствах УРСР, виконкомах місцевих Рад народних депутатів, на підвідомчих їм підприємст-вах, в установах та організаціях”.

3. На сьогодні ДЗ діяльності органів місцевого самоврядування регла-ментується низкою законодавчих актів, нормативних та методичних доку-мен-тів, які розробляються як на державному рівні, так і на місцевому (зокрема державними архівами областей). Основним документом, який унормовує документування та організування роботи зі службовими документами у відповідних органах, є індивідуальна інструкція з діловодства, розроблена на підставі “Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших цент-ральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади”1997 р.). Незважаю-чи на те, що у цілому всі діловодні процеси, які здійснюються в органі місцевого самовря-ду-вання, регламентовані, низка питань, що стосуються організації ДЗ діяльності саме цих органів потребує вирішення шляхом видання загальнодержавних нормативно-методичних документів, зокрема із врахуванням специфіки прийняття ними рішень як колегіальними органами. Так, підвищенню рівня документування та роботи зі службовими документами в органах самовря-дування сприяло б розроблення та впровадження інструкції з ДЗ в органах місцевого самоврядування, порядку документування сесій органу місцевого самоврядування та засідань його виконавчого комітету, примірної номенкла-ту-ри справ апарату органу місцевого самоврядування.

4. У структурі органу місцевого самоврядування за організацію ДЗ відпо-ві-дають чотири відділи: загальний, організаційний, відділ з роботи зі звернен-нями громадян та архівний відділ. Серед основних напрямів роботи, які здійснюють зазначені відділи у межах ДЗ є: розроблення організаційно-правових документів для регулювання документаційних процесів у виконавчих органах ради; підготовка, проведення та документальне